O direito de greve do servidor público a luz do princípio da supremacia do interesse público

Resumo: O presente estudo tem por preocupação básica a reflexão do direito ao exercício de greve pelos servidores públicos fronte a máquina estatal. Este artigo tem como objetivo demonstrar o direito de greve dos servidores públicos a luz do princípio da supremacia do interesse público. A pesquisa bibliográfica deste estudo foi pautada nos ensinamentos e subsídios de autores como CARVALHO FILHO (2011), MARINELA (2012) e RESENDE (2013), entre outros, buscando corroborar a tese de que o artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal de 1988, que disciplina sobre o direito de greve dos servidores públicos, possui eficácia contida. O STF em sede dos julgamentos dos Mandados de Injunção 708/PB e 712/PA determina a aplicabilidade da Lei n° 7.783/1989 (Lei de Greve) aos Servidores Públicos, devendo ser respeitados o Princípio da Supremacia do Interesse Público e o Orçamento Público. Conclui-se que o direito de greve do servidor público poderá ser exercido mesmo sem lei específica para discipliná-lo, aplicando-se assim analogicamente a Lei 7.783/1989, para o exercício de tal direito.

Palavras-chave: Greve. Princípio da Supremacia do Interesse Público. Servidor Público.

Resumen: Este artículo tiene como objetivo demostrar el derecho de huelga de los funcionarios públicos con el principio de la supremacía del interés público. La literatura de este estudio se basa en las enseñanzas y beneficios de autores como CARVALHO (2011), Marinela (2012) y Resende (2013), entre otros, que buscan apoyar el argumento de que el artículo 37, fracción VII, de la Constitución de 1988 curso sobre el derecho de huelga de los funcionarios públicos, han contenido eficazmente. El Supremo Tribunal Federal en la sede de las sentencias de la medida cautelar de los mandatos de injunción 708 / PB y 712 / PA determina la aplicabilidad de la Ley Nº 7.783 / 1989 (Ley de Huelga) a los funcionarios públicos y se debe respetar la supremacía del principio de interés y el Presupuesto Público. Llegamos a la conclusión de que los servidores públicos el derecho de huelga puede ejercerse incluso sin una ley específica para disciplinarlo, aplicando de esta manera análoga la Ley 7.783 / 1989, para el ejercicio de tal derecho.

Palabras-clave: Huelga. Principio de la Supremacía del Interés Público Funcionario Público.

Sumário: Introdução, Desenvolvimento, Conclusão, Referências.

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como tema o direito de greve dos servidores públicos a luz do princípio da supremacia do interesse público, fronte a decisão do STF, proveniente dos mandados de injunção 708/PB e 712/PA, cujos acórdãos foram publicados em 31 de outubro de 2008.

Desde o advento da Constituição Federal de 1988, é grande a discussão que envolve a existência ou não do direito de greve no setor público civil, ao qual compõe os servidores públicos. É de grande importância o estudo relativo ao direito de greve deste grupo, tendo em vista a ampla controvérsia se o direito teria natureza legal, ou seria uma infração aos direitos dos administrados, por isso consequentemente, dotada de ilegalidade.

O ilustre doutrinador Celso Antônio Bandeira de Mello, dispõe sobre o direito de greve dos servidores públicos fronte ao princípio da continuidade dos serviços públicos:

“A greve dos servidores públicos é exercitável desde logo, antes mesmo de editada a sobredita norma complementar, que lhe estabelecerá os limites. Trata-se de norma de eficácia contida, segundo a terminologia adotada por José Afonso da Silva. Advirta-se, apenas, que a greve não poderá deixar sem atendimento as necessidades inadiáveis da comunidade, a serem identificadas segundo um critério de razoabilidade, pois a obrigação se supri-la está constitucionalmente prevista, até mesmo para os trabalhadores em geral, conforme § 1º do art.9º”.( MELLO, 1991, p. 101)

Nesta conjuntura, o objetivo central da realização do presente estudo é, por conseguinte, valorar o direito de greve do servidor público civil, em face do princípio da supremacia do interesse público e da continuidade dos serviços públicos. Destacando também as decisões prolatas pelo Supremo Tribunal Federal e a defesa da tese de que o direito de greve do servidor público, previsto no artigo 37, inciso VII, da Carta Constituinte vigente, trata-se de norma de eficácia contida, ou seja, é autoaplicável, até que se crie uma nova Lei, que futuramente possa vir a restringir os direitos.

Quanto aos objetivos almejados, para serem ratificados, utilizou-se a pesquisa bibliográfica, como recurso metodológico, feita por meio do estudo e análises de doutrinas, de artigos científicos e das legislações pátrias pertinentes ao tema em estudo.

DESENVOLVIMENTO

A palavra greve tem sua gênese no contexto histórico da Revolução Industrial, em meados do século XVIII, precisamente na cidade de Paris, decorrente da localização de uma praça da cidade, denominada Place de Grève, Praça do Graveto, tal nome se deve a acumulação de gravetos trazidos pelas enchentes do Rio Sena. Neste local eram realizadas reuniões e manifestações de trabalhadores insatisfeitos e desempregados, que lutavam por melhores condições de trabalho, oportunidades de emprego, salários dignos e fim das jornadas excessivas, por meio da paralisação de suas atividades laborativas.

No Direito Brasileiro a greve em primeiro momento era vista como crime, proibida pelo Código Penal Brasileiro de 1890. As Constituições Federativas de 1891 e 1934 foram omissas quanto ao direito de greve, porém a Carta Magna de 1937, o tratou como um movimento antissocial, nocivo ao capital e aos interesses nacionais.

Contudo é importante ressaltar que a greve só foi reconhecida como direito com ao avento da Constituição do ano de 1946, porém seu exercício dependeria de lei posterior. Tal lei entrou em vigor em 1964, Lei n° 4.330.

Com a Constituição de 1967, foi assegurado o direto de greve, no entanto, houve restrições quanto aos serviços públicos e atividades essenciais.  Posteriormente no ano de 1969, com a Emenda Constitucional nº 1, manteve-se o mesmo seguimento.

Somente com a promulgação da Constituição de 1988 que a greve tornou-se reconhecida como direito fundamental, para os trabalhadores em geral e para os servidores públicos civis, nos moldes dos artigos 9º e 37, incisos VI e VII respectivamente, deste mesmo dispositivo legal.

Quando se fala de greve, em primeiro lugar deve-se compreender como um movimento de natureza coletiva. O direito de greve é um direito individual do trabalhador, porém não pode ser exercido individualmente.

O artigo 2° da Lei nº 7.783/1989, Lei de Greve, traz o conceito legal de greve: “Para os fins desta Lei, considera-se legítimo exercício do direito de greve a suspenção coletiva temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviço a empregador”.

O ilustre doutrinador Amauri Mascaro Nascimento de forma consistente, relata o fenômeno de greve como:

“Observa-se de modo geral, que greve é, primeiro, a suspensão temporária do trabalho; segundo, um ato formal condicionado à aprovação do sindicato mediante assembléia; terceiro, uma paralisação dos serviços que tem como causa o interesse de trabalhadores e não de qualquer pessoa, o que exclui do âmbito da disciplina legal paralisações de pessoas que não sejam trabalhadores; quarto, um movimento que tem por finalidade a reivindicação e a obtenção de melhores condições de trabalho ou o cumprimento das obrigações assumidas pelo empregador em decorrência das normas jurídicas ou do próprio contrato de trabalho, definidas expressamente mediante indicação formulada pelos empregados ao empregador, para que não haja dúvidas sobre a natureza  dessas reivindicações”. (NASCIMENTO, 2006, p. 288)

Hely Lopes Meirelles em uma ótica amplíssima define o conceito de servidores públicos e apresenta suas subespécies:

“Servidores públicos em sentido amplo, no nosso entender, são todos os agentes públicos que se vinculam à Administração Pública, direta e indireta, do Estado, sob regime jurídico (a) estatutário regular, geral ou  peculiar, ou (b) administrativo especial, ou (c) celetista (regido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT), de natureza profissional e empregatícia”.

“A Classificação dos servidores públicos em sentido amplo é campo propício para divergências doutrinárias. De acordo com a Constituição Federal, na redação resultante da EC 19, chamada de “Emenda da Reforma Administrativa”, bem como da EC 20, classificam-se em quatro espécies: agentes políticos, servidores públicos em sentido estrito ou estatutários, empregados públicos e os contratados por tempo determinado.” (MEIRELLES, 2006, p. 412)

Como foi apresentado por Hely Lopes Meirelles, os servidores públicos civis, no seu sentindo amplo, são as pessoas físicas que prestam serviços ao Estado e às entidades da Administração Indireta, mediante remuneração pelo serviço prestado e possuidores de vínculo empregatício. Contudo, é importante registrar a classificação em sentido estrito dos servidores públicos civis, as quais serão inframencionadas e explicadas.

Os empregados públicos são aqueles contratados tanto pela administração direta quanto pela indireta, podendo ocupar empregos públicos, sob o regime de legislação trabalhista. Estes se enquadram no regime geral da previdência social, são popularmente denominados de “celetistas”.

Os servidores temporários são contratados para desempenharem uma atividade temporária, ou seja, são provisórios, contratados para suprir as necessidades da administração pública direta e indireta em dado intervalo de tempo. Hely Lopes Meireles traça os requisitos para tal modalidade:

“Os contratados por tempo determinado são os servidores públicos submetidos ao regime jurídico administrativo especial da lei prevista no art. 37, IX, da Carta Magna, bem como ao regime geral de previdência social. A contratação só pode ser por tempo determinado com a finalidade de atender a necessidade temporária de excepcional interesse público. Ademais, a lei dever prever os casos de contratação temporária de forma específica, não se admitindo hipóteses abrangentes ou genéricas. O inciso IX não se refere exclusivamente às atividades de natureza eventual, temporária ou excepcional. Assim não veda a contratação para atividades de natureza regular e permanentes. O que importa é o atendimento da finalidade prevista pela Norma. Assim, desde que indispensáveis ao atendimento da necessidade temporária de excepcional interesse público, quer para o desempenho das atividades de caráter regular ou permanente, a contratação é permitida, desta forma, embora não possa envolver cargos típicos de carreira, a contratação pode envolver o desempenho da atividade ou função da carreira, desde que atendidos os requisitos acima”.

“Fora daí, tal contratação tende a contornar a exigência de concurso público, caracterizando fraude à Constituição”. (MEIRELLES, 2006, p. 414)

Os servidores estatutários são os que adquirem titularidade em cargo público, seja nas formas efetiva ou comissiva, tendo como regime jurídico estatutário geral ou peculiar e componentes das autarquias, de cargo efetivo e da Administração Pública Direta. Quanto ao regime estatutário, este é estabelecido por lei, podendo ser modificado unilateralmente e realizado por qualquer uma das unidades federativas, inclusive o Distrito Federal, entretanto os direitos adquiridos pelos servidores devem ser respeitados.

Já os agentes políticos são os indivíduos que possuem vínculo com a Máquina Estatal não de natureza profissional, mas sim de natureza política, possuindo munus público.

Não obstante é de suma importância destacar que os militares, aqueles que estruturam as Forças Armadas ou as Forças Auxiliares, apesar de serem submetidos ao regime estatutário estabelecido por lei, conforme define a carta magna brasileira, não possuem o direito de greve e nem o direito de sindicalização, sendo estes proibidos de forma absoluta, nos termos do artigo 142, § 3º, inciso IV.

O direito de greve dos servidores públicos civis previsto no inciso VII do artigo 37 da Constituição de 1988, diz que:

“A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (…)VII – o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”.

Nos moldes do dispositivo supramencionado é possível notar que para o direito de greve dos servidores públicos civis ser aplicado é necessário legislação específica. Porém, isso não ocorre na prática, devido ao fato de até nos dias atuais nenhuma legislação específica foi redigida pelo legislador pátrio. Diante de tal omissão ou desleixo, como garantir ao servidor público civil o exercício do direito de greve?

A Constituição Federal vigente em seu artigo 5°, pormenorizadamente em seu inciso LXXI, dispõe do remédio constitucional mais eficaz para a correção dessa omissão dos operadores da lei, o mandado de injunção.  O dispositivo em análise dispõe que:

“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (…) LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania”.

Alexandre de Moraes brilhantemente define o mandado de injunção como:

“O mandado de injunção consiste em uma ação constitucional de caráter civil e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa prevista na Constituição Federal. Juntamente com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, visa ao combate à síndrome de inefetividade das normas constitucionais”. (MORAES, 2010, p.171)

Pautado neste aparato constitucional, após anos de discussões doutrinárias e legalistas sobre o tema, o Supremo Tribunal Federal (STF), promoveu recentes decisões nos mandados de injunção de números 708 e 712, impetrados respectivamente pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Pará. O STF, que antes se demonstrava seguidor da teoria não concretista, considerando o mandado de injunção insuficiente para dar eficácia às normas limitadas, tendo apenas a força de declarar a mora do Poder Legislativo, mostrou-se revolucionário com a aplicação da corrente concretista geral, ou seja, legislar visando o caso concreto, produzindo assim decisões com efeitos erga omnes, até que se prolate para o caso especifico uma norma reguladora.

A nova tendência do STF pode ser melhor entendida pela leitura do voto do Ministro Celso de Mello, que discorre que: “Não obstante atribuísse, ao mandado de injunção, desde o meu ingresso neste Supremo Tribunal, a relevantíssima função instrumental de superar, concretamente, os efeitos lesivos decorrentes da inércia estatal – posição que expressamente assumi, nesta Suprema Corte, no MI 164/SP, de que fui Relator (DJU de 24/10/89)-, devo reconhecer que a jurisprudência firmada na matéria pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal orientou-se, de modo claramente restritivo, em sentido diverso. A jurisprudência que se formou no Supremo Tribunal Federal, a partir do julgamento do MI 107/DF, Rel. Min. MOREIRA ALVES (RTJ 133/11), fixou-se no sentido de proclamar que a finalidade, a ser alcançada pela via do mandado de injunção, resume-se à mera declaração, pelo Poder Judiciário, da ocorrência de omissão inconstitucional, a ser meramente comunicada ao órgão estatal inadimplente, para que este promova a integração normativa do dispositivo constitucional invocado como fundamento do direito titularizado pelo impetrante do writ. Esse entendimento restritivo não mais pode prevalecer, sob pena de se esterilizar a importantíssima função político-jurídica para a qual foi concebido, pelo constituinte, o mandado de injunção, que deve ser visto e qualificado como instrumento de concretização das cláusulas constitucionais frustradas, em sua eficácia, pela inaceitável omissão do Congresso Nacional, impedindo-se, desse modo, que se degrade a Constituição à inadmissível condição subalterna de um estatuto subordinado à vontade ordinária do legislador comum”.

O novo seguimento do Supremo Tribunal Federal consiste na aplicabilidade da Lei de greve do setor privado, Lei 7.783 do ano de 1989, naquilo que for referente ao servidor público civil, enquanto não houver edição de legislação especifica para discipliná-lo.

Vale salientar que a decisão tomada pelo STF, nos mandados de injunção retromencionados, não afronta aos princípios da administração pública, em especial ao princípio da supremacia do interesse público e também ao princípio da continuidade dos serviços públicos, principalmente no que tange aos serviços específicos.

O princípio da supremacia do interesse público consiste na determinação de privilégios jurídicos prol administração pública em um patamar superior sobre o particular. Tem como objetivo a valoração dos interesses da coletividade. Fernanda Marinela discorre sobre o referido princípio:

“A supremacia é considerada um princípio geral de direito, inerente a qualquer sociedade, como condição de sua existência e como pressuposto lógico do convívio social. Esse princípio não está escrito, de forma expressa, no texto da Constituição, embora se encontrem inúmeras regras constitucionais que a ele se aludem ou impliquem manifestações concretas dessa superioridade do interesse público”. (MARINELA, 2010, p.27)

Apesar de apresentar contradição à primeira vista o direito de greve dos servidores públicos civis fronte ao princípio da supremacia do interesse público, pela interrupção da satisfação dos interesses sociais, que poderá sofrer oscilações com a interrupção do serviço prestado, deve ser exposto que o direito de greve de tal classe com a conquista de melhores condições de trabalho e mais investimentos e qualificações na prestação dos serviços públicos, acaba não só atendendo o interesse de uma classe de forma isolada, mas sim de toda a coletividade, que se torna beneficiária de tais melhorias, satisfazendo assim o interesse público.  

O princípio da continuidade do serviço público, por sua vez, consiste na ausência de interrupção da atividade administrativa, não comportando intervalos, sendo homogênea e constante. Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2002, p. 74), atesta sobre a natureza do princípio em comento: “Por esse princípio entende-se que o serviço público, sendo a forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar”.

A grande divergência relativa ao direito de greve dos servidores públicos civis quanto ao princípio em comento, é em relação à continuidade dos serviços essenciais. O artigo 10 da lei nº 7.783/89 enumera os serviços que seriam considerados essências:

“São considerados serviços ou atividades essenciais: I – tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia elétrica, gás e combustíveis; II – assistência médica e hospitalar; III – distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos; IV – funerários; V – transporte coletivo; VI – captação e tratamento de esgoto e lixo; VII – telecomunicações; VIII – guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e materiais nucleares; X – processamento de dados ligados a serviços essenciais; X – controle de tráfego aéreo; XI – compensação bancária”.

Nos moldes do princípio da continuidade dos serviços públicos e do Código de Defesa do Consumidor Brasileiro, Lei n° 8.078 de 1990, pautado em seu artigo 22, terá direito o cidadão a todos os serviços públicos essenciais de forma contínua. O presente artigo assevera que:

 “Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. Parágrafo único: Nos casos de descumprimento, total ou parcial, das obrigações referidas neste artigo, serão as pessoas jurídicas compelidas a cumpri-las e a reparar os danos causados, na forma prevista neste código.”

Com base no posicionamento do Supremo Tribunal Federal, relativo ao direito de greve dos servidores públicos civis e ao princípio da continuidade dos serviços públicos, entende-se que os serviços públicos essenciais, em sua totalidade, não podem ser interrompidos, sob pena de lesão à ordem pública e o bem estar da coletividade. Deve ser aplicada aos servidores públicos de forma análoga a Lei de Greve, Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989, as mesmas prerrogativas referentes aos servidores privados, quanto à greve em serviços essenciais. A greve deverá ser pré-avisada no prazo mínimo de 72 horas antes do inicio do movimento, não só a administração pública, mas também aos usuários dos serviços, os servidores devem garantir, durante a greve, a prestação dos serviços imperativos ao atendimento das necessidades urgentes da população.

Entende-se como necessidades urgentes da população aquelas, que quando não realizadas coloquem em perigo iminente a segurança, a saúde, e a sobrevivência desta.  Na hipótese de não ocorrência do atendimento as necessidades urgentes da população cabem ao Poder Público fazê-las diretamente.

CONCLUSÃO

Durante muitos anos a jurisprudência brasileira se posicionou, de forma majoritária, adotando a razão de que como não existia lei específica, conforme salienta a disposição do artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal de 1988, os servidores públicos civis não eram possuidores do direito de greve, sendo a greve considerada ilegal.

Contudo, o Supremo Tribunal Federal, fronte a omissão legislativa do Congresso Nacional, no que tange ao dever constitucional de redigir uma lei própria para resguardar o direito de greve do servidor público civil, acatou os mandados de injunção 708/PB e 712/PA, do ano de 2008, com a finalidade de aplicar aos servidores públicos civis a lei de greve atual, Lei nº 7.783 do de 1989, tendo em vista a ausência de legislação específica e a necessidade de um posicionamento plausível em relação ao tema.

Conclui-se que a decisão do Supremo Tribunal Federal além de impor a real instituição do mandado de injunção, um importantíssimo remédio constitucional no combate a omissão do poder público, em sua real destinação constitucional, foi de valorosa importância para uma medida coerente, que foi o reconhecimento de forma concreta do direito de greve dos servidores públicos civis. Houve uma maior compreensão do valor a garantia fundamental do mandado de injunção. No entanto, destaca-se que o direito de greve dos servidores públicos civis, deve ser aplicado de forma coesa e compatibilizada na relação existente entre o direito de greve destes e a prestação dos serviços públicos, principalmente no que tange aos serviços essenciais.