O licenciamento ambiental nas atividades de mineração

Resumo: Este ensaio tem por escopo analisar as principais disposições do ordenamento jurídico pátrio acerca da pesquisa e do aproveitamento dos minerais não-metálicos, em verdade, constitui-se em reflexão teórica organizada em três artigos bibliográficos, dentre os quais este é o terceiro e último, todos com o objetivo de compreender a exploração da atividade de mineração no Brasil, à luz da legislação em vigor . Apesar da preocupação com a degradação ambiental mostrar-se recente na legislação, no que tange especificamente à extração mineral já há normas que contam com mais de quarenta anos que disciplinam acerca da proteção e recuperação do meio ambiente, mesmo que, na época de sua edição, o intuito básico fosse garantir a continuidade do empreendimento minerador. Este trabalho aborda o licenciamento da atividade minerária, realçando-se, sobretudo, para que lado aponta a doutrina especializada no assunto.

Palavras-chave: Legislação. Recursos Minerais. Licenciamento.

Abstract: This test is to analyze the scope of main provisions of national laws foresee about the research and exploitation of non-metallic minerals, in fact, is in theoretical organized in three bibliographic articles, among which this is the third and last all with the goal of understanding the operation of mining activities in Brazil, according to the legislation in force. Despite concerns about environmental degradation show up in recent legislation, specifically in regard to mineral extraction rules already have more than forty years that discipline on the protection and restoration of the environment, even though at the time of its issue , the basic idea was to ensure continuity of the mining venture. This paper deals with the licensing of mining activity, stressing, above all, that points to the next academic writers on the subject.

Keywords: Legislation. Mineral Resources. Licensing.

Sumário: Introdução; 1. Licenciamento e licença ambiental; 2. Sujeição da mineração ao licenciamento ambiental; 3. Estudos ambientais; 4. Exigibilidade do epia/rima para a mineração; 5. Participação nos resultados da lavra; 6. Recuperação da área degradada; 7. Extração de recursos minerais em áreas de preservação permanente (APP). Considerações finais. Referências bibliográficas

INTRODUÇÃO

Principal instrumento estatal de defesa do meio ambiente, o licenciamento ambiental consubstancia-se num processo administrativo, por meio do qual o órgão competente decidirá se concede ou não a licença ambiental solicitada.

Após uma análise dos conceitos de licenciamento ambiental trazido por inúmeros doutrinadores, a exemplo de Edis Milaré, Daniel Roberto Fink, Hamilton Alonso Júnior, bem como o conceito legal, Talden Farias conclui:

“Sendo assim, o licenciamento ambiental é o processo administrativo complexo que tramita perante a instância administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da população por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente.” (2007, p. 26)

Do breve conceito formulado no primeiro parágrafo, contata-se que licenciamento ambiental e licença ambiental são coisas distintas. De fato, o licenciamento ambiental é um conjunto de atos e procedimentos que engloba, dentre outros, o pedido de autorização para funcionamento de determinado empreendimento, a demonstração de que o referido empreendimento atende à legislação ambiental e a decisão do órgão administrativo acerca do atendimento ou não dos requisitos necessários para a concessão da licença ambiental. Já a licença é o objetivo almejado pelo empreendedor, é o ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente concede o pedido feito pelo particular, podendo, por meio desse ato de concessão, estabelecer condições, restrições e medidas de controle ambiental de observância obrigatória pelo empreendedor.

1 LICENCIAMENTO E LICENÇA AMBIENTAL

Complementando a explicação do que seja licenciamento ambiental e licença ambiental, vejamos os conceitos veiculados pela Resolução 237, de 19 de setembro de 1997, do CONAMA, in verbis:

“Art. 1.º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições

I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação, e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso. (grifos nossos)

II – Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.” (grifo nosso)

Não há qualquer previsão constitucional expressa acerca do licenciamento ambiental (FARIAS, 2007, p. 36), todavia, a unanimidade da doutrina ambientalista o considera como a principal garantia de concretização dos ditames do art. 225 da Constituição, porquanto garante ao poder público a ciência das atividades que serão instaladas, bem como o poder de impor condições ao exercício das mesmas, desde que aquelas (as condições) sejam compatíveis com a defesa, preservação, ou até restauração do meio ambiente. Ademais, há uma relação do licenciamento com todos os incisos do § 1.º, do citado dispositivo constitucional, seja de forma mais intensa, seja de forma menos intensa, conforme lições de Talden Farias (2007, p. 36).

Observe-se, outrossim, que o art. 225, § 1.º, IV, fala diretamente sobre o estudo prévio de impacto ambiental, afirmando ser obrigatório para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. Destarte, a nossa Carta Constitucional, mesmo que indiretamente o aceita, prevendo, inclusive, alguns requisitos que devem ser exigidos no seu procedimento, como, por exemplo, o estudo prévio de impacto ambiental.

Em âmbito federal, o licenciamento ambiental é previsto desde 1981, a partir da Lei n.º 6.938/81, ou seja, desde esse ano se tornou obrigatório para as atividades potencialmente poluidoras, contudo, foi muito pouco utilizado até o inicio da década de 1990.

Supradita lei, denominada de Política Nacional do Meio Ambiente e recepcionada pela Constituição Federal, classifica o licenciamento ambiental como um de seus instrumentos (art. 9.º, IV). Assim, encara o licenciamento como forma de atingir os seus objetivos gerais (art. 2.º) e objetivos específicos (art. 4.º).

Por fim, cumpre-nos salientar que só podem licenciar, ou melhor, só têm competência para dar andamento ao procedimento de licença ambiental, os órgãos componentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente- SISNAMA, ou seja, o IBAMA, os órgãos estaduais e os órgãos municipais do meio ambiente, conforme art. 6.º, da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, e disposições constitucionais atinentes ao caso.

2 SUJEIÇÃO DA MINERAÇÃO AO LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Conforme art 1.º da resolução 237/97, do CONAMA, transcrito no tópico anterior, o licenciamento ambiental é exigido para empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

Tal exigência é repetida no art. 2.º da supracitada resolução, bem como no art. 10, da Lei n.º 6.938/81. Dessa forma, os empreendimentos e atividades que não se enquadrarem nessas normas, estarão dispensados do licenciamento ambiental, que só será exigível para as atividades que causem impactos negativos ao meio ambiente.

No mesmo sentido são as lições de Talden Farias (2007, p. 47), para quem “não é toda atividade econômica que está sujeita ao licenciamento ambiental, e sim apenas aquelas capazes de causar algum tipo de poluição que não seja insignificante.”, uma vez que o licenciamento tem em vista a adequação das atividades ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, não podendo ser exigido das atividades que não o ameacem.

Destaque-se que todos os conceitos utilizados na Resolução do CONAMA e na lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, ou seja, o conceito de recursos ambientais, poluição e degradação, podem ser encontrados nesta última. Senão vejamos:

“Art. 3.º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:

II – degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;

III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:

a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;

c) afetem desfavoravelmente a biota;

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;

e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.

V – recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.”

Desta forma, analisados os requisitos necessários para enquadrar a atividade como dependente de licenciamento ambiental à luz dos conceitos veiculados na própria norma, conclui-se pela necessidade ou não da exigência de licenciamento ambiental no caso concreto.

Ocorre que, em relação à mineração, a análise dos requisitos necessários para que seja exigível o licenciamento ambiental resta desnecessária, uma vez que a Resolução 237/97, além de explicitar, abstratamente, quais atividades estão sujeitas ao licenciamento, conforme visto acima, relacionou alguns empreendimentos e atividades, por meio de um rol exemplificativo (Anexo 1), para os quais o licenciamento é obrigatório, e dentre esses está a mineração, senão vejamos:

“Art. 2.º […]

§ 1.º Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.

ANEXO 1

ATIVIDADES OU EMPREENDIMENTOS SUJEITOS AO  LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Extração e tratamento de minerais

– pesquisa mineral com guia de utilização

– lavra a céu aberto, inclusive de aluvião, com ou sem beneficiamento

– lavra subterrânea com ou sem beneficiamento

– lavra garimpeira

– perfuração de poços e produção de petróleo e gás natural”

A despeito das opiniões de Daniel Roberto Fink e André Camargo Horta de Macedo (2002, p. 13), para quem a Resolução nº 237/97 apenas fez uma lista onde é recomendável o licenciamento, Talden Farias afirma que o § 1.º, art. 2º, da Resolução 237, não deixa dúvidas a essa discricionariedade, quando disciplina que “Estão sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos e as atividades relacionadas no Anexo 1, parte integrante desta Resolução.” (2007, p. 51), concluindo que:

“Dessa forma, parece mais correto o entendimento de que todas as atividades elencadas no Anexo 1 da resolução em comento estão sujeitas ao licenciamento ambiental, não existindo margem para a discricionariedade administrativa em relação a esse fato”. (2007, p. 51)

 Neste item, conclui-se que a mineração depende de licenciamento ambiental. Veremos, adiante, se esse licenciamento depende da elaboração do estudo prévio de impacto ambiental, previsto no art. 225 da Constituição, ou se este pode ser substituído por outros estudos ambientais.

3 ESTUDOS AMBIENTAIS

A resolução 237/97 do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, conceitua estudos ambientais em seu art. 1.º, III, afirmando que:

“Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação, e ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.”

Em sua obra, Talden Farias (2007, p. 84/85) noticia que além desses estudos elencados na norma, existem outros que também são exigidos pelos órgãos administrativos de meio ambiente, como por exemplo o estudo de impacto de vizinhança, o relatório ambiental prévio e o relatório ambiental simplificado

Dentre todos os estudos ambientais o estudo prévio de impacto ambiental é o mais completo, e o mais custoso para o empreendedor, só sendo exigível em casos excepcionais, presentes determinados requisitos, conforme veremos adiante. Para Talden Farias “é inquestionável que o estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto ambiental se destacam como a mais importante espécie de avaliação de impactos ambientais.

A grande maioria da doutrina, bem como a própria legislação, a exemplo do art. 3.º da resolução 237/97, utilizam a abreviação EIA/RIMA para resumir o termo “estudo prévio de impacto ambiental” e o seu respectivo “relatório de impacto ambiental”.

Adota-se, neste trabalho, a abreviação utilizada por Paulo Affonso Leme Machado (2008, p. 215), qual seja EPIA/RIMA, devido à importância da palavra “prévio” como qualificadora do estudo, outrossim, para diferenciá-lo dos estudos de impacto ambiental, gênero do qual o EPIA é espécie, além de diferenciá-lo dos estudo de impacto ambiental tratado pela Resolução 1, de 23 de janeiro de 1986 do CONAMA.

Foi a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 que introduziu o estudo prévio de impacto ambiental no ordenamento jurídico pátrio, exigindo-o para a instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente. Referida exigência será, segundo a Carta Magna, regulamentada por lei ordinária.

 A Lei n.º 6.938/81, conquanto não utilize o termo “estudo prévio de impacto ambiental”, como o usa a Constituição, é a lei que regulamenta o dispositivo constitucional. O Decreto 99.274 de 6 de junho de 1990, por sua vez, é que regulamenta a Lei n.º 6.938/81.

Em seu art. 17, § 1.º, o Decreto 99.274, atribui ao CONAMA a competência para fixar os critérios básicos, segundo os quais serão exigidos estudos de impacto ambiental para fins de licenciamento, e complementa que o estudo de impacto ambiental será realizado por técnicos habilitados e constituirá o Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, correndo as despesas à conta do proponente do projeto.

Destarte, o estudo prévio de impacto ambiental é tratado pelo seguinte escalonamento de normas jurídicas: Constituição, lei, decreto, e resoluções do CONAMA.

Destaque-se que o EPIA/RIMA é o principal instrumento de defesa do meio ambiente nos processos de licenciamento que envolvam atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental, e que deve ser apresentado ao órgão fiscalizador juntamente com o requerimento de concessão de Licença Prévia (LP).

4 EXIGIBILIDADE DO EPIA/RIMA PARA A MINERAÇÃO

Conforme noticia Paulo de Bessa Antunes, a exigência de estudo prévio de impacto ambiental para toda a atividade de mineração é uma questão controversa, pois há autores que entendem inconstitucional a exigência de estudos de impacto ambiental para toda e qualquer atividade de mineração, vez que é necessário seja levado em consideração se o aproveitamento do recurso mineral específico é ou não potencialmente causador de expressivo impacto ambiental. (2008, p. 750).

Os autores que defendem a exigência do EPIA/RIMA para toda e qualquer atividade minerária o fazem com base na Resolução 1 do CONAMA, dentre eles Paulo Affonso Leme Machado (2008, p. 225/226), que afirma que “Empreendedores e Administração Pública têm na relação do art. 2.º da Resolução 1/86- Conama a indicação constitucional de atividades que podem provocar significativa degradação do meio ambiente (art. 225, § 1º, IV, da CF)” e complementa: “a resolução 237/97-Conama continua a sujeitar todas as atividades especificadas na Lei 6.803/80 e nas Resoluções 1/86, 11/86 e 5/87 à elaboração do Estudo Prévio de Impacto Ambiental”. Vejamos o que disciplina a Resolução 1, do CONAMA:

“Art. 2º Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental – RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como:

IX – extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;”

A despeito da importância desse posicionamento do autor de uma das obras mais completas sobre o Direito Ambiental, não podemos concordar, por alguns motivos, senão vejamos:

O primeiro motivo é que a Resolução 1/86 do CONAMA é anterior a Constituição de 1988, e, como foi esta última quem introduziu o estudo prévio de impacto ambiental no ordenamento jurídico pátrio, não há que se falar que a Resolução 1/86 e a Constituição tratam do mesmo instituto. De fato, a própria nomenclatura adotada pela resolução (estudo de impacto ambiental) difere da que foi adotada pela CF/88 (estudo prévio de impacto ambiental). Ademais, o estudo da Resolução não é condicionado à existência de significativo impacto ambiental, como o é o EPIA.

Em segundo lugar, a Resolução n.º 237/97 não sujeita as atividades relacionadas na resolução 1/86 ao EPIA/RIMA. Pelo contrário, a Resolução n.º 237/97 diferencia, em seus artigos 2.º e 3.º, as atividades que causam significativo impacto ambiental, das que causam apenas o impacto ambiental negativo, exigindo, apenas na primeira hipótese o EPIA/RIMA.

Além do mais, o parágrafo único do art. 3.º, da Resolução n.º 237/97, diz que os empreendimentos que não causem esse significativo impacto ambiental, submeter-se-ão a outros estudos que não o EPIA/RIMA. Desta forma, mesmo que o art. 2.º, da Resolução nº 1, tratasse do EPIA/RIMA, em uma interpretação bastante forçada, a sua exigência para os casos enumerados nos seus incisos estariam revogadas pela resolução n.º 237/97, notadamente pelo parágrafo único, do art. 3º.

A terceira objeção à exigência de EPIA/RIMA para toda atividade de mineração é de ordem constitucional, tendo em vista que toda e qualquer norma deve guardar consonância com o mandamento constitucional do art. 225, § 1º, IV. Assim, só poderá ser exigido o estudo prévio de impacto ambiental para as atividades potencialmente causadoras de significativa degradação ambiental, ou seja, para aquelas que se destacam, pelo grau de ofensividade ao meio ambiente, em relação às demais atividades humanas que degradam o meio ambiente, e, conforme veremos, não é toda atividade de mineração que é potencialmente causadora de significativo impacto ambiental.

No mesmo sentido são as lições de Marcelo Gomes de Souza (1995, p. 133), que sustenta que nem toda atividade de mineração se sujeita ao EPIA/RIMA, e que para ser constitucional a exigência de EPIA/RIMA para a atividade de mineração é necessário verificar se o aproveitamento do recurso mineral específico é ou não potencialmente causador de expressivo impacto ambiental.

O fato é que restou ao CONAMA, como visto no item anterior, a competência para definir quais as atividades submeter-se-ão ao EPIA/RIMA. Contudo, tal atividade do CONAMA não é discricionária, não poderá o referido órgão componente do SISNAMA extrapolar as determinações do Decreto 99.274/90, da Lei 6.938/81 e, principalmente, da Constituição Federal.

Pois bem, a atividade de mineração não é, por si só, potencial causadora de significativo impacto ambiental. Vários fatores concorrem para que uma atividade seja assim classificada, não sendo diferente o caso da mineração.

Dentre os fatores que podem levar, em conjunto ou separadamente, uma atividade de mineração a ser considerada de significativo impacto ambiental temos a extensão da área a ser explorada, o grau de nocividade do minério ao organismo humano, a facilidade de dispersão em caso de acidente, ou por sua exploração normal, dentre outros.

Acerca desses fatores acima citados, bem como da análise do impacto nos quatro meio ambientes, vejamos o que disse Talden Farias em sua obra Licenciamento Ambiental, Aspectos Teóricos e Práticos (2007, p. 20):

“O impacto ambiental de que trata o licenciamento ambiental diz respeito às questões de ordem biológica, física, química, cultural, econômica, social, estética e sanitária. Sendo assim, além das questões relativas ao meio ambienta natural, o licenciamento ambiental deve levar em consideração também as questões de ordem cultural, econômico e social.”

Corrobora com o posicionamento até aqui apresentado o disposto no art. 7.º, § 1º, da Resolução 369/06 do CONAMA, que dispensa o EPIA/RIMA até em casos de exploração de recursos minerais em área de preservação permanente, senão vejamos:

“Art.7[…]
§ 1 o No caso de intervenção ou supressão de vegetação em APP para a atividade de extração de substâncias minerais que não seja potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, substituir a exigência de apresentação de EIA/RIMA pela apresentação de outros estudos ambientais previstos em legislação”. (grifo nosso)

Observe-se que o referido dispositivo legal permite a dispensa do EPIA/RIMA para atividade de extração de substância mineral que não seja potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, admitindo, portanto, que nem toda atividade mineral é de significativo impacto.

No caso específico dos minerais não-metálicos da Paraíba, observa-se que muitas das substâncias, aqui encontradas, fazem parte de pequenas áreas exploráveis, não são nocivas à saúde humana pela simples exposição, não tem capacidade de poluir o meio ambiente em caso de algum acidente, ou pelo uso normal, não precisam da utilização de substancias tóxicas para sua extração. É o caso do granito, do feldspato, do calcário, da turmalina, da água marinha, etc.

Nesses casos, revela-se bem mais importante o plano de recuperação da área degradada, do que um caro e desnecessário EPIA/RIMA, que inviabilizaria a atividade econômica.

Diferente é o caso do chumbo, este sim, tem capacidade de contaminar lençóis freáticos, prejudicar a saúde dos que entram em contato com o mesmo, e, geralmente, são encontrados em grandes jazidas. Da mesma forma, as grandes minas de ferro, alumínio, etc.

Para esclarecer ainda mais o que foi dito nos três últimos parágrafos, vejamos as lições de Raul Silva Telles do Valle, em obra organizada por André Lima (2002, p. 114), ipsis litteris:

“A exploração do ouro, por exemplo, implica não só na abertura de enormes minas, inutilizando o solo sob o qual se encontra o minério, mas também na utilização de inúmeros produtos altamente tóxicos, como o mercúrio, e que uma vez lançados ao meio ambiente vão contaminar não só o solo, mas também as águas superficiais e subterrâneas, o que traz conseqüências bastante graves para a saúde humana.”

Talvez sejam as reportagens ou matérias veiculadas nos programas de televisão, bem como em revistas, jornais de circulação nacional e regional, que na grande maioria dos casos mostram os grandes empreendimentos minerários, ou os grandes desastres ocorridos, que influenciam o pensamento daqueles que entendem que toda a atividade de mineração é causadora, ou potencialmente causadora, de significativo impacto ambiental, e, portanto, sujeita ao EPIA/RIMA.

O fato é que o EPIA/RIMA não e capaz de restabelecer o meio ambiente ao estado de inexplorado, tendo a mesma repercussão, em casos de pequeno porte e de restrito impacto ambiental, dos demais estudos.

Diante dessas considerações, depreende-se que nem sempre será exigível o EPIA/RIMA para o licenciamento de atividades de exploração de recursos minerais, devendo, em casos que não configurem atividade potencialmente causadora de impacto ambiental, ser substituído por outros estudos.

5. PARTICIPAÇÃO NOS RESULTADOS DA LAVRA

O proprietário do solo onde a mina estiver sendo explorada, quando não a estiver explorando por sua conta própria, tem assegurada uma participação nos resultados da lavra, ou seja, “terá o proprietário do solo direito a participar do resultado econômico que advém do conjunto de operações coordenadas, objetivando o aproveitamento industrial da jazida” (Fiorillo, 2008, p. 357), é o que determina o art. 176, § 2.º, da nossa Magna Carta.

A Constituição, contudo, não estabelece a forma e o valor dessa participação, atribuindo à lei a regulamentação destes dois aspectos mencionados. Isso posto, depende de lei ordinária a regulamentação do dispositivo constitucional, uma vez que, quando a Constituição Federal de 1988 solicita lei complementar ela o faz expressamente, conforme entendimento unânime da doutrina constitucionalista.

É a Lei n.º 8.901, de 30 de julho de 1994, que disciplina essa participação do proprietário do solo. Segundo essa lei, a participação será de 50% (cinqüenta por cento) do valor total devido aos Estados, Distrito Federal, Municípios e órgãos da administração direta da União, a título de compensação financeira pela exploração de recursos minerais. Essa compensação financeira é a conhecida CFEM.

Desta forma, o minerador ou empresa de mineração pagará ao proprietário do solo metade do que paga a título de CFEM (compensação financeira pela exploração de recursos minerais).

A supradita compensação financeira pela exploração de recursos minerais, para fins de aproveitamento econômico, será de até 3% (três por cento) sobre o valor do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, obtido após a última etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformação industrial. Ou seja, o valor máximo da compensação financeira será de 3% (três por cento), não havendo vedação para que a lei estabeleça valores menores (art. 6.º da Lei n.º 7.990, de 29 de dezembro de 1989).

Destaque-se que por faturamento líquido entende-se o total das receitas de vendas, excluídos os tributos incidentes sobre a comercialização do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros. (art. 2.º da Lei n.º 8.901, de 13 de março de 1990.

Destaque-se, outrossim, que a Lei n.º 8.901/90 estabeleceu um percentual menor do que 3% (três) para os minerais não-metálicos, qual seja o percentual de 2% (dois por cento), conforme constata-se de uma análise de seu art. 2.º, § 1.º, e alíneas.

Conclui-se, portanto, que, no caso dos minerais não metálicos, o proprietário do solo receberá a quantia correspondente a 1% (um por cento) do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral, ou seja, pagará 50% do que paga de CFEM (2% do faturamento líquido).

6. RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA

Um dos princípios do Direito Ambiental é o da responsabilização dos causadores de danos ambientais, princípio este que também pode ser chamado de princípio da recuperação da qualidade ambiental, ou da recuperação da área degradada.

Com efeito, esse princípio encontra-se expresso na Constituição da República Federativa do Brasil e na Lei n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente, quando esta estabelece, por meio de seu art. 2.º, que essa Política tem como objetivo a preservação, melhoria e a recuperação da qualidade ambiental, atendidos alguns princípios, dentre eles o da recuperação de áreas degradadas, previsto no inciso VIII.

No mesmo sentido são as lições de Paulo de Bessa Antunes (2008, p. 754), para quem “… o Direito Ambiental consagra o princípio geral da responsabilização dos causadores de danos ambientais.”

Supracitado autor, ao comentar a disciplina constitucional acerca da recuperação da área degradada pelas atividades de mineração, afirma que a CF/88 foi redundante (2008, p. 754), repetindo o mesmo conteúdo nos dispositivos constitucionais que transcrevemos abaixo:

“Art. 225. […]

§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. […]”

Para Silvia Helena Serra (2000, p. 28), esse princípio significa que, na mineração, se a recuperação é uma exigência, a modificação do status quo ambiental é uma necessidade. Em outras palavras, é inevitável a modificação do meio ambiente, seja positivamente ou negativamente, para a realização da atividade de mineração.

Na maioria dos casos, essa modificação é negativa, ou seja, causa a degradação do meio ambiente, todavia, há a possibilidade de haver uma alteração positiva para o meio ambiente. Cite-se, como exemplo hipotético, a exploração de determinado mineral não-metálico, que, após o seu esgotamento, tenha deixado uma enorme cratera transformada em lago ou açude, em região bastante seca, onde a população sofre por conta da baixa umidade do ar, e da falta de água. Ora, o acumulo de água poderá auxiliar no combate aos dois problemas descritos, e, ainda, combater a fome por meio da pesca e da agricultura irrigada, além de propiciar o reaparecimento da vegetação nativa devastada pela antiga maneira de agricultura familiar que, devido a falta de água, necessitou ocupar e devastar uma área bastante extensa, não raro abandonada nas épocas mais secas.

Mas o que seria essa degradação ambiental que solicita a recuperação? A degradação da qualidade ambiental é, como se deixou transparecer acima, a modificação negativa do meio ambiente. Para a Lei n.º 6.938/81, é a alteração adversa das características do meio ambiente. Por sua vez, o Decreto n.º 97.632/89, que regulamenta a Lei n.º 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), afirma que:

“Art. 2.º Para efeito deste decreto são considerados como degradação os processos resultantes dos danos ao meio ambiente, pelos quais se perdem ou se reduzem algumas das suas propriedades, tais como a qualidade ou capacidade produtiva dos recursos ambientais.”

Dos conceitos acima expostos, vislumbra-se a necessidade da ocorrência de dano ao meio ambiente para a caracterização da degradação da qualidade ambiental.

Paulo de Bessa Antunes (2008, p. 755), em análise dos dispositivos legais em comento, acrescenta uma característica ao dano, qual seja a de ser esse dano proibido, porquanto, para o autor, a expressão “alteração adversa” veiculada pela Lei n.º 6.938/81, só pode representar alteração proibida.

Com base nesse raciocínio, Paulo de Bessa Antunes afirma que não se pode utilizar a designação degradação para as atividades minerarias, desde que regularmente realizadas e praticadas segundo os ditames do licenciamento. Vejamos o seu raciocínio na íntegra:

“Penso que a situação que está colocada é interessante, pois, de fato, não se poderia adotar a designação degradação para as atividades minerarias, regularmente realizadas e praticadas segundo os ditames dos licenciamentos, inclusive o ambiental. Assim é porque, nos termos da lei, a degradação é uma alteração adversa do meio ambiente e, portanto, proibida. Analisando-se a questão sob outro prisma, observa-se que o legislador, diante das importantes repercussões econômicas e sociais das atividades minerarias, estabeleceu um critério diferenciado para a prática de tais atividades. Embora tenha exigido que as mesmas façam com respeito à legislação de proteção do meio ambiente e mediante critérios bastante rígidos de segurança, admitiu que, durante a fase de extração, são inevitáveis os resultados negativos sobre o meio ambiente”. (2008, p. 755)

Ressalte-se que o direito ambiental não exige, como regra, a repristinação do meio ambiente quando estamos diante da atividade minerária, ou seja, não exige que a área degradada seja recomposta ao estado em que se encontrava antes da exploração dos recursos minerais.

Foi dito, no parágrafo anterior, que não se exige a repristinação como regra, uma vez que se ela puder ser alcançada, essa será a meta. Contudo, é sobremaneira difícil, quiçá impossível, imaginar um caso de atividade minerária que, após a retirada do minério, possa recompor o meio ambiente ao estado idêntico ao preexistente.

Corrobora com o entendimento acima esposado, as lições de Paulo de Bessa Antunes, quando, ao tratar de um caso hipotético de extração de recursos minerais, afirma em sua obra (2008, p. 755):

“Bem se vê que, no caso, não se poderá falar em repristinação ambiental ante a total impossibilidade, pelo menos em nível de nossa melhor tecnologia atualmente existente.

A recuperação dos danos ambientais causados pela mineração é, precipuamente, uma atividade de compensação, pois raramente é possível o retorno, ao status quo ante, de um local que tenha sido submetido à atividade de mineração.”

Observe-se que o autor deixa transparecer que, se a tecnologia futura for capaz de promover o retorno ao status quo ante, está será a meta a ser alcançada. Realça, contudo, a rara possibilidade disso ocorrer.

Por derradeiro, vejamos o momento da recuperação da área degradada. Paulo Affonso Leme Machado (2008, p. 695) afirma que a recuperação da área degradada deve ser feita concomitantemente à exploração, nas seguintes palavras:

“O dever de evitar-se a poluição e, não se pode negar, o perigo de uma empresa mineradora extinguir-se ou até ficar insolvente após a exploração de uma mina, obriga a que a atividade de recuperação seja realizada ao mesmo tempo em que se faz a exploração dos recursos minerais”.

Por sua vez, Silvia Helena Serra (2000, p. 28), de maneira acertada, prevê uma exceção a essa regra, que pode ser caracterizada com a nota da generalidade, senão vejamos:

“O legislador, ao estabelecer, no artigo 225, § 2º, da Constituição da República, que “aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei” autorizou que o minerador recuperasse a área degradada ao final do empreendimento, quando impossível fazê-lo no decorrer dele.”

Infere-se, das palavras da autora, que a regra geral é a recuperação concomitantemente à exploração mineral. A exceção a essa regra seria a impossibilidade fática dessa recuperação simultânea. Acertado o posicionamento da autora, uma vez que nem sempre é possível a recuperação total antes do final da atividade minerária.

Acrescente-se aos dois posicionamentos doutrinários acima expostos, o que poderíamos chamar de recuperação parcial simultânea. Ou seja, em um caso prático, onde não seria possível a recuperação máxima do meio ambiente degradado de maneira simultânea à exploração mineral, poderia ser aplicada uma recuperação parcial simultânea, ou seja, medidas menores do que as que serão exigidas ao final do empreendimento, mas que, diante da impossibilidade de aplicação dessas medidas finais/máximas concomitantemente à exploração mineral, poderiam substituí-las temporariamente.

7. EXTRAÇÃO DE RECURSOS MINERAIS EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APP)

A Lei n.º 4.771, de 15 de setembro de 1965, conhecida como Código Florestal, estabeleceu, em seu art. 1.º, § 2º, II, o que se entende por área de preservação permanente, vejamos:

“§ 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por:

II – Área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.”

Observe-se que, pela redação da lei, a proteção não se destina exclusivamente à vegetação. Analisando o inciso, Marcelo Gomes de Souza e Ricardo Carneiro (2004, p. 398) afirmam que “o status de preservação permanente independe da existência física de florestas e demais formas de vegetação natural, sepultando-se, assim, antiga controvérsia estabelecida na matéria”.

O art. 2.º do Código Florestal trata das hipóteses de áreas de preservação permanente pelo só efeito atribuído pelo mesmo, com por exemplo os trinta metros dos dois lados de um rio com dez metros de largura, os topos de morros, etc.

Por sua vez, o art. 3.º possibilita ao Poder Público declarar áreas, não enquadradas no art. 2.º, que considere de preservação permanente, desde que ela se revista de alguma das características das alíneas desse art. 3.º, como destinar-se a atenuar a erosão das terras, fixar as dunas, dentre outras hipóteses.

O permissivo constitucional para que o Estado estabeleça essas áreas de especial proteção, seja por meio do Poder Legislativo (art. 2.º) seja por meio do Poder Executivo (art. 3.º), é o art. 225, § 1.º, III, que disciplina que incumbe ao Poder Público definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção.

Ressalte-se, de logo, que a despeito da nomenclatura, as áreas de preservação permanente não se destinam, em todo e qualquer caso, a intocabilidade, conforme se depreende da análise do art. 225, §1º, III, da Constituição Federal, bem como das normas infraconstitucionais que serão estudadas nos próximos parágrafos.

Antes do ano de 2001, especificamente antes da edição da Medida Provisória 2.166-67, havia grande discussão doutrinária acerca da possibilidade de intervenção nas áreas de preservação permanente por força de disposição legal, ou seja, os casos do art. 2.º, do Código Florestal.

José Afonso da Silva (2000, p. 163), entendia, acertadamente, que, devido à disposição topográfica do permissivo de intervenção, que figurava no § 1.º, do art. 3.º do Código Florestal, só seria aplicável aos casos do art. 3.º, ou seja, para as áreas de preservação permanente estatuídas por ato da Administração Pública.

Marcelo Gomes de Souza e Ricardo Carneiro (2004, p. 4000), lembram que, na prática, essa vertente da posição topográfica do permissivo legal jamais prevaleceu totalmente, vindo os órgãos ambientais, reiteradamente, a autorizarem a supressão de vegetação também nas áreas de preservação permanente elencadas no art. 2.º do Código Florestal. Outrossim, esses autores defendiam que não havia lógica que o Código tivesse dado maior importância a uma espécie de APP do que a outra.

Tal celeuma foi solucionada com a Medida Provisória 2.166-67, que deu nova redação ao art. 4.º do Código Florestal, para permitir a intervenção nas duas espécies de áreas de preservação permanente acima estudas, senão vejamos:

“Art. 4.º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.”

O artigo acima transcrito faz duas exigências para que possa haver intervenção nas áreas de preservação permanente. A primeira exigência é que a atividade deve ser de utilidade pública ou de interesse social; a segunda, inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento.

Há um único caso, previsto pelo próprio art. 4.º, em que não há necessidade de que o empreendimento cumpra qualquer desses requisitos acima expostos. Conforme estabelece o § 3.º do artigo em foco, o órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental da vegetação em área de preservação permanente.

Solucionada a questão acerca da possibilidade de intervenção nas áreas de preservação permanente, resta, agora, saber se a mineração pode possuir esses dois requisitos exigidos pelo caput do art. 4.º, ou se pode enquadrar-se no seu parágrafo terceiro.

Quanto aos casos de utilidade pública ou interesse social, o próprio Código Florestal os especifica em seu art. 1.º, § 2.º, IV e V, e respectivas alíneas. Pois bem, no inciso IV que trata da utilidade pública, e no inciso V que trata do interesse social não há menção à mineração, contudo, nos dois incisos há alíneas que dão a permissão para que o CONAMA, por meio de resolução, estabeleça casos que entenda ser de utilidade pública ou interesse social.

O CONAMA, por meio da Resolução 369 de 2006, definiu os casos excepcionais em que o órgão ambiental competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente para implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.

O art. 2.º, I, c, dispõe que é de utilidade pública as atividades de pesquisa e extração de substância minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho. Essas exceções (areia, argila, saibro e cascalho), são casos de interesse social, conforme inciso II, d, do mesmo art. 2.º.

Destarte, a mineração atende ao primeiro requisito do Código de Mineração e da Resolução do CONAMA.

O segundo requisito, que se consubstancia na inexistência de alternativa técnica para a intervenção na vegetação e locacional para extração do minério também é característica da mineração, uma vez que para esse ramo de atividade não se desenvolve sem, no mínimo a abertura de estradas de acesso e construção dos locais de descanso dos funcionários, o que requer a intervenção na vegetação nativa, ademais, a mineração caracteriza-se pela rigidez locacional, ou seja, só pode ser explorada onde se encontre o minério, não há outra escolha.

Por último, merecem comentário as disposições da Resolução 369/06 acerca do licenciamento ambiental da mineração em APP, uma vez que, em harmonia com a Constituição Federal, reconheceu que nem todos os casos de mineração são potencialmente causadores de significativo impacto ambiental, conforme defendido neste trabalho monográfico a despeito das mais respeitadas opiniões doutrinárias em contrário.

Como não poderia ser diferente, a mineração em área de preservação permanente fica sujeita ao licenciamento ambiental, onde poderá ser exigido o EPIA/RIMA ou algum outro estudo ambiental, a depender de o caso concreto ser hipótese de atividade causadora ou potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, ou simplesmente de impacto ambiental sem essa característica de expressividade. Esse é o entendimento que emana da análise do art. 7.º, caput e § 1.º, da Resolução 369/06.

“Art. 7.º A intervenção ou supressão de vegetação em APP para a extração de substâncias minerais, observado o disposto na Seção I desta Resolução, fica sujeita à apresentação de Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA e respectivo Relatório de Impacto sobe o Meio Ambiente – RIMA no processo de licenciamento ambiental, bem como outras exigências, entre as quais:

§ 1 o No caso de intervenção ou supressão de vegetação em APP para a atividade de extração de substâncias minerais que não seja potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, substituir a exigência de apresentação de EIA/RIMA pela apresentação de outros estudos ambientais previstos em legislação”. (grifos nossos)

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Concluindo este primeiro ensaio sobre a mineração no Brasil e, portanto, do estudo do ordenamento jurídico pátrio sobre a pesquisa e o aproveitamento dos recursos minerais, percebe-se que há uma grande quantidade de normas atinentes ao tema, normas essas que, nem sempre, guardam compatibilidade entre si. Daí exsurge a grande importância da análise da Constituição da República Federativa do Brasil, norma com a qual todas as outras devem compatibilizar-se.

No que toca ao licenciamento ambiental, verificou-se que consiste no principal instrumento estatal de defesa do meio ambiente, e que licenciamento (processo administrativo) não se confunde com licença (ato administrativo), sendo esta a finalidade do empreendedor ao dar início ao processo de licenciamento.

Ainda neste ponto, concluiu-se que a mineração não causa, exclusivamente, impactos ambientais negativos, devendo ser sopesados esses com os impactos ambientais positivos quando o órgão ambiental competente analisar o pedido de licenciamento protocolado pelo minerador. Ademais, a análise dos impactos não deve restringir-se ao meio ambiente natural, sendo indispensável, ainda, a apreciação do meio ambiente cultural, do trabalho e artificial.

Constatou-se, fundamentado na Resolução n.º 237/97 do CONAMA e nos posicionamentos doutrinários mais abalizados, que toda atividade de mineração se sujeita ao licenciamento ambiental. Tal Resolução cria a presunção de que toda atividade de mineração é causadora de impacto ambiental negativo, ou seja, degradação ambiental.

Entretanto, nem todo processo administrativo de licenciamento ambiental de mineração requisita a elaboração do estudo prévio de impacto ambiental- EPIA, uma vez que nem sempre é causadora ou potencialmente causadora de significativo impacto ambiental, sendo inconstitucional qualquer norma que diga o contrário. A Resolução n.º 369/06 do CONAMA corrobora com esse entendimento.

Foi visto, ainda, que a participação do proprietário do solo nos resultados da lavra de minerais não-metálicos corresponde a 1% (um por cento) do faturamento líquido resultante da venda do produto mineral.

Quanto à recuperação da área degradada, concluiu-se que não é exigido a repristinação ambiental, e que, a depender do caso, essa recuperação pode ser concomitante ou posterior ao empreendimento.