Introdução
No dia 30 de Junho de 1999, o Presidente da República regulamentou por Decreto n.º 3.100 a Lei n.º 9.790, que dispõe sobre a qualificação de Pessoas Jurídicas de Direito Privado e sem fins lucrativos como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, instituindo e disciplinando o termo de Parceria.
Cabe destacar que a nova Lei abre às entidades um caminho institucional mais moderno, condizente com as necessidades atuais da sociedade, já que rompe com as velhas amarras regulatórias. Pela primeira vez, o Estado reconhece publicamente a existência de uma esfera que é pública, não pela sua origem, mas pela sua finalidade: É pública, embora não estatal.
Como qualquer outra entidade, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público têm um estatuto, no qual deverá conter requisitos legais e normas, a fim de evitar fraudes, atitudes e posturas antiéticas no âmbito da sociedade.
É necessário, que em caso de dissolução da entidade, o seu patrimônio passe para outra que tenha o mesmo objeto social da extinta (de preferência) e não caia em mãos de diretores ou seja usado de outra maneira não prevista no Estatuto.
O pedido de obtenção de qualificação como OSCIP, deve ser enviado ao Ministério da Justiça, através de um requerimento contendo os documentos exigidos (como por exemplo, o Estatuto registrado em cartório ou declaração de isenção do Imposto de Renda). Sua desqualificação resulta do não cumprimento de quaisquer destes requisitos, mediante processo administrativo ou judicial.
1 – As principais novidades da nova lei
Pela nova Lei, podem ser qualificadas as Organizações que realizam:
A – Promoção da Assistência Social;
B – Promoção da Cultura, Defesa e Conservação do patrimônio histórico e artístico;
C – Promoção Gratuita da Educação;
D – Promoção Gratuita da Saúde;
E – Promoção Alimentar e Nutricional;
F – Defesa, Preservação e Conservação do Meio Ambiente e Promoção do Desenvolvimento Sustentável;
G – Promoção do Voluntariado;
H – Promoção do Desenvolvimento Econômico e Social e Combate à Pobreza;
I – Experimentação, não lucrativa, de novos modelos sócio – Produtivos e de sistemas Alternativos de Produção, Comércio, Emprego e Crédito;
J – Promoção de Direitos Estabelecidos, Construção de Novos Direitos e Assessoria Jurídica Gratuita de caráter suplementar;
K – Promoção da ética, da paz, da cidadania, dos Direitos Humanos, da Democracia e de outros valores universais;
L – Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.
Pela nova Lei, a qualificação passa a ser automática, desburocratizando – se o processo. A qualificação é ato vinculado ao cumprimento dos preceitos estabelecidos na Lei (Ministério da Justiça). Não é mais necessário o Título de Utilidade Pública Federal; Registro em Entidade de Assistência Social ou Certificado de Fins Filantrópicos.
2 – A Nova Lei cria um novo instrumento jurídico
O Termo Parceria. Para ter acesso ao mesmo, a entidade precisa ser qualificada como OSCIP.
Pela Nova Lei, a escolha dos Parceiros é feita por meio de concursos de projetos. Os objetivos e metas sã negociados entre as partes e o controle é feito por resultados. Os Conselhos de Políticas serão consultados para elaborar os termos de Parcerias e Fiscalizarão os resultados. Os dirigentes das OSCIP, podem ser remuneradas e no caso do uso indevido de recursos estatais, as entidades e seus dirigentes serão severamente punidos.
Observando articulação sobre o papel dessas instituições no aperfeiçoamento da Democracia quando faz reparos à sua inclusão, sem a devida e apropriada análise, passando a não ser uma questão exclusivamente interna, sendo vinculada a questões de ordem geopolítica com financiamentos de estrangeiros nos recentes processos políticos.
Contendo –se um equívoco na comunidade brasileira de informação para obtenção de uma Lei que condene e ressurge das razões ilustradas do Patriotismo triunfando sobre a vontade inconsistente do Nacionalismo.
3 – Um pequeno exemplo mostra a precariedade dos controles orçamentários, hoje o Governo destina, por ano, R$ 1 Bilhão para as Organizações não Governamentais (ONGS), segundo Fontes Governamentais, que cuidam de crianças e adolescentes, do Meio Ambiente, entre várias outras áreas. Mas não faz idéia do que acontece com esse dinheiro. Mais do que um processo de alocação de recursos, a Lei orçamentária deverá trazer mecanismos de avaliação do que está acontecendo com os projetos e as obras que financia. No caso das ONGS, a idéia, que não precisa de Lei, é que os Ministérios que cuidam dos assuntos que elas tratam forçam concurso para definir qual está melhor qualificada para executar a função a que se propõe e que prestem contas do que fazem, de acordo com Fontes Governamentais, cerca de 90% do Orçamento já é compulsório.
Outro aspecto do Orçamento, que resulta em enormes desperdícios de recursos é que obras iniciadas nem sempre são contempladas com recursos para a continuidade da sua execução nos anos seguintes.
O Projeto de Lei Complementar (PLC) do ex – Senador Waldeck Ornellas, que tramita no Congresso há dez anos e que faz uma profunda revisão e atualização da Lei 4.320, aponta uma solução para isso que deve ser aproveitada pelo Governo: O Plano Plurianual (PPA) Passaria a contemplar um período de dez anos e as ações, obras e projetos por ele definidas teriam execução obrigatória, sob pena de “Crime de Responsabilidade”. Somente através de projeto de Lei o Governo poderia subtrair uma obra listada no “PPA”. Com iniciativas dessa natureza, a Nova Lei traria, assim, medidas de controle da qualidade do gasto.
Colocar na Lei que o Orçamento passa a ser imposto sem antes viabilizá-lo para tal e sem fixar um período de transição é inútil. Não há qualquer Lei no Brasil que diga que os Orçamentos da União, dos Estados e dos Municípios são apenas autorizados. O que há é uma prática consagrada pela tradição de que o Governo elabora, o Congresso faz emendas e vota e a Tecnocracia executa o que quiser, quando quiser.
4- Aplicação dos princípios de direito público
A Lei Nova toca pontos específicos de Direito Público, criando e transferindo vários de seus mecanismos “OSCIP”. Este é o Espírito do artigo 4º da Lei n.º 9.790 que, entre outras disposições, determina que os estatutos de uma “OSCIP” devem dispor sobre:
· A observância dos Princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade, Economia e Eficiência;
· Adoção prática de gestão administrativa, necessária e suficientes a coibir a obtenção de forma individual ou coletiva de benefícios ou vantagens pessoais em decorrência da participação no respectivo processo decisório;
· A Constituição de Conselho Fiscal;
· A Previsão de que, na hipótese de Pessoa Jurídica perder a qualificação instituída por esta Lei, o respectivo acervo patrimonial disponível, adquirido com recursos públicos durante o período em que perdurou aquela qualificação, será transferido a outra Pessoa Jurídica qualificada nos termos da Lei;
· Normas de proteção de contas a serem observadas pela entidade;
· Observância dos Princípios fundamentais de Contabilidade e normas brasileiras de contabilidade;
· O que se dê Publicidade, por qualquer meio eficaz, ao encerramento do exercício fiscal, relatório de atividades e demonstrações financeira da entidade, incluindo as Certidões Negativas de débitos junto ao INSS e ao FGTS, colocando à disposição para exame de qualquer cidadão;
· Realização de auditoria, aplicação dos eventuais recursos objeto do Termo de Parceria;
· A prestação de Contas de todos os recursos e bens de origem Pública recebidos pelas “OSCIP” será feito conforme determina o parágrafo único do artigo 7º da Constituição Federal do Brasil.
Afirma-se que a Lei é um pedaço da liberdade pessoal da qual cada cidadão abre mão para que se possa viver em sociedade. A Lei seria, portanto, por princípio, um ato de contrição, de limitação, de falta de liberdade, ato de império, de mando. Nada mais óbvio do que conceber que nossa liberdade, nossa garantia fundamental a ela é assegurada quando a Lei não a restringe. Pois tudo isso é assegurado quando a Lei não a restringe. Pois tudo isso é verdade para toda a sociedade, menos o Poder Público.
O administrador da coisa Pública (rés publica) está submetido ao Princípio inverso. Nada é permitido, nem mesmo a omissão, se a Lei assim não dispuser direta e especificamente. Enquanto o Princípio aplicável à sociedade como um todo é o de certa “negatividade” frente à Lei (até onde a Lei não determina em contrário), ao Poder Público é exigido um comportamento positivo: só fazer ou deixar de fazer o que a lei manda.
A própria Lei deixa antever certa incompatibilidade, por exemplo, quando no artigo 4º, VII “b”, fala que a Publicidade se fará “por qualquer meio eficaz”, o que é muito vago.
O Poder Público é muito forte e dispõe de instrumentos próprios para aplicação de seus princípios.
O Princípio da Legalidade é de se esperar quando estamos vivendo sob o Estado de Direito. Mesmo a estrutura estatal se baseia na divisão oriunda de elaborar a Lei “Legislativa”, executar a Lei “Executivo” e julgar com base na Lei “Judiciária”. Se de um lado, o Estado deve se submeter inteiramente à positividade face à Lei, isto é possível porque ao Estado é permitido fazer, elaborar à Lei, as OSCIP não é. Como fazer para aplicar tal conceito a entidade de Direito Privado, será um desafio novo a ser enfrentado.
Conclusão
Natureza e origem de conceito de Convênio é mesmo dúbia, até Março de 1999 a estrutura Pública se relacionava com as entidades através de Convênio (artigo 48 do Decreto n.º 93.872/ 86).
Convênio, em Direito Administrativo, é acordo de cooperação e atuação conjunta e complementar entre órgãos Públicos. A própria Constituição Federal do Brasil de 1988, posterior, ao decreto acima citado, somente prevê Convênio enquanto o acordo de “cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos” (artigo 241 da Constituição Federal do Brasil). O Convênio, segundo a Constituição Federal do Brasil, coerente com o princípio histórico oriundo do Direito Administrativo, ocorre quando dois entes Públicos se juntam na consecução de um mesmo objetivo.
A princípio, cooperação entre Estado e sociedade civil através de convênios não é inteiramente adequada. A redação da Exposição de Motivos da Lei toca neste assunto quando aponta que este instrumento limita excessivamente atividade das organizações e do administrador público, porque não desfaz o “no górdio” da burocracia. Por outro lado, esse método não favorece um eficaz controle público do patrimônio (verbas ou não) colocado à disposição de outra entidade, permitindo a existência de certa margem de atividades não fiscalizáveis, inconveniente e incompatível com os princípios de Direito Público, da Administração e coisa pública.
O Termo Parceria, tem pretensão de ser mais ágil, favorecendo a gestão eficaz do patrimônio disponibilizado. Ao mesmo tempo, nasce a criação de uma série de mecanismos típicos de Direito Público, transferidos às OSCIP, começando aplicar os princípios de Direito Público como a “Legalidade”, “Impessoalidade”, “Moralidade”, “Publicidade”, “Economicidade”, e “Eficiência”, estes mecanismos são extremamente limitantes e ao mesmo tempo, compelem a organização à Publicidade.
O Termo Parceria, não extingue os Convênios, pretende ser mais adequado e desta maneira, substituí – lo.
Procura-se avaliar precisamente se a pretensão do Legislador será ou não alcançada, a Lei, somente dispõe precisamente sobre controle social e Público às verbas e patrimônio disponibilizados, discorrendo sobre as limitações, que deveriam ter sido acompanhadas da descrição precisa das vantagens da OSCIP ao submeter a essas limitações.
Bibliografia
Informações Sobre o Autor
Mario Bezerra da Silva
