Resumo: Em um momento de crises ambientais, onde as incertezas pairam sobre as consequências da má intervenção humana no meio ambiente, é de suma importância a busca constante de melhoras para se tentar preservar os recursos naturais. Dessa forma, pode-se dizer que o objetivo maior desse trabalho é apontar se existe ou não a possibilidade de combinar a Gestão Ambiental e o principal instrumento do Direito Ambiental, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental. Assim, foi analisado os embasamentos, instrumentos, conceitos e princípios dos dois sujeitos dessa pesquisa e chegou-se a conclusão que ambos, apesar de não serem sinônimos, são extremamente semelhantes e que o Estudo Prévio de Impacto Ambiental pode e deve ser um instrumento da gestão ambiental, principalmente pelo fato de ambos partilharem de natureza predominantemente preventiva. Tal interação acaba por repercutir de forma positiva na conservação dos bens naturais existentes, conciliando a já falada preservação com o desenvolvimento econômico.
Palavras-chave: EPIA; Gestão Ambiental; Interações.
Resumen: En un momento de crisis ambientales, donde la incertidumbre interactúa sobre las consecuencias de la mala intervención humana en el medio ambiente, es de ultra importancia la búsqueda constante de las mejorías para intentar la preservación de los recursos naturales. De esta forma, se puede decir que el objetivo de este trabajo es direccionar la existencia o no de la posibilidad de unión de la gestión ambiental y el principal instrumento del derecho Ambiental; lo estudio previo del impacto ambiental. De esta forma, han sido analizadas las ideas bases, instrumentos, conceptos y principios de los dos sujetos de esta búsqueda y se ha llegado a la conclusión que ambos, aunque no sean sinónimos, son extremadamente semejantes y que el estudio previo del impacto ambiental puede y debe ser un instrumento de la gestión ambiental, principalmente por compartieren de naturaleza predominantemente preventiva. Esta interacción termina por repercutir de forma positiva en la conservación de los bienes naturales existentes, conciliando tal conservación como el desarrollo económico.
Palabras claves: EPIA; Gestión Ambiental; Interacción.
Sumário: 1. Introdução; 2. Gestão Ambiental; 2.1. Conceito; 2.2. Politicas públicas e gestão ambiental; 2.2.1. Instrumentos das políticas públicas; 3. Direito Ambiental; 3.1. Conceito; 3.2. Princípios Norteadores do Direito Ambiental; 3.3. Politica Nacional do Meio Ambiente; 3.2.1 Objetivos da PNMA; 3.2.2 Conceitos da PNMA; 3.2.3 Instrumentos da PNMA; 3.4. Estudo Prévio de Impacto Ambiental; 3.4.1. Conceito e condicionantes; 3.4.2 Pressupostos legais; 3.4.3. Requisitos do EPIA; 3.4.3.1. Requisitos de Conteúdo; 3.4.3.2. Requisitos técnicos; 4. Semelhanças entre o EPIA e a Gestão Ambiental; 5. Considerações finais; Bibliografia.
1. Introdução
Partindo-se do pressuposto de que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito difuso e, por isso, transindividual, de natureza indivisível e com titularidade indeterminada, o mesmo torna-se, ou deveria se tornar preocupação de todos, uma vez que um meio ambiente preservado nas suas condições naturais repercute positivamente em todas as áreas da vida humana.
Dessa forma a questão ambiental assume,nos hodiernos dias, uma posição central nos mais variados países do mundo, no Brasil não poderia ser diferente. A política ambiental brasileira vem sendo caracterizada principalmente pela regulação através de normas com a grande finalidade de controlar o acesso e uso dos recursos naturais buscando preservá-los para as presentes e futuras gerações(FARIAS e COUTINHO, 2010, p.101).
Assim sendo, para se atingir essa finalidade, uma série de ramos ambientais vêm surgindo, entre eles destacasse a Gestão Ambiental e o Direito Ambiental, tratados nesse trabalho.Aqui,será primeiramente destacado os aspectos relevantes desses dois ramos científicos, dando enfoque na relação entre o principal instrumento do dito ramo do direito, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental (EPIA), para em momento posterior analisar as semelhanças e interações entre ele e a Gestão Ambiental.
2. Gestão Ambiental
2.1. Conceito
Pode-se dizer que o processo considerado como gestão ambiental, se inicia a partir do momento em que o homem modifica e adapta o ambiente natural com a finalidade de atender as suas necessidades, sejam elas individuais ou coletivas, fazendo com que surjam ambientes urbanos, que nada mais são do que o resultado de aglomerações em ambientes naturais transformados (PHILIPPI JR. 2004, p.3).
Fica claro que nesse processo de modificação do ambiente natural, o ser humano passa a extrair da natureza os recursos necessários para a manutenção de sua vida, o que por si só não gera grandes impactos ambientais. Acontece que, o que irá definir se essas ações humanas originará grandes ou pequenos impactos será a forma como se dará essa intervenção no ambiente natural, ou seja, a forma como se dá a gestão desses recursos. Assim, à luz de Arlindo Junior (p.700) entende-se que a gestão ambiental é:
“[…] o ato de administrar, de dirigir ou reger os ecossistemas naturais e sociais sem que se insere o homem, individual e socialmente, num processo de interação entre as atividades que exerce, buscando a preservação dos recursos naturais e das características essenciais do entorno, de acordo com padrões de qualidade. O objetivo último é estabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre a natureza e o homem.”
O mesmo autor, (p.3) ensina que tal gestão se fundamenta em três variáveis básicas, que juntas definem o grau de impacto no ambiente natural, são elas: a diversidade de recursos extraídos; a velocidade em que se da essa extração, que é diretamente ligada com a capacidade de recuperação do ambiente e a forma como se da a disposição final e tratamentos dos resíduos e efluentes resultantes desse processo.
Somadas a essas variáveis, ainda temos o fato de que ao longo dos últimos séculos, a população mundial, vem mostrando uma tendência de se concentrar em ambientes urbanos, cada vez maiores, o que, consequentemente gera uma extração maior dos mais diversos recursos, de forma mais rápida, gerando amontoados de resíduos cada vez maiores.
Chega-se aqui a duasindagações pertinentes; como será possível, em um cenário como esse, não se atingir um colapso ambiental? E como não extinguir os recursos naturais existentes?
A resposta para essas perguntas não são simples, entretanto, pode-sesimplifica-las em uma só palavra, o planejamento, essa também pode ser chamada de palavra chave da gestão ambiental e deve ser precedida, inevitavelmente de conhecimento prévio, ou seja, conhecer primeiro, agir depois.
Para tanto, se faz pertinente o conhecimento anterior dos recursos ambientais naturais e das necessidades do ser humano e de suas atividades, já que a partir dessas constatações, torna-se possível tracejar as diretrizes a serem seguidas no processo de planejamento.
Para Philippi Jr (p.8) essa fase de planejamento só possui eficácia se todas as quatro fases do chamado desenvolvimento técnico trazidas por ele forem cumpridas. Tais fases, em ordem de execução, são: a eclosão, o projeto, a execução e a retroalimentação, sobre elas cabe aqui um melhor esclarecimento:
a)Eclosão – muito ligada ao envolvimento da sociedade alvo da intervenção, essa fase se caracteriza pela identificação das necessidades e desejos dessa coletividade, e cria condições para um efetivo engajamento social e político local, garantindo em decorrência disso uma melhor qualidade e continuidade das demais ações e fases do planejamento;
b) Projeto – essa fase demanda uma série de conhecimentos e habilidades para que seja efetuada e por sua complexidade foi dividida em três outras fases, são elas:
I) Estudo Preliminar–aqui é viabilizado um levantamento de dados e informações secundárias da área alvo da intervenção que, conjuntamente com o levantamento de campo e a obtenção de dados primários, criará condições para se traçar um diagnóstico da área.
II) Diagnóstico e Prognóstico– essa fase consiste no processamento dos dados e informações adquiridos na fase do Estudo Preliminar (Diagnóstico) e dá um maior embasamento na criação de cenários advindos das propostas (Prognóstico), ou seja, permite que, após o lançamento de um proposta seja possível criar cenários criteriosos de como ficaria a área após a efetivação da mesma, considerando outras alternativas e medidas (mitigadoras) nesse processo .
III) Plano Diretor – após as fases anteriores, se cria condições para a decisão a ser tomada, assim, essa fase representa a melhor alternativa a ser empregada para o atendimento das mais diversas necessidades da sociedade a ser intervinda, tendo sempre como abordes a preservação ambiental.
c) Execução – já com o plano diretor definido, essa fase, como próprio nome diz, vem para executar a referida proposta, sempre de acordo com os recursos disponíveis e previstos, seguindo a prioridades estabelecidas, com fins a garantir a continuidade da gestão. Ainda sob essa fase, se faz importante salientar que quando se tratar de áreas urbanas, existe uma série de instrumentos previstos na lei 10.257 (Estatuto da Cidade) que, respeitadas as suas exigências legais para a implementação, podem ser utilizados, tais como o uso do parcelamento, edificação ou utilização compulsória (Art.4°, V, i), o IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana)progressivo (Art. 7°) e a desapropriação (Art. 8°).
d) Retroalimentação – por fim chega-se a essa fase, que se configura com uma das mais importantes, já que é através dela que será possível um acompanhamento e avaliação da fase da execução, o que irá possibilitar um maior controle da mesma. E, com base nessas informação advindas desse controle, serão indicados os possíveis erros, o que auxiliará na efetuação das devidas correções e na melhoria constante desse processo.
2.2.Politicas públicas e gestão ambiental
Após esses ensinamentos preliminares ao se pensar na gestão ambiental pública, uma nova reflexão se faz necessária. Como fazer para implementar a gestão ambiental de forma efetiva? Quais os instrumentos para se atingir esse objetivo?
Não seria errado pensar que diretrizes, políticas,leis, decretos e normas ambientais em geral sãoinstrumentos imprescindíveis para essa efetivação, entretanto, como a própria denominação diz, esses são apenas instrumentos e suas meras existências não configuram a gestão ambiental propriamente dita. Sendo Arlindo (p.701), “nada acontece automaticamente apenas com instrumentos de controle ambiental ou com declarações de princípios”.
Para tanto, se faz imperativa a existência de uma forma motriz, que movimente tais esse conjunto de ferramentas, transformando-as em ações capazes de serem traduzidas em problemas resolvidos ou até mesmo em problemas evitados, tal força advém principalmente dos esforços das autoridades governamentais e dos técnicos da área ambiental, vale ressaltar que tais esforços sozinhos também não são de muita valia, ou seja, o que se pretende afirmar aqui é que, para se constituir uma gestão ambiental pública eficaz é cogente o somatório entre do conjunto de bons instrumentos e esses esforços.
Ainda sobre os instrumentos cabe um maior enfoque em um dos mais utilizados nos dias atuais: as políticas públicas ambientais e essas segundo Barbieri (p.71) são “[…] o conjunto de objetivos, diretrizes e instrumentos de ação que o poder público dispõe para produzir efeitos desejáveis sobre o meio ambiente”.
Essas políticas surgem a partir da década de 1970, após uma série de debates e acordos ambientais que ocorreram em nível mundial como Estocolmo em 1972, e atuam na contramão das medidas tão somente corretivas dos governos, que produziam (e ainda produzem) ações fragmentadas, com baixa eficácia. Dentre tais Políticas Públicas Ambientais, o próximo capítulo tratará da principal delas, a Politica Nacional do Meio Ambiente.
2.2.1. Instrumentos das políticas públicas
A participação cada vez mais intensa dos Estados Nacionais em demandas ambientais, que são extremamente diversificadas, fez surgir uma série de instrumentos dentro das politicas públicas ambientais, os quais o poder público pode se amparar para gerir o meio ambiente de forma eficaz.
Segundo Barbieri (p.71/72) alguns desses instrumentos são indiretos, ou seja, apesar de não serem criados para determinado fim, acabam por atingi-lo, por exemplo, um decreto estabelecendo o rodízio de carros em uma cidade, apesar de ter sido criado para diminuir os congestionamentos acaba por auxiliar na melhoria da qualidade de ar da cidade, já que irá diminuir a quantidade de gases emitidas pelos automóveis. Existem ainda uma outra categoria, mais interessante para esse trabalho, a dos instrumentos diretos, aqueles criados visando diretamente as questões ambientais, esses é, geralmente, a categoria na qual se encaixa os instrumentos advindos das políticas públicas ambientais.
Ainda segundo o autor (p.72-82) esses últimos podem ser subdivididos em: Econômicos, que representam aqueles capazes de influenciar o comportamento das pessoas através de medidas de incentivo econômico ou custos adicionais para elas, como é o caso dos incentivos fiscais para redução de emissões e conservação de recursos eda cobrança de tributos ambientais; a segunda categoria, chamada pelo o autor de outros representa aqueles mais preventivos com caráter mais basilar, como a educação ambiental, o apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico e a criação de unidades de conservação, por fim chega-se a categoria comando e controle, os instrumentos dessa categoria são aqueles responsáveis por estabelecer padrões de qualidade ambiental e níveis de concentração máximos de poluentes, são exemplos dessa categoria, os padrões de emissão, qualidade e desempenho, o licenciamento ambiental e um dos objetos principais desse artigo, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, como será visto posteriormente.
3. Direito Ambiental
3.1. Conceito
De forma sucinta, como bem acentua ÉdisMilaré (2007, p. 759), o Direito Ambiental pode ser entendido como:
“[…] o complexo de princípios e normas coercitivas reguladoras das atividades humanas que direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações.”
Pode-se dizer que a definição de Direito Ambiental, encontra-se inteiramente ligada à noção de meio ambiente, uma vez que esse será o objeto do mesmo e que os dois compartilham da mesma natureza jurídica difusa, porém ambos não se confundem. Esse ramo jurídico possui uma das maiores interdisciplinaridades do direito, pois trata de um tema transversal, dessa forma encontra-se ligado aos mais distintos ramos normativos, como o Direito Internacional, o Direito Penal, o Direito Administrativo e o Direito Civil, além de se encontrar ligado também a outras ciências como a Geografia, Biologia e a Sociologia. Essa interação faz com que o mesmo receba influências desses outros, tornando-o um direito complexo, amplo.
Segundo Paulo Affonso Leme Machado (2007, p. 54-55):
“O Direito Ambiental é um Direito sistematizador, que faz a articulação da legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais de construir um Direito das águas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo, um Direito Florestal, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade. O Direito Ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação. “
Tal Complexidade, como também a quantidade de interações com outras ciências, faz com que o Direito Ambiental, também seja extremamente semelhante à Gestão Ambiental, vista anteriormente, pois, além da questão da multidisciplinaridade, esse ramo do direito possui também um significativo papel na preservação ambiental, já que seu objetivo, assim como o da Gestão Ambiental, é fundamentalmente preventivo.
E a razão pela qual o mesmo está voltado para o momento anterior à efetiva consumação do dano ambiental, se da pelo fato de que quando o dano se instala a sua reparação é, por muitas vezes, impossível ou de difícil de acontecer, além de ser extremamente dispendiosa.
É impensável conceber-se a degradação ambiental e sua reparação como regras, a prevenção é claramente o caminho mais seguro e mais barato. Aparte a questão econômica, a ambiental é mais importante, já que em alguns casos mesmo com todo um suporte financeiro a reparação não é possível de acontecer, como nos casos do desaparecimento de uma única espécie da fauna ou de uma floresta inteira.
3.2. Princípios Norteadores do Direito Ambiental
Para se atingir o principal instrumento do Direito Ambiental, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental, se faz necessário algumas breves imersões nos princípios norteadores do Direito Ambiental, já que os mesmos são considerados como a fonte primeira de tal direito, pois são aplicados antes da feitura das normas e instrumentos, na aplicação dos mesmos e na falta deles.
Dentre a vasta gama desses princípios, convém aqui comentar um pouco sobre três deles, quais sejam:
a)Princípio da prevenção
Em se falando do princípio da prevenção o mesmo surgiu como princípio na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 92, ocorrida na cidade do Rio de Janeiro, ali ficaram estabelecido diversos princípios, sendo o da precaução acolhido expressamente no de número 15 da seguinte forma:
“Princípio 15: De modo a proteger o meio-ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.”
Segundo Fiorillo(p.37) tal princípio ainda é abarcado pela Constituição Federal no caput do seu Art. 225, ao preceituar o dever do Poder Público e da coletividade de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
Tal princípio é muitas vezes confundidos com o de precaução, entretanto, segundo Granziera (p.55), o último traz consigo um conceito mais restritivo do que o da prevenção, para a autora, é como se, a precaução tendesse à não autorização de um determinado empreendimento quando não houver certeza de que ele não fosse causar no futuro um dano irreversível, enquanto que a prevenção versa sobre a busca de uma compatibilização entre a atividade a ser licenciada e a proteção do meio ambiente, através da imposição de condicionantes ao projeto.
É por essa razão que o Estudo de Impacto Ambiente é considerado como um instrumento que atende ao princípio da prevenção, já que, após sua análise prévia de um determinado empreendimento, se torna possível assegurar sua realização, se medidas compensatórias e mitigadoras ou até mesmo mudanças no projeto em análise forem feitas.
b) Princípio da Precaução
Paulo Afonso Leme Machado, ao citar o jurista Jean-Marc Lavieille (p.55), ensina que “O princípio da precaução consiste em dizer que não somente somos responsáveis sobre o que nós sabemos, sobre o que nós deveríamos ter sabido, mas, também, sobre o de que nós deveríamos duvidar”.
Essa é a questão principal que diferencia o princípio da precaução do da prevenção, o primeiro esta baseado em certeza científica, ou seja, segundo o mesmo se não existir tal certeza que uma ação não vá causar danos irreversíveis no futuro, a mesma deve ser combatida.
Silva (p.106), vai além, ao citar Aragão, indica que a atuação conforme o princípio em comento deve se dá, antes mesmo que o princípio da prevenção imponha qualquer atuação preventiva, ou seja tal princípio exige o beneficio da dúvida em favor do meio ambiente , quando existir qualquer incerteza sobre os efeitos de determinas atividades.
c) Princípio do Desenvolvimento Sustentável
É do saber de todos que os recursos naturais são fontes esgotáveis se não forem utilizados de maneira correta. Esse princípio não busca uma estagnação econômica, nem é desfavorável ao progresso como os mais radicais possam pensar, o mesmo busca uma convivência coerente entre esse desenvolvimento econômico e o meio ambiente e por consequência, a manutenção de um meio saudável para a vida humana.
Segundo Fiorrilho(p. 24-25), esse instituto caiu em desuso com o liberalismo, mas em face das transformações de cunho social e tecnológico que a sociedade brasileira vem vivendo ao longo dos últimos anos, vem-se buscando o mesmo mais uma vez, pois,se tem a necessidade de uma intervenção estatal para que esse equilíbrio entre desenvolvimento e meio ambiente seja alcançado. O jurista Ronaldo Mota Sardenberg (1995, p. 3) diz que:
“A busca e a conquista de um ‘ponto de equilíbrio’ entre o desenvolvimento social, o crescimento econômico e a utilização dos recursos naturais exigem um adequado planejamento territorial que tenha em consta os limites da sustentabilidade. O critério do desenvolvimento sustentável deve valer tanto para o território nacional na sua totalidade, áreas urbanas e rurais, como para a sociedade, para o povo, respeitadas as necessidades culturais e criativas do país.”
Tal equilíbrio é fundamental em uma sociedade fundada na livre concorrência e iniciativa como a brasileira, já que a inobservância do mesmo acarretará uma desordem ambiental.
Passada a breve explanação de tais princípios, será dado o enfoquena Política Nacional do Meio Ambiente, que precedeu a constituição de 1988, mas foi abraçada por ela, tal Política traz em seu seio a presença dos citados princípios, bem como, a de outros mais e é tratada como uma grande diretriz para o Direito Ambiental Brasileiro, assim como, para a Gestão Ambiental, como visto a seguir.
3.3. Politica Nacional do Meio Ambiente
Criada em 31 de agosto de 1981, a lei n° 6.938 que versa sobre a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) é considerada, apesar de ter sido precedida por normas esparsas que tratavam sobre questões ambientais pontuais como o Decreto-lei n° 1.413 de 1975 (tratava sobre o controle da poluição ambiental por atividades industriais) e a Lei n° 6.803 de 1980 (tratava sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição), como um verdadeiro marco do Direito Ambiental no Brasil, sendo responsável, de certa forma, pela desvinculação do Direito Ambiental perante o Direito Administrativo (ANDERSON SILVA, p.302).
A citada legislação, é reconhecida não só como inovadora, mas até como pioneira em relação a outros países e, a partir de sua vigência, são incontáveis os benefícios ambientais alcançados. Também não se pode calcular sua ampla influência na definição de políticas públicas e na própria estruturação de Sistemas de Gestão Ambiental (MILARÉ 2001, p.290).
Tal instrumento normativo foi aindarecepcionado pela Constituição Federal de 1988 e colabora efetivamente para a concretização do art. 225 da Constituição Brasileira, pois, ao trazer em seu corpo uma série de princípios, objetivos, conceitos e instrumentos fundamentais para o Direito Ambiental, contribui diretamente para a materialização do direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, além disso, pode-se dizer, à luz de Granziera(p.67) que tal norma “[…] mudou definitivamente a forma de tratar as atividades humanas, estabelecendo um vínculo de natureza legal entre o desenvolvimento e a proteção do meio ambiente”.
Dentre suas criações mais importantes, destaca-se a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que é formado por um conjunto de órgãos e instituições dos mais diversos níveis do Pode Público encarregados da proteção do meio ambiente, sendo considerado como o grande arcabouço da Gestão Ambiental no Brasil (MILARÉ, 2001, p.293).
3.2.1 Objetivos da PNMA
Para Milaré, (p.291) a Lei 6.938/81 possui uma série de lacunas conceituais e de técnicas legislativas que apesar de criar certa confusão, não obscurecem o seu sentido, nem o seu entendimento e aplicação. A definição dos objetivos é uma dessas lacunas. A lei traz em seu corpo um conceito de objetivo geral (caput, Art.2º), como também elenca uma série de objetivos específicos (Art. 4º), em relação ao primeiro, convém transcrever a redação do caput do art. 2º da lei em comento, que assim expõe:
“Art 2º – A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivoa preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (…)”
Tal objetivo, segundo Milarépossui uma série de falhas conceituais. Entre elas, destaca-se o fato do mesmo submeter o meio ambiente a ”condição para o desenvolvimento”, quando deveria fazer da qualidade ambiental a finalidade do próprio desenvolvimento e o fato do mesmo reduzir tal questão a um assunto de segurança nacional, uma vez que, segundo o autor, a segurança planetária não pode igualmente ser colocada em questão, nem ignorada por politicas nacionalistas, ou seja, não se pode tratar um assunto que possui implicações mundiais ,como é o caso, sob o prisma de uma única nação.
Em se tratando dos objetivos específicos, Granziera (p.71) dispõe que:
“Ao se tratar dos objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei n° 6.938/81 provoca alguma confusão, pois entre os objetivos ali apontados há ações que nada têm a ver com finalidades, mas, com os meios a serem utilizados para atingir os objetivos.”
Segundo a autora, somente dois dos objetivos elencados no art. 4° da lei 6.938/81 devem ser considerados como tal, são eles:
a) à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; e
b) à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
Em se tratando do primeiro fica claro que trata-se de uma tentativa de garantir o uso racionalizado dos recursos ambientais com o fim maior de certificar a sua perpetuação para as futuras gerações, ligado a redação do art. 225 da Constituição Federal.
Já em relação ao segundo, percebe-se que ele esta ligado ao princípio do desenvolvimento sustentável, tendo um tripé a ser equilibrado, consistido no desenvolvimento econômico e social e na proteção ambiental.
De uma forma geral esses objetivos, a pesar de suas lacunas, tracejam um contorno fidedigno das finalidades dessa Politica tão insigne para a proteção ambiental no Brasil.
3.2.2 Conceitos da PNMA
Os conceitos trazidos que contribuíram para a formação do vinculo citado anteriormente estão previstos no Art. 3° da legislação em comento, são eles:
I – Meio Ambiente –para a PNMA, meio ambiente é “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Tal conceito, apesar de ser considerado como defasado hodiernamente, por desconsiderar a questão socioeconômica, foi basilar para a construção dos mais variados conceitos contemporâneos de meio ambiente, pois refere-se fundamentalmente aos conceitos de vida e equilíbrio (GRANZIERA, p.68);
II – Degradação Ambiental – é considerada como sendo “a alteração adversa das características do meio ambiente”. Esse conceito, devido a sua amplitude, abre margem para que se ajuíze o entendimento de que a degradação seria um gênero do qual a poluição, vista a seguir, seria uma espécie (GRANZIERA, p.70);
III – Poluição– o conceito previsto nessa legislação traz um rol de uma série de situações entendidas como tal, sendo a caracterização da mesma, feita pela descrição do fato ocorrido relativo a poluição e à correspondente previsão legal, ficando tais situações comprovadas no respectivo processo para apurar a ocorrência de um dano ambiental, seja ele um processo administrativo ou judicial (GRANZIERA, p.69). Cabe ainda citar o já falado rol previsto no inciso III da lei em comento, que diz:
“III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;”
IV – Poluidor – para a PNMA, essa figura seria “a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”. ConformeGranziera (p.68),essa definição foi muito pertinente, já que até então existia-se uma dúvida sobre a possibilidade das pessoas jurídicas de público ou privado serem consideradas como poluidoras no momento em que implantassem empreendimentos que, direta ou indiretamente, causassem degradação ambiental. Tal afirmação legal só corrobora a determinação de que as atividades de empresas públicas ou privadas devam ocorrer em harmonia com o objetivo da PNMA.
V – Recursos Ambientais – segundo a PNMA, são considerados como tal “a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora”. Cabe frisar que no corpo primeiro da Lei 6.938, a fauna e flora estavam excluídas dessa relação, sendo incluídos depois pela Lei 7.804 de 1989, o que demonstra a própria evolução do conceito.
3.2.3 Instrumentos da PNMA
Sob a luz de José Afonso da Silva (p.216) chega-se ao entendimento que os instrumentos da PNMA nada mais são do que:“[…] medidas, meios e procedimentos pelos quais o Poder Público executa a Política Ambiental tendo em vista a realização concreta de seu objeto, ou seja, a preservação, melhoria e recuperação do meio ambiente e do equilíbrio ecológico”.
Tais instrumentos (13 no total) são elencados no art. 9° da Lei 6.938/81, entretanto, nem todos eles possuem uma previsão legal detalhada, sendo alguns aplicados de maneira empírica e esparsa em ações de gestão ambiental (SILVA p.310 apud MILARÉ).
José Afonso da Silva (p.216) ensina que tais instrumentos podem ser classificados em três categorias distintas dependendo do seu perfil, quais sejam:
a) Os instrumentos de intervenção ambiental:que são mecanismos normativos através dos quais o Poder Público interfere no meio ambiente, com fins a regular a atuação do particular e do próprio poder público, para se atingir os objetivos da PNMA, como por exemplo, o zoneamento ambiental;
b) Os instrumentos de controle repressivo: esses dispõem-se a corrigir os descompassos da legalidade ambiental, através da aplicação de sanções cíveis e penais;
c) Os instrumentos de controle ambiental: que constituem-se naqueles atos e medidas que visam assegurar a observância das normas e planos destinados a preservação e recuperação ambiental, podendo ocorrer antes da ação potencialmente causadora de dano, que seria o chamado controle prévio (Estudo de Impacto Ambiental e o licenciamento ambiental prévio por exemplo); durante a ação potencialmente causadora de dano ambiental, chamado de controle concomitante (inspeções e fiscalizações por exemplo) e também podem ocorrer depois da ação potencialmente danosa ao meio ambiente, chamado de controle “a posteriori”, que busca verificar se tal ação se prendeu ao que determinava as normas de proteção ambiental, feito por vistorias e exames.
Em relação a tais instrumentos, é de certo que todos eles são efetivamente reguladores da preservação do equilíbrio ambiental, entretanto como dito anteriormente, quando um dano ambiental ocorre sua reparação é, na maioria das vezes, difícil, dispendiosa e muitas vezes impossível de ocorrer em sua totalidade, assim sendo, em se tratando de Gestão Ambiental, compreende-se que os instrumentos que tenham por fim, atuar previamente ao dano são os mais coerentes, contudo, cabe frisar novamente, que os demais também possuem sua importância e devem sim ser aplicados quando necessários.
Dito isso,passa-se à analise do instrumento chave, objetodesse artigo, o Estudo Prévio de Impacto Ambiental.
3.4. Estudo Prévio de Impacto Ambiental
3.4.1. Conceito e condicionantes
O estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) tem como base maior o princípio da prevenção e é, sem qualquer dúvida, um dos mais importantes instrumentos de proteção do meio ambiente, uma vez que o mesmo possui o papel de avaliar previamente os possíveis impactos ambientais produzidos por determinado empreendimento modificador do meio ambiente agindo de forma a orientar, fundamentar e restringir a decisão da administração pública de conceder ou não o licenciamento ambiental(MILARÉ, 2007, p. 362).
Para Sirvinkas (p.153), o EPIA nada mais é do que:
“[…] a avaliação, mediante estudos realizados por uma equipe técnica multidisciplinar, da área onde o postulante pretende instalar (…) ou exercer atividade causadora de significativa degradação ambiental, procurando ressaltar os aspectos negativos e/ou positivos dessa intervenção humana.”
Ainda segundo o autor, o EPIA possui o objetivo de analisar a viabilidade ou não de uma determinada atividade, apresentando, também, alternativas que poderiam ser adotadas para minimizar os impactos negativos ao ambiente. Fica claro, que tal estudo não possui meramente o dever de embasar a concessão ou não de uma licença ambiental, o mesmo apresenta-se fundamentalmente como um instrumento de gestão ambiental, pois oferecer alternativas e propostas capazes de diminuir a capacidade da instalação de um dado empreendimento intervir de forma negativa no meio ambiente.
É por isso que para alguns autores como Milaré (p. 364), não existe um instrumento jurídico que encarne melhor a vocação preventiva o Direito Ambiental. Para ele o EPIA vem na contramão do hábito comum, do povo brasileiro, de correr atrás do prejuízo quando ele já esta instaurado, pois o antecipa. O mesmo deve possuir três condicionantes básicos (p.365), são eles:
A transparência Administrativa, segundo a qual deve-se considerar os efeitos ambientais de um dado projeto, através da divulgação, por parte do órgão público e do proponente, de todas as informações que possuem, resguardados os segredos industriais;
A consulta dos interessados, pois o EPIA não deve ser apenas transparente, precisa ser participativo, abrindo espaço para que a comunidade possa manifestar suas dúvidas e preocupações antes da feitura do projeto;
E por fim, a motivação da decisão ambiental, que obriga a administração pública a fundamentar sua decisão quando não optar pela alternativa indicada pelo EPIA como sendo a melhor, ambientalmente falando.
3.4.2 Pressupostos legais
Como dito anteriormente tal estudo foi elevado a condição de instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente pela lei 6.938/81, entretanto, a referida norma não se ateve as minúcias formais que deveriam compor o EPIA, ou seja, a lei não regulamentou esse instrumento. Segundo FIORILLO (p.68) com o decreto n. 88.351/83, que regulou a Política Nacional do Meio Ambiente e foi, posteriormente revogado pelo Decreto n. 99.271/90, o CONAMA(Conselho Nacional do Meio Ambiente) passou a ter competência para estabelecer os critérios norteadores do EPIA.
Tal órgão o fezatravés de sua resolução 001/86, que, entre outras coisas, trouxe em seu artigo 2° uma série de atividades e obras que dependeriam do EPIA e do seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), tais como projetos urbanísticos em áreas consideradas como de relevante interesse ambiental pelo IBAMA, ferrovias, empreendimentos potencialmente lesivos ao patrimônio espeleológico nacional entre outros, ela ainda relacionou as diretrizes gerais do EPIA em seu artigo 5°, os requisitos analisados pela equipe multidisciplinar em seu art. 6°, bem como o conteúdo do relatório de impacto ambiental (RIMA), em seu art. 9°. Essa resolução foi alterada pela de número 237 de 1997, que ampliou o rol de atividades passiveis de submeter-se ao EPIA, em seu Anexo I.
O instrumento em comento ainda possui fulcro na Lei Maior brasileira, a Constituição Federal, em seu Art. 225, § 1º, IV, segundo o qual deve-se “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.
3.4.3. Requisitos do EPIA
3.4.3.1. Requisitos de Conteúdo
Para Antunes (p.305), o sistema jurídico brasileiro, por ser fundado no princípio da legalidade (CF, art. 5°, II) impede que os aspectos e questões que devam estar no EPIA sejam aleatórios. Os mesmos devem possuir uma previsão legal, que estabelece um conteúdo mínimo que deve estar contido nesses estudos quando submetidos ao Poder Público para fins de licenciamento ambiental. Assim, a já falada Resolução CONAMA 001, em seu art. 5° estabelece que o EPIA deverá obedecer as seguintes diretrizes aqui destacadas em negrito:
I –“Contemplar todas as alternativas tecnológicas e de localização de projeto, confrontando-as com a hipótese de não execução do projeto”. Aqui, entende-se que devem ser analisadas todas as tecnologias existentes que alcancem a finalidade almejada pelo empreendimento, assim, utilizando o exemplo criado por Antunes (p.306), se o empreendimento visa gerar energia elétrica para um determinado lugar, deve-se analisar as tecnologias disponíveis para a geração de eletricidade (hidroelétrica, termoelétrica, eólica, solar etc.) e suas consequências para o local pretendido para a instalação, devendo ser analisados também a eficiência e o valor dessa tecnologia, como também a opção zero, ou seja, ao se comparar os aspectos positivos que a obra irá gera com os negativos ao meio ambiente que serão produzidos, deverá ser ponderada a opção de não fazer o empreendimento;
II – Identificar e avaliar sistematicamente os impactos ambientais gerados nas fases de implantação e operação da atividade;em relação a essa diretriz pode-se dizer que a mesma tem a função de levantar quais os possíveis impactos gerados nas fases de implantação e de operação, em relação a primeira, tal tarefe se torna menos complicado, pois os menos se tornam bastante visíveis, já que tal fase é de curto prazo, já a segunda, a definição dos impactos se torna mais complexa, já que se tentará prever através de modelos as possíveis situações que poderão se apresentar durante o funcionamento do empreendimento (ANTUNES, p.307). Ainda sobre esse diretriz, Milaré (p.382) ensina que a mesma tem uma outra função; a de definir as possíveis medidas corretivas e mitigadoras dos impactos negativos ao meio ambiente, para uma ocasional responsabilização do autor do projeto;
III – Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza;essa diretriz se mostra importante, pois além de exigir a definição da área a ser diretamente afetadas pelos impactos (área de implantação do projeto) também se preocupa com a definição da área de influência, aumentando significativamente o escopo da investigação do EPIA, considerando as inter-relações entre todos os componentes bióticos e abióticos locais com o seu entorno;
lV – Considerar os planos e programas governamentais, propostos e em implantação na área de influência do projeto, e sua compatibilidade; essa diretriz se mostra imprescindível do ponto de vista organizacional, já que a mesma impede que ocorram choques entre o projeto a ser implantado e o planejamento governamental previsto para a área, assim, evita que, por exemplo, um projeto de construção de uma indústria seja implementado em uma área destinada à construção de residências pelo Poder Público (ANTUNES, 308).
Além desses requisitos, poderão ser fixados outros pelos órgãos ambientais quando eles entenderem necessários, já que dependendo do caso concreto, essa ampliação das diretrizes fundamentais se faz cogente.
3.4.3.2. Requisitos técnicos
Assim como, os requisitos de conteúdo vistos anteriormente, os técnicos também possuem um conteúdo mínimo fixado pelo legislador e que deve ser necessariamente analisados. Tais requisitos se encontram previstos no artigo 6 ° da Resolução CONAMA 001/86, são eles:
I – Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto completa descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da implantação do projeto, considerando:
a) o meio físico – o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos d’água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais – a fauna e a flora, destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de preservação permanente;
c) o meio sócio-econômico – o uso e ocupação do solo, os usos da água e a sócio-economia, destacando os sítios e monumentos arqueológicos, históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura desses recursos.
Em se tratando desse requisito, pode-se dizer que o mesmo, nada mais é do que um inventário do meio ambiente anterior a implantação do projeto, ou seja, deve-se perquirir informações e dados coesos nessa fase, para poder se conseguir uma avaliação fiel dos reais efeitos que o projeto causará, esse levantamento deverá contemplar os mais diversos aspectos, tais como o biológico, o físico, o social entre outros, bem como a interação entre eles. Vale salientar que é também nessa fase que se delimita a área de influência do projeto
II – Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição dos ônus e benefícios sociais.
Esse é o requisito chave para o EPIA, já que se constitui no seu fim maior, é aqui que ocorre a identificação e avaliação dos impactos ambientais causados na implementação do projeto e na operação da atividade, e a equipe multidisciplinar deverá fazê-lo por meio da identificação, previsão de magnitude e da interpretação da seriedade dos prováveis impactos discriminando-os em positivos e negativos, imediatos e a médio ou longo prazo, temporários ou permanentes entre outras possíveis discriminações como a distribuição do ônus da atividade e os benefícios sociais que o empreendimento trará (SILVA, 295).
III – Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficiência de cada uma delas.
Após a reflexãodo requisito anterior, chega-se a uma conclusão de que não basta o mero levantamento e análise dos possíveis impactos (positivos ou negativos) que um dado empreendimento gerará, tal ação, por si só, não atingirá o efeito esperado de um Instrumento calcado em princípios como odo desenvolvimento sustentável. É ai que surge esse requisito, pois aqui, além de identificar e avaliar os impactos negativo ao meio ambiente, deverá também analisar os equipamentos de controle ambiental, o sistema de tratamento de despejos, onde se irá preocupar com a destinação dos resíduos finais da atividade e também a interação e eficiência desse conjunto, já que cada um deles pode funcionar individualmente bem, mas sem um bom funcionamento coletivo.
lV– Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem considerados.
Esse requisito, é de estrema importância e se assemelha muito com a fase de retroalimentação da gestão ambiental, vista anteriormente. Aqui se faz mister a elaboração de um programa capaz de acompanhar e monitorar o projeto após o início de sua execução. Segundo Silva (296) deverá ser indicado os fatores e parâmetros a serem considerados, entre eles está os planos e programas governamentais. Esse requisito, tem o objetivo maior de prever os possíveis acontecimentos advindos da implantação/execução do empreendimento, já buscando também as condições e meios necessários para manejar os efeitos de tais ocorrências.
4.Semelhanças entre o EPIA e a Gestão Ambiental
Após esse breve levantamento acerca da Gestão Ambiental, do Direito Ambiental e de um dos seus mais importantes instrumentos, o EPIA, se torna impossível não observar as semelhanças entre eles. Ambos não são sinônimos, entretanto é visível a afinidade entre eles especialmente no tocante a fundamentação principiológica pautada mormente na prevenção, precaução e no desenvolvimento sustentável, como também no que tange as fases/requisitos de ambos, os objetivos e até em relação a equipe que deve elaborar.
I – Equipe
Ao se pensar na equipe responsável pela elaboração de um projeto de Gestão Ambiental e na destinada para a preparação de um EPIA, percebe-se que, em relação da amplitude de aspectos analisados (bióticos, abióticos e sociais) ambos devem, impreterivelmente, ser conduzidas por uma equipe capaz de analisar as mais diversas perspectivas de um dado projeto e o último é que de certa forma vai dizer a diversidade da equipe, ou seja, ao tratar-se de um projeto no mar, precisa-se de um profissional especialista nessa área, como um oceanógrafo ou um biólogo marinho, por exemplo, entretanto, se um outro empreendimento for feito em uma reserva de minerais longe do mar, esse profissional não será necessário. Assim, a equipe vai se moldando às diversidades de projetos, todavia, sempre conservando o caráter multidisciplinar.
II- Princípios
Ao longo desse trabalho foram analisados três dos principais princípios do Direito Ambiental (e consequentemente do EPIA também) de forma bem simplificada e, apesar do mesmo não ter ocorrido com a Gestão Ambiental, pode-se arriscar a dizer que eles também fazem parte do rol de princípios basilares para essa prática também.
O fundamento desse pensamento, vem do fato de que o significado geral do dito conjunto de princípios (prevenção, precaução e desenvolvimento sustentável) acabando sendo um só, qual seja: ao intervir no meio ambiente, as atividades humanas devem prevenir os danos conhecidos, precaver os não conhecidos, mas sempre considerando a necessidade da sociedade nesse processo, o que acaba cominando em um desenvolvimento sustentável, ou seja, o que esses princípios querem nos ensinar é que as intervenções podem e até devem ocorrer, entretanto elas devem respeitar os limites ambientais e nesse processo de descoberta de limites e proposições de soluções mais viáveis para o equilíbrio dessa balança, a Gestão Ambiental e o EPIA consolidam como possuidores de papéis fundamentais.
III – Fases/diretrizes
Percebe-se ainda, que no tocante as fases e diretrizes, nos chamou a atenção a semelhança entre duas das fases do planejamento da Gestão Ambiental que muito se assemelha com os requisitos técnicos do EPIA vistos anteriormente, seriam as fases de Projeto e de Retroalimentação.
Tanto o EPIA quando o projeto de Gestão Ambiental iniciam-se por meio de um levantamento preliminar sobre determinada área, buscando informações sobre o status quo da mesma através de informações já existentes ou construídas pela equipe multidisciplinar (diagnóstico) , com base nisso e juntamente com a análise de projetos para o dado espaço se estabelece cenários onde serão ponderados os aspectos negativos e positivos da implementação, bem como as possíveis medidas atenuantes desses aspectos negativos (prognóstico), com base nisso se estabelece uma melhor alternativa (plano diretor) que poderá ser aplicada ou não, já que tanto o EPIA quando um projeto de Gestão Ambiental não possuem um carácter coercitivo por natureza, mas sim fundamentalmente orientador.
IV – Objetivos
Inicialmente faz-se importante reanalisar parte do conceito de Gestão Ambiental trazido por Arlindo Junior (p. 700) que trata dos objetivos da mesma: “O objetivo último é estabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre a natureza e o homem”.
Ao se comparar com os objetivos do EPIA trazidos de forma simplificada por Sirvinkas(p.153) (analisar a viabilidade ou não de um empreendimento, apresentando medidas capazes de mitigar os impactos negativos causados pelo mesmo) percebe-se uma desproporção entre eles, uma vez que os objetivos da Gestão Ambiental são mais amplos do que os do EPIA, pois o último se preocupa fundamentalmente em manter o equilíbrio entre a natureza e o homem, agindo antes do dano ocorrer, já a Gestão ambiental apesar de também dever ser primordialmente usada antes da ocorrência de um dano, a mesma também o pode durante e após esse momento.
Além disso, em se tratando do escopo, percebe-se que o EPIA tem uma maior viabilidade em escalas micro, por se tratar de um estudo extremamente detalhado, enquanto a Gestão Ambiental pode ser aplicada nos mais diversos tipos de escala, por possuir maior amplitude de instrumentos e objetivos.
5. Considerações finais
O EPIA pode e deve ser considerado como um instrumento significativo da Gestão Ambiental, se constituindo como uma ferramenta fundamental para amenizar os conflitos e impactos ambientais gerados pelo uso múltiplo do espaço, entretanto fica nítido que essa é apenas mais uma das incumbências da Gestão Ambiental, essa é extremamente mais complexa e ampla que o primeiro, entretanto pelo fato de ambos compatibilizarem estruturas basilares como princípios, conceitos e etapas os mesmos acabam em alguns momentos entrando em uma verdadeira simbiose que tem consequências positivas, pois, quando o instrumentocompartilha da essência do ramo de ação que o possui, sua aplicação se torna incrivelmente mais fácil e eficaz.
E em momentos de incertezas ambientais, onde a preocupação com o crescimento/desenvolvimento cresce constantemente entre a iniciativa privada, forçando o Poder Público a reprimir de forma econômica os sujeitos responsáveis pelos impactos negativos ao ambiente, essa interação entre a Gestão Ambiental e o Estudo Prévio de Impacto Ambiente, torna o último um instrumento capaz de viabilizar, a longo prazo, os mais variados empreendimentos pois auxilia no sentindo de evitar custos ambientais e os econômicos decorrentes dele surjam, ou seja, a coletividade ganha com a economia dos bens naturais e o empreendedor deixa de perder capital com a reparação desses danos ambientais.
Informações Sobre o Autor
Raffael Henrique Costa Diniz
Mestrando em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela Universidade Federal da Paraíba – UFPB, possui MBA em Perícia, Auditoria e Gestão Ambiental pelo Instituto de Pós-graduação de Goiás – IPOG e é assessor técnico na assessoria jurídica da secretaria de Meio Ambiente da cidade de João Pessoa na Paraíba.
