I – Introdução
Em meados do século passado, no Brasil, com o incremento da procura, o ensino superior passou a competir com os outros níveis educacionais, em termos de recursos, ampliando os problemas da educação como um todo. Menos verbas para cada setor, rebaixamento generalizado da qualidade.
As universidades públicas, brasileiras procuraram conter a demanda de vagas através do instituto do exame vestibular. Essa restrição determinou a migração de grande contingente de matrículas para o ensino particular, cujo crescimento foi estimulado, sobretudo, durante a ditadura militar.
O ensino superior tornou-se um investimento comercial altamente lucrativo. Eram, e ainda são, oferecidos pela esfera privada, sobretudo, cursos que não demandem laboratórios ou equipamentos caros. Uma seleção baseada em tais itens, e não nas necessidades reais da sociedade, trouxe, como é fácil entender, desequilíbrios no contingente do exército de reserva de mão-de-obra.
Somado ao desejo de ascender socialmente, através de um título universitário, deve-se acrescer o desemprego que se abateu sobre os países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, como resultante do processo de globalização.
A falta de trabalho fez derivar, para a graduação e para a pós-graduação, a população jovem que o mercado de trabalho não consegue absorver. O rapaz ou a moça não mais sente a frustração do desemprego, porque passa à categoria de estudante.
A expansão, ao menos presumida, do nível de escolaridade mudou parcialmente o perfil dos desempregados brasileiros. Não mais era o exército de reposição de mão-de-obra, oriundo exclusivamente dos extratos sociais mais humildes. A classe média, no seu limite inferior, engrossava a fila dos desempregados. Desempregados com título universitário, de mais difícil aproveitamento no mercado de trabalho que os demais excedentes porque, diferentemente destes últimos, não poderiam, teoricamente, ser assimilados pela economia sob o rótulo de prestadores de serviços gerais.
Justifica-se, portanto, a procura pelo ensino superior, na graduação e na pós-graduação. Como o sistema não pode, internamente, atender o volume de demanda, seja no aspecto físico da rede privada, seja pelas exigências do MEC e da CAPES, no sentido de preservação de um nível mínimo de qualidade, tal demanda transbordou para os sistemas de ensino dos países vizinhos. Os pedidos de validação de estudos realizados no exterior cresceram e se avultaram.
A busca por especializações e por títulos de mestrado e doutorado tornou-se febre regional. Respondendo a estas novas demandas do mercado, as instituições de ensino, principalmente particulares, começam a oferecer, no Brasil e em cidades fronteiriças do exterior, próximas aos centros educacionais brasileiros, opções atraentes quanto ao calendário de aulas presenciais e facilidade de admissão. A integração dos sistemas educativos dos Estados-Membros do MERCOSUL tornou-se questão relevante para nosso Direito Internacional Público.
Para podermos entender todo o problema, vamos navegar da margem ao centro, permitindo assim que o leitor possa conhecer todo o campo de atuação da questão levantada, indo desde o conceito e as fontes do Direito Internacional Público, dos blocos econômicos, em especial o Mercosul, para finalmente de forma eficaz, estudarmos o tema.
II – Direito Internacional Público
Pode-se conceituar direito internacional como um apanhado de normas reguladoras das relações entre Estados soberanos, porém, tal conceito é incompleto, já que tem-se reconhecidamente outros organismos de direito internacional que não os Estados. No pós-guerra a Organização das Nações Unidas (ONU) veio substituir a Sociedade das Nações, e fez crescer a importância das organizações internacionais. A ONU reconheceu algumas entidades como titulares de personalidade jurídica internacional, entre as quais, desde logo, o próprio indivíduo.
O conceito que mais se amolda aos objetivos da problemática proposta é o dado por Vicente Marotta Rangel, sendo o direito internacional público o complexo de normas jurídicas cujo âmbito de validade ultrapassa o território de um Estado[1].
Em momento algum da história o direito internacional recebeu tamanha relevância como neste começo de milênio, em virtude, principalmente, da dimensão internacional que ganharam os acontecimentos.
O direito internacional distingue-se do interno, pois suas normas regem as relações entre os Estados e as normas de direito interno regem as relações entre indivíduos de determinado Estado, isto é, as relações de convivência civil, estabelecidas pelo contrato social.
Os indivíduos são sujeitos de direito nacional, titulares de direitos e de deveres, em função de um ordenamento jurídico interno revestido de legitimidade, competência, vigência e eficácia, entre outras características. Os indivíduos sempre foram sujeitos do direito internacional, dando-se sua exteriorização no campo dos direitos fundamentais.
Segundo lição de J.F.Rezek, a sociedade internacional, ao contrário das nacionais, é sociedade descentralizada, o que significa que, no plano internacional não existe autoridade superior nem milícia permanente para garantir a vigência da norma jurídica, subordinando compulsoriamente as proposições minoritárias à vontade da maioria e fazendo valer, para todos, tanto o acervo legislativo quanto às situações e atos jurídicos, que, mesmo no âmbito privado, se produzem na sua conformidade. (Rezek, obr.cit., p.2)
III – Blocos Econômicos
Com a tendência da globalização mundial, tem-se cada vez mais utilizado o agrupamento de países, numa busca comum da união para a recíproca troca de favores na área comercial. Esses países adotam a redução ou a isenção de impostos ou de tarifas alfandegárias e buscam soluções comuns para seus problemas comerciais.
No dia 6 de julho de 1990, a Ata de Buenos Aires, firmada pelos presidentes Collor e Menem, fixou a data de 31 de dezembro de 1994 para a formação definitiva de um mercado comum entre os dois países.
Em agosto do mesmo ano, como era de se esperar, Paraguai e Uruguai aderiram ao processo em curso o que culminou na assinatura do Tratado de Asunción, em 26 de março de 1991, que constituía o Mercado Comum do Sul, ora denominado Mercosul, que foi ratificado em 17 de dezembro de 1994 pelo protocolo de Ouro Preto.
Os mais novos parceiros do Mercosul são: Chile e Bolívia. A adesão desses países foi formalizada em 25 de junho de 1996, em um encontro realizado na cidade de San Luis (Argentina) que reuniu os presidentes Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Carlos Menem (Argentina), Julio Sanginetti (Uruguai), Juan Carlos Wasmosy (Paraguai), Eduardo Frei (Chile) e Gonzalo Sanches de Lozada (Bolívia).
Apesar de varias tentativas, muito há de se fazer para que essa integração entre os paises membros realmente aconteça e um grande entrave é o idioma. Além da cultura de cada povo e do apego exagerado em conceitos antigos sobre soberania. Há ainda a crença de que um mercado comum, pode por em risco a soberania do Estado.
Mas está é a única alternativa para que os países consigam espaço no mercado internacional, e para o fortalecimento da industria e do comércio, é necessário primeiro o fortalecimento da mão de obra, e tal passa pela educação.
IV – Fontes do Direito Internacional Público
Em um sentido literal diz-se fonte, a nascente, o princípio, a origem ou causa de algo e neste prisma, fontes do direito internacional público são o nascedouro desse direito, de onde provem as normas para a regulação de interesses de Estados e organismos internacionais.
O Estatuto da Corte Internacional de Justiça, em seu art. 38, elenca as fontes de direito internacional:
I – A Corte, cuja função é decidir de acordo com o Direito Internacional as controvérsias que lhes forem subordinadas, aplicará:
a) as convenções internacionais, quer gerais, quer especiais, que estabeleçam regras expressamente reconhecidas pelos estados litigantes;
b) o costume internacional como prova de uma prática geral aceita como sendo o direito;
c) os princípios gerais do direito, reconhecidos pelas nações civilizadas; e,
d) sob ressalva da disposição do artigo 59, as decisões judiciárias e a doutrina dos publicistas mais qualificados das diferentes Nações, como meio auxiliar para a determinação de regras de direito.
A presente disposição não prejudicará a faculdade da Corte de decidir uma questão ex qequo et bono, se as partes com isto concordarem.
A enumeração das fontes de direito internacional não é exaustiva e sim exemplificativa e apesar do artigo 38 do ECIJ escaloná-las, em cunho prático, não existe hierarquia entre elas, apenas uma simples ordem de enumeração.
Entende-se para a solução de controvérsias que há relevância entre uma fonte e outra, como é o caso do Tratado, que é um documento escrito gerador de direitos e obrigações entre Estados signatários, o qual se sobrepõem aos costumes; esses são considerados como fontes principais e na ausência destes o magistrado recorrerá à fonte subsidiária, ou seja, aos princípios gerais de direito.
Quanto à doutrina e jurisprudência, concordamos com o posicionamento de Luis Ivani dde Amorim Araújo para o qual “o decisório dos pretórios e a opinião dos juristas não são fontes e sim meios auxiliários para a determinação das regras jurídicas. Enquanto os tribunais aplicam o direito, os doutrinadores o expõem ou o interpretam” [2].
A sociedade internacional utiliza-se, sobremaneira, dos tratados para criar, modificar e extinguir relações jurídicas entre seus entes; isso, deve-se à inexistência de um texto legal global. Estes tratados são a mais importante e numerosa fonte de direito internacional, da qual citamos os seguintes tipos:
quase tratados: são acordos entre Estados e organismos privados internacionais;
tratados-lei: são criadas normas gerais de direito internacional entre signatários;
tratados-contrato: fixam normas comuns entre as partes;
tratados bilaterais: fixados entre dois entes internacionais;
tratados multilaterais: fixados entre diversos entes;
tratados coletivos: denominação dada aos tratados multilaterais quando os envolvidos são em grande número;
tratados solenes: são convencionados de forma tradicional e para sua eficácia hão de serem ratificados; e
tratados em forma simplificada: estes não necessitam de ratificação.
A obrigatoriedade dos tratados funda-se no pacta sunt servanda, onde o que foi pactuado dever ser cumprido. Apesar de divergências quanto à natureza deste princípio, se uma regra de direito internacional seria princípio geral de direito ou um costume, há o reconhecimento, por parte da doutrina, de sua existência e importância. Tais atributos são corroborados, ainda, pela Carta das Nações Unidas e pela Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados de 1969, onde firmou-se que os tratados deverão ser cumpridos de boa-fé.
Os Estados signatários de um tratado se obrigam a este, após a sua regular ratificação nacional, a partir do momento em que entrar em vigor, conforme dispuser a legislação dos entes pactuantes.
No Brasil, tal regulação é prevista na Carta Magna nos artigos 49, inciso I e artigo 84, inciso VIII, o primeiro artigo citado define como competência exclusiva do Congresso Nacional “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”
e o segundo fixa como competência privativa do Presidente da República “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”.
Assinado um tratado pelo representante credenciado pelo Presidente da República, este será encaminhado ao Congresso Nacional para exame e referendum, uma vez que é condição essencial para sua ratificação, a aprovação pelo Poder Legislativo. O Presidente desse órgão promulgará o tratado através de um Decreto Legislativo e o remeterá para o Presidente da República para, se for o caso, ratificá-lo. Após tais providências, para amplo conhecimento, haverá a publicação do tratado que passa a vigorar imediatamente junto ao ordenamento jurídico interno, até mesmo no que contrariar ao regramento pátrio.
V – O Ensino Superior no Mercosul
O reconhecimento de estudos, títulos e diplomas obtidos nos países do MERCOSUL, por parte do sistema educacional de cada Estado-membro, está alicerçado em acordos que visam facilitar o processo de sua aceitação. Este tratamento especial tem como base diversos protocolos.
O Tratado de Assunção foi o passo inicial em direção à integração dos mercados e, indiretamente, à integração das políticas educacionais dos Estados-membros do Mercosul:
En la actualidad se busca ampliar las propuestas de integración hacia aspectos sociales, culturales y políticos, bajo el supuesto de que representan condiciones necesarias para afianzar las opciones comunitarias. […] en ese contexto, se propone describir la experiencia de uno de los pactos más significativos en la dirección señalada: el Mercosur, integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay; en particular interesa el tema de la integración educativa, y dentro de ella, los desarrollos previstos para los sistemas de educación superior[…].[3]
A política educacional entra neste contexto subsidiariamente, como estratégia de desenvolvimento técnico-científico e como instrumento potencialmente promotor de justiça social e de desenvolvimento humano. A menção ao aspecto educacional somente aparece implícita na parte final do artigo 1º do Tratado, agasalhada nas palavras que encerram o citado artigo:
“e outras [políticas]( grifo nosso), que se acordem-, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes; e o compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração.” [4]
Os países do Cone Sul constituem uma comunidade “natural” que compartilha uma trajetória histórica semelhante, vivida em ambientes culturais muito próximos interligados pela fé religiosa comum, nos quais a educação superior, originariamente destinada à formação de suas elites, a partir dos anos sessenta, experimentou um vertiginoso crescimento quantitativo, nem sempre acompanhado de algum aumento qualitativo. De 1960 a 1985, o número de alunos de nível superior na região passou de 550 mil a mais de 6 milhões.[5] Tal ampliação onerou o tesouro dos países sul-americanos, depauperados pela estagnação generalizada das economias latino-americanas da década de 70.
Na Argentina, no início dos anos oitenta, foram ampliadas as oportunidades de acesso às universidades públicas, como forma de reincorporar acadêmicos e intelectuais que haviam sofrido restrições durante o governo militar. Foram incentivadas a reforma curricular e inovações de cunho didático. Assim, o sistema de ensino argentino cresceu quantitativa e qualitativamente, elevando-se a um nível comparado ao das nações industrializadas. Na década de noventa, embora o acesso à universidade pública tenha se tornado menos generalizado, a liberação do ensino superior à iniciativa privada deu origem a uma nova expansão das matrículas nesse grau de educação, o número de estudantes continuou crescendo em proporção maior que o crescimento demográfico do país. De uma população de 425.122 acadêmicos da universidade pública, em 1984, passou-se a 618.399 acadêmicos , em 1994; na iniciativa privada, em 1984, eram 82.872 alunos e, em 1994, eram 124.749. Vê-se que, embora tenha acontecido a liberação desse ramo de ensino para a iniciativa privada, a Argentina não conheceu a exploração desenfreada do ensino privado vista no Brasil, no mesmo período.[6]
No Brasil, o sistema de educação superior é, sem dúvida, o maior da América Latina, porém, diferindo da Argentina e do Uruguai, as instituições brasileiras de ensino superior são, predominantemente privadas, desde o governo militar.
Até 1994, em média, apenas 12% da população entre 20 e 25 anos estava na universidade brasileira e desta porcentagem, cerca de 60% freqüentavam a rede privada. (Schuartzman, 1.997:44)[7]
O Paraguai tem um sistema de ensino superior bastante precário. São sete os principais estabelecimentos de ensino superior nesse país, dos quais a Universidad Nacional de Asunción é a maior e, juntamente com a Universidad Católica “Nuestra Señora de Asunción” desenvolvem algum tipo de pesquisa como integrante do currículo acadêmico.
O Uruguai atende a demanda por educação superior através da iniciativa pública, principalmente. Somente em 1984 foi autorizado o funcionamento da primeira universidade da iniciativa privada.
Argentina, Brasil e Uruguai contam com órgãos governamentais de fomento à pesquisa científica: CONyCET (Argentina), CNPq (Brasil), Consejo Nacional de Invetigaciones Científicas y Técnicas (Uruguai). O Paraguai, somente em 1996 aprovou a constituição de um órgão de pesquisa.
A heterogeneidade dos sistemas educacionais, os padrões de qualidade e de seletividade existentes tornam a integração educacional dos países do Mercosul bastante difícil.
O protocolo de integração educativa foi assinado pelos Estados Partes do Mercosul com vistas a resolver, entre outros, este problema de circulação de estudantes pelos seus territórios.
A VII reunião de Ministros de Educação, realizada em Ouro Preto, dia 9 de dezembro de 1994, recomendou a elaboração de um protocolo de integração educativa, a ser subscrito pelos quatro países signatários do Tratado de Assunção. Este protocolo, em seu artigo 1°, declara que os quatro países reconhecem os títulos universitários expedidos por suas universidades reconhecidas, apenas para efeito de continuação de estudos. Cada país se compromete a informar aos demais quais são as instituições compreendidas nos termos desse protocolo (art. 6). Se, entre os países houver acordos bilaterais mais favoráveis sobre a matéria, os Estados Partes poderão invocá-los ( art.7). Os países que posteriormente vierem a aderir ao Pacto de Assunção, ipso jure, estarão aderindo ao protocolo de integração educativa (art.12).
O Senado Federal do Brasil aprovou o texto do Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exercício de Atividades Acadêmicas nos Estados Partes do Mercosul, através do Decreto Legislativo n. 800 de 23 de outubro de 2003.
Tanto o protocolo quanto o texto emanado do Senado Federal não deixam dúvidas quanto ao espírito do acordado: a admissão dos títulos e graus tem validade, exclusivamente, para efeito de prosseguimento de estudos.
No Brasil, é o Conselho Nacional de Educação o órgão responsável pelos estudos de pós-graduação. A validade de um curso tem como indicadores seguros a prova do credenciamento da instituição mantenedora e a declaração de que o curso atende aos requisitos da Resolução CNE/CES n. 001/01.
Neste sentido, para gozar de validade, o diploma conferido no exterior deverá ter a manifestação favorável de universidade brasileira, pública ou privada, que possua curso de pós-graduação reconhecido na mesma área de conhecimento e em nível equivalente ou superior, de acordo com o art. 48 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação[8].
Conclusão
Como a ambição de entidades privadas, tem transmitido a idéia ilusória de que o Mercosul tende a abolir todas as exigências burocráticas, com vistas à integração regional, no dia 14 de abril de 2005, o Ministério da Educação do Brasil reiterou o alerta sobre cursos de mestrado e doutorado oferecidos por empresas brasileiras em países do MERCOSUL, sobretudo no Paraguai.
Tais empresas, sob o argumento de validação automática de títulos acadêmicos obtidos nos países sul-americanos subscritores do Protocolo de Integração Educativa, constituíram no Paraguai sistemas de pós-graduação em cursos que têm aulas apenas nos meses de janeiro e julho. Se a qualidade do ensino é baixa, em compensação o custo é alto, caracterizando “um processo de mercantilização e ganância”, segundo a nota publicada pelo MEC.
O reconhecimento de estudos realizados no exterior, dentro do âmbito do Mercosul, existe unicamente para fins de prosseguimento de estudos. Um título de mestre, obtido em universidade estrangeira, associada a uma universidade brasileira que possua curso na mesma área de conhecimento, no mínimo de igual grau pode ser usado para admissão ao doutorado, mas não tem validade para efeito de trabalho. Para a validação do título, são comparadas as condições do curso com as exigências da CAPES no credenciamento dos cursos brasileiros, incluindo o exame de seleção, as disciplinas cursadas, a redação e defesa da dissertação ou tese, diante de banca formada por especialistas da área. [9]
Analisando a questão, é ilógico supor que é um bom negócio cursar a pós-graduação em algum dos Estados-Membros, pois é um gasto (dinheiro e tempo) sem garantia de retorno. A intenção não é desmoralizar os cursos de pós-graduação dos Estados-Membros, o que se quer, é alertar para a validade destes cursos, em nada adianta investir tempo e dinheiro em algo que não poderá ser utilizado, seja na carreira acadêmica ou na vida profissional.
Conclui-se, assim, que é necessária muita atenção por parte do interessado na hora de iniciar os estudos da pós-graduação em países vizinhos, já que a grande maioria dos cursos não são reconhecidos e não há previsão legal que determine que tais cursos deverão ser aceitos independentemente da aprovação pelo órgão competente.
Havendo por parte do estudante/profissional, interesse em cursar alguma das etapas da pós-graduação em algum dos Estados-Membros do Mercosul, que haja atenção, para descobrir se o curso oferecido tem ou não validade no Brasil, um meio eficaz é a consulta no sitio da Capes na internet.
Informações Sobre os Autores
Fabricio Braun
Professor de Direito Internacional Público e Privado no curso de Direito da UFMs, campus de Dourados.
Andréia Gonçalves de Oliveira
Acadêmica do curso de Direito da UFMS, campus de Dourados.
Ednei Ribeiro dos Santos
Acadêmico do Curso de Direito da UFMS, campus de Dourados.
Igor Guilherme Dehn de Melo
Acadêmico do Curso de Direito da UFMS, campus de Dourados.
Vera Byczynsky de Souza
Acadêmico do Curso de Direito da UFMS, campus de Dourados.
