O Decreto nª 23793/1934 (Código Florestal) e a Inserção do Conceito de Área de Preservação na Legislação Ambiental Brasileira

Antônio Roberto Xavier

Resumo: O presente artigo objetiva analisar a inserção do conceito de área de preservação na legislação brasileira ocorrida por meio da publicação do Decreto 23793/1934 (Código Florestal). No que diz respeito à estruturação metodológica, esta pesquisa ancorou-se em revisões de literatura e análises documentais. Em relação à sua tipificação, esta pesquisa define-se como descritivo-analítica, fundamentada em uma abordagem de caráter qualitativo. A execução deste estudo ocorreu em dois momentos intrinsecamente relacionados entre si. Primeiramente, analisou-se o contexto histórico, econômico e político no qual foram criados os instrumentos legais que normatizariam a criação de áreas protegidas no Brasil. Ressalta-se que esse primeiro momento foi pautado em pesquisas bibliográficas, principalmente, em artigos científicos. Em um segundo momento, realizou a análise documental das legislações que versam sobre a criação de áreas de preservação no Brasil, mais especificamente, do Decreto 23793/1934. A partir da análise do Código Florestal de 1934, conclui-se que o atual conceito de Área de Preservação Permanente (APP) estava presente, mesmo que de maneira superficial, na mencionada normativa, principalmente, nos trechos referentes à preservação das florestas protetoras.

Palavras-chave: Área de Preservação; Código Florestal de 1934; Florestas Protetoras

Abstract: The purpose of this article is not available in this article. With regard to methodological structuring, a research is anchored in literature reviews and documentary analyzes. Regarding its typification, this research is defined as descriptive-analytical, based on a qualitative approach. The execution of this study appeared in two moments intrinsically related to each other. First, we analyzed the historical, economic and political context in which the instruments that would regulate the creation of protected areas in Brazil were informed. It is emphasized that that is the first record of this study of bibliographical research, mainly in scientific articles. In a second moment, a documentary analysis of the legislation that deals with the creation of areas of preservation in Brazil, more specifically, of the Decree 23793/1934 was realized. From the analysis of the Forest Code of 1934, the current concept of the Permanent Preservation Area (APP) was present, even superficially, in the regulations mentioned, especially in the sections related to the protection of forests.

Keywords: Preservation area. Forest Code of 1934. Protectors Florest

Sumário: 1. Introdução. 2. O Primeiro Código Florestal e a Classificação das Florestas Brasileiras. 3. O Conceito de Área de Preservação no Código Florestal de 1934. Conclusão. Referências.

1 Introdução

A década de 1930 foi caracterizada por profundas e importantes mudanças nas estruturas política, social e econômica brasileira. A Revolução de 30 deu início ao processo de transição de um país essencialmente rural e dominado pelos barões do café para uma nação em vias de modernização.

A ascensão de Getúlio Vargas à Presidência da República representou a implementação de mudanças políticas que objetivaram a modernização do país e sua inserção no mercado internacional. Nesse período, houve a intensificação dos processos de industrialização e urbanização do sudeste brasileiro. É nesse contexto de construção de um novo projeto político que foram criados os instrumentos legais que normatizariam a criação de áreas protegidas em terras tupiniquins.

Para Medeiros (2006), além dos fatores de cunho político e econômico, a pressão dos nascentes movimentos “ambientalistas” nacionais e internacionais, aliada à necessidade do estabelecimento de normas que reorganizassem a exploração florestal no Brasil contribuíram para a criação de um ambiente político institucional que possibilitou a elaboração de uma nova política ambiental brasileira.

Diante desse cenário de constantes e profundas mudanças, o movimento “ambientalista” brasileiro que defendia a criação de parques nacionais, áreas protegidas, desde o final do século XIX, finalmente conseguiu que suas reivindicações fossem inseridas no projeto político vigente (MEDEIROS, 2006).

As reivindicações conservacionistas foram inseridas no texto da segunda constituição do Brasil, promulgada em 16 de julho de 1934. Nesse texto constitucional, pela primeira vez na história brasileira, a proteção dos bens e recursos naturais foi definida como um dever da União e dos Estados. Conforme estabelece o texto do Capítulo I, artigo 10 da mencionada legislação, “compete concorrentemente à União e aos Estados: […] III – proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histórico ou artístico, podendo impedir a evasão de obras de arte; […]” (BRASIL, 1934b).

Ao colocar a proteção das belezas naturais como responsabilidade da União e dos Estados, a Constituição de 1934 atribuiu à natureza o valor de patrimônio público nacional. Dessa forma, como corolário, a proteção dos recursos naturais é um dever da Poder Público (MEDEIROS, 2006).

Segundo Medeiros (2006), a inserção da proteção da natureza na agenda governamental brasileira foi um reflexo da política desenvolvimentista do Governo Getúlio Vargas. O referido autor ainda pontua que foi durante este cenário que as principais legislações que propiciaram a criação das primeiras áreas de proteção foram criadas, a saber: 1). Decreto 23793/1934 (Código Florestal); 2). Decreto nº 24643/1934 (Código de Águas); 3). Decreto 23672/1934 (Código de Caça e Pesca); 4). Decreto nª 24645/1934 (Decreto de proteção aos animais).

Dentre as mencionadas legislações, o Decreto nº 23793/1934 (Código Florestal) possuiu uma maior relevância, pois estabeleceu, de forma objetiva, os parâmetros legais para a preservação territorial dos ecossistemas brasileiros. O Código Florestal de 1934 legitimou a implementação dos serviços florestais, ação iniciada no final do século XIX, bem como regularizou a extração de madeira em todo o território nacional. Além disso, é muito importante ressaltar-se, também, que o Código Florestal foi a primeira legislação nacional “a definir as tipologias de áreas a serem especialmente protegidas” (MEDEIROS, 2006, p. 50).

Diante da importância do primeiro Código Florestal para o “surgimento” da noção de preservação territorial dos ecossistemas brasileiros, a presente escrita tem o objetivo central de discutir a contribuição da mencionada normativa para a inserção do conceito de área de preservação na legislação brasileira. Metodologicamente, o presente trabalho trata-se de uma pesquisa bibliográfico documental, do tipo descritivo-analítica, ancorada em uma abordagem de caráter qualitativo.

2 O Primeiro Código Florestal e a Classificação das Florestas Brasileiras

O primeiro Código Florestal brasileiro foi instituído pelo Decreto 23.793, de 23 de janeiro de 1934 e legislava sobre “ás florestas como ás demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade ás terras que revestem” (BRASIL, 1934). Este Código estabelece, por meio de uma visão essencialmente preservacionista, a utilização da propriedade a partir da categoria de floresta existente.  De acordo com o nosso primeiro Código Florestal (Art. 3º), as florestas são classificadas em quatro tipologias, quais sejam: “a) protectoras; b) remanescentes; c) modelo; d) de rendimento” (BRASIL, 1934a).

O Código Florestal de 1934, em seu Art. 4º, estabelece como florestas protetoras as áreas destinadas aos seguintes fins:

1. a) conservar o regimen das aguas;
2. b) evitar a erosão das terras pela acção dos agentes naturaes; c) fixar dunas;
3. d) auxiliar a defesa das fronteiras, de modo julgado necessario pelas autoridades militares;
4. e) assegurar condições de salubridade publica;
5. f) proteger sitios que por sua belleza mereçam ser conservados;
6. g) asilar especimens raros de fauna indigena. (BRASIL, 1934).

As florestas remanescentes são áreas que compõem os parques nacionais, estaduais ou municipais, bem como os pequenos parques e bosques que o poder público reservar para o gozo público. Do mesmo modo, conforme o art. 5º do mesmo dispositivo legal também são definidas como florestas remanescentes as áreas nas quais abundem ou se cultivem espécies preciosas e cuja conservação torne-se necessária por razão de interesses biológicos ou de caráter estético (BRASIL, 1934a).

O Código Florestal de 1934 define, em seu Art. 6º, como florestas de modelo as áreas artificiais, formadas por uma única ou por um número limitado de essências florestais, cuja a proliferação convenha a fazer-se em uma determinada região do território nacional.  Segundo Carvalho (2016), a floresta modelo, de acordo com a definição do Código Florestal de 1934, eram as florestas ordenadas e produzidas pela silvicultura, com vistas às demandas do mercado externo.

Em seu Art. 7º, o Código estabelece que as demais florestas não classificadas nas tipologias anteriormente pontuadas (Arts. 4º a 6º), seriam definidas como de “rendimento”. Nesse sentido, ainda segundo Carvalho (2016), a grande maioria das florestas brasileiras foram classificadas como de rendimento, o que revela a forma de utilização predatória dos recursos naturais à época.

No que diz respeito à conservação das florestas brasileiras, o Código Florestal de 1934 estabelece, em seu Art. 8º, que a conservação das florestas protetoras e remanescentes é considerada como perene e inalienável. Entretanto, o legislador colocou como única salvaguarda a situação do adquirente se obrigar “por si, seus herdeiros e sucessores, a mantê-las sob o regime legal respectivo […]” (BRASIL, 1934).

Todavia, Carvalho (2016) ressalta que, mesmo possuindo uma visão preservacionista sobre alguns aspectos, o Código Florestal de 1934 reproduzia um modelo produtivista de exploração dos recursos naturais. O citado autor também frisa que, em consonância com as classificações utilizadas na exploração florestal, o Código Florestal divide as florestas em duas grandes categorias: as homogêneas e heterogêneas (CARVALHO, 2016).

Como heterogêneas compreende-se as florestas tropicais, grande maioria das florestas brasileiras, ricas em biodiversidade animal e vegetal, o que tornava sua exploração muito dispendiosa para o setor privado, tendo em vista que apenas um pequeno número de espécies possui qualidades adequadas às exigências do mercado. Nesse sentido, conforme Bohn (1990), os legisladores do Código criaram formas mais flexíveis de conservação dessas florestas.

Já as homogêneas são as florestas “modelo” voltadas para a exploração industrial, tendo sua composição definida artificialmente e de acordo com as demandas do mercado consumidor. Tendo em vista sua vantagem econômica, o Código Florestal de 1934 estabelece formas bem mais rígidas para a conservação dessas florestas (BOHN, 1990).

Em seu Art. 49, o Código Florestal estabelece que a exploração madeireira em florestas de composição homogênea ocorreria de forma parcial, sendo, dessa forma, proibida a abertura de “clareiras na massa florestal” (BRASIL, 1934a).

Em consonância com a finalidade mercadológica das florestas homogêneas, o parágrafo único do mencionado artigo estabelecia que a substituição das espécies abatidas deveria visar a homogeneidade da floresta futura, ou seja, tornar, cada vez mais, sua exploração viável economicamente.

Em contrapartida, no seu Art. 23, o Código Florestal restringia a exploração de terras cobertas de matas, ou seja, florestas heterogêneas, a, no máximo, três quartas partes da vegetação existente, isto é, 75% da área total da propriedade. Entretanto, o Art. 50 da mesma legislação autoriza a substituição da composição heterogênea por espécies diferentes das cortadas, tendo com fim a busca pela “homogeneidade da floresta fuctura e melhoria da composição florística” (BRASIL, 1934a).

Nessa mesma perspectiva, o Art. 51 autoriza aos proprietários de áreas com florestas heterogêneas transformá-las em homogêneas para aumentar a facilidade de sua exploração industrial. Além disso, o mencionado artigo ainda estabelece que esse processo de homogeneização não sofreria as restrições impostas pelo Art. 23, sendo obrigatório apenas que, no decorrer do início dos trabalhos, o proprietário assinasse, “perante a autoridade florestal, termo de obrigação de replantio e trato cultural por prazo determinado, com as garantias necessárias” (BRASILa, 1934).

Desta forma, nas palavras de Carvalho (2016, pág. 422), percebe-se que “a lei incentivava a substituição da ‘caótica’ floresta, seja a homogênea ou a heterogênea, por uma ‘natureza nova’, ‘melhorada’ pelo ser humano”. Entretanto, de toda forma, é importante ressaltar-se que o Código Florestal de 1934 estabeleceu os critérios legais que norteariam a exploração das florestas brasileiras, principalmente no que se referia à extração de madeira. Ademais, a definição do tipo de floresta que poderia ser explorado e a definição das áreas de preservação colocou nas mãos do Estado o poder de ordenar sobre o uso dos recursos naturais, algo exclusivo, até então, ao setor privado.

O crucial é que o novo Código Florestal negava o direito absoluto da propriedade proibindo, mesmo em propriedades privadas, o corte de árvores ao longo de cursos d’água, árvores que abrigavam espécies raras ou que protegiam mananciais. Aos proprietários vedava cortar mais de três quartos das árvores restantes em sua propriedade. As indústrias eram obrigadas a replantar árvores suficientes para manter suas operações. (DEAN, 1996, p. 276).

Dentre os defeitos do Código Florestal de 1934, o principal, segundo Dean (1996), é foi o fato dessa legislação não ter garantido a alocação de fundos suficientes para a fiscalização da preservação das florestas brasileiras. Ainda segundo esse autor, a aplicação desse Código, por muito tempo, foi realizada por voluntários em busca de propinas (DEAN, 1996).

3 O Conceito de Área de Preservação no Código Florestal de 1934

A partir da análise do Código Florestal de 1934, percebe-se que o atual conceito de Área de Preservação Permanente (APP) tinha seu “gérmen” descrito nos trechos referentes às florestas protetoras, especialmente no seu Art. 4º. Nas palavras de Ribeiro (2011, p. 02):

Dentro desse contexto, podemos compreender que essas eram tidas como florestas protetoras, equivalendo-se ao que hoje estamos denominando áreas de preservação permanente. Observemos que, à época, a proteção era conferida às florestas, porém, indiretamente, buscava-se proteger também as áreas onde tais florestas se inseriam. As florestas têm por finalidade proteger determinada área que, por sua vez é indispensável para a manutenção da vitalidade de um curso d’água, ou seja, uma está intimamente ligada a outra.

Nesse mesmo sentido, Borges et al (2011, p. 1202) ressaltam que:

A ideia de se proteger áreas representativas dos ecossistemas naturais de um determinado ambiente, no território brasileiro, vem desde a criação do Código Florestal de 1934 (BRASIL, 1934). Este Código apresentava algumas características preservacionistas, estabelecendo o uso da propriedade em função do tipo florestal existente, definindo as categorias de florestas protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.

Conforme pontuado anteriormente, a proteção das florestas protetoras era pautada em uma perspectiva bastante preservacionista do patrimônio natural brasileiro. Ao analisar-se as finalidades para as quais as florestas protetoras eram destinas também se percebe essa perspectiva, por exemplo, as alíneas f) e g) do art. 4º estabelecem, nesse sentido, que seriam classificadas como florestas protetoras as áreas cujas finalidades fossem, dentre outras: “proteger sítios que por sua belleza mereçam ser conservados e asilar especimens raros de fauna indígena” (BRASIL, 1934a, Art. 4º). É relevante mencionar-se, todavia, que a utilização da nomenclatura floresta ocasionou interpretações ambíguas da citada norma jurídica, pois alguns trechos foram escritos de uma maneira que possibilitou ao leitor interpretar que apenas áreas compostas por florestas seriam preservadas permanentemente.

Por outro lado, é necessário ressaltar-se que O Código Florestal de 1934 previa a manutenção da cobertura florestal, o que não garantia a preservação das florestas e da biodiversidade de determinados ecossistemas. Dessa forma, é permitida a substituição das florestas tropicais (florestas heterogêneas), típicos ecossistemas brasileiros, por florestas artificiais, tendo em vista a homogeneidade da floresta futura e a melhoria da composição florística para as florestas heterógenas públicas e a maior facilidade de sua exploração industrial para florestas heterogêneas privadas.  Percebe-se, nesse sentido, a falta de interesse do Estado em garantir a preservação da biodiversidade brasileira. Garantia-se, portanto, a preservação da cobertura vegetal sem leva-se em consideração qual seria essa cobertura.

Outra questão que transparece a limitação do Código Florestal de 1934 é a permissão de exploração limitada das “florestas protetoras e as remanescentes, que não constituírem parques nacionais, estaduais ou municipais […] ” (BRASIL 1934a, art. 53). É importante ressaltar-se que nesse período o Brasil possui poucos parques naturais, sendo o primeiro Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937, no estado do Rio de Janeiro, isto é, quase todas as florestas protetoras e remanescentes poderiam ser exploradas de maneira limitada. Além disso, competiria ao Ministério da Agricultura (Art. 10) a classificação das florestas protetoras, o que tornava esse processo lento e burocrático. Dessa forma, grande parte foram classificadas como florestas de rendimento, isto é, áreas suscetíveis à exploração industrial intensiva (Art. 36).

4 Conclusão

Diante do exposto, conclui-se que o conceito de Área de Proteção Permanente (APP) tem sua gênese relacionada ao conceito de área de preservação estabelecido na legislação brasileira pelo nosso primeiro código Florestal (Decreto 23.793/34). Infere-se, ainda, que a criação dos instrumentos legais que normatizariam a criação de áreas protegidas no Brasil durante a década de 1930 esteve intrinsecamente relacionada à implementação de um novo e moderno projeto político.

Entretanto, mesmo garantindo a conservação perene das áreas constituídas por florestas protetoras e remanescentes, o Código Florestal de 1934 permitia a exploração dessas categorias de florestas que não constituíssem parques naturais, o que demonstra uma certa incoerência, ou melhor, lacuna na preservação dos nossos recursos naturais.

A não previsão de recursos para aplicação e fiscalização do mencionado Código Florestal também contribuiu para que essa normativa nacional não garantisse, na prática, a conservação dos recursos naturais brasileiros. Nesse mesmo sentido, entende-se que a ausência de preocupação com a preservação da biodiversidade e, por consequência, a possibilidade de transformação das florestas heterogêneas em floresta homogêneas com vistas à exploração comercial também contribuíram para a não efetivação de legislação

Portanto, segundo Borges et al (2011), mesmo sendo fundamentada em noções preservacionistas, o Código Florestal de 1934 não “emplacou” devido às lacunas e contradições do próprio texto e à displicência do Poder Público em garantir a classificação de áreas em florestas protetoras ou remanescentes e a fiscalização da exploração de madeira, principal causada do desmatamento à época.

Referências

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