Obrigatoriedade do cofinanciamento federal das ações socioassistenciais e sua repercussão na política de assistência social

Resumo: Este artigo pretende expor os aspectos referentes à natureza e sistemática das transferências de recursos destinadas ao cofinanciamento federal da assistência social, a partir de uma abordagem à luz do ordenamento jurídico, tratando, em especial, do caráter obrigatório de tais repasses e de sua repercussão na implementação das políticas de assistência social e na gestão do Sistema Único de Assistência Social.

Palavras-chave: Cofinanciamento federal. Fundo-a-fundo. Ações continuadas. Transferências obrigatórias. Políticas de assistência social.

Keywords: Federal cofinancing. The fund fund. Continued actions. Obrigatory transfers. Social assistance policies.

Sumário: 1. Introdução. 2. O cofinanciamento federal da assistência social no âmbito do Sistema Único de Assistência Social. 3. A obrigatoriedade das transferências do cofinanciamento federal da assistência social. Implicações na política de assistência social. 4. Conclusão. Referências. Notas

1. Introdução

A assistência social constitui uma política de competência comum dos entes federados, que devem alocar recursos próprios destinados à prestação e oferta das ações socioassistenciais.

A implementação desta política de seguridade social se dá, pois, a partir de cofinanciamento estatal, através de recursos provenientes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

As ações governamentais na área da assistência social são organizadas com base na descentralização político-administrativa, cabendo a fixação de normas gerais à esfera federal e a execução das ações às esferas estadual e municipal[1], afora as entidades de assistência social, também executoras das ações socioassistenciais.

 Cada ente aprova sua respectiva política, de acordo com os princípios e diretrizes estabelecidos na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS – Lei n° 8.742, de 7 de dezembro de 1993), valendo destacar a aprovação, em 2004, da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)[2], que delineou um modelo de política a ser seguido para a concretização da assistência social no país.

Como não atua diretamente na execução das ações, a União presta apoio financeiro aos demais entes, para executarem as ações socioassistenciais e para aprimorarem a sua gestão.

Referido apoio se dá por intermédio de transferências de recursos federais (cofinanciamento federal), cuja natureza e sistemática devem ser bem compreendidas, à luz do ordenamento jurídico vigente, sobretudo considerando as repercussões que exercem sobre a política de assistência social.

2. O cofinanciamento federal da assistência social no âmbito do Sistema Único de Assistência Social

A gestão das ações na assistência social é organizada em um sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema Único de Assistência Social (SUAS), integrado por todos os entes federados, além dos respectivos conselhos de assistência social e das entidades e organizações de assistência social.

O SUAS destina-se à consolidação da gestão compartilhada da assistência social e do cofinanciamento de tal política, bem como ao estabelecimento das responsabilidades dos entes federados na organização, manutenção e expansão das ações socioassistenciais.

Cabe reiterar que a União, como não é executora das ações, presta apoio financeiro aos demais entes federados.

Os recursos de responsabiliade da União destinados à assistência social são automaticamente repassados ao Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS[3]), à medida em que são realizadas as suas receitas.

As transferêcias dos recursos federais aos demais entes, a serem aplicados na assistência social, efetuam-se do FNAS diretamente aos fundos de assistência social dos municípios, dos estados e do Distrito Federal, independentemente da celebração de convênio, ajuste, acordo ou contrato.

É condição para tais repasses a efetiva instituição e funcionamento de: conselho de assistência social, com composição paritária entre governo e sociedade civil; fundo de assistência social, com orientação e sob controle dos respectivos conselhos de assistência social; e plano de assistência social.

Como se trata de cofinanciamento estatal, de competência comum dos entes, é também condição para a transferência dos recursos do FNAS aos estados, Distrito Federal e municípios a comprovação orçamentária de recursos próprios destinados à assistência social, alocados nos respectivos fundos de assistência social.

 O CNAS aprova os critérios de transferência dos recursos federais para os estados, municípios e Distrito Federal, considerando indicadores que informem uma regionalização mais eqüitativa, tais como população, renda per capita, mortalidade infantil e concentração de renda.

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), por sua vez, atuando como gestor do FNAS e instância coordenadora da PNAS, propõe os critérios acima mencionados e procede à transferência dos recursos federais destinados à assistência social.

As transferências de recursos entre os fundos de assistência social, efetuadas à conta do orçamento da seguridade social, são caracterizadas como despesa pública com a seguridade social, cabendo aos entes federados responsáveis pela utilização de tais recursos o controle e o acompanhamento das ações socioassisteniais, independentemente das ações do órgão repassador.

A sistemática do cofinanciamento da assistência social, em especial do cofinanciamento federal, traduz um modelo de transferências diretas/automáticas e legais/obrigatórias que fortalece a consolidação do SUAS e o aperfeiçoamento da política, dando maior relevo às responsabilidades reciprocas, comuns e específicas dos entes federados na implementação da PNAS e das políticas regionais e locais de assistência social.

3. A obrigatoriedade das transferências do cofinanciamento federal da assistência social. Implicações na política de assistência social

Conforme já mencionado, as transferências dos recursos de responsabilidade da União destinados aos demais entes para a execução e gestão das ações socioassistenciais se efetuam do FNAS diretamente para os fundos de assistência social dos estados, municípios e Distrito Federal. Os repasses são, por conseguinte, diretos e automáticos, dispensando a celebração de convênio, contrato ou instrumento congênere.

Permite-se, pois, a transferência de recursos públicos por intermédio de fundos especiais, in casu, os fundos de assistência social.

A respeito da matéria, o jurista Moacir Marques da Silva, em sua obra “Lei De Responsabilidade Fiscal Para Os Municípios, Uma Abordagem Prática”, 1ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2004, pág. 87, ensina que:

“Existem três formas de transferências: a) transferências constitucionais; b) transferências legais; c) transferências voluntárias.

(…) As transferências legais são aquelas regulamentadas através de leis específicas. (…) Existem duas formas de transferências legais: (…) b) transferências fundo a fundo.

(…) Transferências fundo a fundo: São aquelas que se caracterizam pelo repasse através da descentralização de recurso diretamente de fundo da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal sem exigência de celebração de convênio.

Essas transferências são utilizadas nas áreas de saúde e de assistência social. (…)

No caso da área de assistência social, estão disciplinadas pela Lei nº 9.604, de 05/02/1998.”

Com efeito, a Lei nº 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, ao tratar da prestação de contas na aplicação dos recursos a que se refere a Lei nº 8.742, de 1993, assim dispôs:

“Art. 2º Os recursos poderão ser repassados automaticamente para o fundo estadual, do Distrito Federal ou municipal, independentemente de celebração de convênio, ajuste, acordo ou contrato, desde que atendidas as exigências deste artigo pelo respectivo Estado, Distrito Federal ou Município.

Art. 2º-A Ato do Poder Executivo disporá sobre as ações continuadas de assistência social de que trata o art. 2º desta Lei.”

A sistemática acima foi incorporada à LOAS por intermédio da Lei nº 12.435, de 6 de julho de 2011.

Em observância ao disposto no art. 2º-A da Lei nº 9.604, de 1998, foi editado o Decreto nº 5.085, de 19 de maio de 2004, o qual considera como “ações continuadas de assistência social aquelas financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social que visem ao atendimento periódico e sucessivo à família, à criança, ao adolescente, à pessoa idosa e à portadora de deficiência, bem como as relacionadas com os programas de Erradicação do Trabalho Infantil, da Juventude e de Combate à Violência contra Crianças e Adolescentes.”

A LOAS, por sua vez, em seu art. 23, considera serviços socioassistenciais as atividades continuadas que visam à melhoria de vida da população e cujas ações são voltadas para as necessidades básicas.

De acordo com o modelo legal adotado para o cofinanciamento federal das ações de assistência social, depreende-se que as transferências dele decorrentes caracterizam-se como diretas/automáticas e legais/obrigatórias, pois são efetuadas “fundo-a-fundo” em face de um dever atribuído por lei à União, consubstanciado no apoio financeiro aos demais entes.

O fato de as ações ora tratadas não serem passíveis de interrupção ou descontinuidade, por serem permanentes, retira do Estado a discricionariedade em se utilizar ou não dos recursos financeiros a serem destinados para o seu financiamento, descaracterizando o caráter voluntário das transferências de tais recursos.

Neste sentido, o “Manual de Orientações Fundamentais do Tribunal de Contas da União – Transferências de Recursos e a Lei de Responsabilidade Fiscal”[4] classificou as transferências provenientes do FNAS na modalidade fundo a fundo, enquadrando-as dentre as espécies de transferências legais (págs. 05 e 06).

A matéria ventilada foi abordada pela Advocacia-Geral da União (AGU) e pelo Ministério Público Federal (MPF) na Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 3967-9, interposta pelos Democratas (DEM) e pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) em face dos arts. 1º a 7º da Medida Provisória nº 387, de 31 de agosto de 2007, que dispunha sobre a transferência obrigatória de recursos para a execução do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

Segundo explanado na mencionada ADI pela AGU[5], in verbis:

“Toda transferência que não se enquadrar no conceito de transferência voluntária será obrigatoriamente transferência obrigatória. (…) não serão voluntárias as entregas de recursos correntes ou de capital a outro ente de Federação devidas por determinação constitucional, legal ou, ainda, cuja destinação seja o Sistema Único de Saúde.

(…) consoante a Lei de Responsabilidade Fiscal, a lei pode, sim, criar hipóteses de transferência obrigatória. (…) Extrai-se, pois, do ordenamento constitucional e infraconstitucional (art. 25 da Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal), a existência de duas modalidades de transferências de recursos públicos entre as unidades federativas: as obrigatórias e as voluntárias.

As obrigatórias são aquelas assim definidas pela Constituição (FPM, FPE e seguridade social, por exemplo) ou por lei. Por sua vez, as voluntárias “não são cogentes, mas dependem da manifestação da vontade do órgão titular da arrecadação”. São disciplinadas pelo art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal não possui capítulo autônomo sobre transferências obrigatórias. Todavia, extrai-se do dispositivo acima transcrito – norma geral inserida em capítulo reservado à disciplina das transferências voluntárias – que obrigatórios são os repasses assim definidos pela lei ou pela Constituição.”

O MPF, por sua vez, valendo-se do Parecer nº 3575-PGR, formulado nos autos da ADI nº 3967-9, bem expôs que “as transferências obrigatórias decorrem de determinação constitucional (Fundo de participação dos Estados e Municípios, por exemplo) ou legal, enquanto as voluntárias ocorrem a título de cooperação, auxílio ou assistência às unidades federadas.”

Seguindo o entendimento acima exposto, destaca-se que a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF), que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, ao tratar das despesas, em seu art. 17, considera obrigatória de caráter continuado “a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.”

Por sua vez, segundo o art. 25 da LRF, “entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.”

Assim, por decorrerem de determinação legal, inclusive com respaldo constitucional, as transferências dos recursos do cofinanciamento federal da assistência social são obrigatórias, destinando-se a financiar ações continuadas de assistência social e qualificando as despesas dela decorrentes como de caráter continuado, na forma do art. 17 da LRF.  Tanto é que tais despesas estão devidamente contempladas no Plano Plurianual (PPA).

A obrigatoriedade das transferências em tela foi, inclusive, reafirmada pela AGU por intermédio do Parecer nº 075/2011/DENOR /CGU/AGU, aprovado pelo Exmo. Advogado-Geral da União, Sr. Luis Inacio Lucena Adams, seguindo a tese defendida pela Consultoria Jurídica do MDS.[6]

Nesse contexto, cabe salientar que a natureza das transferências federais destinadas ao cofinanciamento do SUS é similar a daquelas referentes ao cofinanciamento federal da assistência social, no âmbito do SUAS.

Tais sistemas, de fato, reúnem características comuns: são únicos e envolvem uma repartição de competências entre os entes federados; são descentralizados e participativos; são universais; são direcionados a ações permanentes; e seus recursos integram o orçamento da seguridade social.

Tanto no âmbito do SUS como do SUAS, os repasses de recursos destinados ao cofinanciamento federal dependem da observância, pelos demais entes federados, de algumas condições, na forma do art. 4º da Lei nº 8.142, de 1990 (SUS), e do art. 30 da Lei nº 8.742, de 1993 (SUAS). Tais requisitos são, inclusive, similares, conforme se depreende do teor dos comandos citados.

Ademais, a necessidade de alocação de recursos próprios pelos municípios, estados e Distrito Federal em seus orçamentos, a título de “contrapartida”, é condição para a transferência de recursos tanto do cofinanciamento federal da saúde como da assistência social, conforme o art. 4º, V, da Lei nº 8.142, de 1990 (sáude), e o art. 30, parágrafo único, da Lei nº 8.742, de 1993 (assistência social).

Com efeito, as leis em menção não poderiam dispor de outro modo, já que a exigência em referência decorre de imposição constitucional (art. 195, §10.)

Por outro lado, cabe esclarecer que o estabelecimento de condições aos demais entes federados para o repasse de recursos destinados ao cofinanciamento federal das ações de assistência social – e de saúde – não descaracteriza a sua obrigatoriedade. Pelo contrário, é necessário, sobretudo para que tais transferências não se tornem irrestritas e ilimitadas.

Qualificam-se tais transferências, assim, como obrigatórias condicionadas, na medida em que os municípios, estados e Distrito Federal devem observar as condições legais previstas, e a União, de forma obrigatória, deve efetuar o repasse de recursos àqueles que cumprirem os respectivos requisitos.

A discricionariedade conferida à Administração Pública recai sobre a gestão e o estabelecimento de critérios de repasses de recursos, não sobre a conveniência ou oportunidade em efetivar, ou não, as transferências àqueles que cumprirem as exigências legais.

Em face de sua natureza, sobre tais repasses não incide a vedação constitucional prevista no art. 167, X, da Constituição Federal, que proíbe a transferência voluntária de recursos para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Como as transferências tratadas são obrigatórias, e não voluntárias, a LOAS, sem afrontar a Carta Magna, prevê, em seu art. 6º-E, a possibilidade de os recursos do cofinanciamento do SUAS, destinados à execução das ações continuadas de assistência social, serem aplicados no pagamento dos profissionais que integram as equipes de referência, responsáveis pela organização e oferta das ações socioassistenciais no país.

Esta possibilidade é de suma importâcia para a implementação e o aperfeiçoamento das políticas de assistência social, haja vista que um dos principais “insumos” necessários para a sua concretização é justamente o profissional que oferta as ações socioassistenciais a quem delas necessitam, a exemplo dos assistentes sociais, psicólogos, terapeutas ocupacionais, sociólogos, pedagogos, etc.

4. Conclusão

A partir do exposto, extrai-se que, à luz do ordenamento jurídico vigente, as transferências de recursos destinadas ao cofinanciamento federal das ações socioassistenciais – decorrentes do apoio financeiro prestado pela União aos demais entes para a gestão e execução das ações – são efetivadas diretamente, na modalidade fundo-a-fundo, caracterizando-se como legais e obrigatórias.

O caráter obrigatório de que se revestem estas transferências é determinante para a fiel e boa implementação das políticas de assistência social – em âmbito nacional, regional e local – e confere maior responsabilidade aos entes federados na concretização das ações socioassistenciais, no âmbito do SUAS, às pessoas que se encontram em situação de vulnerabilidade social, ou seja, que da assistência social necessitam.