Reflexões sobre o Acordo Marco sobre Meio Ambiente do MERCOSUL

Sumário: Introdução; 1. MERCOSUL: Trajetória histórica e estrutura institucional; 1.1 Estrutura Institucional; 1.2 O Protocolo de Ouro Preto; 2. O Meio Ambiente e o MERCOSUL: considerações introdutórias; 3. Acordo Marco: Delimitação Conceitual; 4. Breve análise do Acordo Marco sobre Meio Ambiente do MERCOSUL; Conclusão.

O presente trabalho tem por objetivo fazer uma breve análise do Acordo Marco realizado no âmbito do MERCOSUL no ano de 2001. Apontar as perspectivas de implementação do referido acordo, assim como, sua posição institucional dentro do bloco regional.

Agradecimento: Incondicionalmente devo agradecer à minha prima, Silvana Gomes Jardim, pelo auxílio concedido na conclusão deste artigo.

Introdução

Um dos mais curiosos fenômenos que vem ocorrendo na atualidade nesta mais recente onda globalizatória é o acentuamento de processos de integração regional dos quais são, notadamente, os mais importantes o MERCOSUL e a União Européia.

Apesar de – há muito parecer – um projeto recente, o MERCOSUL é, na realidade, o ponto culminante de um processo integracionista que se inicia na década de 60 e vem se refinando com o decorrer do tempo até culminar com a assinatura do Tratado de Assunção que cria o Mercado Comum do Sul ou, simplesmente, MERCOSUL.

De outra banda, o tema ambiental é, sem dúvida, um dos temas globais que mais tem implicado a ação conjunta dos Estados soberanos, isto porque, qualquer ação que venha a gerar dano ao meio ambiente termina por provocar efeitos em toda uma região sem qualquer respeito a fronteiras (tão caras aos países) ou regras humanas.

Inevitável, portanto, que os processos de integração venham a tratar com tanta importância os temas ambientais. Em decorrência disso, o presente trabalho visa analisar o primeiro Acordo Marco do MERCOSUL sobre o assunto.

1. MERCOSUL: Trajetória histórica e estrutura institucional    

Como anteriormente dito, o MERCOSUL é uma das mais recentes etapas de um processo de integração iniciado com a Área de Livre Comércio das Américas (ALALC), que viria a originar a ALADI, por meio do Tratado de Montevideo, celebrado em sua forma definitiva em 12 de agosto de 1980.

Tal conduta adotada pelos países da América Latina demonstraram o forte interesse existente nos Estados da região de se integrarem com o objetivo de alcançarem fins comuns.

Com a assinatura – em novembro de 1985 – da Ata de Iguaçu, os governos do Brasil e da Argentina formalizaram acordo com o compromisso de intensificar o processo de cooperação entre as duas nações.

Em decorrência deste esforço conjunto, meses após foi firmado, por ambos os países, a Ata de Integração Argentino-Brasileira, que iria culminar com a assinatura do Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento.

Esta crescente aproximação entre Brasil e Argentina acaba por gerar uma grande insegurança entre os vizinhos regionais, em especial, o Uruguai e o Paraguai que começam a se preocupar com a possibilidade de isolamento dos outros países da região dos dois países que se aproximavam. Tal possibilidade seria perder uma grande fatia dos interesses destas nações em suas políticas externas. Tal possibilidade é inaceitável para ambos.

Tal premissa é evidente. Tanto o é que o Professor Hector Gross ESPIELL afirma:

 “Uruguay, en julio de 1990, no tenia opción. Debia entrar, pleno y totalmente en el Proceso de integración ya iniciado por Argentina y Brasil. Quedar al margen hubiera sido suicida, una expresión de imperdonable ceguera politica, un pecado contra la historia y contra el futuro.”[1]

Tal ânimo regional acaba por acelerar o processo de integração. Esta sequência de eventos culminaria na celebração, em 26 de março de 1991, do Tratado de Assunção criando, desta forma, o MERCOSUL.

1.1 Estrutura Institucional

O Tratado de Assunção é um acordo quadro e, por sua natureza, estipula objetivos, princípios, prazos de implementação, entre outros temas, dependendo, porém, de tratados adicionais que o complementem, tratados estes comumente conhecidos como Protocolos.

Dentro da estrutura jurídica do MERCOSUL os Protocolos mais importantes são: 

Junto ao Tratado de Assunção, estes dois Protocolos formam o Direito Originário do MERCOSUL. A este estudo, entretanto, interessa analisar com mais vagar apenas o Protocolo de Ouro Preto.

1.2 O Protocolo de Ouro Preto

A grande importância deste protocolo é o fato do mesmo ter criado a estrutura institucional e conferido personalidade jurídica ao bloco. De acordo com este documento o MERCOSUL possui a seguinte:

a)      Conselho do Mercado Comum (CMC) – orgão político superior do bloco;

b)      Grupo do Mercado Comum (GMC) – orgão executivo do bloco;

c)       Comissão de Comércio – controla e fiscaliza a implementação da União Aduaneira;

d)      Comissão Parlamentar Conjunta (CPC) – orgão de representação dos Parlamentos nacionais;

e)      Foro Consultivo Econômico-Social – representa os orgãos econômicos e sociais dos países que integram o bloco;

f)        Secretaria Administrativa – tem funções de apoio administrativo do bloco.

Dentro desta estrutura os orgãos mais importantes são o Conselho do Mercado Comum e o Grupo do Mercado Comum. O Conselho é constituído de todos os Presidentes dos países que integram o bloco e sua principal função é estabelecer as diretrizes políticas do bloco e suas decisões são obrigatórias.

Já o Grupo do Mercado Comum é o orgão executivo do MERCOSUL. É integrado pelos Chanceleres (Ministros das Relações Exteriores); Ministros da Economia; e, os Presidentes dos Bancos Centrais dos países membros. Suas decisões são denominadas Resoluções e possuem força obrigatória para os Estados membros.

De forma bastante sintética, é possível encerrar o assunto no que refere a estrutura institucional do bloco.

2. O Meio Ambiente e o MERCOSUL: considerações introdutórias

O tema ambiental é um dos temas mais importantes para os países do bloco. Muito desta importância conferida ao tema se deve ao fato dos países estarem conscientes de que eles possuem interesses diretos envolvendo este assunto. Seja por via dos atos ilícitos, que ensejam altos valores indenizatórios em âmbito internacional, seja por via de interesses próprios, tais como: a água doce – em vias de entrar em stress hídrico, o que deverá fortalecer a cooperação internacional neste tema; a questão dos países insulares, assunto afeto ao Direito Marítimo; e, no tocante à biodiversidade temos a questão da Amazônia Brasileira.

Percebe-se, então, que a temática ambiental é um dos pontos de maior convergência de interesses entre os países do bloco. Tal grau de importância fica evidente ao notarmos a existência de diversos setores voltados ao tema na estrutura institucional do MERCOSUL. Vejamos então:

a)      dentro do Mercado Comum a Decisão 19/03 criou a Reunião de Ministros do Meio Ambiente (RMMA). Também criou – por meio da Decisão 25/04 o Grupo “Ad hoc” de Alto Nível Aqüífero Guarani (GAHAG);

b)      no âmbito do Grupo do Mercado Comum foi estabelecido – por meio da Decisão 19/03 – o Subgrupo de Trabalho n. 06, que tem como objeto de trabalho o Meio Ambiente.

Em virtude desta natural evolução institucional, nada mais óbvio que a decorrente institucionalização normativa do assunto por meio da criação de um novo documento de caráter regional, “in casu”, um Acordo Marco.

3. Acordo Marco: Delimitação Conceitual

No ano de 2001 foi firmado, na cidade de Assunção, o Acordo Marco sobre Meio Ambiente do MERCOSUL. Inicialmente, porém, devo esclarecer a natureza jurídica de um acordo desta espécie.

A esmagadora maioria da doutrina internacionalista não define um conceito fechado para esta espécie de pacto internacional. Para fins de utilização de um conceito para este estudo iremos utilizar a definição apresentada pelo Professor Jorge Perez OTERMIN que ensina:

“son aquelles que establecen orientaciones, princípios, enunciados programáticos, u objetivos precisos, que las partes se comprometen a alcazar por medio de acuerdos posteriores formulado en el ámbito de la estructura de la organización o según los mecanismos establecidos por el acuerdo original.”[2]

Deste conceito, a primeira constatação que se faz é o fato de que um Acordo Marco (ou Acordo Quadro) não produz efeitos imediatos. Por sua própria natureza, estes acordos tem um forte conteúdo programático, ou seja, estabelecem uma agenda com objetivos definidos a serem alcançados.

Estes objetivos serão realizados por meio de tratados adicionais e pontuais, que o complementarão e intrumentalizarão, denominados Protocolos. O mais famoso deste Protocolos é o Protocolo de Kyoto que implementa as formas de ação para alcançar os objetivos buscados pela Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática (“United Nations Framework Climate Change Convention” – UNFCCC).

4. Breve análise do Acordo Marco sobre Meio Ambiente do MERCOSUL

O acordo, ora objeto de estudo, é composto, em seu Preâmbulo, por seis considerandas, dividido em quatro capítulos, possuindo onze artigos e um anexo.

Em seu Preâmbulo, são apontados diversos princípios norteadores do Acordo, entre eles: necessidade de cooperação (1ª Consideranda); relembra a Agenda 21 (4ª Consideranda); o desenvolvimento sustentável (1ª, 2ª, 4ª; e. 5ª Considerandas).

Tal fato deve ser destacado, tendo em vista que, são as considerandas de um Tratado internacional que estabelecem as suas fontes integradoras e formas de interpretação em caso de conflitos ou dúvidas.

Adicionalmente, importante notar que este Acordo exige uma necessária interação entra o Direito de Integração Regional e o Direito Ambiental Internacional sinalizando, desta maneira, para um futuro monismo destes dois direitos[3].

O primeiro capítulo trata dos princípios orientadores do Acordo e logo em seu art. 1º reafirma o compromisso dos Estados Partes com a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente como se vê abaixo:

“Art. 1o Os Estados Partes reafirmam seu compromisso com os princípios enunciados na Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992.”

Como anteriormente destacado, fica evidente a utilização, por parte do Acordo Marco, de fontes de Direito Ambiental Internacional em sua confecção, demonstrando, assim, uma postura bastante avançada por parte do bloco no trato desta questão.

Em seu art. 2º este acordo avança ao prever de forma clara a intenção evolutiva do bloco no sentido de proteger o Meio Ambiente quando afirma à possibilidade de instrumentalizar a aplicação dos princípios da Declaração do Rio de Janeiro nos pontos onde ainda não tenham sido objeto de acordos internacionais, abrindo, desta maneira, a salutar possibilidade de se antecipar ao Direito Internacional Geral no aperfeiçoamento da proteção internacional do meio ambiente.

De outra parte, devemos ficar sempre vigilantes para que não desejem tornar este artigo uma cláusula de restrição dizendo que a mesma só permite regular matérias previstas na Declaração do Rio de Janeiro[4].

O art. 3º aponta as orientações a ser seguidas pelo bloco na proteção de seus bens ambientais onde destaca os seguintes pontos:

I) em seu item “a” o artigo prevê a promoção e aproveitamento eficaz dos recursos naturais do bloco e aponta a obediência aos princípios da gradualidade, flexibilidade e equilíbrio demonstrando, desta forma, uma impressionante unidade jurídica no ordenamento do bloco, tendo em vista, serem estes os princípios que devem orientar todo o Direito exarado das instituições do MERCOSUL;

II) em seu item “b” exige a incorporação do tema ambiental em todas as políticas setoriais do bloco;

III) em seu item “c” incentiva a promoção do desenvolvimento sustentável e a interação (necessária) entre os setores ambientais e econômicos do bloco;

IV) em seu item “d” impõe o tratamento prioritário e integral das fontes e causas dos problemas ambientais consagrando, em definitivo, os princípios da precaução e da prevenção no ordenamento jurídico de integração;

V) em seu item “e” inova ao acrescentar o princípio da participação da sociedade dentro do marco jurídico do bloco, impondo a efetiva consulta e participação da sociedade no tratamento das questões ambientais; e,

VI) em seu item “f” induz a criação de meios regulatórios e a internalização dos custos ambientais nos países que integram o bloco.

Certamente, o art. 3º do Acordo Marco é um dos mais avançados existentes hoje no Direito de Integração por várias razões mas, em especial por prever em seu corpo alguns dos mais caros princípios de Direito Ambiental (precaução e prevenção); participação popular; e, a criação de instrumentos regulatórios.

O art. 4º é o único artigo do Capítulo II que trata do Objetivo do Acordo e tem a seguinte redação:

“Art. 4o. O presente Acordo tem como objetivo o desenvolvimento sustentável a proteção do meio ambiente o mediante a articulação entre as dimensões económica, social e ambiental, contribuindo para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populações.”

Para fins deste ensaio iremos adotar a concepção sintética de desenvolvimento sustentável, na forma definida pelo Relatório Brundtland, a saber: “desenvolvimento sustentável é aquele onde se utilizam os recursos naturais desta geração sem causar prejuízo ao uso destes mesmos recursos pelas gerações futuras”.

Curioso observar que, em todo o Acordo Marco, esta preocupação transparece demonstrando claramente uma aparente tomada de consciência por parte das lideranças políticas do bloco sobre a finitude dos recursos naturais.

Na seqüência se inicia o Capítulo III do Acordo que trata da Cooperação Internacional no âmbito do bloco. Este capítulo é composto de três artigos onde aponta diversas medidas a serem adotadas sendo as mais importantes as seguintes:

I)       o art. 5º prevê a realização de comunicações conjuntas sobre temas de interesse comum o que é acertado pois fortalece a visão institucional do bloco; e, o permanente intercâmbio de informações sobre as posições dos países que o integram em foros internacionais o que fortalece o estabelecimento de uma diplomacia conjunta na defesa destes interesses;

II)    no art. 6º os itens “a”; “b”; “c”; e, “j” impõe que se incremente a troca de informações entre os países sobre políticas e práticas internas na área ambiental, assim como, exige que se busque a harmonização das legislações dentro do possível para uma maior efetividade do objetivo de proteção;

III)   o item “k” institucionaliza um instrumento até então só utilizado no Direito Internacional Humanitário conhecido como “early warning” (“alerta antecipado”) que exige que se avise, no caso, de forma rápida e oportuna desastres ambientais que possam afetaro os outros Estados partes, além de prestar apoio e auxílio, se possível;

IV)  os itens “l”; e, “m” consagram respectivamente a educação ambiental e o respeito a autodeterminação dos povos ao exigir o respeito as culturas locais;

V)     os itens “d”; “g”; “h”; e, “i” exigem respectivamente que identifiquem, conjuntamente, fontes de financiamento para ações ambientais; a promoção de políticas não degradantes ao meio ambiente; a pesquisa contínua para o desenvolvimento de tecnologias limpas; e, a promoção de meio econômicos para a promoção ambiental.

VI)  Já o item “e” inova ao enquadrar juridicamente o meio ambiente do trabalho exigindo ações para o seu desenvolvimento sustentável.

Em seguida, o Acordo inicia o Capítulo IV que possui três artigos e trata das disposições finais do Acordo. Afora as cláusulas de praxe, tais como, duração do Acordo e início da vigência (art. 9º); e, governo depositário (art. 10), deve ser analisado com mais vagar ao art. 8º do mesmo que trata da Solução de Controvérsias.

Este artigo aponta uma regra geral definindo que as controvérsias surgidas no âmbito do referido Acordo deverão ser resolvidas pelos sistemas de solução de controvérsias do MERCOSUL.

Tendo em consideração que o Acordo silencia no tocante a forma procedimental a ser adotada, é de ser entendido que aplicam-se os Protocolos de Brasília e de Olivos a estes casos. Em conseqüência disto, graças ao Protocolo de Olivos, é, portanto, possível ser realizadas consultas no sentido de interpretação do referido acordo. Qualquer interpretação diferente provocaria imperdoável restrição ao espírito adotado no Acordo Marco.

Conclusão

Após esta breve análise fica claro que o Acordo marco foi construído de forma a garantir aos Estados Partes um programa de ação coerente sem, entretanto, impor prazos.

Adicionalmente, tomou o cuidado de evitar cláusulas excessivamente restritivas a consecução do referido acordo. Apesar de, o país insistir em criticar o MERCOSUL, acordos como este demonstram a firme intenção dos países do bloco em intensificar suas relações intraregionais.

Frente a isto, nos resta apenas uma alternativa, qual seja: auxiliar os governos do bloco a intensificarem seu processo de integração e, sequencialmente, ampliar os modos de proteção ao meio ambiente regional. Espero que consigamos atingir tais objetivos.

Informações Sobre o Autor

Sandro Schmitz dos Santos

Analista e Consultor Internacional. Diretor de Negócios Internacionais da Dealers Negócios Internacionais. Doutorando em Direito pela Universidad del Museo Social Argentino (UMSA). Membro do Comitê Brasileiro da Câmara de Comércio Internacional (CCI Brasil).