Thaís Vanessa dos Santos da Silva*
Resumo: O presente estudo tem como objetivo elucidar a aplicabilidade da Lei 13465/2017 na regularização de loteamentos, especialmente no Loteamento Parque Residencial Santa Cecília, localizado no município de Gravataí/RS, visto que possui uma única matrícula. Para o desdobramento desse estudo, foram abordadas questões relacionadas ao direito de propriedade, descrevendo de que forma este direito fundamental está regulamentado na legislação brasileira, bem como qual é a sua função social e as formas legais de obter esse direito. Assim, através de estudo bibliográfico, realizou-se a análise dos instrumentos de regularização fundiária urbana com a nova legislação referente à matéria, e as melhores formas de se garantir o direito fundamental de propriedade, regularizando os imóveis para assegurar uma moradia digna aos seus moradores.
Palavras-chaves: Direito de propriedade. Loteamentos irregulares e clandestinos. Regularização fundiária.
Abstract: This study aims to elucidate the applicability of Law 13465/2017 in the regularization of subdivisions, especially in the Parque Residencial Santa Cecília subdivision, located in the city of Gravataí / RS, since it has a single registration. For the unfolding of this study, issues related to property rights were addressed, describing how this fundamental right is regulated in Brazilian legislation, as well as what is its social function and how legal ways of obtaining this right. Thus, through a bibliographic study, an analysis of the instruments of urban land regularization was carried out with the new legislation related to the matter, and the best ways to guarantee the fundamental right of property, regularizing the properties to guarantee decent housing for its residents.
Keywords: Property right. Irregular and clandestine subdivisions. Land regularization.
Sumário: Introdução. 1. Conceito e elementos constitutivos da propriedade e do direito de propriedade. 2. O Estatuto da Cidade e a função social da propriedade. 3. Loteamento Parque Residencial Santa Cecília- Gravataí/RS. 4. Aplicabilidade da lei nº 13.465/2017 no Loteamento Parque Residencial Santa Cecília-RS. Considerações finais. Referências.
INTRODUÇÃO
Pela ausência de mais politicas públicas efetivas no Brasil que garantam o direito de propriedade, as implantações de loteamentos irregulares e clandestinos vêm aumentando significativamente e, como consequência, percebemos ocupações fora dos padrões urbanísticos, especialmente em infraestrutura e condições de habitação apropriada. Dessa forma, o direito de propriedade acaba sendo violado, uma vez que a Constituição Federal promulgada em 1988, em seu artigo 5º, caput, e inciso XXII, reconhece o direito de propriedade com um direito fundamental, prevendo que cabe ao Poder Público uma atuação efetiva para aplicar as leis que tratam da regularização fundiária para efetivação de tal direito. Ademais, quando falamos em direito de propriedade deve ser observado se a propriedade cumpre sua função social, se está sendo exercido em conformidade com as suas finalidades econômicas e sociais, se está sendo preservada a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como se vem sendo evitada a poluição do ar e das águas.
Assim, faz-se necessário a elucidação acerca do direito de propriedade às camadas mais populares que necessitam do título de suas propriedades, visto que são notórios os inúmeros casos de imóveis que se encontram irregulares, onde grande parte são famílias de baixa renda que não têm acesso a meios céleres para regularização de seus imóveis. Logo, o tema trata-se de um grande interesse social, já que diz respeito à realidade vivenciada por muitos moradores da cidade de Gravataí e de todo o Brasil.
1 CONCEITO E ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA PROPRIEDADE E DO DIREITO DE PROPRIEDADE
Para falar sobre o direito de propriedade, é necessário entender que ao longo de toda nossa história o instituto da propriedade é pauta para diversas discussões, principalmente no que tange a sua correta conceituação.1
De acordo com Lafayette, o direito de propriedade, genericamente, engloba todos os direitos que podem ser reduzidos em valor pecuniário, mas que, ordinariamente, cuida-se do direito que tem por objeto direto ou imediato a coisa corpórea, sendo nesta acepção atribuído o nome de domínio.2 Pode-se dizer que o domínio é o mais completo dos direitos subjetivos, tratando-se de um direito real, onde o direito recai diretamente sobre a coisa, e para seu exercício independe de prestação de alguém. 3 Neste sentido, Lafayette define: “domínio é o direito real que vincula e legalmente submete ao poder absoluto de nossa vontade a coisa corpórea, na substância, acidentes e acessórios.” 4
Por outro lado, em uma visão mais moderna, Elaine Pagani leciona que, para se entender o conceito de propriedade “é essencial buscar a realidade histórica, sociológica, politica e econômica do momento a ser estudado porque o instituto da propriedade é dinâmico e flexível.” 5
Neste mesmo sentido, Caio Mario da Silva Pereira entende que não existe uma conceituação inflexível no que se refere ao instituto da propriedade:
Direito real por excelência, direito subjetivo padrão, ou ‘direito fundamental’ (Pugliatti, Natoli, Plainol, Ripert e Boulanger), a propriedade mais se sente do que se define, à luz dos critérios informativos da civilização romano-cristã. A ideia de ‘meu e teu’, a noção do assenhoreamento de bens corpóreos e incorpóreos independe do grau de cumprimento ou do desenvolvimento intelectual. Não é apenas o homem do direito ou do business man que a percebe. Os menos cultivados, os espíritos mais rudes, e até crianças têm dela a noção inata, defendem a relação jurídica dominial, resistem ao desapossamento, combatem o ladrão. Todos ‘sentem’ o fenômeno propriedade.
A Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão define em seu artigo 17 que: “como a propriedade é um direito inviolável e sagrado, ninguém dela pode ser privado, a não ser quando a necessidade pública legalmente comprovada o exigir e sob condição de justa e prévia indenização.”6.
Nas palavras de Washington de Barros Monteiro, sucintamente, “o direito de propriedade, o mais importante e o mais sólido de todos os direitos subjetivos, o direito real por excelência, é o eixo em torno do qual gravita o direito das coisas.” 7
O Código Civil vigente não traz uma definição de propriedade, mas elucida os poderes do proprietário no artigo 1.228 no qual refere que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”.
Sendo esta a definição adotada por Maria Helena Diniz ao conceituar que a propriedade é “o direito que a pessoa natural ou jurídica tem, dentro dos limites normativos, de usar, gozar e dispor de um bem, corpóreo ou incorpóreo, bem como de reivindicá-lo de quem injustamente o detenha.”
Neste mesmo sentindo, Caio Mario da Silva Pereira em sua obra define:
Fixando a noção em termos analíticos, e mais sucintos, dizemos, como tantos outros, que a propriedade é o direito de usar, gozar e dispor da coisa, e reivindicá-la de quem injustamente a detenha. E ao mesmo tempo nos reportamos ao conceito romano, igualmente analítico: dominium est ius utendi et abutendi, quatenus iuris ratio patitur.
Destarte, não há harmonia quanto à conceituação do direito de propriedade, mas uma variação de acordo com os princípios metodológicos, momento histórico, cultural, politico, ideológico e econômico de quem venha estudá-lo. Mas deve-se observar para uma conceituação moderna do direito de propriedade as faculdades elementares de uso, fruição, disposição e reivindicação, já que estes formam a conceituação tradicional, conforme explica Elaine Pagani. 8
O artigo 1.228 do Código Civil ainda define o domínio, bem como o pondera em seus elementos, consistindo nos atributos ou faculdades inerentes à propriedade: uso, fruição e disposição da coisa. Sendo a propriedade o direito, ela compreende o poder de agir de forma diversa em relação ao bem, usando ou dispondo dele. E tais elementos constitutivos correspondem ao jus utendi, fruendi e abutendi e à rei vindicatio dos romanos, conforme frisa Maria Helena Diniz. 9
2 O ESTATUTO DA CIDADE E A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183 preocupou-se em tratar sobre a política urbana. O artigo 182 dispõe sobre a política de desenvolvimento urbano que será executada pelo poder Público Municipal, “tendo em vista o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a fim de garantir o bem-estar de seus habitantes”, como bem lembra Sílvio de Salvo Venosa. 10 O parágrafo segundo do referido artigo dispõe que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.”
Quanto ao artigo 182 da Constituição Federal, leciona Elaine Pagani:
O art. 182 da Constituição Federal de 1988 traduz-se em norma de intensa densidade principiológica, pois traz em seu conteúdo os direcionamentos necessários para a consecução das politicas urbanas. Dessa forma, clamava por uma lei ordinária e de caráter nacional, que fixasse diretrizes gerais colocando à disposição do Pode Público municipal instrumentos jurídicos para a execução das políticas urbanas de regulamentação do uso da propriedade urbana de forma harmoniosa com o interesse coletivo e a realização das funções sociais da cidade. 11
O artigo 183 da Constituição Federal ocupou-se da usucapião de área urbana, in verbis:
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
Importante destacar que o Poder Público Municipal possui o Plano Diretor como instrumento necessário para corroborar com as políticas urbanas e com o planejamento urbano. Tendo como finalidade o dever de garantir que a propriedade urbana atenda a sua função social. 12
A Lei n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade é um saudável instrumento de política de desenvolvimento urbano, cuja finalidade é regulamentar os artigos constitucionais, estabelecendo diretrizes gerais de política urbana.
Ademais, no que se refere ao surgimento do Estatuto Sílvio de Salvo Venosa destaca que esse diploma legal é fruto de uma extensa tramitação legislativa, visto que o Projeto foi apresentado em 1989. 13 O autor ainda frisa que:
Seu cunho é eminentemente social, pois visa, liminarmente, o melhor aproveitamento da propriedade urbana, com os mesmos propósitos programáticos do mais recente Código Civil. Tanto assim que a lei apresenta capítulo programático sobre a “gestão democrática da cidade”, que visa à participação efetiva da comunidade nos problemas urbanos. 14
No século passado uma das grandes questões era a propriedade imóvel, no que se referia ao uso adequado da terra. Sendo acentuada neste inicio de século XXI pelo desenvolvimento populacional, bem como pelo empobrecimento das nações. 15
A Constituição Federal promulgada em 1988, em seu artigo 5º, caput, e inciso XXII, reconhece o direito de propriedade como um direito fundamental, e em seu inciso XXIII prevê que a propriedade atenderá a sua função social. Ao mesmo passo que, em eu artigo 170, inciso III, ao tratar da ordem econômica, garante o princípio da função social da propriedade.
Para Elaine Pagani:
(…) a propriedade, no Estado Democrático de Direito, deve atender não somente aos interesses do seu proprietário, mas também aos interesses da sociedade em todos os seus aspectos, quer sejam ambientais, econômicos, geração de rendas, vale dizer que o direito de propriedade não é mais protegido quando o titular negligencia a função da propriedade urbana ou rural. 16
Nesta senda, com o direito de propriedade procura-se equilibrar a satisfação de interesses particulares, juntamente com sua função social, qual seja atender ao interesse público e ao cumprimento de deveres para com a sociedade. 17
Como exemplo, prevê o artigo 1.228, § 1º, do Código Civil vigente:
O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.
O referido Código além de prever a função social, previu a função socioambiental. Devendo o proprietário preocupar-se além do ambiente cultural, como o patrimônio cultural e artístico, também o ambiente natural, como a fauna, flora e belezas naturais.
Assim, o direito de propriedade continua sendo assegurado a todos os cidadãos desde que, estes, no exercício do direito de propriedade permitam que a propriedade exerça a função social. Na medida em que o titular do direito de propriedade não desempenha a respectiva função social da propriedade, o direito subjetivo e fundamental exclusivamente disponível ao interesse público para que, através do Poder Público, sejam proporcionados os meios de desempenho da função social daquela propriedade. 18
3 LOTEAMENTO PARQUE RESIDENCIAL SANTA CECÍLIA- GRAVATAÍ/RS
A propriedade tem fundamento constitucional, mas, apesar de ter sido elevada ao patamar de direito fundamental (Artigo. 5º, XXII, Constituição Federal), encontra-se condicionado ao cumprimento de sua função (Artigo. 5º, XXIII, Constituição Federal).
No entanto, é necessária a elucidação acerca do direito de propriedade às camadas mais populares, principalmente as que necessitam do título de suas propriedades, visto que inúmeros são os casos de imóveis que se encontram irregulares, onde grande parte são famílias de baixa renda que não têm acesso a meios céleres para regularização de seus imóveis. Para isso, é importante pontuar que cada ocupação consolida-se de uma forma, possuindo características próprias.
Deve-se então verificar sua origem, como por exemplo, se é loteamento irregular ou clandestino, bem como verificar e quais os desdobramentos urbanísticos e jurídicos aconteceram durante e após sua formatação.
Considerando que o Loteamento Residencial Parque Santa Cecília não foi desmembrado junto ao Registro de Imóveis de Gravataí, possuindo uma única matrícula sobre a qual consta um registro de penhora, e considerando a importância da regularização desse loteamento, no qual centenas de famílias não possuem o registro do seu imóvel, há a necessidade de se verificar o meio cabível para sua regularização.
Localizado no bairro Barro Vermelho na cidade de Gravataí/RS, o Loteamento Parque Residencial Santa Cecília é uma área particular que se originou de um terreno rural, pertencente à Cecília Rosa Silveira. Ocorre que, após o falecimento da proprietária, a área passou a ser urbana e transmitida a José Vargas Imóveis Ltda.
Por conseguinte, a Loteadora José Imóveis Ltda. passou a realizar vendas de parte do lote para terceiros, onde embora o Loteamento tenha sido aprovado pelo Município de Gravataí, o Loteador não se preocupou com as questões jurídicas e urbanísticas.
Segundo o Inquérito Civil nº 007/2007, instaurado pelo Ministério Público de Gravataí, foi celebrado, em janeiro de 1985 um Termo de Compromisso de Urbanização nº 003, entre a loteadora e o Município de Gravataí, onde a loteadora comprometeu-se em realizar a pavimentação das ruas, iluminação pública e domiciliar, rede de esgoto pluvial, rede de água potável da CORSAN, arborização das ruas, etc.
Em 27 de maio de 1996, o Loteamento Parque Residencial Santa Cecília, teve lavrado o Termo de Aprovação nº 091. Entretanto, as obras de infraestrutura jamais foram implantadas pela Loteadora José Vargas Imóveis Ltda., acarretando diversas dificuldades para os moradores do Loteamento, visto que nunca foi registrado pela loteadora, isto é, a empresa loteadora MJ Vargas Empreendimentos Imobiliários não promoveu o pertinente registro do Loteamento no prazo legal do artigo 18 da Lei 6.766/79, e não executou as obras de infraestrutura básica prevista na Lei 6.766/79.
A ausência de registro do Loteamento nas matrículas imobiliárias, como dito anteriormente, tem acarretado dificuldades aos moradores no que tange à questão da legalização das propriedades, onde os moradores não estão conseguindo realizar a transferência de suas propriedades, pelo meio legal que é a escritura publica com o consequente registro. Como por exemplo, os moradores herdeiros sofrem as consequências pela falta de regulamentação do loteamento, visto que os primeiros moradores não se atentaram para as questões legais do imóvel, já que a grande maioria são pessoas de baixa renda e o loteamento era na época uma grande chance de terem uma moradia.
Em decorrência da situação irregular (ausência de registro do loteamento e falta de infraestrutura básica exigida pela Lei nº 6.766), o Ministério Público ajuizou a Ação Civil Pública nº 015/1080011541-9, já transitada em julgado, para que o Município de Gravataí realize as obras faltantes no Loteamento Parque Residencial Santa Cecília. A sentença foi prolatada em 23 de abril de 2009 pela juíza da 3ª Vara Cível da Comarca de Gravataí, julgado parcialmente procedente a ação para que o Município realizasse as obras faltantes de infraestrutura do loteamento no prazo de 12 meses, por entender irregular a aprovação do loteamento por parte do Município, o que ainda não aconteceu.
Ocorre que tramita na Comarca de Canoas/RS a execução nº 008/1.05.0021042-8, cujo valor da ação é o montante de R$19.281.600,00 (dezenove milhões e duzentos e oitenta e um mil e seiscentos reais) proposta pelo Ministério Público em desfavor da empresa MJ Empreendimentos Imobiliários Ltda. (loteadora) no Município de Nova Santa Rita/RS. Ao que tudo indica, o montante refere-se à regularização de um loteamento irregular praticado pela referida empresa.
De acordo com o Ofício nº 36/2016 da Procuradoria-Geral do Município de Gravataí ao juiz de direito da 3ª Vara Cível de Gravataí, o Município está sendo impedido de promover a regularização fundiária junto ao Registro de Imóveis de Gravataí, em face da existência de penhoras averbadas na área onde está localizado o Loteamento Santa Cecília. Ainda, segundo informações no ofício, a PGM de Gravataí, com objetivo de auxiliar na regularização fundiária do Loteamento Santa Cecília, entrou em contato com o Ministério Público de Canoas/RS para viabilizar a liberação da penhora, onde teria concordado com a suspensão temporária do leilão dos imóveis até que fosse designada audiência, o que ainda não ocorreu.
Nesse contexto, verifica-se que a falta infraestrutura e regularização causa preocupação às famílias que residem no Loteamento Parque Residencial Santa Cecília, pois muitas estão de boa-fé e possuem contrato de compra e venda de lote não registrado. Além do fato de pender discussão acerca da viabilidade de liberação parcial da área do Loteamento Santa Cecília, de forma que a penhora dos imóveis das matrículas nºs. 52.334, 52.335, 52.337, 52.338 e 71.963, advinda da execução nº 008/1.05.0021042-8, não sirva como obstáculo às obras ou regularização jurídica e fundiária do Loteamento.
4 APLICABILIDADE DA Lei Nº 13.465/2017 NO LOTEAMENTO PARQUE RESIDENCIAL SANTA CECÍLIA-RS
A regularização fundiária tem o objetivo de transformar a irregularidade na ocupação do solo em domínio e posse legítima, a fim de cumprirem sua função social. Assim, o grande desafio do Poder Público é fazer este trabalho de forma a evidenciar a permanência das populações, moradores naquele espaço, evitando o reassentamento. 19
Considerando que é de duma importância que a regularização fundiária ocorra de maneira conjunta com as demais políticas públicas, torna-se necessário “um planejamento sistêmico para que não sejam reproduzidas as mesmas desigualdades, e dessa forma seja possível excluir todas as irregularidades pertinentes.” 20
Segundo Elaine Pagani, é importante haver uma integração entre as ações do órgão municipal que trata das questões de regularização e habitação (Prefeitura Municipal) e a Câmara Municipal e a Câmara de Vereadores, Registro Público de Imóveis, Ministério Público, Defensoria Pública, Poder Judiciário e as lideranças comunitárias, visto que todos estes citados estão envolvidos no processo de regularização territorial. 21
Diante de tais situações, frisa-se que o artigo 182 da Constituição Federal prevê que a política de desenvolvimento urbano é de responsabilidade do Município, onde deve executá-la conforme diretrizes gerais fixadas em lei federal.
Importante destacar que:
As ocupações irregulares, portanto, não são um problema de direito individual entre o ocupante e o Poder Público, mas decorrem de um passivo
ambiental que as cidades precisam enfrentar, tanto no que diz com a necessidade de implementar a regularização fundiária tanto como política pública, nas suas três dimensões – urbanística, jurídica e registrária -, quanto importância de criar um mercado que produza habitação popular regular, que a população de baixa renda tenha condições de adquirir.22
Em que pese a existências de criticas quanto a sua constitucionalidade, a Lei 13.465 de julho de 2017, antiga Medida Provisória 759, alterou aspectos primordiais para a regularização fundiária urbana e rural.
A legislação que substituiu a Lei 11. 977/09 traz alterações complexas, onde aproximadamente 20 legislações foram alteradas , como o Estatuto da Cidade e a Lei de Registro Públicos, por exemplo.
No entanto, de acordo com o Ministério das Cidades, a nova lei visa desburocratizar, simplificar, agilizar e destravar os procedimentos da regularização fundiária urbana. Ampliando as possibilidades de acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda. Ainda, promovendo o resgate da cidadania.23
Ampliou-se o alcance da Regularização, uma vez que considerou-se todos os núcleos informais com usos e características urbanas, mesmo que situados em zonas rurais.
Ainda, alterou-se, o conceito de assentamento irregular para núcleo urbano informal, contemplando, assim, os núcleos clandestinos, irregulares ou aqueles nos quais, atendendo à legislação vigente à época da implantação ou regularização, não foi possível realizar a titulação de seus ocupantes, sob a forma de parcelamentos do solo, de conjuntos habitacionais ou condomínios, horizontais, verticais ou mistos.
Simplificou a classificação da Reurb dando ao Município a competência para determinar a modalidade de regularização, se de Interesse Social – Reurb-S ou de Interesse Específico Reurb-E. 24
Assim, não se fala mais em assentamentos irregulares em área consolidada, onde era objeto de preocupação da lei anterior, que tinha como objetivo resolver o problema da cidade que se desenvolveu à margem do sistema registral, de modo irreversível.
Dispões o artigo 90, da referida Lei que:
Art. 9 Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.
O parágrafo primeiro do artigo 9º determina que os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências seguindo os princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental e ordenação territorial, buscando a ocupação do solo de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional.
O artigo 13 da Lei manteve as duas modalidades de regularização fundiária já conhecidas: Regularização Fundiária de Interesse Social – REURB-S e Regularização Fundiária de Interesse Específico – REURB-E, acabando com a modalidade chamada pela doutrina de Regularização Inominada, que era prevista no art. 71, da Lei nº 11.977/2009.
Assim, de com acordo com o inciso I do artigo 13, Reurb de Interesse Social, conhecida como Reurb-S, é a regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, sendo declarados em ato do Poder Executivo municipal. E o inciso II determina que Reurb de Interesse Específico, conhecida como Reurb-E, é a regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso anterior.
Nota-se que com a legislação anterior, eram requisitos para enquadramento na Regularização de Interesse Social: (i) população de baixa renda; (ii) área ocupada de forma mansa e pacífica por pelo menos 5 anos; (iii) imóveis em ZEIS (Zona Especial de Interesse Social definida em lei) ou área pública declarada de interesse para implantação de regularização fundiária de interesse social.
E pela legislação atual, a REURB-S servirá para regularizar núcleos informais ocupados por população de baixa renda, não há critério temporal ou de localização.
Já a Regularização de Interesse Especifico é definida por exclusão na nova legislação. No entanto, como há somente um requisito a ser cumprido para enquadramento na REURB-S, qual seja, população de baixa renda, as duas modalidades têm poucos pontos de diferenciação conceitual. Assim, não existe uma definição legal objetiva para identificar se determinada população é ou não de baixa renda, cabendo apenas ao Ente Municipal essa classificação. 25
Destaca-se que a regularização na categoria de interesse social, traz inúmeras vantagens, como os critérios diferenciados para consolidação de área de preservação permanente, custeio de projeto e de obras de infraestrutura e pagamento de emolumentos de registro.
O parágrafo segundo do artigo 9º da Lei determina que “a Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016”. Onde a legitimação fundiária é o Instrumento criado pela nova legislação, que a critério do ente público possibilita a aquisição de direito de propriedade, àquele que detiver área pública ou possuir área privada, integrante de núcleo urbano informal existentes até 22 de dezembro de 2016.
Prevê o artigo 23 da Lei:
Art. 23. A legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016.
§ 1o Apenas na Reurb-S, a legitimação fundiária será concedida ao beneficiário, desde que atendidas as seguintes condições:
I – o beneficiário não seja concessionário, foreiro ou proprietário de imóvel urbano ou rural;
II – o beneficiário não tenha sido contemplado com legitimação de posse ou fundiária de imóvel urbano com a mesma finalidade, ainda que situado em núcleo urbano distinto; e
III – em caso de imóvel urbano com finalidade não residencial, seja reconhecido pelo poder público o interesse público de sua ocupação.
Diante disso, importante entender que a Lei considera como núcleo urbano o assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, mesmo que situado em área qualificada ou inscrita como rural.
O núcleo urbano informal, a Lei considere como aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização. E núcleo urbano informal consolidado como aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município.
Importante destacar que loteamentos irregulares possuem registro no Cartório de Registro de Imóveis, todavia não cumprem os requisitos estabelecidos pela Prefeitura, como por exemplo, a implantação de escoamento de águas da chuva, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável e energia pública e domiciliar, trazendo sérios prejuízos aos consumidores e moradores. E loteamentos clandestinos que iniciam as vendas dos lotes mesmo sem registro no Cartório de Registro de Imóveis, logo, sem autorização para realizar as vendas ou promessas de vendas,26 sendo o caso do Loteamento objeto do estudo.
Os loteamentos ilegais existentes no Brasil, na maioria das vezes, são lugares com pouca ou nenhuma infraestrutura instalada, serviços públicos deficitários ou inexistentes (escolas, postos de saúde etc.), edificações não submetidas à aprovação da Prefeitura que geram um adensamento populacional geralmente constatado pela sobreposição de edificações sem respeito à área mínima dos lotes, superando o limite estabelecido nas diretrizes municipais para a área.
Os imóveis não possuem documentação básica para que os moradores tenham as prerrogativas que o sistema legal oferta à propriedade legal, como por exemplo, o acesso aos meios de financiamento e a possibilidade do exercício pleno dos direitos sucessórios. 27
Logo, a regularização não deve ser atendida só como a obtenção do título de propriedade do imóvel, representando a efetivação do direito da propriedade do imóvel, “mas também como forma de direito à cidade e garantia do acesso à moradia digna, acompanhada das benfeitorias urbanas (infraestrutura, serviços etc.) e habitacionais mínimas necessárias.” 28
De outra banda, quanto à legitimação da posse, de acordo com o artigo 25 da Lei, a legitimação de posse, instrumento de uso exclusivo para fins de regularização fundiária, trata-se de ato do poder público destinado a conferir título, por meio do qual fica reconhecida a posse de imóvel objeto da Reurb, com a identificação de seus ocupantes, do tempo da ocupação e da natureza da posse, o qual é conversível em direito real de propriedade.
Assim, as alterações no instrumento já existente ampliam as possibilidades de conversão de propriedade para além dos limites trazidos pela usucapião urbana (250m² e 05 anos de posse – imóvel residencial). Imóveis residenciais ou não, com áreas superiores à 250m², deverão seguir os requisitos das demais modalidades da usucapião, não estando mais excluídos da legitimação de posse. Logo, fora simplificado o procedimento existente, retirando a obrigação prévia da demarcação urbanística.29 O artigo 26 da Lei determina que:
Art. 26. Sem prejuízo dos direitos decorrentes do exercício da posse mansa e pacífica no tempo, aquele em cujo favor for expedido título de legitimação de posse, decorrido o prazo de cinco anos de seu registro, terá a conversão automática dele em título de propriedade, desde que atendidos os termos e as condições do art. 183 da Constituição Federal, independentemente de prévia provocação ou prática de ato registral.
§ 1o Nos casos não contemplados pelo art. 183 da Constituição Federal, o título de legitimação de posse poderá ser convertido em título de propriedade, desde que satisfeitos os requisitos de usucapião estabelecidos na legislação em vigor, a requerimento do interessado, perante o registro de imóveis competente.
§ 2o A legitimação de posse, após convertida em propriedade, constitui forma originária de aquisição de direito real, de modo que a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada restará livre e desembaraçada de quaisquer ônus, direitos reais, gravames ou inscrições, eventualmente existentes em sua matrícula de origem, exceto quando disserem respeito ao próprio beneficiário.
Quanto aos legitimados, o artigo 14 da Lei estabelece os legitimados para requerer a Reurb:
Art. 14. Poderão requerer a Reurb:
I – a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;
II – os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;
III – os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;
IV – a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e
V – o Ministério Público.
As fases da Reurb são o requerimento dos legitimados, elaboração do projeto de regularização fundiária, processamento administrativo do requerimento, classificação da modalidade e notificações, análise e saneamento do processo administrativo, aprovação do projeto de regularização, expedição da Certidão de Regularização Fundiária – CRF e registro da CRF e projeto aprovado com abertura de matrículas individualizadas.
Cabendo aos Municípios classificar as modalidades da Reurb (S ou E), processar, analisar, aprovar os projetos de regularização fundiária e encaminha-los ao registro, notificar os proprietários, loteadores, incorporadores, confinantes e terceiros eventualmente interessados, para, querendo, apresentar impugnação no prazo de 30 dias, contados da data de recebimento da notificação.
Já o projeto de regularização compreende-se no levantamento planialtimétrico cadastral com georreferenciamento, planta do perímetro com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando possível, projeto urbanístico de regularização e memoriais técnicos, estudo técnico para situação de risco, quando for o caso, estudo técnico ambiental, quando for o caso, cronograma físico de obras e serviços de implantação da infraestrutura essencial e compensações urbanísticas e ambientais, termo de compromisso assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico.
Considera-se infraestrutura essencial o sistema de abastecimento de água potável, coletivo ou individual, sistema de coleta e tratamento do esgotamento sanitário, coletivo ou individual, rede de distribuição de energia elétrica domiciliar, sistema de drenagem, quando necessário, bem como outros equipamentos a serem definidos pelos Municípios em função das necessidades locais e características regionais.
A certidão de regularização fundiária – CRF é o documento expedido pelo Município quando da aprovação da Reurb, constituído de projeto de regularização fundiária aprovado, cronograma físico de implantação da infraestrutura essencial e compensações urbanísticas e ambientais, termo de compromisso relativo a execução do cronograma, no caso de Legitimação Fundiária e da Legitimação de Posse, a listagem dos ocupantes do núcleo urbano com a devida qualificação e os direitos reais que lhes foram conferidos.
De acordo com o artigo 42 da Lei, o registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado será requerido diretamente ao oficial do cartório de registro de imóveis da situação do imóvel e será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público. E uma vez registrada a CRF, será aberta matrícula para cada uma das unidades imobiliárias regularizadas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em que pese à implantação de loteamentos irregulares e clandestinos gere ocupações fora dos padrões urbanísticos, a propriedade é um direito real por excelência, elencada no rol de direitos fundamentais e declarada como um direito inviolável e sagrado, devendo ser garantida pelo Estado, fazendo-se necessária a intervenção do Município nos casos de posse consolidada para que estabeleça uma política de regularização de loteamentos irregulares e clandestinos.
Em se tratando da análise da área objeto de estudo verificou-se que o Loteamento Parque Residencial Santa Cecília se formou sem o respeito às ordens jurídicas ou urbanísticas, sendo construído de maneira irregular, visto que embora o seu projeto tenha sido aprovado pelo Município de Gravataí, o Loteador não levou o Loteamento a registro, bem como não realizou as obras de infraestrutura firmas no Termo de Compromisso de Urbanização nº 003, entre a loteadora e o Município de Gravataí, onde a loteadora comprometeu-se em realizar a pavimentação das ruas, iluminação pública e domiciliar, rede de esgoto pluvial, rede de água potável da CORSAN, arborização das ruas, etc. Verificou-se ainda, que os problemas observados no local são extremamente preocupantes, já que dizem respeito com a qualidade de vida dos moradores, visto que todos os empecilhos estão ligados com as questões públicas, uma vez que embora haja determinação judicial para o Município de Gravataí realizar as obras de infraestrutura que o Loteador não realizou o ente público ainda não cumpriu devido aos empecilhos da regularização da área.
Outrossim, nas fotografias coletadas, na entrevista realizada com o Registrador do Registro de Imóveis de Gravataí e no estudo legal e bibliográfico desenvolvido chegou-se à conclusão de que o Projeto More Legal é, sem dúvida, o principal mecanismo para transformar a realidade urbana do Loteamento, com o grande objetivo de minimizar as dificuldades que as famílias enfrentam naquele local, já que o Loteamento atende aos requisitos do Projeto, como a posse consolidada, mansa e pacífica, a população de baixa renda e o Loteamento considerado irregular. Assim, diante da necessidade da regularização do Loteamento Parque Residencial Santa Cecília, no que se refere às questões de infraestrutura e de a concessão do título de propriedade aos moradores, conclui-se que o Poder Público Municipal tem a responsabilidade de promover a regularização fundiária através do instrumento de regularização fundiária urbana de interesse social, haja vista que se trata de um loteamento irregular, pois o loteador não fez o devido registro no prazo de cento e oitenta dias, bem como o loteador não realizou as obras de infraestrutura no loteamento, e trata-se de população de baixa renda.
Dessa forma, ao promover a regularização do Loteamento Parque Residencial Santa Cecília, terá como base para regularização de outros loteamentos que se encontram na mesma situação que o Loteamento objeto do estudo, bem como servindo como base para evitar a criação de novas ocupações irregulares e clandestinas no Município.
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1 PEREIRA, Caio Mário da Silva, Instituições de direito civil. – 22 ed. – Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 70.
2 PEREIRA, Lafayette Rodrigues, 1834-1917. Direito das coisas /Ed. fac-similar. Brasília : Senado Federal : Superior Tribunal de Justiça, 2004. p 98.
3 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Direito das Coisas, volume 5. 28. Ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
4 PEREIRA, Lafayette Rodrigues, 1834-1917. Direito das coisas /Ed. fac-similar. Brasília : Senado Federal : Superior Tribunal de Justiça, 2004. p 98.
5 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 53.
6 FRANÇA. Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 26 de agosto de 1789.
7 MONTEIRO e MALUF, Washington de Barros e Carlos Alberto. Curso de direito civil, 3 : direito das coisas, 42. ed. São Paulo : Saraiva, 2012. p. 125.
8 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 55.
9 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 134.
10 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p.165.
11 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 64.
12 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 66.
13 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p.166.
14 VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: direitos reais. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p.166.
15 RODRIGUES, Silvio. Direito Civil: Direito das Coisas, volume 5. 28. Ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p. 159.
16 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 49..
17 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro: Direito das Coisas. 28. ed. São Paulo: Saraiva, 2014. p. 128.
18 PAGANI, Elaine Adelina. O direito de propriedade e o direito à moradia: um diálogo comparativo entre o direito de propriedade urbana imóvel e o direito à moradia. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2009. p. 51.
19 RESCHKE, Leila Maria, et al. Loteamentos irregulares e clandestinos: sua regularização no município de Porto Alegre. Disponível em: <http://www.ibdu.org.br/imagens/LOTEA000.PDF> Acesso em: 21 out. 2016.
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