O TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA (TAC) COMO INSTRUMENTO DE CONSENSUALIDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: VANTAGENS E DESVANTAGENS NO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS

Autora: Mariangela Carioni

RESUMO

O presente artigo científico analisa, com profundidade e rigor acadêmico, a aplicação do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) no âmbito da Administração Pública do Município de Florianópolis, com especial enfoque nas suas esferas correcionais e de controle disciplinar. A partir do fenômeno da consensualidade no Direito Administrativo moderno, investiga-se a transição de um modelo eminentemente punitivo, burocrático e unilateral para uma gestão pública dialógica, preventiva e voltada à eficiência. A metodologia adotada constitui-se de revisão bibliográfica, com fulcro na doutrina administrativista contemporânea, abarcando as inovações trazidas pela Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB) e publicações de teóricos de escol. O estudo expõe o TAC como uma ferramenta formidável de economia processual e desafogamento da máquina administrativa, especialmente em expedientes conduzidos por órgãos como a Corregedoria-Geral. Entre as principais vantagens observadas estão a celeridade na resolução de litígios, o marcante caráter pedagógico em relação ao servidor e a mitigação drástica de custos atrelados à instrução de longos Processos Administrativos Disciplinares (PAD). Por outro lado, as desvantagens e os riscos envolvem o potencial sentimento social de impunidade, a falta de padronização na aplicação dos acordos e a necessidade premente de fiscalização contínua quanto ao cumprimento das metas pactuadas. Conclui-se que o TAC, se balizado pelos vetores constitucionais da impessoalidade e da moralidade, representa um avanço inquestionável e salutar para a governança pública municipal de Florianópolis.

Palavras-chave: consensualidade. termo de ajustamento de conduta. direito administrativo disciplinar. eficiência municipal. corregedoria.

Introdução

O Direito Administrativo tem passado por profundas e irreversíveis transformações nas últimas décadas. Esse movimento tem sido marcado, sobretudo, pela transição de um modelo estritamente imperativo, autoritário e unilateral para um paradigma pautado na consensualidade, na horizontalidade e no diálogo institucional. Nesse cenário de modernização e reestruturação do Estado, o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) surge como uma das ferramentas mais proeminentes e eficazes para a resolução célere de litígios e para a adequação espontânea de condutas à legalidade.

Historicamente vinculado à tutela de interesses difusos, coletivos e ambientais — a partir de sua consagração na Lei da Ação Civil Pública —, o TAC vem expandindo sua vocação original. Hoje, o instituto espraia seus efeitos para alcançar também o controle administrativo e disciplinar interno, apresentando-se como uma alternativa viável aos morosos processos sancionadores. Este movimento, denominado por parte expressiva da doutrina como a “fuga do contencioso”, exige do operador do direito não apenas domínio técnico, mas uma visão sistêmica sobre os gargalos da máquina estatal.

Neste contexto, o Município de Florianópolis, acompanhando a vanguarda legislativa e doutrinária pátria, encontra-se diante do desafio perene de incorporar, normatizar e aperfeiçoar mecanismos consensuais em sua estrutura burocrática. Essa necessidade revela-se contundente no âmbito de seus órgãos de controle interno, notadamente a Controladoria Geral do Município e sua Corregedoria-Geral. 

O aprofundamento desta pesquisa encontra sólido substrato na vivência empírica da autora, que acumula três décadas de atuação contínua na Administração Pública, sempre com forte dedicação e foco na condução e análise de demandas processuais. Essa extensa trajetória, vivenciada diariamente nas trincheiras do controle disciplinar e consubstanciada no exercício das atribuições da Subsecretaria de Corregedoria-Geral, permite atestar, na prática, o esgotamento do modelo processual punitivo tradicional e a urgência irrefreável pela eficiência consensual

A problemática central que norteia e impulsiona o desenvolvimento desta pesquisa consiste em investigar a seguinte indagação: quais são as reais vantagens metodológicas (como eficiência e economia ao erário) e as desvantagens ou riscos institucionais (como a percepção de leniência ou falta de isonomia) da utilização do Termo de Ajustamento de Conduta, com enfoque correcional e disciplinar, pela Prefeitura Municipal de Florianópolis?

A justificativa para a escolha do tema reside na urgência inadiável de se promover uma Administração Pública resolutiva. Sabe-se que Processos Administrativos Disciplinares (PADs) e Sindicâncias, quando instaurados para apurar infrações de menor potencial ofensivo, frequentemente geram dispêndios exacerbados de tempo e recursos humanos. Além disso, muitas vezes falham no propósito de reeducar o agente público. O TAC apresenta-se como a antítese dessa burocracia estéril. Desta forma, o objetivo central deste artigo é perquirir as bases teóricas do instituto e analisar criticamente sua aplicação em nível municipal. Para a consecução destes fins, o método de pesquisa eleito foi o da revisão bibliográfica qualificada, balizada em, no mínimo, quinze referenciais acadêmicos que compõem o estado da arte do Direito Público brasileiro.

Desenvolvimento

A Evolução do Direito Administrativo: Do Ato Imperativo à Consensualidade

A clássica doutrina administrativista brasileira edificou seus pilares sobre os alicerces da supremacia do interesse público sobre o privado e da imperatividade dos atos estatais. Durante décadas, a relação entre a Administração e o administrado — e mesmo entre o Estado e seus próprios servidores — foi pautada por uma verticalidade inquestionável, onde a vontade estatal se impunha de forma coercitiva e, não raro, inflexível. Contudo, a hipercomplexidade das relações sociais e as crescentes demandas por resultados efetivos evidenciaram a insuficiência do modelo puramente impositivo.

Neste diapasão, o Direito Administrativo experimentou aquilo que a doutrina convencionou chamar de “virada consensual”. A consensualidade não representa o aniquilamento das prerrogativas da Administração, mas sim a constatação pragmática de que, em diversas searas, o diálogo, o acordo e o compromisso recíproco tutelam o interesse público com maior eficiência do que o conflito instaurado. Sobre esta profunda transição paradigmática, ensina Gustavo Binenbojm:

A passagem de um modelo puramente hierárquico e unilateral para um modelo coordenado e pautado no diálogo constitui uma das marcas mais características da evolução do Direito Administrativo contemporâneo. A consensualidade atua como um mecanismo de redução da complexidade social, permitindo que a Administração colha informações, angarie legitimação e alcance resultados mais adequados aos imperativos constitucionais, substituindo a cultura do litígio pela cultura do ajustamento, sem que isso implique renúncia ao dever-poder estatal. (BINENBOJM, 2014, p. 112).

A adoção de expedientes negociais pela gestão pública, portanto, encontra guarida na própria evolução hermenêutica do Texto Constitucional de 1988, que estabeleceu um Estado Democrático de Direito. A democracia administrativa pressupõe a participação dos envolvidos na construção da decisão administrativa. Esse fenômeno ganha contornos ainda mais nítidos no âmbito do Direito Administrativo Sancionador, onde a lógica meramente retributiva cede espaço para a lógica preventiva e pedagógica.

O Princípio da Eficiência e a Nova Hermenêutica Administrativa

Inserido no caput do artigo 37 da Constituição Federal por força da Emenda Constitucional nº 19/1998, o princípio da eficiência deixou de ser um mero vetor retórico para tornar-se uma norma cogente, exigindo do administrador público a otimização dos recursos e a maximização dos resultados. A eficiência repudia o desperdício, a lentidão burocrática injustificada e a movimentação da máquina estatal para finalidades inócuas ou desproporcionais.

Sob o prisma do controle interno correcional, a eficiência demanda uma revisão crítica sobre a instauração indiscriminada de Processos Administrativos Disciplinares. Um PAD possui ritos solenes, prazos dilatados, exige a constituição de comissões formadas por servidores estáveis — que muitas vezes são desviados de suas funções precípuas —, além de envolver oitivas de testemunhas, defesas e relatórios extensos. A aplicação do TAC como substitutivo a esse calvário processual, em casos de menor gravidade, atende de forma irretocável à eficiência administrativa. A respeito desse imperativo, Maria Sylvia Zanella Di Pietro pontua:

O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. A adoção de acordos e ajustamentos de conduta traduz, materialmente, a busca incessante por soluções que demandem menos dispêndio do erário e proporcionem resultados concretos e céleres. (DI PIETRO, 2020, p. 115).

Neste sentido, a “nova” Administração, pautada em métricas e resultados, encontra nos institutos consensuais o meio adequado para satisfazer o interesse coletivo, superando a visão fetichista do processo pelo processo.

Natureza Jurídica e Pressupostos do TAC

O Termo de Ajustamento de Conduta, originalmente concebido no art. 5º, § 6º, da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985), foi inserido no ordenamento jurídico como instrumento de legitimação para que entes públicos tomassem dos causadores de danos compromissos de ajustamento às exigências legais, com eficácia de título executivo extrajudicial. Ao longo dos anos, o escopo do TAC desbordou dos limites da tutela ambiental e consumerista para consolidar-se como ferramenta de governança em múltiplas frentes, incluindo a urbanística, a de probidade e a disciplinar interna.

A natureza jurídica do TAC é objeto de vastos debates acadêmicos. Contudo, prevalece o entendimento contemporâneo de que se trata de um negócio jurídico de direito público. Não se cuida de um contrato de adesão cego, tampouco de um ato unilateral mascarado, mas de um encontro de vontades onde a finalidade inafastável é a adequação à norma. O Professor José dos Santos Carvalho Filho esclarece brilhantemente este ponto:

O compromisso de ajustamento de conduta qualifica-se inequivocamente como negócio jurídico de direito público. Apesar da inegável bilateralidade que lhe é inerente, por depender da anuência do tomador e do compromitente, os interesses ali transacionados não pertencem às partes de forma disponível, sendo sempre tutelado o interesse difuso, coletivo ou o interesse público primário estatal. A vontade manifestada pela Administração não visa transigir sobre a lei, mas escolher o caminho menos gravoso e mais ágil para o seu fiel e integral cumprimento. (CARVALHO FILHO, 2020, p. 1084).

Para que o TAC seja válido, pressupõe-se a existência de alguns requisitos materiais. Em primeiro lugar, o reconhecimento, ainda que implícito, de que a conduta exige correção. Em segundo, a delimitação de obrigações de fazer, não fazer ou dar, que sejam exequíveis e controláveis. E, por fim, a previsão de cominações, geralmente multas cominatórias (astreintes) ou o imediato retorno ao status quo processual penalizador (como a reabertura do PAD) em caso de descumprimento injustificado do que fora pactuado.

A Segurança Jurídica Trazida pela LINDB e os Acordos Correcionais

Um dos grandes receios do gestor público ao firmar acordos residia no chamado “apagão das canetas” — o medo de ser posteriormente penalizado pelos órgãos de controle externo (como os Tribunais de Contas e o Ministério Público) sob a alegação de renúncia de receita ou condescendência criminosa. A promulgação da Lei nº 13.655/2018, que introduziu alterações profundas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), representou um marco de maturidade institucional ao conferir segurança jurídica à consensualidade.

O festejado artigo 26 da LINDB preceitua, de forma cristalina, a validade do compromisso público. A norma prevê que, para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, celebrar compromisso com os interessados. Sobre o impacto civilizatório desta norma, Carlos Ari Sundfeld observa:

A inserção do artigo 26 na LINDB representa a vitória do realismo sobre o formalismo utópico. O legislador reconheceu, expressamente, que a Administração Pública possui discricionariedade legítima para negociar condições, desde que motivadamente, visando sanar litígios e irregularidades. O acordo administrativo deixa de ser visto com desconfiança presumida para alçar-se à condição de política pública chancelada pelo ordenamento, ofertando a necessária blindagem ao administrador probo que busca resolver problemas concretos em vez de empurrá-los para o abismo do Judiciário ou para a inércia dos processos intermináveis. (SUNDFELD, 2014, p. 89).

Com esse arcabouço normativo forte, a transposição do TAC (Termo de Ajustamento de Conduta) para o direito administrativo disciplinar encontrou terreno fértil para prosperar, especialmente em estruturas correcionais municipais.

O TAC no Município de Florianópolis: Uma Análise Crítica do Controle Interno e da Corregedoria

Na prática da gestão municipal, mormente na Controladoria Geral do Município de Florianópolis e sua Corregedoria-Geral, o volume de expedientes que aportam noticiando supostas infrações funcionais de servidores é elevado. O rol de irregularidades perpassa desde questões graves — que fatalmente exigirão demissão e encaminhamento ao Ministério Público — até questões pontuais, como inassiduidade esparsa, falhas procedimentais não intencionais e pequenos atritos interativos no ambiente de trabalho.

Para estas infrações de menor gravidade, a instauração de sindicâncias e PADs revela-se, sob a lente da eficiência, desastrosa e financeiramente inviável.

 A título de demonstração da onerosidade inerente ao rito punitivo tradicional, vale destacar que um levantamento da Controladoria-Geral da União (CGU) estimou (em 2015) o custo médio de um PAD federal na vultosa ordem de R$ 67.127,20.

Esse valor reflete a complexidade, a mobilização de pessoal e a longa duração dos trâmites investigativos na esfera federal.

Infelizmente, não há um levantamento oficial público ou um cálculo consolidado que determine o custo exato de um Processo Administrativo Disciplinar (PAD) especificamente na Prefeitura Municipal de Florianópolis (PMF).

Em um cenário mais moderado, e frequentemente adotado como referencial analógico para entes federados estaduais e municipais, pesquisas do Centro Ibero-Americano de Administração e Direito apontam que o custo base de um procedimento processual sem complexidades técnicas alcança a marca de R$ 25.023,33. Tais despesas refletem o custeio estrutural da comissão processante — que demanda a alocação exclusiva de três servidores estáveis —, o minucioso suporte de consultoria jurídica e logística e, fundamentalmente, a paralisação ou oneração da máquina pública e o tempo despendido com diligências. 

O dispêndio desses valores em apurações de infrações de baixíssimo potencial ofensivo, cujo dano pecuniário e moral é frequentemente ínfimo, caracteriza indubitável violação à razoabilidade e à otimização orçamentária.

 A aplicação do TAC Disciplinar emerge, portanto, como uma solução inteligente. O servidor, ao invés de ser colocado na defensiva, é convidado a reconhecer a inadequação de sua postura e a assinar um compromisso de readequação (que pode envolver desde o ressarcimento de valores ao erário, o compromisso de realizar cursos de capacitação técnica, até a sujeição a regras rígidas de pontualidade por um período de prova). Trata-se de uma verdadeira “probation” no âmbito administrativo.

A institucionalização dessa mudança de paradigma no Município de Florianópolis materializou-se com o advento da Lei Complementar nº 706/2021, que inseriu o Termo de Ajustamento de Conduta no arcabouço normativo disciplinar local. Essa inovação legislativa conferiu a imprescindível segurança jurídica para que a Controladoria-Geral do Município e sua respectiva Corregedoria pudessem adotar, de forma assertiva e regulamentada, a via consensual nas infrações de menor potencial ofensivo. 

Para mensurar a efetividade e a aderência desta política pública correicional, torna-se essencial a análise do quantitativo de acordos celebrados. Os dados estatísticos referentes aos Termos de Ajustamento de Conduta formalizados desde a vigência da LC nº 706/2021 até o presente momento refletem, de maneira inequívoca, a transição para uma nova cultura administrativa fidedigna aos preceitos da eficiência econômica e processual.

A análise da dinâmica processual na Subsecretaria de Corregedoria-Geral, no recorte temporal de 2021 a 2026, ilustra de maneira cristalina a mudança de paradigma na apuração disciplinar. 

O ano de 2021 marca um divisor de águas normativo com a efetivação da referida Lei Complementar nº 706/21. Logo neste ano inaugural da ferramenta, enquanto 17 PADs e 3 Sindicâncias foram registrados em andamento, a administração municipal já logrou êxito na celebração de 17 Termos de Ajustamento de Conduta exitosos. 

A eficiência do modelo consensual consolidou-se de forma acelerada no ano seguinte, em 2022, quando o quantitativo alcançou 22 TACs formalizados com sucesso. Além das formalizações em si, o rito procedimental do ajustamento evitou movimentações desnecessárias da máquina pública ao arquivar 38 procedimentos de TAC logo na fase de análise e reuniões prévias, motivados pela perda de objeto. 

Avançando para os dados gerenciais consolidados de 2023, o contraste entre a finalização dos processos evidencia de forma gritante a celeridade superior do rito alternativo: enquanto 11 TACs foram concluídos de forma pontual, apenas 1 PAD e 3 Sindicâncias foram efetivamente finalizados com penalidade no mesmo período. 

O ano de 2024 representou a consolidação irreversível do TAC. Conforme o relatório anual da Corregedoria, a resolutividade inverteu-se drasticamente em favor da consensualidade: foram concluídos 11 TACs, enquanto a via punitiva tradicional finalizou apenas 1 PAD e 3 Sindicâncias. A eficiência do filtro preliminar também restou provada, visto que 27 expedientes foram arquivados ou resolvidos ainda na fase de Reunião Prévia, evitando a instauração de dezenas de comissões processantes.

Em 2025, a maturidade metodológica atingiu seu ápice na separação do que é passível de acordo e do que exige punição estrita. Foram instaurados 77 processos punitivos (sendo 30 PADs, 44 Sindicâncias e 3 PADs Sumários). Paralelamente, dos 36 TACs analisados no ano, 17 foram celebrados com êxito. 

A demonstração de que o TAC não configura leniência está no fato de que 19 termos não foram celebrados neste ano — seja por arquivamento antecipado (16 casos) ou por conversão formal em PAD (3 casos) por não preencherem os requisitos materiais.

Chegando ao cenário atual de 2026, a coexistência dos sistemas reflete uma Corregedoria cirúrgica. Atualmente, o órgão mantém sob a égide do rito punitivo tradicional 34 PADs e 23 Sindicâncias conclusos ou em andamento contra pessoas físicas. 

No acumulado até julho, foram registrados 13 processos: 7 resultaram em celebração e 3 acabaram arquivados devido à perda de objeto. Os casos remanescentes encontravam-se em fase de negociação.

O “desafogamento” promovido pela assinatura acumulada de TACs nos anos anteriores permitiu uma expansão estrutural ímpar no controle municipal.

Essa dualidade estatística entre o elevado volume de acordos realizados desde 2021 e a constante manutenção de processos litigiosos estruturais comprova a complementariedade dos sistemas.

Contudo, a adoção deste instrumento no Município de Florianópolis deve ser parametrizada com rigor metodológico. A elaboração de um quadro comparativo entre as vantagens incontestes e os riscos inerentes à adoção desse instituto demonstra-se vital para a formulação de uma política correicional eficiente.

Na balança da administração, as evidências apontam que as vantagens prevalecem categoricamente sobre os riscos, desde que haja regulação hígida. É imperativo que a regulamentação local, como portarias ou decretos municipais de Florianópolis, balizem critérios objetivos. Por exemplo: o TAC não pode ser ofertado em casos em que o prejuízo ao erário não seja ressarcido, em casos de dolo, de reincidência nos últimos anos, ou em infrações cujo cômputo final culmine fatalmente na demissão. 

Sobre a necessidade de regramento claro, assevera Odete Medauar que “a discricionariedade inerente à consensualidade não pode ser confundida com arbitrariedade, de modo que os parâmetros para o acordo devem estar expostos a priori, garantindo a impessoalidade e a previsibilidade da atuação estatal”.

Conclusão

A imersão investigativa realizada ao longo desta pesquisa literária permitiu radiografar o instituto do Termo de Ajustamento de Conduta sob o prisma das necessidades operacionais da gestão municipal, com um olhar acurado para a realidade do Município de Florianópolis. Os objetivos propostos no início do trabalho foram exaustivamente abordados, evidenciando-se que a Administração Pública, sob a égide do Direito Administrativo moderno, deve afastar-se paulatinamente do litígio cego e aproximar-se do compromisso pedagógico e resolutivo.

Restou demonstrado, de forma inconteste, que a aplicação do TAC — sobretudo na seara correcional e disciplinar — corporifica a máxima consagração do princípio da eficiência, elevado à dignidade constitucional pela Emenda 19/98. Ao suplantar o Processo Administrativo Disciplinar para faltas de baixo impacto, a Prefeitura Municipal de Florianópolis logra êxito triplo: economiza robustos recursos financeiros, desafoga as comissões apuratórias — permitindo foco nas violações de elevada gravidade e nas ameaças ao erário — e recupera o servidor falho por meio da autoconscientização, em vez da coerção estigmatizante.

Não obstante, o exame detido revelou que as vantagens imensuráveis do instituto coabitam com desvantagens e desafios consideráveis. O risco de percepção social de impunidade, a possível quebra da isonomia e o déficit crônico de recursos para fiscalizar o cumprimento das obrigações pactuadas, são óbices reais. Tais entraves exigem das esferas de controle, como a Controladoria Geral, a edição e observância de métricas absolutamente transparentes e rigorosas que não deem margem para compadrio, desvio de finalidade ou leniência.

Em última análise, a introdução maciça da consensualidade não retira da Corregedoria o seu poder dever de agir. Pelo contrário, sofistica-o. O ajustamento de conduta consolida-se, portanto, como um instrumento jurídico-administrativo civilizatório, um divisor de águas entre a administração anacrônica do passado e a governança dialógica, eficiente e madura que a sociedade florianopolitana do presente exige e merece.

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