Autores: Eduardo Caldeira Estrela. Advogado com atuação em Direito Constitucional, Administrativo, Processual Civil e Consumidor. Graduado em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande. Pós-Graduação em Direito Processual Civil pela Faculdade Internacional de Curitiba/PR – FACINTER, Grupo UNINTER. (e-mail: [email protected]). Aline Rodrigues de Avila. Assistente Social-Servidora Publica Federal na Universidade Federal do Rio Grande (FURG). Graduada em Serviço social pela Universidade Católica de Pelotas-UCPEL. Mestre em Política Social pela Universidade Católica de Pelotas-UCPEL. Doutora em Politica Social e Direitos Humanos pela Universidade Católica de Pelotas. (e-mail: [email protected]).
Resumo: O presente artigo faz uma breve análise da implantação das políticas sociais relacionadas à garantia dos direitos humanos e suas relações com o Estado. A partir dessa analise é possível avaliarmos a forma com que são implantadas as políticas sociais, mais precisamente a política de saúde e os desafios da inclusão da universalidade aos desiguais. Assim, diante da reflexão da política de saúde, podemos ampliar a discussão, tecendo breves apontamentos sobre a implantação da política de atenção a saúde do trabalhador no âmbito do serviço público federal. Quanto a última, o que se observa, é que a implantação se dá através da mesma lógica, ou seja, focalizando, prioritariamente, nas demandas mais basilares daquela coletividade, direcionadas ao atendimento linear de toda força de trabalho envolvida, desconsiderando as especificidades relativas às diferentes atividades desenvolvidas por cada carreira. Os aspectos econômicos e sociais são relevados e a necessária isonomia na condução das políticas públicas não ultrapassa o plano conceitual, considerando que o atendimento a uma sociedade desigual não pode ser efetivado mediante o tratamento dos desiguais com igualdade.
Palavras-chave: Política social. Saúde do servidor. Estado
Abstract: This article makes a brief analysis of the implementation of social policies related to the guarantee of human rights and their relations with the State. From this analysis it is possible to evaluate the way in which social policies are implemented, more precisely the health policy and the challenges of including universality to unequal ones. Thus, in view of the reflection of the health policy, we can expand the discussion, making brief notes on the implementation of the worker health care policy within the scope of the federal public service. As for the latter, what can be observed is that the implementation takes place through the same logic, that is, focusing, primarily, on the most basic demands of that community, directed to the linear attendance of the entire work force involved, disregarding the specificities related to different activities developed for each career. The economic and social aspects are highlighted and the necessary equality in the conduct of public policies does not go beyond the conceptual plan, considering that the service to an unequal society cannot be carried out by treating the unequal with equality.
Keywords: Social policy. Server health. State
Sumário: Introdução. 1. As Políticas Sociais como Instrumento de Garantia dos Direitos Humanos. 2. A Conformação da Política de Saúde no Âmbito da Sociedade. 3. A Politica de Saúde Proposta ao Servidor Público e o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor (SIASS). Considerações Finais. Referências.
Introdução
O conhecimento das políticas sociais merece ser entendido como garantia da implementação dos direitos humanos e sua indisfarçável vinculação ao Estado, gerada diante de seu caráter público, impondo, necessariamente, o aprofundamento da discussão sobre os dois institutos, as políticas sociais e os direitos humanos.
Cabe registrar que a importante implementação dos direitos fundamentais faz parte de um longo processo histórico que exige o constante incremento da participação popular, com vistas ao seu reconhecimento legal e, consectariamente, a busca por sua universalização mediante a construção das políticas públicas. Inicialmente, cumpre destacar, que os direitos elevados a esta categoria se fundamentam a partir de três dimensões, que são ligadas conceitualmente ao tema da revolução francesa: Liberdade, Igualdade e Fraternidade.
A primeira dimensão buscou restringir a ação do Estado frente aos particulares, a segunda agregou os direitos que envolvem as prestações positivas mediante o oferecimento de serviços públicos, e a terceira incluiu os direitos difusos e coletivos, aqueles que não podem ser titularizados diante de sua ampla legitimidade, como o direito ao meio ambiente equilibrado. Assim, a apropriação das políticas sociais está mais intimamente relacionada ao alcance dos direitos fundamentais de segunda dimensão, diante da maior vinculação impõe do poder público com as prestações positivas de que passaram a ser credores seus cidadãos.
Se valendo dos conceitos acima descritos a Constituição Federal de 1988 visou a reconstrução do modelo estatal nacional e a substituição do modelo autoritário pelo democrático, admitindo e incentivando a participação política dos estratos sociais articulados. Dessa maneira, se tornaram conhecidas as demandas que cada um deles pretendia ver atendidas pelo corpo social. A ampliação das políticas sociais percorria caminhos paralelos a tais interesses, ora mais, ora menos próximos, mas é correto afirmar que havia crescente expansão.
Em determinado momento da história recente do país, ocorreu considerável alteração nesse panorama diante da assumida ressignificação do Estado através das práticas neoliberais. Estas impuseram um viés mais restritivo à proclamada amplitude do reconhecimento dos direitos sociais outorgados na carta política. A implementação das políticas sociais passou a ser restrita a adoção de ações com vistas a garantia de direitos mínimos a determinados grupos de cidadãos considerados os mais expostos, tais como crianças, idosos e trabalhadores de baixa renda.
Considerando o compromisso assumido pela nação através da Constituição Federal de 1988, onde o Estado brasileiro se comprometeu a prestar políticas de bem estar social, acrescentando que a partir daí se construiria uma sociedade livre, justa e solidaria, erradicando assim a pobreza e a marginalização, dentre outros compromissos igualmente nobres, não faltam críticas ao modelo de aplicação e seleção adotado. A matriz política que vem sendo operada se traduz na redução das desigualdades de maneira focalizada, critica aplicada, principalmente, aos governos de ideologia de esquerda, que, ao menos conceitualmente, reconhecem que a pobreza e as desigualdades sociais estão fundamentadas em realidades que extrapolam as questões focalistas.
O objetivo desse trabalho passa por desenvolver uma breve discussão sobre a política de saúde na sua conformidade e formas de atuação sociais, aprofundando o olhar sobre a saúde coletiva e suas formas de planejamento e operacionalização através da lógica neoliberal. E, na mesma linha, abordaremos a temática da implantação da política de atenção à saúde dos servidores públicos federais, reafirmando a forma do Estado na implementação de políticas de cunho focalista, com objetivos distantes das reais necessidades da sociedade.
1. As Políticas Sociais como Instrumento de Garantia dos Direitos Humanos
O debate acadêmico das políticas sociais impõe sua conceituação e localização dentro do sistema democrático como instrumentárias a garantia e ampliação dos direitos humanos fundamentais, entretanto é imperioso determinar o anterior caráter público de tais medidas, ampliando seu espectro vinculante do Estado diante seu caráter público, incluindo o privado, o coletivo, o corporativo e o individual.
Afirmar a origem pública da política social significa impor a participação de todo o grupo social na construção do espaço destinado ao convívio harmônico de todos, conectando as ações do Estado e da sociedade após os inevitáveis conflitos de legitimação de interesses na construção do bem-estar. A participação democrática se impõe, pois a demanda por aquisição de direitos engloba decisões individuais, coletivas, corporativas e partidárias na formação da política pública.
Importa apontar a sempre presente disputa de interesses na formulação de qualquer opção política, mas salvaguardar o indissociável interesse público na condução do ente estatal. Tal postura exige a consideração do mais apropriado a todos, e não especificamente a ninguém, como muitas vezes é definido o que é público. Impõe conduzir os instrumentos de alcance dos direitos fundamentais, as políticas públicas, sem sobrelevar objetivos meramente particulares, partidários, corporativos e, ainda, garantir suas permanências frente às dificuldades impostas pelos cálculos contábeis nos momentos de crises.
Definidas as políticas públicas que conduzirão as ações do Estado e da sociedade é preciso registrar que sua imposição frente ao ente social se deu em decorrência de um histórico processo de consolidação dos chamados direitos fundamentais. Lutas sociais com o objetivo de vincular o primeiro ao respeito aos direitos do homem, para posteriormente consagrá-los como direitos fundamentais e em suas relações internacionais buscar o registro por seus pares como direitos humanos nos instrumentos internacionais. Em linhas gerais não há diferenças marcantes em suas conceituações, podendo serem consideradas como sinônimas.
Afirmar que os direitos fundamentais, nomenclatura utilizada pela Constituição Federal, são fruto de um processo histórico significa reconhecer que foram paulatinamente sendo incorporados como tal após longas conquistas políticas do corpo social frente ao ente estatal. São consideradas, inicialmente, três dimensões de direitos que se ligam conceitualmente ao lema da Revolução Francesa: liberdade, igualdade e fraternidade.
A primeira dimensão trouxe os direitos que buscam restringir a ação do Estado sobre o indivíduo, impedindo que aquele se intrometa de forma abusiva na vida privada das pessoas. São, por isso, também chamadas liberdades negativas: traduzem a liberdade de não sofrer ingerência abusiva por parte do Estado. Para o Estado, consistem em uma obrigação de “não fazer”, de não intervir indevidamente na esfera privada. O cidadão tem o direito de exigir a não demasiada intervenção estatal em sua intimidade. Baseados na liberdade, são os direitos civis e políticos.
A segunda dimensão agregou os direitos que envolvem prestações positivas do Estado aos indivíduos (políticas e serviços públicos) e, em sua maioria, se caracterizam por serem normas programáticas, impõe sua progressiva implantação pelas políticas públicas. São, por isso, também chamados de liberdades positivas. Para o Estado, constituem obrigações de fazer algo em prol dos indivíduos, objetivando que todos tenham “bem-estar”, em razão disso, eles também são chamados de “direitos do bem-estar”. Os direitos de segunda dimensão têm como valor fonte a igualdade. São os direitos econômicos, sociais e culturais. Como exemplos de direitos de segunda geração, citamos o direito à educação, o direito à saúde e o direito ao trabalho.
A terceira dimensão inclui os direitos que não protegem interesses individuais, mas que transcendem a órbita dos indivíduos para alcançar a coletividade (direitos transindividuais ou supraindividuais). Os direitos de terceira dimensão têm como valor-fonte a solidariedade, a fraternidade. São os direitos difusos e os coletivos. Citam-se, como exemplos, o direito do consumidor, o direito ao meio-ambiente ecologicamente equilibrado e o direito ao desenvolvimento.
Fica evidente, diante do exposto, que debater a efetividade das políticas sociais se relaciona intrinsicamente com a apropriação dos direitos fundamentais de segunda dimensão, as denominadas liberdades positivas, que impõe ao poder público o oferecimento de prestações positivas aos seus cidadãos. Sua previsão constitucional vincula a condução estatal ao seu atendimento condicionando ao conhecimento das necessidades e demandas sociais.
Avançando, é forçoso concluir que a fixação de metas a atuação pública termina por impor também ao corpo social organização e participação nos espaços políticos da nação. Explicitando os anseios individuais, coletivos, corporativos, partidários e econômicos com vistas à formação da política pública e social que norteará a ação estatal. Neste ponto se faz necessário reforçar o caráter público das políticas sociais, que devem alcançar os interesses maiores considerando o bem-estar social.
Assim leciona Faleiros, pag. 21:
“O conteúdo de uma política social não é simplesmente a definição legal do seu objetivo, nem o discurso tecnocrata que a justifica. Trata-se, primeiramente e antes de tudo, de um pleito, de uma questão disputada pelas diferentes forças sociais que manifestam as contradições da sociedade e dos interesses em confronto.”
A constituição do Estado como hoje se observa, muito embora a inegável retração das prestações por este oferecidas diante da exacerbação de práticas neoliberais, é decorrente do fortalecimento das práticas democráticas que possibilitaram a ampliação dos estratos sociais na condução dos assuntos públicos. Pode parecer contraditória a necessidade de intervenção estatal para a garantia das chamadas liberdades positivas, as prestações que deve fornecer o ente público a seus cidadãos menos favorecidos, mas não é. Diante da amplitude de meios e recursos de que dispõe a máquina administrativa, a sua capacidade de regular condutas através das leis e de exercer seu poder de coercitividade a todos que a elas desrespeitem mediante o Poder Judiciário, o Estado é o ente social mais capacitado na busca pela igualdade material entre seus cidadãos. A materialidade da igualdade ultrapassa a já garantida igualdade formal, aquela decorrente apenas da lei.
Esclarecendo, a garantia de liberdade ao cidadão, considerando-se que somente é livre aquele ser dotado das mínimas condições culturais, econômicas e materiais de conduzir dignamente seu destino, impele a ação estatal a garantir mediante políticas públicas sociais e econômicas. A aparente contradição na ação estatal é exposta pela necessidade de suas ações que reduzem a liberdade geral, condicionando comportamentos do mercado e das classes que nele atuam, mas que tal postura visa à garantia de direitos de uma parcela mais ampla quantitativamente e hipossuficiente estruturalmente.
Corrobora com tal apontamento, conforme Pereira (2011, p.99):
“É o Estado, além disso, que, ao mesmo tempo em que limita a desimpedida ação individual pode garantir direitos sociais, visto que a sociedade lhe confere poderes exclusivos para o exercício dessa garantia. Na prática, a ingerência do Estado na realidade social é tão antiga, que só quem não esteja disposto a reconhecê-la, não a percebe. Mesmo nos regimes liberais mais ortodoxos, expressamente avessos à intervenção estatal, o Estado sempre interveio politicamente para atender demandas e necessidades, seja da esfera do trabalho, seja da esfera do capital.”
Mediante a participação política dos vários setores que compõem a sociedade são conhecidas as demandas que cada um daqueles pretende ver atendidas pela atuação estatal, entretanto a origem social, na maioria das vezes, não se reveste do necessário caráter público que deve se fazer presente na condução do Estado. A política social para possuir caráter público precisa extrapolar os interesses setoriais e atingir um sentido de universalidade, de algo que deve pertencer e ser oferecido a todos os cidadãos de determinado Estado, como direito de todos, não como privilégio de alguns.
Em caráter objetivo, implementar política social significar implementar ações com vistas a garantir direitos mínimos a determinados estratos sociais mais expostos ao risco, como crianças, idosos e trabalhadores, estender os serviços de saúde e educação de maneira universal e, ainda, transferir renda aos mais pobres em situação de risco, como na doença, no desemprego e na extrema pobreza. Tais ações são denominadas como de bem-estar social, dando origem ao modelo estatal conhecido como “WelfareState”, mas com este não se confundem diante de sua maior amplitude, como assinala Pereira, (2011, p.178):
“Como já assinalado, o WelfareState é a instituição encarregada de promover o bem-estar social, enquanto o social welfare é o resultado de uma ação política que confere efetivo bem-estar a indivíduos e grupos. Em particular, o bem-estar tem estreita relação com a política social visto que a esta compete garantir à população níveis de renda e acesso a recursos e serviços básicos, impedindo-lhe de cair na pobreza extrema, no abandono e no desabrigo.”
O Estado brasileiro assume na Constituição Federal de 1988 a responsabilidade de prestar políticas sociais de bem-estar, assegurando expressamente o acesso universal à saúde, à educação e à seguridade social. Acrescenta, como alguns de seus objetivos, construir uma sociedade livre, justa e solidária, erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais, dentre vários outros compromissos de índole social.
Muito embora a nobreza do compromisso de redução das desigualdades sociais e da erradicação da pobreza assumido no texto constitucional se faz necessário apontar como exemplo as críticas surgidas aos governos liderados pelo Partido dos Trabalhadores, diante da política adotada de redução das desigualdades focalizadas somente em programas de erradicação da pobreza e mediante programas de transferência de renda. Os autores Theodoro e Delgado (2003, p.123) consignam:
“O abandono da perspectiva inclusiva e a opção pela gestão da pobreza num ambiente avesso a mudanças parecem ser a tônica da proposta focalista. Contudo, é difícil imaginar um progressivo desmantelamento dos mecanismos de reprodução da pobreza produzido a partir de programas paliativos de transferência de renda. É evidente a importância de mecanismos de transferência de renda para segmentos carentes. Entretanto, esse não pode ser o núcleo de uma política social ou de uma política de redução da desigualdade, sob pena de se engessar essas desigualdades e, por conseqüência, inviabilizar o projeto de transformação social do governo atual.”
O ensaio traz à tona a desigualdade social, apontando-a como o maior drama brasileiro desde sempre e o tratamento então dispensado pelos governos de viés neoliberal, inclusive sendo utilizado por até a pouco conduzia a nação. O tratamento dispensado a tal grave mazela consistia na adoção de políticas sociais focalizadas na pobreza, como instrumento único de reversão de uma questão de caráter complexo, para o qual contribuem o Estado, o mercado, a moeda, a ordem jurídica, dentre outras instituições.
Os autores não apontam como um erro as iniciativas de combate à pobreza, questionam, sim, sua seleção como única solução devido as suas, já apontadas, múltiplas origens que demandam enfrentamento também amplo, não simplesmente focal. A simples utilização do método criticado não se mostrara capaz de reverter as iniqüidades e gerar inclusão social perpetuando o quadro de desigualdades com a simples redistribuição de renda para combater a pobreza, que mesmo no período de desenvolvimento econômico vivenciado entre 1950 e 1970, não permitiu a redução da desigualdade social.
2. A Conformação da Política de Saúde no Âmbito da Sociedade
Adentrando o espectro das políticas sociais que atendem a saúde da sociedade, a história aponta que o planejamento das ações de saúde no Brasil se originam na atenção à urbanização como produto de patologias e que propiciavam a possibilidade de construção de um estado positivo de saúde. Tal circunstância decorre do início tardio do processo de industrialização nacional, pois é patente que em todos os lugares a atenção aos aspectos da saúde está intimamente ligada aos anseios do mercado de trabalho, que busca selecionar da maneira mais eficientes os trabalhadores mais saudáveis, conforme a atividade laboral a ser desenvolvida, e por isso, mais produtivos.
Além disso, as políticas, sejam elas quais forem, não são pensadas tendo como norte basilar, o ser humano e as reais necessidades apresentadas, e sim, os interesses estatais de incluir o que é entendido através de seus interesses de governo e percepções. Dessa forma, são implementadas todas as políticas públicas direcionadas a população. Mas o que nos cabe aqui é pensar por que as políticas que foram criadas dessa forma e continuam a ser pensadas assim. Aqui temos como foco pensar a saúde através da saúde coletiva.
A saúde coletiva pensada através da epistemologia, nos trará discussões de como deveria ser sua construção e consequente implementação. Conforme Merhy (2015, p.13), “afirma que na lógica neoliberal, a instituição de saúde, transformada em “empresa”, desenvolve o papel de um complexo produtivo, onde a finalidade e a justificativa de sua existência (o doente) tornam-se secundários”. A partir dessa afirmação é possível refletir como vem sendo desenvolvido o caráter de saúde coletiva no âmbito da sociedade.
A começar pelo pensamento macro da política, onde são pensados os aspectos gerados da mesma e assim continuam a ser desenvolvidos, perpassando as esferas de sua implementação, que vai desde a questão governamental, desse para os gestores da política, adentra a instituição e recai aos operadores finais, ou seja, aqueles que farão a política acontecer. Nos cabe aqui, ainda que incipiente, problematizar todos esses pilares da construção, a começar então pelo governo, a partir da questão estatal, onde primeiramente é gestado esse processo. Diante desse pensado, não podemos iniciar qualquer problematização sem adentrar a perspectiva dos direitos humanos, o que é confirmado por Stefanini, (2015, p.66):
“A persistência das desigualdades vivida na prática cotidiana coloca fortemente em pauta o discurso dos direitos humanos e a violação deles, decorrente da condição de pobreza, origem étnica, cor da pele, diferenças de gênero com consequentes impactos na saúde. É nesse contexto que direitos humanos, equidade e saúde tornaram-se temas centrais de norte a sul do planeta, quando fazem referência aos valores que se referem a vida e a morte, á igualdade social, a dignidade e integridade da pessoa. È importante então questionar as relações recíprocas entre saúde e direitos humanos na perspectiva de que estes não são somente complementares, mas fundamentalmente ligados uma ao outro.”
Pensar saúde coletiva, nos faz ir além do que é cotidianamente posto, e sim, pensar que esse é um direito humano, que deve ultrapassar as barreiras da igualdade humana, matéria essa que já devia estar vencida a muito, e sim deve-se pensar a partir dos desiguais, ou seja, para quem ofertamos saúde, para grupos homogêneos? É explicito que não. É exatamente a heterogeneidade do ser, que deve nos fazer pensar quando falamos de saúde coletiva. A heterogeneidade do ser inicia na sua concepção e atravessa todas as etapas da vida humana. A raça humana por si só já é diferente, mas aqui nos cabe pensar nas desigualdades de espaços, econômicas e da própria subjetividade do ser, que conformam a vida de cada um.
Assim, poderíamos afirmar que a conformação das políticas de uma forma geral, deve ser pensada a partir das desigualdades, reafirmamos que não as desigualdades propriamente ditas, aquelas que estão sempre em mente quando se pensa em igualdade, direitos humanos, mas muito mais que isso. Cabe ser analisado, onde e como vive determinada população, a que tipos de trabalho estão expostos, como são suas condições de moradia, qual tipo de alimentação é acessada. Conforme afirma Stefanini (2015, p.67), “intervir de maneira positiva sobre a saúde e os direitos humanos implica reconhecer que na sociedade alguns estão em risco de adoecer muito superior a outros”.
Diante dessa perspectiva, devemos aprofundar dando ênfase ao pensamento do porque as políticas quando garantidas são implantadas sob o discurso da universalidade, igualdade, mas não são consideradas as desigualdades postas. É fato que pensar essa desigualdade, é reconhecer a interlocução das realidades vividas, com a questão da saúde. O que se sabe que não é o interesse, para um sistema que trabalha na compensação, com políticas focalizadas, que pretendem nada mais do que atender a questões aparentes e emergentes.
Assim a operacionalização institucional reproduz a mesma pratica e discurso, ou seja, o modelo de olhar é o mesmo para todas as implantações. Um exemplo disso são os postos de atendimento de saúde, pois, todos possuem o mesmo formato, a mesma composição médica, de profissionais de enfermagem e o mesmo formato de atendimento nas unidades. Cabe salientar que todos os locais onde há a implantação são diferentes em sua dinâmica econômica e social, dessa forma é perceptível que os modelos instituídos não levam em consideração as diferenças e peculiaridades, reproduzindo assim a universalização para as desigualdades, o que acaba não atendendo o que de fato são as necessidades do atendido e, consequentemente, daquela determinada comunidade/população. Conforme afirma Merhy (2015, p.10):
“Faz-se então importante decidir, primeiro de tudo, quais os serviços que podem ser fornecidos sem muitas perturbações, tentando convencer os clientes de que esses são exatamente os serviços dos quais necessitam e que suas percepções das próprias necessidades são falíveis, não sendo eles capazes de julga-las. Uma vez convencidos, os clientes, a organização agira de maneira a lhes ocultar das vistas eventuais alternativas ao serviço que a própria fornece. Em alguns casos, poderá ser necessário tranquilizar o público por meio de uma avaliação aparentemente independente sobre o efetivo funcionamento dos serviços.”
Desse modo, o que encontramos é uma conformação de que o serviço ofertado está de acordo com as necessidades, pois há um convencimento de que a estrutura e os profissionais atendem as necessidades que estão ao seu alcance. Assim adentramos a questão dos operadores finais da política, os profissionais que fazem o serviço acontecer no âmbito das instituições. Os profissionais que desenvolvem suas atividades nessas estruturas acabam por serem manipulados por um sistema, que quando criado já parte desse objetivo, o de dominar a instituição e o trabalhador, para que assim atendam somente a demandas básicas, elencadas no escopo da política, e que irá ser operacionalizada para toda população da mesma forma, desconsiderando as peculiaridades pessoais, econômicas e sociais. Diante desse cenário de reprodução, Merhy (2015, p.12), nos afirma que:
“No entanto o que acontece no campo da programação em saúde, assim como em outros ramos das ciências, é que via de regra se limita a planificar respostas formalmente universais (isto é, programadas para todos os cidadão), as quais por sua vez terminam por responder as necessidades do grupo dominante e por controlar ou conter as reais necessidades da comunidade.”
Dessa forma o próprio profissional é impedido de ter o real conhecimento das demandas existentes, isso porque não é de interesse que sejam propagados nem mesmo no ambiente de trabalho as dificuldades apresentadas no âmbito da operacionalização das diferentes áreas. As informações acabam por ser reprimidas para que assim não possam ser difundidas e verificadas como um problema a ser resolvido. Inevitavelmente nesse processo o que ocorre é “compreender e tornar explícitos, junto aqueles que são objeto desta manipulação”.Merhy (2015, p.13),
“Então a avaliação quantitativa é o que acaba sendo reproduzido, através da medição da prestação dos serviços ofertados, através de numerosos sistemas que são implantados, no intuito de mostrar produtividade e não a qualidade de saúde da população, reforçando assim os serviços de cunho produtivista.
E assim, vamos operando as políticas em resposta não as necessidades individuais de cada ser, mais sim, ligadas diretamente ao compromisso do Estado em garantir os direitos humanos básicos, a Constituição Federal de 1988, atendendo assim ao clichê, “saúde é direito de todos e dever do Estado”.
3. A Politica de Saúde Proposta ao Servidor Público e o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor (SIASS)
Ainda no que tange a discussão sobre saúde, adentrado agora a questão da saúde, particularmente a questão da saúde do servidor público federal. Em meados do ano 2000, por meio de mobilizações oriundas dos servidores e dos sindicatos de representação das categorias, que pressionavam pela implementação de Políticas de saúde e segurança aos servidores públicos e diante do cenário do recém-eleito governo brasileiro, que propunha a “revitalização do Estado, o qual deveria ter um papel ativo na redução das desigualdades e na promoção do desenvolvimento” começou a ser implantada a Política de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal (PASS).
A PASS é definida como:
“O processo de democratização das relações de trabalho que visa debater questões relativas à saúde e à promoção da saúde no trabalho do servidor público federal, bem como estimular as organizações de saúde por locais de trabalho. È uma das estratégias para a melhoria das condições ambientais do trabalho e de valorização do servidor público e a sensibilização de gestores e servidores para as questões da saúde no trabalho que propiciem mudanças de atitude e possibilitem tomada de decisão.” (SILVA, 2013, p. 104).
Antes o que se tinham eram ações isoladas. A implantação foi alicerçada sob três princípios, sendo eles, a vigilância em saúde, perícia médica e promoção à saúde. Esse tripé foi pensado e construído a partir das realidades vividas no âmbito do serviço público com o objetivo de acolher as demandas oriundas do trabalhador, provendo prioritariamente a saúde.
Essa análise permitiu ao Governo federal formular uma política de atenção à saúde e segurança do servidor público. Então, foi instituído pelo Decreto 6.833 de 2009 o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal – SIASS, que define, em seu art. 3º, as suas principais diretrizes:
“Art. 3º Para os fins deste Decreto, considera-se:
I- assistência à saúde: ações que visem a prevenção, a detecção precoce e o tratamento de doenças e, ainda, a reabilitação da saúde do servidor, compreendendo as diversas áreas de atuação relacionadas à atenção à saúde do servidor público civil federal;
II- perícia oficial: ação médica ou odontológica com o objetivo de avaliar o estado de saúde do servidor para o exercício de suas atividades laborais; e
III – promoção, prevenção e vigilância à saúde: ações com o objetivo de intervir no processo de adoecimento do servidor, tanto no aspecto individual quanto nas relações coletivas no ambiente de trabalho.”
O Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor – SIASS prevê, além dos três grandes eixos – assistência, perícia, promoção e vigilância à saúde – uma ferramenta de comunicação, o Portal do SIASS, com o objetivo de integrar e divulgar ações, legislações, dicas de saúde, notícias, artigos, eventos e toda informação que for necessária para o fortalecimento da construção coletiva, que é essa nova Política de Atenção à Saúde do Servidor.
O SIASS não visa definir formas de gestão internas aos órgãos, mas sim organizá-las, estimulando a realização de convênios intermediados pela Secretaria de Recursos Humanos, do Ministério do Planejamento, em prol da padronização dos procedimentos legais, como a padronização dos serviços de saúde e perícia médica, o uso racional dos recursos humanos, financeiros e materiais, da gestão das informações sobre saúde e da promoção de ações de atenção à saúde do servidor.
Apresentados os dados básicos da implantação da Política de Atenção à Saúde do Servidor (PASS), e a consequente vinda de um subsistema que tem como objetivo primordial materializar essa política, nos cabe agora analisar a operacionalização desse processo até os dias atuais. Quando abordamos a fala sobre uma Politica, nos cabe pensar os fundamentos dessa, para entendermos o seu desenvolvimento. Essa política em especial, nos traz um arcabouço de questionamentos. Começamos empreendendo a questão de como foi pensado a partir desses três pilares: assistência, perícia e saúde e prevenção.
A assistência sem dúvida é mais ampla de todas, é essa que irá nortear o modo de tratamento para com o servidor, partindo do princípio de que este relaciona-se com um mundo externo a sua vida profissional e assim considerar o mesmo como todo. Não diferente do que já fora discutido nesse artigo quando falamos do olhar fragmentado do que é saúde, também é operacionalizado na política aqui abordada. Essa implantação quando elenca a assistência pensa exatamente na mesma lógica de reprodução difundida como o que é uma política pública.
Conforme Kerstenetzky (2006, p.04), essa política seria de cunho focalista como ação reparatória:
“Necessária para restituir a grupos sociais o acesso efetivo a direitos universais formalmente iguais- acesso que teria sido perdido como resultado de injustiças passadas, em virtude, por exemplo, de desiguais oportunidades de realização de gerações passadas que se transmitiram as presentes na perpetuação da das desigualdades de recursos e capacidades.”
Quando abordada a questão pericial, nos traz uma importante indagação, seria o controle do Estado através desse sistema? Diante da realidade que se tem e as formas de condução que são defendidas em nível de cuidado do outro e com o outro. Seria passível aqui pensar, que esse sistema de controle deveria objetivar trabalhar os dados epidemiológicos apresentados, no intuito de ofertar promoção e prevenção aos servidores, mas a realidade que se tem hoje não é essa. O que encontramos são as velhas e reprodutoras campanhas, seja ela de combate ao uso de tabaco, prevenção ao estresse entre outras. Mas de fato o que se pensa sobre o uso do tabaco, porque as pessoas fumam, quais as influências danosas a partir desse processo? Da mesma forma o estresse, é pensado o que fazer com o estresse laboral, porque a vida no trabalho de uma forma geral é estressante e o que a política terá como foco para seu combate ou minimização?
Diante desses dois exemplos aqui dados a resposta é a mesma que trouxemos na discussão anterior, quando falávamos da saúde universal, mas desigual, no reconhecimento do ser como um todo, como sendo parte de um processo chamado vida, onde obrigatoriamente os mesmos devem ser vistos a partir das perspectivas políticas, econômicas e sociais. Assim, conforme Martins (2016, p.1437), referindo-se sobre a política de saúde para os servidores afirma que:
“Os resultados indicam a necessidade de ampliação do diálogo entre as Políticas de Saúde, Trabalho e Gestão e de uma aliança com os sindicatos e a representação dos trabalhadores no sentido de uma pauta comum que privilegie as ações de promoção e vigilância da saúde, transformando-os em agentes de mudança e mudanças nos espaços de trabalho.”
A afirmação entoa em seus escritos recentes a necessidade de articulação entre as propostas apresentadas, gestores e representação dos trabalhadores. Essa proposta se dá a partir de uma gama de necessidades que são apresentadas e não supridas pela política vigente. Essa discrepância que ocorre entre o que é real e o que é proposto é o modelo de conformação com que o Estado operacionaliza suas práticas de caráter universalistas, sem dispor da realidade na qual estão expostas as questões cotidianas.
Dessa forma, a terceira perspectiva do tripé que deveria ser o ponto chave da implantação que é promoção e prevenção acaba por ficar na expectativa de futura implantação, pois as formas ficam concentradas na área pericial e assistencial, reforçando o modelo de política desenvolvido em nosso país, onde a realidade e os objetivos acabam por reproduzir o modelo hegemônico vigente.
Considerações Finais
Políticas sociais e direitos humanos são temas que proporcionam densa discussão, não sendo possível pretender vê-la esgotada em tão breves linhas, ainda assim, o aqui exposto permite demonstrar o quanto as ações estatais e a conformação por elas formadas dos direitos humanos e das políticas sociais estão intimamente ligadas. Vislumbrar a sociedade como um todo, conhecer suas necessidades e a melhor maneira de atender suas demandas exige sempre priorizar a busca da plenitude dos direitos fundamentais.
Dessa forma, conforme aqui proposto, pensar a saúde coletiva precisa, necessariamente, vincular as necessidades de cunho político, econômico e social, como inafastável suporte para que se possa pensar epistemologicamente a saúde em seu sentido macro, ou seja, como reprodução das relações da sociedade. Talvez, a partir daí, possamos atender o direito fundamental gravado na Constituição Federal, que institui que “saúde é direito de todos e dever do Estado”, focando apenas na saúde como cuidado biológico, sendo direcionada e difundida sem levar em contas todas as peculiaridades do ser. Entretanto, o que se constata é que as desigualdades individuais e coletivas seguem sendo desconsideradas na implementação das políticas sociais, o que é característico de um estado neoliberal.
Nesse contexto, onde descrevemos a implantação das políticas sociais como uma das respostas para garantia dos direitos humanos, nos permitiu conhecer e constatar a prematura implantação da Política de Atenção à Saúde dos Servidores Federais.
Considerando todo o estudo aqui desenvolvido, é perceptível que o atendimento à saúde do servidor público federal se dá num ritmo bem mais lento que o da implantação do Sistema Único de Saúde. É razoável pensar que essa tardia evolução se dá pelo reducionismo das ações do Estado em investimento em políticas sociais e pelo estigma de que os trabalhadores públicos “ganham” o suficiente para cuidarem de sua saúde autonomamente. Segundo Silva (2013, p. 36), “nesse sentido aponta-se para uma inadequada prestação de serviços públicos, a desconfiança da população em relação a eles, o desprestígio do funcionalismo público registrado nas últimas décadas e a dispersão de esforços e recursos na ação governamental”.
Sob essa perspectiva, observa-se que a política de saúde do trabalhador para os servidores federais não é questão prioritária no âmbito da administração pública federal. Os serviços, ainda hoje, são desenvolvidos conforme os interesses institucionais de cada órgão, não assumem os contornos e a amplitude condizente com uma política em desenvolvimento. Pode-se observar que, ainda que tardiamente implantado, o aparato técnico, prescrito no sistema normativo, torna-se insuficiente para que se adote um conjunto de ações que, de fato, atenda às necessidades dos servidores. É necessária a conscientização de que os trabalhadores necessitam de políticas eficazes, permanentes, que atendam desde as demandas básicas, cotidianas, às mais complexas, que garantam os servidores públicos federais dos riscos a que estão expostas todas as diversas categorias de trabalhadores, dentre as quais, inequivocamente, estão incluídas.
Referências
Decreto nº 6.833, de 29 de abril de 2009. Institui o Subsistema Integrado de Atenção à Saúde do Servidor Público Federal – SIASS e o Comitê Gestor de Atenção à Saúde do Servidor. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D6833.htm.
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