Orçamento impositivo: um olhar reflexivo acerca da suposta inviabilidade de recursos do poder estatal e da prioridade de efetivação dos direitos sociais

Resumo: O orçamento público é um documento legal que visa estabelecer estimativas das receitas e despesas do governo para determinado exercício, deriva dele a espécie de orçamento impositivo. Esse impõe ao poder executivo, a obrigatoriedade de liberar verbas para as emendas votadas e aprovadas na câmara dos deputados federais e senado. Logo, o objetivo do estudo consiste em analisar o orçamento impositivo à luz dos recursos estatais e a necessidade de execução dos direitos sociais. Desta forma, tal pesquisa justifica-se tendo por base, a ascensão das discussões acerca do orçamento impositivo, tema que é relativamente novo e, também, da imprescindibilidade de implementação e efetivação dos direitos sociais. Como caminho metodológico, optou-se por uma pesquisa qualitativa. Após a apreciação das informações colhidas com a pesquisa, constatou-se que o orçamento impositivo assume um aspecto de comprometimento eleitoral por meio das promessas de caráter social dos parlamentares para com seus eleitores. Além disso, aflora as discussões acerca insuficiência de recursos do Estado tendo por base as limitações dos cofres públicos. Em contrapartida, tem-se a necessidade de impor condutas mais ativas à administração pública para haver a efetivação dos direitos sociais amplamente resguardados na legislação brasileira[1].

Palavras-chave: Direitos sociais, Legislação brasileira, Orçamento impositivo.

Abstract: The public budget is a legal document that aims to establish estimates of the revenues and expenses of the government for a given year, deriving from it the kind of tax budget. The executive power is obligated of releasing funds for the amendments voted and approved in the chamber of federal deputies and senate. Therefore, the objective of the present paper is to analyze the tax budget in the context of the state resources, and the need to enforce social rights. The research is justified based on the rise of discussions about the tax budget, a relatively new issue, and also on the indispensability of implementing and enforcing social rights. The methodology chosen in the research is qualitative. After the analysis of the information gathered from the survey, it was found that the tax budget assumes an aspect of electoral commitment through the social promises of the parliamentarians towards their voters. In addition, discussions about the lack of resources of the State arise based on the limitations of the public financial resources. On the other hand, there is a need to impose more active conduct on the public administration in order to ensure the concretization of social rights widely protected in Brazilian law.

Keywords: Social rights, Brazilian law, Tax budget.

Sumário: Introdução.1. Orçamento impositivo e sua obrigatoriedade. 2. O poder executivo e a reserva do possível. 3. A implementação e efetivação dos direitos sociais através dos princípios do mínimo existencial, da máxima efetividade e da vedação do retrocesso. Conclusão. Referências.

Introdução

O orçamento público é atualmente o instrumento de maior relevância para a Administração Pública, sua efetivação está constitucionalmente prevista e compreende a elaboração de três leis, sendo elas: o Plano Plurianual (PPA)[2], a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)[3] e a Lei Orçamentária Anual (LOA)[4].

O orçamento impositivo ou mandatário é um tema relativamente novo e surge como segunda possiblidade, além daquela pré-estabelecida que é o orçamento autorizativo. Criou-se através da Proposta de Emenda Constitucional n.° 565, de 2006, e almejava tornar obrigatória a execução orçamentária e financeira das emendas individuais dos parlamentares, questões essas que motivaram a aprovação, sem veto, por parte da presidência da república a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) n.° 12.919/13, que impõe os parâmetros de uso dos recursos federais para 2014. Em contraposição, emerge a cláusula da reserva do possível que representa a disponibilidade financeira do Estado, conforme CANOTILHO (2003) ‘’os direitos sociais só existem quando e enquanto existir dinheiro nos cofres públicos’’. Desta forma, como empecilho para executar o plano orçamentário impositivo o poder executivo contra-argumenta que as necessidades humanas são ilimitadas, enquanto os recursos públicos são limitados e por isso, são escassos para atender as demandas sociais.

Outrossim, os direitos sociais representam uma dimensão dos direitos fundamentais que estão intimamente ligados a garantia de educação, saúde, trabalho, moradia, lazer, segurança e previdência social. Contudo, a efetivação dos direitos sociais tem sofrido drásticas derrotas devido à ideia trazida pela reserva do possível. Como forma de efetivação desses direitos ora violados, o poder judiciário adota o uso do pluralismo principiológico[5] de tal modo, a coercitivamente obrigar à implementação das demandas sociais aprovadas por meio do orçamento impositivo. Trata-se, pois, de maximizar a eficácia e aplicabilidade dos direitos sociais.

Por último, se faz imprescindível analisar outros aspectos trazidos sobre orçamento impositivo como, por exemplo, as promessas eleitorais que se vinculam ao mandato dos parlamentares. Além disso, outro ponto merece destaque, o problema na obscuridade dos gastos públicos no Brasil, em síntese, a vigência da obrigatoriedade na execução de todas as despesas previstas visa evitar o contingenciamento. Todavia, esses recursos impositivos não são suficientes para evitar a interferência do poder judiciário na execução orçamentária, que é motivado pela busca de impor condutas mais ativas à administração pública que visem a suprir as demandas sociais.

1 – Orçamento impositivo e sua obrigatoriedade

O orçamento brasileiro abrange a atuação da união, estados, municípios e do Distrito Federal. A legalidade desse processo orçamentário sustenta-se nas leis orgânicas dos municípios[6], na lei federal 4.320/64[7], na lei complementar 101 de 2000[8]  (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) e também, na Constituição Federal[9] e dos Estados.

O orçamento público é um texto legal elaborado pelo poder executivo e submetido ao poder legislativo para discussão e aprovação, para posteriormente converter-se em lei. Trata-se, pois, de é um instrumento que visa o planejamento e execução das finanças públicas, ou seja, está ligado à previsão de receitas e a fixação de despesas. Sua natureza de política orçamentária objetiva corrigir falhas de mercados, coibir abusos e reduzir distorções, além disso, visa manter a estabilidade financeira, a melhor distribuição de renda e a alocação de recursos com maior eficiência.  Portanto, este documento surge como um instrumento que o parlamento possui para exercer um controle eficaz das atividades financeiras governamentais. Logo, o orçamento público deve conter a estimativa de arrecadação das receitas para o ano vindouro, assim como, a autorização para consumação de novas despesas por parte do governo.

Nos últimos anos houve no Brasil a ascensão na discussão acerca do caráter orçamentário público, se este deveria ser autorizativo ou impositivo. A corrente majoritária, ou seja, aquela que representa o governo divulga o entendimento que o orçamento deveria ser autorizativo. PISCITELLI faz a seguinte contribuição:

“A corrente governamental dominante difundiu a concepção de que o orçamento é necessariamente autorizativo, o que, na prática, tem reduzido o Congresso Nacional a um papel decorativo na aprovação do orçamento, pois o Executivo, além do poder de veto, pode simplesmente não executar despesas, sem razão aparente ou justificativa fundamentada. Contingenciando dotações e retendo liberações financeiras, o Executivo direciona o orçamento segundo seus próprios interesses e conveniências, sem ter de prestar contas de sua gestão. Caberia, então, ao Legislativo valer-se de suas prerrogativas e promover, inclusive, a discussão técnica e doutrinária da questão, estabelecendo critérios que definissem, em cada caso, quais são os limites da discricionariedade do Poder Executivo, tornando a execução do orçamento mais transparente e compatível com uma maior participação da sociedade nos processos decisórios envolvendo a obtenção dos recursos e a realização das aplicações que constituem a essência da política fiscal do Estado (2006, p.03).”

A lei de diretrizes orçamentárias que fez a programação para 2014 foi instituída pela lei n.° 12.919/2013. Esta trouxe consigo uma nova forma de disciplinar a programação e execução orçamentária, o chamado orçamento impositivo, por meio deste, torna-se obrigatório o cumprimento orçamentário e financeiro das emendas individuais votadas pelos deputados e senadores. A execução obrigatória da LOA precisa necessariamente obedecer a 1,2% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. Ademais, metade do percentual supracitado deve ser direcionado a implementação dos serviços públicos da área da saúde, conforme dispõe o art.52[10]  da mesma lei.

A execução do orçamento impositivo demanda a atuação conjunta das esferas federal, estadual, municipal e distrital. Outrossim, torna-se imprescindível o empenho dos poderes executivo e legislativo para que haja a efetivação descentralizada do orçamento. Aliás, a ascensão do tema traz consigo inúmeras críticas sobre sua viabilidade, tal como, a insuficiência de recursos do Estado e que poderia causar uma tensão na sua gestão financeira.  PISCITELLI corrobora com sua observação:

“Não procedem, assim, as críticas sobre a inviabilidade do orçamento impositivo, a pretexto de que a insuficiência de recursos poderia levar o Estado a uma situação menos razoável ou responsável na sua gestão financeira. A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a LRF, a propósito do assunto, previu a limitação de empenho e movimentação financeira na hipótese de a realização da receita não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal (2007, p.07).”

Assim sendo, cabe ressaltar que a priori o orçamento brasileiro ter caráter ficcional tendo em vista, a falta de comprometimento na realização das despesas. Além disto, o orçamento impositivo tem servido como elemento de barganha política, pois o legislador usa desse meio para cumprir as suas promessas de campanha que envolve as demandas sociais de determinada região, e que por obvio, concentra o maior número de eleitores daquele legislador. Por conseguinte, compete observar que o orçamento impositivo não tem caráter inflexível, ou seja, que deve ser executado a todo e qualquer pretexto, sua definição refere-se à concepção programática no sentido de dizer que deve ser este modo e não outro. Em suma, cabe ressaltar que não é correto afirmar a inviabilidade do referido orçamento, uma vez que sua representação é ínfima frente ao orçamento autorizativo.

2 – O poder executivo e a reserva do possível

A reserva do possível (Vorbehalt des Möglichen) teve origem na Alemanha em 18 de julho de 1972 através do julgamento Numerus-clausus-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Naquela ocasião, estudantes não aceitos em cursos de medicina de Hamburgo e Munique abriram demandas judiciais questionando a limitação do número de vagas nas universidades públicas da Alemanha. O impasse surgiu porque na Lei Fundamental, art. 12, paragrafo 1, frase 1, GG, é garantido o direito à livre escolha de profissão e do centro de treinamento. A partir dessa divergência, o Tribunal Constitucional Federal foi provocado a dar a decisão BVerfGE3 33, 303 (numerus clausus)[11], surgindo então à teoria inovadora da reserva do possível.

A Corte Constitucional Alemão entendeu pela defesa do chamado bem-estar do Estado e da segurança social, firmando a tese de que o cidadão só pode exigir o razoável do Estado. Nesse sentido, as prestações sociais fornecidas pelo poder público devem ser limitadas aos seus recursos financeiros. FALSARELLA faz a seguinte contribuição:

“A ideia de reserva do possível é frequentemente associada à alegação de insuficiência de recursos apresentada pelo Estado como forma de se eximir do cumprimento de suas obrigações no campo dos direitos sociais. A invocação da cláusula da reserva do possível serviria como uma escusa, utilizada de forma genérica pelos entes estatais, para não concretizar os direitos sociais. Como decorrência dessa concepção, a cláusula da reserva do possível tem sido muito criticada. Há quem entenda que o argumento estatal relativo à ausência de disponibilidade financeira não pode ser aceito, uma vez que cabe ao Estado implementar os direitos sociais, especialmente aqueles previstos na própria Constituição. Há, porém, quem entenda que o argumento pode ser aceito em determinadas hipóteses, pois não há como negar que os recursos estatais são limitados, ao passo que as demandas dos indivíduos são ilimitadas, devendo ser compatibilizadas com os recursos existentes. Observa-se, assim, que a ideia corrente de reserva do possível está ligada à insuficiência dos recursos estatais para tornar efetivos todos os direitos sociais, sendo a expressão relacionada, portanto, com a situação econômica do Estado (2012, p.01).”

A expressão reserva do possível tem sido amplamente usada para justificar as limitações dos direitos sociais. No Brasil, por exemplo, não são poucos os casos que o poder público alega que o orçamento possui limite, enquanto as necessidades são ilimitadas. Tal interpretação equivocada da teoria a transformou na reserva do financeiramente possível, uma vez que se sustenta na suposta escassez de recursos e na previsão orçamentária. Essa distorção tem proporcionado limites para a efetivação dos direitos fundamentais prestacionais e para justificar a ausência do poder público no cumprimento do papel que a Constituição Federal lhe constituiu.

O Estado defende que todos os direitos são positivos, pois depende da sua prestação econômica, o que pressupõe um custo para os cofres públicos. Portanto, as normas constitucionais requerem um dispêndio de dinheiro que é limitado, logo, as efetivações dos direitos ficam adstritas às questões econômicas do Estado e gera também, um empecilho a eficácia jurídica nas normas. Para SIQUEIRA (2010) ‘’(…) os recursos financeiros devem ser empregados para atender o que é prioritário, podendo, caso haja sobra, atender o que é supérfluo. Esta é, pois, a verdadeira razão de ser da reserva do possível’’.

Por fim, cabe ressaltar que a cláusula da reserva do possível ao tratar dos direitos prestacionais do Estado se traduz numa verdadeira limitação a efetivação e concretização dos direitos sociais. Outrossim, a teoria da reserva do possível foi elabora sobre a perspectiva alemã, portanto, para evitar equívocos não se deve comparar a situação do Brasil enquanto país periférico com a situação da Alemanha, uma vez que, minimizar os investimentos nos setores sociais significa reduzi-los a zero. Além disso, a aceitação dessa teoria representa um retrocesso para as políticas públicas que visam resolver problemas sociais nas mais diversas áreas como, por exemplo, assistência social, educação, habitação, lazer, meio ambiente, segurança e transporte. Os direitos constitucionalmente garantidos por meio das políticas públicas visam à melhoria de setores carentes e dos serviços prestados a sociedade. Cabe, portanto, aos gestores municipais, estaduais, distritais e federais definir estratégias de implementação dessas políticas. Entretanto, essa discricionariedade do poder executivo exercido por meio do orçamento autorizativo deixa inúmeras falhas específicas, regionais, algo que visa ser suprido pelo orçamento impositivo no momento que o legislador define prioridades orçamentárias, geralmente para a localidade que concentrou o maior número de seus votos. 

3 –  A implementação e efetivação dos direitos sociais através dos princípios do mínimo existencial, da máxima efetividade e da vedação do retrocesso

Os direitos sociais têm por finalidade garantir aos indivíduos condições necessários para o pleno gozo dos seus direitos. Ademais, dependem da atuação do estado na ordem social de modo a assegurar a diminuição das desigualdades sociais. A Constituição Federal de 1988 dispõe no art. 6° ‘’São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados (…). ’’ Desta forma, pode-se afirmar que os direitos sociais devem ser vistos como dimensão dos direitos fundamentais que visam melhorar a qualidade de vida dos cidadãos e a redução das desigualdades e se perfazem, por meio de prestações positivas do Estado. Por conseguinte, o fato dos direitos sociais, dependerem da atuação do Estado para adquirirem efetividade dá as normas um caráter de eficácia limitada.

A legislação brasileira criou vários mecanismos para garantir a evolução dos direitos e evitar retrocessos. Por isso, se faz imprescindível suscitar o chamado mínimo existencial, conceito extraído da Alemanha do princípio da dignidade humana e trata do conjunto de bens e utilidades básicas necessárias para garantir uma vida digna com saúde, moradia, alimentação, educação, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, nesse sentido prevê o art. 7°, IV, da Constituição Federal de 1988. Também chamado de mínimo vital, esse dispositivo tem por finalidade impor ao Estado o dever de prestação positiva de natureza assistencial e de subsistência dos seus cidadãos. Segundo TORRES (1997) apud FLORES (2007):

“(…) que o direito à condições mínimas de existência digna inclui-se entre os direitos de liberdade, ou direitos humanos, ou direitos individuais, ou direitos naturais; é pré-constitucional, visto que inerenteà condição humana; constitui direito público subjetivo do cidadão, condicionando a ordem jurídica e não sendo outorgado por esta; possui validade erga omnes, aproximando-se do conceito e das consequências do estado de necessidade; não se esgota no elenco do art. 5º da Constituição nem em catálogo preexistente; ainda, é dotado de historicidade, variando de acordo com o contexto social (2007, p.75-76).”

Portanto, a ideia que norteia o mínimo existencial são as condições de uma vida digna, algo que está alicerçado no direito á vida e a dignidade da pessoa humana. Significa dizer que o Estado deve respeita, protege e promove meios para assegurar esse direito. Esse princípio assume um papel de grande importância na perspectiva brasileira, ante a vasta desigualdade social e a má distribuição de renda no país. A obrigatoriedade prestacional do Estado está alicerçada nesse dispositivo legal, por isso, grande é a sua relevância para os indivíduos que se encontram em situação de vulnerabilidade social. Logo, a ideia do orçamento impositivo de amparar as demandas sociais peculiares de cada setor regionalizado da sociedade é uma forma de executar as políticas públicas e garantir, ainda que de forma simplista, o mínimo existencial. A título de exemplificação saliento os investimentos federais em saúde e educação nas regiões do semiárido brasileiro e que concentra parcela da população em situação de extrema pobreza.

Outro item principiológico a ser citado é a máxima efetividade à luz dos direitos fundamentais, esse princípio visa que as normas constitucionais atinjam ampla efetividade social. Dessa maneira, o interprete deve extrair das normas o máximo de sua potencialidade de tal forma a amparar o seu fim social. Nesse mesmo sentido, emerge também o princípio da vedação de retrocesso social, que proíbe o legislador de diminuir, suprimir ou reduzir, parcial ou totalmente, o direito social já materializado. A ideia da proibição de retrocesso estabelece futuras ações ao Estado e a sociedade objetivando concretizar e ampliar o alcance dos direitos sociais e por obvio, diminuir as desigualdades. Sendo assim, o conceito arguido por esse princípio impede que as prestações de caráter sociais já efetivadas sejam removidas do mundo fático gerando um prejuízo aos cidadãos. Sua concepção está ligada aos princípios da dignidade da pessoa humana e da segurança jurídica expressos na Constituição Federal através dos institutos como: ato jurídico perfeito, coisa julgada, direito adquirido, limitação e restrição dos direitos fundamentais e a vedação de produção de norma que represente um retrocesso na concretização dos direitos fundamentais.

Conclusão

No ano de 2013 o congresso nacional aprovou um novo processo orçamentário para o país, o chamado orçamento impositivo, que surge em contraposição ao modelo pré-estabelecido o chamado orçamento autorizativo. A partir dessa decisão, o legislativo deixou de ser mero coadjuvante e passou a contribuir na matéria orçamentária. Outrossim, se faz indispensável citar que o orçamento mandatário não pode ser entendido como aquilo que deve ser executado a todo e qualquer pretexto, muito pelo contrário, seu entendimento é no sentido de dizer que deve ser aquele e não outro. Logo, não é correto afirma que este tipo de orçamento tem um caráter inflexível ou imutável, assim como, não procedem às críticas acerca da inviabilidade desse tipo orçamentário porque geraria uma suposta escassez de recursos e levaria o Estado ao colapso financeiro.

A lei orçamentária seja de caráter impositivo ou autorizativo, deve respeitar os princípios do mínimo existencial, máxima efetividades dos direitos sociais e proibição do retrocesso social. Logo, o executivo deve buscar a ampliação dos direitos não reduzi-los sob o argumento da falta de verbas disponíveis, uma vez que esses direitos são constitucionalmente garantidos e por isso, adquirem um caráter prioridade sobre qualquer outro. Ademais, os direitos sociais de natureza fundamental são impostergáveis, portanto, a atuação governamental deve buscar atingir o máximo de seu alcance.

Por fim, o orçamento impositivo impõe ao poder executivo a obrigatoriedade de investir em setores até então esquecidos, trata-se, pois, de uma forma de implementação de políticas regionalizadas e que sendo bem administradas, representam uma evolução dos direitos sociais. Entretanto, não podem os legisladores usar esse tipo orçamentário como barganha política, ao modo que prometem nas campanhas eleitorais investimentos em determinada localidade para angariarem votos. Objetivando concluir, o orçamento mandatário impede, mesmo que de forma simplista, a retenção de poder sobre o executivo. Desta modo, o legislativo assume um papel que lhe permite contribuir de forma mais efetiva.