O direito à educação infantil na legislação atual

Resumo: este artigo tem por objetivo compreender a extensão do direito constitucional à educação infantil, com base na legislação infraconstitucional atualmente em vigor. Para tanto, será analisada brevemente a previsão legal do direito à educação como um todo, para se analisar posteriormente o direito à educação infantil, seguida de uma análise com enfoque na Lei de Diretrizes e Bases da Educação e no Plano Nacional de Educação. A partir daí pretende-se demonstrar a ausência de previsão legal de oferta do ensino infantil em período integral pelo Poder Público.

Palavras-chave: direito à educação. Educação infantil. Previsão legal. Período integral.

Sumário: Introdução; 1. O direito à educação na legislação em vigor; 2. O direito à educação infantil na legislação em vigor; Considerações finais.

Introdução

Um dos sérios problemas enfrentados em nosso país nos dias atuais é a falta de vagas em estabelecimentos de ensino de educação infantil nas diversas regiões do país, para suprir a demanda existente e que cresce exponencialmente a cada dia.

Apesar dos programas instituídos pelo Governo Federal e dos incentivos para a construção de novos estabelecimentos e criação de novas vagas para o atendimento na área da educação infantil, os recursos são escassos e os Municípios esbarram na burocracia dos referidos programas, que levam tempo para ser efetivados.

E como a oferta de vagas é menor do que a demanda, o assunto cada vez mais tem sido levado à apreciação do Poder Judiciário. Diariamente são propostas ações judiciais visando a garantia de vagas em estabelecimento de educação infantil e diariamente também são proferidas decisões judiciais, inclusive em sede de tutela antecipada, concedendo as vagas pleiteadas.

A respeito disso, não se discute o “direito à educação”, pois é incontroverso que o direito à educação é assegurado pela Constituição Federal e deve ser garantido pelo Estado.

O que se pretende analisar é o direito ao ensino infantil em período integral, que tem sido objeto de inúmeras demandas enfrentadas pelo Poder Judiciário brasileiro.

Esclarece-se, de antemão, que não se pretende afirmar o que é ou não o “ideal” para um país em desenvolvimento ou para o progresso do país. Longe disso.

Afirma-se, tão somente, que embora o direito à educação básica seja assegurado constitucionalmente, não há dispositivo na legislação em vigor que determine a oferta de vagas pelo Poder Público na educação infantil em período integral, o que será demonstrado a seguir.

1. O direito à educação na legislação em vigor

Inicialmente, no art. 6º da Constituição Federal de 1988, consta o direito à educação no rol dos direitos sociais, com a seguinte redação: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.”, com redação dada pela Emenda Constitucional n. 64 de 2010.

Além disso, a Constituição Federal de 1988 também dedicou à educação a Seção I do Capítulo III do Título VIII – Da ordem social.

O art. 205 da Constituição Federal estabelece que:

“A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.”

Com efeito, o direito à educação vem melhor detalhado, no âmbito constitucional, nos incisos do art. 208, que disciplina a efetivação do direito à educação mediante a garantia de:

“I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009) (Vide Emenda Constitucional nº 59, de 2009)

II – progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)

III – atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;

IV – educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um;

VI – oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;

VII – atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)

§ 1º – O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.

§ 2º – O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.

§ 3º – Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela freqüência à escola.”

Além da previsão constitucional, a educação tem suas diretrizes e bases estabelecidas pela Lei Federal n. 9.394 de 1996, conhecida popularmente como LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.

E no ano de 2014, foi aprovado o Plano Nacional de Educação – PNE, através da Lei Federal n. 13.005 de 2014, com vigência por dez anos, visando o cumprimento do disposto no art. 214 da Constituição Federal.

O referido plano, nos moldes da disposição constitucional, tem por objetivo articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades, por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas.

Determina o art. 214 da Constituição Federal que as metas e estratégias do Plano Nacional de Educação devem conduzir a:

“I – erradicação do analfabetismo;

II – universalização do atendimento escolar;

III – melhoria da qualidade do ensino;

IV – formação para o trabalho;

V – promoção humanística, científica e tecnológica do País.

VI – estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009)”

Em síntese, essas são as normas gerais que disciplinam o direito à educação, de modo geral, desde a educação infantil até os níveis mais elevados de ensino. No entanto, o cerne da questão objetiva a análise do direito à educação infantil e suas peculiaridades, o que será abordado a seguir.

2. O direito à educação infantil na legislação em vigor

Como visto, a educação é um direito de todos e dever do Estado e da família, conforme determina a Constituição Federal.

A Constituição também determina que os Municípios é que devem atuar de maneira prioritária no ensino fundamental e na educação infantil (art. 211, § 2º, CF).

E o acesso ao direito constitucional à educação inicia com a educação infantil, que deve ser ofertado em creches e pré-escolas, às crianças até 5 (cinco) anos de idade, nos termos do inciso IV do art. 208 da Constituição.

Na mesma linha, o art. 4º do Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei n. 8.069/90), impõe que "É dever da família, da comunidade, da sociedade em geral e do poder público assegurar, com absoluta prioridade, a efetivação dos direitos referentes […] à educação".

Em complementação, o art. 54, inciso IV, do Estatuto da Criança e do Adolescente determina que o Estado deve assegurar "atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade".

Da mesma forma, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional prevê o direito à educação e o dever de educar, nos seguintes termos:

“Art. 4º O dever do Estado com educação escolar pública será efetivado mediante a garantia de:

I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, organizada da seguinte forma: (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)

a) pré-escola; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

b) ensino fundamental; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

c) ensino médio; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

II – educação infantil gratuita às crianças de até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013) [grifei]”

Interpretando-se os referidos dispositivos legais, constata-se que a legislação atual assegura o direito à educação às crianças de zero a cinco anos de idade, que deve ser garantido através do acesso a creches e/ou pré-escolas.

Também se extrai da legislação supracitada que não há garantia de educação infantil em período integral, embora temos visto decisões judiciais nesse sentido nos nossos Tribunais Superiores.

Sobre a oferta de vagas em creches e pré-escolas em período integral, é importante destacar que a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – Lei n. 9.394/1996 – alterada pela Lei n. 12.796/2013, trouxe significativa alteração na educação infantil, ao estabelecer em seus artigos 30 e 31 que:

“Art. 30. A educação infantil será oferecida em:

I – creches, ou entidades equivalentes, para crianças de até três anos de idade;

II – pré-escolas, para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade.  (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013) [grifei]

Art. 31.  A educação infantil será organizada de acordo com as seguintes regras comuns: (Redação dada pela Lei nº 12.796, de 2013)

I – avaliação mediante acompanhamento e registro do desenvolvimento das crianças, sem o objetivo de promoção, mesmo para o acesso ao ensino fundamental; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

II – carga horária mínima anual de 800 (oitocentas) horas, distribuída por um mínimo de 200 (duzentos) dias de trabalho educacional; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

III – atendimento à criança de, no mínimo, 4 (quatro) horas diárias para o turno parcial e de 7 (sete) horas para a jornada integral; (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

IV – controle de frequência pela instituição de educação pré-escolar, exigida a frequência mínima de 60% (sessenta por cento) do total de horas;  (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013)

V – expedição de documentação que permita atestar os processos de desenvolvimento e aprendizagem da criança.  (Incluído pela Lei nº 12.796, de 2013) [grifei]”

Como se vê, a própria Lei de Diretrizes e Bases da Educação, com as alterações promovidas no ano de 2013, estabeleceu a jornada parcial ou integral para a educação infantil.

Vale dizer, se a própria Lei Federal estabelece o turno parcial para a educação infantil, não há como obrigar o Poder Público a fornecer vagas em período integral, tendo em vista que tal oferta depende da disponibilidade e discricionariedade da administração pública, que precisa administrar os seus escassos recursos para atender o maior número possível de crianças e garantir o direito à educação de todas, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Embora atualmente não exista lei que garanta o período integral na educação infantil, o Plano Nacional de Educação prevê como meta da educação no nosso país que seja implementado o ensino infantil integral. Porém, frisa-se que se trata de uma “meta” a ser atingida com o decorrer dos anos, até porque o Plano Nacional de Educação de 2014 tem vigência por 10 (dez) anos, conforme dispõe o art. 1º da Lei n. 13.005/14.

A respeito das metas previstas no Plano Nacional de Educação – Lei n. 13.005/14, destaca-se:

“Meta 1: Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o final da vigência deste PNE. […]

Meta 6: Oferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da educação básica.”

Logo, a mencionada lei definiu como estratégias para o cumprimento dessas metas, entre outras, as seguintes:

“1.1) definir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, metas de expansão das respectivas redes públicas de educação infantil segundo padrão nacional de qualidade, considerando as peculiaridades locais; […]

6.1) promover, com o apoio da União, a oferta de educação básica pública em tempo integral, por meio de atividades de acompanhamento pedagógico e multidisciplinares, inclusive culturais e esportivas, de forma que o tempo de permanência dos (as) alunos (as) na escola, ou sob sua responsabilidade, passe a ser igual ou superior a 7 (sete) horas diárias durante todo o ano letivo, com a ampliação progressiva da jornada de professores em uma única escola; [grifei]”

Como se vê, a própria Lei Federal que disciplina o Plano Nacional de Educação, ao estabelecer diretrizes para a universalização da educação infantil até o ano de 2016, esclarece que as medidas serão alcançadas com o apoio da União, entre todas as esferas do governo.

Das referidas estratégias, conclui-se que a partir da vigência da Lei n. 13.005/14, novos programas devem ser implementados pelo Governo Federal, a fim de viabilizar a criação de novos estabelecimentos e com isso o aumento de número de vagas nas creches e pré-escolas.

Da análise dos dispositivos mencionados, não se mostra razoável sejam os Municípios obrigados a oferecer vagas em período integral no âmbito da educação infantil.

A propósito, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina já se manifestou no sentido de que o sistema educacional brasileiro não adota a educação em período integral. Vejamos:

“AÇÃO CIVIL PÚBLICA – MATRÍCULA DE CRIANÇAS DE ZERO A CINCO ANOS DE IDADE EM CRECHE E PRÉ-ESCOLA – OBRIGAÇÃO DO MUNICÍPIO – AFRONTA AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES – INOCORRÊNCIA – DIREITO INDIVIDUAL INDISPONÍVEL GARANTIDO NOS ARTS. 6º E 208, IV, DA CRFB – CLÁUSULA DA RESERVA DO POSSÍVEL – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO – OBRIGAÇÃO DE ATENDIMENTO EM PERÍODO INTEGRAL – AUSÊNCIA DE NORMA FIXANDO ESSA OBRIGAÇÃO – PRECEDENTE DESTE SODALÍCIO – REFORMA DA SENTENÇA PARA EXCLUIR ESSA OBRIGAÇÃO – IMPROVIMENTO DA REMESSA E PROVIMENTO PARCIAL DA APELAÇÃO CÍVEL.

[…] "Contudo, o sistema educacional brasileiro não adota, com obrigatoriedade, a educação em período integral. O art. 34 da Lei das Diretrizes e Bases da Educação dispõe que a jornada escolar no ensino fundamental deve ser de, no mínimo, quatro horas diárias e, de acordo com as possibilidades do ente público, este período deve ser ampliado, porém nada dispõe sobre o tempo de permanência das crianças no ensino infantil. É importante ressaltar que não se defende a educação em apenas um período. Talvez, o ideal para os infantis seria o acesso à creche e à pré-escola em período integral, porém é preciso valer-se dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e adequar-se ao caso concreto." […] (Apelação n. Apelação Cível n. 2010.033282-9, de Blumenau. Relator: Des. Sérgio Roberto Baasch Luz. Julgado em 04-08-2010) [grifei]

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA VISANDO AO ATENDIMENTO, EM PERÍODO INTEGRAL, A TODAS AS CRIANÇAS DE ZERO A CINCO ANOS EM ESTABELECIMENTOS DE EDUCAÇÃO INFANTIL – MUNICÍPIO SUPRE A DEMANDA DE VAGAS, MAS EM APENAS UM PERÍODO POR FALTA DE SUPORTE ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO – DIREITO FUNDAMENTAL À EDUCAÇÃO ASSEGURADO – PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE – INTERESSE PÚBLICO – DESPROVIMENTO DO APELO. 1. "Tendo em conta os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, a imposição de obrigações de fazer a ser imposta aos diversos poderes nas esferas federal, estadual e municipal exige moderação, a partir do cuidado quando da elaboração das políticas públicas e orçamentárias". (REsp 782196/SP, rel. Min. Eliana Calmon, j. em 13-3-2007.) (TJSC, Apelação Cível n. 2007.060895-5, de Campo Belo do Sul, rel. Des. Orli Rodrigues, j. 24-06-2008). [grifei]”

Extrai-se do voto do acórdão supracitado:

“[…] no presente caso, não há se falar em violação de direito fundamental, visto que restou incontroverso que o Município garante o atendimento às crianças de zero a cinco anos, disponibilizando-lhes vagas em estabelecimentos de educação infantil, porém nunca em período integral.

A Constituição Federal, o Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei das Diretrizes e Bases da Educação são claros ao dispor que o Município tem o dever de assegurar o atendimento a todas as crianças de zero a cinco anos em creches e pré-escolas. Contudo, o sistema educacional brasileiro não adota, com obrigatoriedade, a educação em período integral.” [grifei]

Em que pese o teor do posicionamento supracitado, o que se tem visto na prática destoa desse entendimento, pois são reiteradas as decisões dos Tribunais Superiores determinando a garantia de vaga pelo Poder Público Municipal na educação infantil em período integral, ainda que inexista previsão legal nesse sentido. A título de exemplo, são as decisões proferidas pelo Egrégio Tribunal de Justiça de Santa Catarina: Reexame Necessário em Mandado de Segurança n. 2014.030156-5; n. 2014.027978-7; Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2013.078936-4.

No entanto, enfatiza-se que a legislação em vigor que regulamenta o direito constitucional à educação, embora preveja expressamente a garantia do direito à educação infantil, não obriga que o ensino seja ofertado pelo Poder Público em período integral.

Por fim, colaciona-se o teor do Enunciado 269 (AI V), aprovado no XI Congresso Brasileiro de Procuradores Municipais, realizado na cidade do Rio de Janeiro – RJ, no mês de novembro de 2014: “EDUCAÇÃO INFANTIL – TEMPO INTEGRAL. Não há dispositivo constitucional ou na Lei 9394/1996 que obrigue os Municípios a oferecer a educação infantil em tempo integral.”

Considerações finais

A importância da efetivação do direito constitucional à educação é indiscutível. Sabe-se que a educação é fundamental para o progresso e crescimento do país e enfatiza-se a necessidade de concretização deste direito. E importante também é que a educação seja promovida o quanto antes na etapa de desenvolvimento do ser humano.

E a legislação em vigor, tanto em nível constitucional, quanto na legislação infraconstitucional, garante a educação desde os níveis de educação básica até os níveis mais elevados de ensino.

Inclusive, a Constituição Federal assegura a educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada também sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria, ressaltando a necessidade da progressiva universalização do ensino médio gratuito.

No entanto, o sistema educacional do nosso país não prevê a necessidade da oferta pelo Poder Público de educação em período integral, embora tenhamos metas nesse sentido.

Conforme registrado neste artigo, não apenas carece de previsão legal, atualmente, a educação infantil em período integral, como a previsão ora existente é no sentido de que o período integral na educação infantil é uma meta a ser atingida pelo Poder Público futuramente, nos moldes do Plano Nacional de Educação – Lei n. 13.005/14, que requer a participação de todas as esferas de governo.