O terceiro setor e a defesa do meio ambiente: possibilidades de atuação jurisdicional

Sumário: 1 Introdução. 2 Breves Considerações Acerca do Meio Ambiente e do Direito Ambiental. 2.1 Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado. 2.2 A Proteção ao Meio Ambiente como Princípio da Ordem Econômica. 2.3 Natureza Pública da Proteção Ambiental. 2.4 Participação Comunitária na Tutela do Meio Ambiente. 3 Aspectos Gerais do Terceiro Setor. 3.1 Abrangência do Terceiro Setor. 3.2 Fundamentos Legais para o Terceiro Setor. 3.3Formas de Atuação na Defesa do Meio Ambiente. 4 Atuação Jurisdicional do Terceiro Setor na Defesa do Meio Ambiente. 4.1 Ação Civil Pública. 4.2 Mandado de Segurança Coletivo. 4.3 Mandado de Injunção Coletivo. 5 Considerações Finais. 6 Referências.

Resumo: O presente estudo trata das possibilidades de participação do Terceiro Setor no processo de proteção jurídica do meio ambiente, trazidas pela Constituição Federal Brasileira de 1988. Este Setor vem se fazendo cada vez mais presente nas relações sociais atualmente, seja pela deficiência do Estado em atingir os setores da sociedade em sua totalidade, seja pelo espírito de comunidade e ajuda mútua, pela mobilização da sociedade em torno de problemas comuns, ou pelo empreendedorismo social de seus representantes. O estudo tem como objetivo a análise dos instrumentos de participação da sociedade civil organizada na manutenção de um meio ambiente sadio encontrados na Constituição Federal Brasileira, e o papel Terceiro Setor na proteção jurídica do meio ambiente. Chega-se à conclusão que além da participação administrativa e na educação ambiental, constitucionalmente é legítima a sua atuação no pólo ativo da Ação civil Pública, do Mandado de Injunção Coletivo e do Mandado de Segurança Coletivo.

Palavras-chave: Terceiro Setor; Meio Ambiente; Proteção Jurídica; Processo Constitucional.

Abstract: This study is into the possibilities of the Third Sector’s participation in the process of the environmental protection, brought by the Brazilian Federal Constitution of 1988. This Sector has gained a growing presence in the social relations, sometimes for the State’s difficulties on hitting certains sectors of society, other times for the spirit of communitary development and care,  for the mobilization of the society around their own problems, or for the social empowerment of its representants. The study intends to analyze the instruments of the civil society’s participation on mantaining a healthy environment found in the Brazilian Federal Constitution, and the Third Sector’s role on the juridical protection. We conclude that besides the administrative participation and ecological education, constitutionally it’s legit its participation in the active pole of the Class Action (Public Civil Action), Coletive Writ of Injunction and Coletive Writ of Mandamus.

“Sob o impacto de um Estado que vem diminuindo sua ação social e de uma sociedade com necessidades cada vez maiores, cresce a consciência nas pessoas – tanto físicas quanto jurídicas – de que é necessário posicionar-se proativamente no espaço público, se o que se deseja é um desenvolvimento social sustentado” (Evelyn Berg Ioschpe).

1 Introdução

Pensar em uma sociedade onde os fins do Estado são alcançados é pensar numa sociedade onde seus diversos atores trabalham em prol de um bem comum.

O quadro atual é o de um Estado que tem atribuições cada vez mais reduzidas: o setor privado ganha força e fôlego a cada dia e a sociedade em geral sente a falta de políticas públicas “efetivas, eficientes e eficazes.

Os braços do Poder Público passam a não alcançar totalmente partes da sociedade que necessitam de especial atenção.  A proteção do meio ambiente é uma delas.

Após a redemocratização do Brasil, em meados da década de 1980, a sociedade brasileira presenciou um verdadeiro salto quantitativo de organizações do Terceiro Setor, consolidando-se e tornando-se mais visível, ocupando, com eficácia, lacunas deixadas pelo Estado, movidas por preocupações que, embora privadas, realizavam atividades de interesse público, configurando-se como novo ator social, tomando para si responsabilidades, e levantado bandeiras que são, precipuamente, deveres Estatais, mas sem substituir as ações do Estado, sendo, muitas vezes um mobilizador social, um “zelador” da democracia.

A proteção do meio ambiente, por muitos dos representantes deste setor, tem garantido uma melhor qualidade de vida e influenciado a preocupação por um desenvolvimento sustentado crescentemente, uma vez que verificamos, em muitos pontos, a parceria entre governo e sociedade civil, assumindo co-responsabilidade pela oferta de alguns bens públicos.

Não que o Terceiro Setor seja o grande salvador, aquele que tudo pode e a grande solução dos problemas em termos ambientais, mas é notória sua importância e influência na formação de opinião pública, e na formação da consciência ecológica, passando a assumir papéis asseverativos e até executivos de grande alcance social.

Mas de que maneiras o Terceiro Setor ambientalista, pode atuar para defender o bem ambiental? Quais os instrumentos permitidos para que ele, em nome próprio, possa tutelar algo de interesse da coletividade?

Buscando responder a estes questionamentos, foi feito um levantamento das possibilidades trazidas pela Constituição Federal, de caráter jurídico-processuais, de atuação do Terceiro Setor como pólo ativo nestas demandas, assumindo aqui um papel que vai além da mobilização, promoção do voluntariado e educação ambiental: aparece como verdadeiro “provocador” do Judiciário para garantir, a efetiva proteção do meio ambiente.

O presente estudo inicia-se em caráter introdutório, com noções de meio ambiente e Direito Ambiental, com enfoque especial ao princípio da participação popular na defesa do ambiente, associados, em seguida, a uma breve apresentação do Terceiro Setor, tratando, em seu decorrer, do seu papel na tutela ambiental e os mecanismos que são postos ao mencionado setor pela nossa Carta Magna para que atinja o seu objetivo.

Neste sentido, apresentam-se, constitucionalmente, a Ação Civil Pública, o Mandado de Injunção Coletivo e o Mandado de Segurança Coletivo como instrumentos disponibilizados ao Terceiro Setor para figurar como pólo ativo nas demandas judiciais em caráter de defensor de um meio ambiente saudável e equilibrado.

Aborda-se também, de maneira exemplificativa, as demais formas de atuação do Terceiro Setor, administrativamente, em espaços nos órgãos de proteção ambiental, e o papel que exerce na divulgação e educação ambiental, bem como na formação de agentes multiplicadores.

Para o desenvolvimento deste estudo, realizou-se pesquisa bibliográfica, com enfoque em doutrinas e legislações pátrias, que abordam a relação da sociedade com o bem ambiental, cedendo-se espaço para a importância do papel da sociedade civil organizada no processo de construção da cidadania e do seu desenvolvimento sustentado.

É verdade que a tutela do meio ambiente, especialmente no que tange a parte processual, abarca uma gama bem maior de discussões, dado a vastidão do mundo jurídico.

Este estudo objetiva, então, uma vista panorâmica do que venha a ser a relação entre o Terceiro Setor e o meio ambiente, e especificamente nos seus aspectos constitucionais, garantindo a representatividade popular nos processos decisórios , abrindo estes canais de decisão à participação efetiva da sociedade civil, configurando-se como parte legítima para reivindicar direitos em nome da população.

Hoje, a proteção do meio ambiente é mais do que um direito: é um dever de todo cidadão, e saber como o fazer é basilar para alcançar o almejado objetivo de ter um meio ambiente ecologicamente sadio e equilibrado.

2 Breves Considerações Acerca do Meio Ambiente e do Direito Ambiental

O meio ambiente, como tantos outros termos, é tão vasto e engloba tantos significados, que não é facilmente definido na doutrina.

Muitos ainda divergem, apontando, inclusive, a redundância da combinação “meio” e “ambiente”, ressaltando que apenas o uso de ambiente seria necessário para a compreensão.

Como a expressão encontra-se “consagrada na língua portuguesa, pacificamente usada na doutrina, lei e jurisprudência de nosso país” (MILARÉ, 2005), não é nossa intenção, neste estudo, promover a discussão a este respeito.

Para Nicola Abbagnano:

[Ambiente, é] no significado corrente, um complexo de relações entre o mundo natural e o ser vivo, que influem na vida e no comportamento do mesmo ser vivo.  Neste sentido, essa palavra (milieu ambiant) foi provavelmente introduzido pelo biólogo Geoffroy St.-Hilaire (Études progressives d’um naturaliste, 1835) sendo retomada e empregada por Comte (Cours de philosophie positive, Lic- 40, §13, ss)”. (2003, p.36)

Tecnicamente, seria o meio ambiente a combinação de todas as coisas e fatores externos ao indivíduo ou população de indivíduos constituído por seres bióticos e abióticos e suas relações e interações.

Como ensina Milaré (2005, p.99), juridicamente, podemos distinguir duas perspectivas, uma estrita e outra ampla: a) em sentido estrito: é a expressão do patrimônio natural e as relações com e entre os seres vivos; b) em sentido amplo: o meio ambiente abrange toda natureza original (natural ou físico) e artificial (ou humano, formado pelas alterações produzidas pelo homem).

Para efeitos da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81, art. 3º, I), o meio ambiente é considerado como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

Nos dizeres de Fiorillo:

Em face da sistematização dada pela Constituição Federal de 1988, podemos tranqüilamente afirmar que o conceito de meio ambiente dada pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente.foi recepcionado.  Isso porque a Carta Magna de 1988 buscou tutelar não só o meio ambiente natural, mas também o artificial, o cultural e o do trabalho.

Aludida conclusão é alcançada pela observação do art. 225 da Lei Maior, que utiliza a expressão sadia qualidade de vida.  De fato, o legislador constituinte optou por estabelecer dois objetos de tutela ambiental: “um imediato, que é a qualidade do meio ambiente, e outro mediato, que é a saúde, o bem-estar e a segurança da população, que se vê, sintetizando na expressão da qualidade de vida” [José Afonso da Silva apud Fiorillo].

Com isso, conclui-se que a definição de meio ambiente é ampla, devendo-se observar que o legislador optou por trazer um conceito jurídico indeterminado, a fim de criar um espaço positivo de incidência da norma. [grifos do autor] . (2001, p. 19)

Com vistas à relevância de um ambiente ecologicamente equilibrado (bem de uso comum do povo segundo o art. 225, Constituição Federal de 1988) para a manutenção de um outro bem jurídico, a vida, o Direito não poderia silenciar diante do tema, ainda novo doutrinariamente, se considerando em relação a outros ramos do Direito.

Sabe-se que o Direito emana da sociedade, que é dinâmica, e que tem acompanhado as mudanças históricas no decorrer do tempo, por vezes tardiamente, é bem verdade, mas como sempre transformando-se também para que possa atender às demandas sociais.

A preocupação com o meio ambiente não poderia tardar a figurar no universo jurídico.

Quanto ao momento da percepção da urgência da questão ambiental, Edis Milaré aponta que:

Após a Segunda Guerra Mundial, mais precisamente nos anos 60, começa-se a tomar uma consciência prática da finitude dos recursos naturais, de forma concreta.  Matérias-primas, energia e água, entre outros bens proporcionados pela natureza, tornam-se mais raros e mais caros.  Os processos de degradação ambiental, sob várias modalidades, vão-se alastrando.  Novas crises, mais sérias e globais, desenham-se no horizonte para uma sociedade que, sem embargo, insiste em fechar os olho.-, e ouvidos para a realidade.  Nuvens pesadas encastelam-se sobre os destinos do Planeta.  Há um limite para o crescimento, como há um limite para a inconsciência.  Foi então que o brado e a luz de Estocolmo se fizeram presentes, para valer.  A partir de então a consciência ambiental vem se estendendo e se robustece. (2005, p.152).

As inquietações despertadas pela questão ambiental fez com que pensadores e doutrinadores a trouxessem para dentro da Ciência Jurídica, produzindo-se assim um novo ramo do Direito: o Direito Ambiental, preocupado com a relação entre a sociedade e o mundo natural.

Podemos encontrar várias denominações para este ramo jurídico: Direito Ecológico, Direito de Proteção da Natureza, Direito do Meio Ambiente, Direito Ambiental e Direito do Ambiente são as mais encontradas.

Neste estudo, utilizaremos a locução Direito Ambiental por ser já comumente aceita e difundida doutrinariamente.

Segundo o Professor Paulo Affonso Leme Machado:

O Direito Ambiental é um Direito sistematizador, que faz a articulação de legislação, da doutrina e da jurisprudência concernentes aos elementos que integram o ambiente. Procura evitar o isolamento dos temas ambientais e sua abordagem antagônica. Não se trata mais de construir um Direito das águas, um Direito da atmosfera, um Direito do solo, um Direito da fauna ou um Direito da biodiversidade. O Direito Ambiental não ignora o que cada matéria tem de específico, mas busca interligar estes temas com a argamassa da identidade dos instrumentos jurídicos de prevenção e de reparação, de informação, de monitoramento e de participação. (2005, p. 148-149).

Sendo o Direito Ambiental o “conjunto de normas e princípios editados objetivando a manutenção de um perfeito equilíbrio nas relações do homem com o meio ambiente” (Fernandes Neto apud Machado [2005, p. 147]), a missão deste ramo do Direito é conservar a vitalidade, a diversidade e a capacidade de suporte do Planeta Terra, para o usufruto das presentes futuras gerações.

2.1 Direito ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado

Nos ensina Paulo Affonso Leme Machado (2005, p. 119) que “o equilíbrio ecológico não significa uma permanente inalterabilidade das condições naturais. Contudo, a harmonia ou a proporção e a sanidade entre os vários elementos que compõem a ecologia – populações, comunidades, ecossistemas e biosfera – hão de ser buscadas intensamente pelo Poder Público, pela coletividade e por todas as pessoas”.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado é, além de um direito, um objetivo do Direito Ambiental, um mandamento básico que auxilia o desenvolvimento da doutrina.

A Constituição Federal Brasileira, traz no caput de seu art. 225, verbis:

Todos tem direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Seria ele um direito fundamental, assim como os direitos e deveres coletivos elencados no art. 5º, que foi reconhecido pela Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano de 1972 e reafirmado pela Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente desenvolvimento de 1992.

Para Trindade:

O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio, configura-se na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência – a qualidade de vida – , que faz com que valha a pena viver. (1993, p. 76)

O direito ao meio ambiente é o mais elaborado dentro dos direitos da 3ª Geração (FERREIRA FILHO, p. 74).  Os direitos da 3ª Geração são os direitos de solidariedade ou de fraternidade.  Os principais são: direito à paz, ao desenvolvimento, ao meio ambiente, ao patrimônio comum da humanidade, entre outros.

Nesta perspectiva, o meio ambiente deixa de ser considerado um bem jurídico per accidens e é elevado à categoria de bem jurídico per se, isto é, com autonomia com relação a outros bens protegidos pela ordem jurídica, como é o caso da saúde humana (MILARÉ, 2005, p. 180).

Com muita propriedade, afirma Silva:

A constituição define o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos e lhe dá a natureza de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (2003, p. 819).

Portanto, como bem autônomo, de uso comum do povo, adquire a natureza de “direito público subjetivo”, exigível e exercitável em face do próprio Estado.

2.2 A Proteção ao Meio Ambiente como Princípio da Ordem Econômica

A Constituição Federal Brasileira, em seu Título VII, Capítulo I, trata dos princípios gerais da atividade econômica.

Observamos que a defesa do meio ambiente é um dos princípios desta ordem, que é “fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa” e tem ainda “por fim assegurar a todos a existência digna conforme os ditames da justiça social”.

A proteção do meio ambiente, logo, aparece como um fator que limita a livre iniciativa.

Este é um dos traços característicos de nossa Lei Maior, tamanho destaque dado ao meio ambiente.

Assim, estão contrários ao ordenamento, nos termos da nossa Carta Magna, as atividades que decorram das iniciativas pública e privada, que violem a proteção ambiental.

2.3 Natureza Pública da Proteção Ambiental

Este é também um dos princípios fundamentais do Direito Ambiental.

De acordo com José Afonso da Silva, “Este princípio decorre da previsão legal que considera o meio ambiente como um valor a ser necessariamente assegurado e protegido para uso de todos, ou, como queiram, para fruição humana coletiva:” (apud Milaré, 2005, p.159).

O meio ambiente é reconhecido como bem de interesse geral, e assim sendo, não será possível a utilização de caráter privado de parcelas deste bem, visto ser ele um bem coletivo.

Além da Constituição Federal Brasileira nos trazer a noção de que o Meio Ambiente é um direito difuso, a lei ordinária ressalta esta característica de “patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo” [grifo nosso], segundo a Lei n.6.938/8 1, em seu art. 2º, I, in fine.

Há de ser lembrado, de acordo com Diógenes Gasparini (2004, p. 19) que no embate entre o interesse público e o particular, há de prevalecer o interesse público.

Deste modo, sempre que houver dúvida sobre a norma a ser aplicada no caso concreto, deve prevalecer aquela que privilegie os interesses da sociedade – in dúbio pro ambiente (MILARÉ, 2005, p. 160).

A natureza pública deste bem torna-o indisponível, não estando este, nos ensinamentos de Gasparini (2004, p.17), à livre disposição dos órgãos públicos, a quem cabe apenas curá-los, ou do agente público, mero gestor da coisa pública.

Se o Estado não poderá dispor livremente deste bem, não caberá aos particulares o fazer.

2.4 Participação Comunitária na Tutela do Meio Ambiente

A relevância da participação comunitária conferiu a ela um status de princípio do Direito Ambiental, mas sua atuação ainda encontra-se em processo evolutivo.

Este princípio expressa a necessidade de cooperação entre o Estado e a sociedade enquanto responsáveis pela tutela ambiental, contribuindo para a proteção e melhoria do meio ambiente, que é um bem e direito de todos.

A propósito da participação comunitária na tutela do meio ambiente, a Declaração do Rio de 1992 estabelece:

Princípio 10 – A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham autoridades públicas, inclusive informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tornada de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos. [grifo nosso]

As formas de atuação da sociedade na tutela do meio ambiente são enumeradas por Álvaro Luiz Valery Mirra apud Milaré (2005, p. 232), a saber:

a)Nos processos de criação do Direito Ambiental: participando no processo legislativo (com a admissão da iniciativa popular de lei); participando em órgãos colegiados dotados de poderes normativos (com a presença de representantes da comunidade, indicados nos conselhos e órgãos livremente pelas associações civis,nos conselhos e órgãos de defesa ambientais);

b)Na formulação e na execução de políticas ambientais: é aqui onde a participação popular tem sido mais deficiente, seja pela ausência de um canal direto que ligue a comunidade aos órgãos da Administração Pública, seja pela falta de composição paritária nos órgãos colegiados que participam da elaboração e da execução dessas políticas, e onde as propostas dos ambientalistas não raras vezes são rejeitadas.

c)Através do Poder Judiciário: a Constituição prescreve como mecanismos capazes de assegurar, à cidadania a defesa do meio ambiente os seguintes remédios – (i) ação direta de inconstitucionalidade ou ato normativo, arts. 102, 1, a, 103 e 125, §2º; (ii) ação civil pública, art. 129, 111, c/c o § 1º; (iii) ação popular constitucional, art. 5º, LXXIII; (iv)mandado de segurança coletivo, art. 5º, LXX; (v) mandado de injunção, art. 5º, LXXI.

Neste estudo iremos tratar da participação da sociedade civil organizada na tutela do meio ambiente, as formas de atuação, com especial destaque no que concerne à tutela jurisdicional deste bem.

3 Aspectos Gerais do Terceiro Setor

Genericamente, o Terceiro Setor é visto como derivado de uma conjugação entre as finalidades do Primeiro Setor e a metodologia do Segundo, ou seja, composto por organizações que visam a benefícios coletivos (embora não sejam integrantes do governo) e de natureza privada (embora não objetivem auferir lucros) (AGUIAR & SILVA, 2003).

O Terceiro Setor é composto por organizações cujas atividades se distinguem claramente do Primeiro Setor – o Estado, responsável pelas tarefas peculiares à esfera pública. Ele também se distingue do Segundo Setor – o mercado, representado pelas organizações ou atividades com fins lucrativos. Portanto, o Terceiro Setor é aquele que abrange as atividades que não se submetem à lógica privada do lucro, nem compõem o aparato da burocracia governamental.

O Primeiro Setor, constituído pelo Estado, atua com meios públicos, para atingir um fim público; O Segundo Setor, constituído por empresas, o mercado, atua na esfera privada, com financiamento privado, para atingir fins privados; já o Terceiro Setor constituído na esfera privada, tem atuação e alcance público (atinge fins públicos por meio de financiamento privado, mas há de observar que nada impede que seja utilizado dinheiro público para o financiamento deste setor).

Poderíamos simplificar, exemplificativamente, da seguinte maneira:

3.1 Abrangência do Terceiro Setor

Por Terceiro Setor entende-se, aqui, a sociedade civil que se organiza e busca soluções próprias para as suas necessidades e problemas, fora da lógica do Estado e do mercado.  Trata-se de um segmento complexo que engloba inúmeras instituições relações que existem fora do âmbito do Estado e do Mercado.

Salamon & Anheier (1992), consideram que o Terceiro Setor é composto por organizações que compartilham das seguintes características: ser organizada, isto é, ter algum grau de institucionalização; ser privada, isto é, localizadas fora do aparato do governo; ser não-distribuidoras de lucros; ser autogovernada; e ter algum grau de participação voluntária, mesmo que apenas no conselho diretor.

Consideraremos, então, segundo Leilah Landim apud Menegasso (1999):

1. Associações: São organizações baseadas em contratos estabelecidos livremente entre os indivíduos para exercerem atividades comuns ou defenderem interesses comuns ou mútuos. Estão voltadas para seus membros, compreendendo uma grande variedade de objetivos e atividades, tais como recreativas, esportivas, culturais, artísticas, comunitárias e profissionais (memberserving organizations).

2.Organizações filantrópicas, beneficentes e de caridade: São organizações voltadas para seus clientes na promoção de assistência social (abrigos, orfanatos, centros para indigentes, distribuição de roupa e comida etc.) e de serviços sociais nas áreas de saúde e educação (colégios religiosos, universidades e hospitais religiosos). Também se inclui nessa categoria a filantropia empresarial.  Embora estas organizações sejam classificadas como associações no Código Civil Brasileiro, o que as diferencia daquelas são seus valores intrínsecos de altruísmo, boa vontade e serviço à comunidade.

3.Organizações não-governamentais (ONGs): Como no caso das associações, são organizações comprometidas com a sociedade civil, movimentos sociais e transformação social. Embora também estejam classificadas como associações no Código Civil Brasileiro, diferenciam-se das associações por estarem raramente voltadas para seus próprios membros e estarem sobretudo orientadas para “terceiros” grupos, ou seja, para objetivos externos aos membros que a compõem. Também se diferenciam das organizações filantrópicas – e isto é questão de honra para as ONGs – por não exercerem qualquer tipo de prática de caridade, o que seria contrário à sua idéia de construção de autonomia, igualdade e participação dos grupos populares.

4.Fundações privadas: São uma categoria de conotação essencialmente jurídica. A criação de uma fundação se dá, segundo o Código Civil Brasileiro, pelo instituidor, que, através de uma escritura ou testamento, destina bens livres, especificando o fim a ser alcançado.

5.Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs): Denominação instituída a partir da Lei n. 9.970/99, trata-se de um modelo de organização pública não estatal destinado a absorver atividades publicizáveis (área de educação, saúde, cultura, meio ambiente e pesquisa científica) mediante qualificação específica. É uma forma de propriedade pública não-estatal, constituída pelas associações civis sem fins lucrativos orientadas para o atendimento do interesse público. As OSCIPs são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. Através do Termo de Parceria, o Estado continua fomentar as atividades publicizadas e a exercer sobre elas um controle estratégico: demanda resultados necessários ao atendimento dos objetivos das políticas públicas. O contrato de gestão é o instrumento que regula as ações das OSCIPs.

Todas elas possuem o mesmo estatuto jurídico, ou seja, o estatuto de entidades sem fins lucrativos. A diferença básica entre esta selva de organizações, está por sua natureza e objetivos, conseqüentemente na estrutura organizacional, no que concerne à forma de tomada de decisão, execução de seu plano de trabalho, nas estratégias de ação.

O entendimento do conceito “Terceiro Setor” também envolve a ação de sujeitos sociais diversos, diferentes entre si e muitas vezes antagônicos, como a filantropia, a ação caritativa, os movimentos sociais, associações comunitárias, os trabalhos educativos, organizativos e de assessoria técnica, as ONGS, as iniciativas filantrópicas e religiosas, e até mesmo a cooperação internacional. (MENEGASSO, 1999).

3.2 Fundamentos Legais para o Terceiro Setor

Primeiramente, em uma vista constitucional, podemos encontrar dispositivos que servem como base para o desenvolvimento do Terceiro Setor no Brasil.

Cabe, então, vistas ao art. 5º, XVI a XXI, dispondo sobre as liberdades de reunião, associação, independentes de autorização Estatal, não podendo sofrer qualquer intervenção do Poder Público na condução de suas atividades.

A legislação infraconstitucional considerou associações e fundações como pessoas jurídicas de direito privado, cuja existência legal começa com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro (MILARÉ, 2005, p. 262).

Ainda nas palavras de Edis Milaré (2005, p. 262), com o intuito de retirar o Terceiro Setor da informalidade, fortalecê-lo institucionalmente, viabilizar sua auto-sustentabilidade, desburocratizar sua constituição, o Congresso Nacional editou a Lei n. 9.790/99.

Esta lei dispõe sobre a qualificação das pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, OSCIPS, anteriormente citadas.

Esta Lei foi por muitos considerada uma grande inovação em relação à disciplina legal do Terceiro Setor.

Entre as finalidades institucionais perseguidas e aptas a conferir ao interessado os benefícios da lei destaca-se, entre outros, a defesa do meio ambiente e a promoção do desenvolvimento sustentável.  Tais entidades deverão ser regidas por estatutos ~cujas normas estejam de acordo com o exigido pela lei.

Foi criado o chamado Termo de Parceria, a ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como OSCIPS, de acordo com a Lei específica, destinado à formação de vínculo de cooperação entre as partes, para o formento e a execução das atividades de interesse público elencadas.

A partir da edição desta lei, tornou-se possível, ao mesmo tempo, a fiscalização e o controle das OSCIPS, por parte do Estado e da própria sociedade.

3.3Formas de Atuação na Defesa do Meio Ambiente

Além da atuação no âmbito judicial, que será tratado mais adiante, entidades pertencentes ao Terceiro Setor podem trabalhar em prol da defesa do meio ambiente e promoção do desenvolvimento sustentável por meio de outras atividades, tais como:

a)Em órgãos de controle ambiental:

A legislação prevê o desenvolvimento do Terceiro Setor em órgãos de controle ambiental, como o CONAMA, Conselho Nacional do Meio Ambiente, no âmbito do SISNAMA, Sistema Nacional do Meio Ambiente e CNRH, Conselho Nacional de Recursos Hídricos, que integra o SINGREH, Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Na composição destes Conselhos, porém, muito pouco é reservado ao Terceiro Setor, já que o que encontra-se é a maioria da bancada reservada ao Governo, nos níveis Federal, Estadual, Municipal e Distrital. Assim, como afirma Paulo Affonso Leme Machado apud Milaré (2005, p. 264), “as associações passam a ter o papel de fiscal do processo decisório do que de participantes da tomada de decisão, evitando, pelo menos, que este processo fique fechado pelo segredo”.

b)Divulgação da Questão Ambiental, educação ambiental e formação de agentes multiplicadores

Importante faz-se destacar esta forma de atuação educativa de organizações do Terceiro Setor, que ajudam a construir a cidadania através da participação popular, buscando uma melhor qualidade de vida para a população, e, formando agentes multiplicadores, garantem que a preocupação ambiental e a consciência ecológica disseminem-se no seio da sociedade, fortalecendo o papel do cidadão não apenas como titular de direitos, mas como segmento social representativo de poder.

c)Pesquisa científica e tecnológica

O Setor ora estudado pode fomentar pesquisas e atividades de caráter ambiental, criando possibilidades e perspectivas para atuações na área de meio ambiente, estimulando o desenvolvimento de tecnologias “verdes”, entre outros.

d)Participação no contencioso administrativo

A Lei 9.784, de 29.01.1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, ao estabelecer os legitimados como interessados para intervir nesses processos,  contemplou os entes intermediários:

Art. 9º. São legitimados como interessados no processo administrativo:

I- Pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou interesses individuais ou no exercício do direito de representação;

II – aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses que possam ser afetados pela decisão a ser adotada;

III – as organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;

IV – as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos ou interesses difusos.

Em questões de ordem processuais-administrativas, ensina Milaré (2005, p. 264):

As associações ambientalistas podem intervir em processos administrativos de interesse para a coletividade, mediante, por exemplo, a interposição de recursos no âmbito de procedimentos licenciatórios, com fundamento na Lei n. 9.784/99, que não se olvidou de contemplar os entes intermediários no rol de legitimados para tanto.  Tal fato, aliado à possibilidade de ajuizamento de ação civil pública, fecha o cerco ao redor de maus empreendedores e decisões mal-informadas.

Deste modo, a legislação permite que a sociedade civil organizada exerça perante a Administração Pública a defesa eficaz dos interesses difusos e coletivos.

e)Participação em audiências públicas:

A audiência pública é uma forma administrativa de participação cidadã, utilizada para a análise e discussão dos mais variados projetos políticos em muitos países. Deve ser realizada após a execução do EPIA/RIMA (Estudo Prévio de Impacto Ambiental/ Relatório de Impacto Ambiental), posto que este será nela discutido.

Analisa Seguín (2006, p. 335) que “a realização da audiência pública tem como fundamento o princípio da informação e da participação. Destina-se à dar ciência à sociedade civil, ONG’s e demais interessados dos efeitos e modificações que serão impostas ao Meio Ambiente pela atividade que deseja ser autorizada”.

Formação de parcerias

É através da participação popular efetiva, aqui impulsionada pela atuação do Terceiro Setor ambientalista em diversas frentes, que ocorre a densificação da democracia. A comunidade se mobiliza para exigir do Poder Público a efetivação dos princípios constitucionais e das garantias individuais. As parcerias com os setores privados acabam por formar uma teia que envolve diversos segmentos da sociedade.

O Terceiro Setor pode promover uma unidade de ações entre população, Poder Público e empresas privadas em prol de um bem comum, por exemplo.

4 Atuação Jurisdicional do Terceiro Setor na Defesa do Meio Ambiente

A proteção ao meio ambiente, apesar de ter sua fundamentação original na idéia de proteção à vida, adquiriu autonomia, visto sua abrangência. O direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito humano fundamental.

De acordo com Soares:

Quando se diz “proteção ao meio ambiente”, a referência é à conduta livre do homem, e, portanto, ao mundo da Ética e do Direito. “Proteger” significa, em outras palavras: determinar as condutas que preservam o equilíbrio do meio ambiente, em detrimento de outras, considerando ilícitas ou proibidas, e, portanto, acompanhadas de uma sanção, caso sejam praticadas. [grifos do autor] (2001, p.20).

A Constituição Federal cria um dever para o Poder Público, geral e positivo, representado por verdadeiras obrigações de fazer, isto é, zelar pela defesa e preservação do meio ambiente. Não tem mais o Estado apenas mera faculdade, mas obrigação. Não atua porque quer, mas porque assim lhe é determinado por nossa Lei Maior.

Só que, nos dizeres de Milaré:

Ciente de que o monopólio da gestão e do poder de polícia ambiental nas mãos do Estado não tem evitado o abuso ecológico, a Constituição Brasileira inscreveu em seu texto mecanismos capazes de assegurar à cidadania, como reflexo da aplicação do princípio da participação popular, o pleno exercício desses direitos relativos à qualidade do meio ambiente e aos recursos ambientais, de modo a emprestar legitimidade, transparência e segurança aos processos decisórios.  Conforme o caso, tais mecanismo poderão ser aplicados pelo cidadão, individualmente considerado (ações populares), ou coletivamente, mediante organização jurídica das comunidades (em associações de bairro por exemplo). (2005, p.262).

O referido autor, no que diz respeito à participação do Terceiro Setor ainda acrescenta:

O arcabouço jurídico brasileiro assegura um espaço consideravelmente amplo de ação para as organizações do Terceiro Setor, muito embora esse espaço ainda não tenha sido completamente preenchido e ainda possa sofrer expansões, em beneficio do meio ambiente ecologicamente equilibrado. (MILARÉ, 2005, p. 265)

Nas palavras de Rubens Harry Born:

As organizações não-governamentais que lidam com as questões ambientais têm tido um papel cada vez maior e mais efetivo em políticas públicas e geração de iniciativas.  Mas é preciso reconhecer que há urna grande fragilidade institucional em boa parte das entidades que compõem o chamado movimento ambientalista brasileiro. (2003, p. 107)

Ainda assim, necessário se faz o reconhecimento dessa participação, que pode ser, como anteriormente mencionado, tanto na área educativa, quanto administrativa e judicialmente.

Concluem Fiorillo, Nery e Rodrigues que “de nada adiantaria o cidadão ter um sem-número de normas substanciais protegendo o meio ambiente (…) se não fossem oferecidos meios próprios para fazer atuar tais proteções” (1996, p. 109).

Analisaremos a seguir as formas de tutela do meio ambiente, trazidas pela nossa Carta Magna, que autorizam o Terceiro Setor figurar como pólo legitimamente ativo nas demandas judiciais.

4.1 Ação Civil Pública

A Carta Constitucional de 1988, visando atender às necessidades de uma moderna sociedade de massa, contemplou diversos instrumentos jurídicos-processuais que transcendem a feição tradicionalmente individualista do processo civil, com vistas a garantir os chamados interesses transindividuais, mediante participação ativa da sociedade (MILARÉ, 2005, p. 263-264).

Assim sendo, o artigo 5º, LXXIII, da Constituição Federal dispõe que qualquer cidadão, na posição de fiscal do bem comum, “é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus de sucumbência”.

A Lei n. 7.347 de 24.07.1985, de acordo com entendimento de Séguin (2006, p. 355), disciplinou o procedimento da Ação Civil Pública (ACP), a Constituição Federal (CF), em 1988, reforçou sua criação, que foi coroada no Código de Defesa do Consumidor (CDC), em 1990.

Quanto à sua denominação, encontramos em Machado, que:

A ação judicial é denominada “civil” porque tramita perante o juízo civil e não criminal. Acentue-se que no Brasil não existem tribunais administrativos. A ação também é chamada “pública” pois defende bens que compõem o patrimônio social e público, assim como os interesses difusos e coletivos, como se vê no art. 129. III, da CF/88. (2005, p. 365).

Anterior à edição da Lei n. 7.347/85, a Política Nacional do Meio Ambiente, definida pela Lei n. 6.938/81, estabeleceu, pela primeira vez, uma hipótese de “ação civil pública ambiental” (art. 14, §1º), concedendo legitimação ao Ministério Público para propor ação de responsabilidade civil contra o poluidor por danos causados ao meio ambiente.

Em 1985, quando editada a Lei 7.347, o processo judicial deixou de ser visto como um “mero instrumento de defesa de interesses individuais, para servir de efetivo mecanismo de participação da sociedade na tutela de situações fático-jurídicas de diferente natureza, vale dizer, daqueles conflitos que envolvem interesses supra-individuais – difusos, coletivos e individuais homogêneos” (MILARÉ, 2005, p. 931).

Lembram ainda Fiorillo, Nery & Rodrigues que “o legislador procurou facilitar e incentivar a busca da preservação e da tutela ambiental”, e adianta ainda que a ação em tela, configura enorme vantagem, pois confere a possibilidade  de que entes coletivos possam exercer o papel de defesa dos valores ambientais colocando, pois, o cidadão em patamar de igualdade processual com os poluidores, possibilitando, entre outras coisas, a real chance de sucesso na lide, pela própria “força” que os entes legitimados (art. 82, CDC) representam. (1996, p. 109).

As associações civis, com fulcro no art. 82, IV, do Código de Defesa do Consumidor, que tenham como finalidade estatutária a defesa do meio ambiente, poderão agir em juízo neste tipo de ação e, nesse campo, este envolvimento das organizações não governamentais ganha especial importância, uma vez que se tornou impraticável ao Estado assumir, de forma solitária, esse pesado e relevantíssimo encargo, na dura missão de assegurar, eficaz e tempestivamente, o controle judicial das atividades de risco e, quando necessária, a integral reparação de danos causados ao meio e a seus componentes naturais, culturais ou artificiais.

Importante mencionar a ressalva feita por Machado:

Não se exige que os estatutos da associação civil (…) prevejam expressamente a defesa do meio ambiente como finalidade institucional, sendo suficiente, para considerá-lo legitimado para as ações coletivas ambientais, que a associação defenda valores nos quais se incluam aqueles mencionados na lei. (1987, p. 28).

Neste diapasão, o Terceiro Setor encontra-se numa posição de destaque na propositura deste tipo de ação, visto que o bem jurídico tutelado é de interesse de toda coletividade. O grau de organização do representante deste setor que busque a tutela do meio ambiente através deste instituto processual poderá ser decisivo na eficaz proteção do bem.

4.2 Mandado de Segurança Coletivo

O Mandado de Segurança Coletivo foi uma das inovações da carta de 1988, no inciso LXX do art. 5º. Para alguns, uma criação do Direito brasileiro, que “se originou de um desdobramento do habeas corpus” (Guerra Filho apud Séguin, 2006, 352).

Arruda Alvim apud Fiorillo, Nery & Rodrigues, ensina que o Mandado de Segurança será utilizado para a “defesa de direito líquido e certo e incontestável, ameaçado ou violado por ato manifestamente inconstitucional ou ilegal de qualquer autoridade” (1996, p. 190).

Neste sentido, o mandado de segurança coletivo nada mais é que apenas uma forma de se impetrar mandado de segurança tradicional.

Para que a cidadania perante o Poder Judiciário também pudesse ser exercida pela sociedade civil organizada, o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado: a)por partido político com representação no Congresso Nacional; e b) por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Loures e Milaré observam que “esse instituto não serve apenas à tutela dos interesses coletivos; destina-se também a proteger aquela categoria de interesses ligados à qualidade de vida, a que se dá o nome de difusos, dentre os quais o ambiente é um dos exemplos mais expressivos” (2004, p.110).

Parece-nos que a Constituição Federal, ao criar o mandado de segurança coletivo, ampliando os legitimados a utilizar-se de tal instrumento para garantir a tutela do meio ambiente, fortalece seu caráter difuso e coletivo, possibilitando à sociedade civil, nas suas mais diversas formas e modelos, a efetivação de atividades voltadas à proteção ambiental quando o Estado não corresponder satisfatoriamente aos anseios da população neste âmbito ou quando a ofensa ao direito líquido e certo seja oriunda de ilegalidade ou abuso de poder de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

4.3 Mandado de Injunção Coletivo

O Mandado de Injunção é o meio constitucional posto à disposição de quem se considerar prejudicado pela falta de norma regulamentadora que torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Elida Séguin acrescenta que:

Havendo uma lacuna legal na disciplina do exercício do direito a uma sadia qualidade de vida, o remédio constitucional pode ser invocado, ou seja, a CF [Constituição Federal] permite que o [Poder] Judiciário supra tal omissão. Inegavelmente a questão ecológica, como direito difuso, faz parte do elenco da cidadania e, como direito individual, pode ser objeto desse remédio, quando comprovado o interesse de agir (2006, p. 349).

Quando a impetração deste remédio constitucional é em defesa de direitos coletivos, temos o Mandado de Injunção Coletivo.

Serve para operacionalizar o exercício de um direito já previsto na Constituição, ou seja, tem escopo de satisfazer no caso concreto o referido exercício do direito que esteja ausente de norma que lhe dê regulamentação” (FIORILLO, NERY & RODRIGUES, 1996, p. 240).

Não há restrições à legitimidade ativa em sede de mandado de injunção. Nos dizeres de Fiorillo, Nery & Rodrigues:

Se toda pessoa é sujeito de direitos, basta que esses direitos sejam aqueles estabelecidos no art. 5º, LXXI, da Constituição Federal, e que preencham os requisitos de cabimento do writ  para que sejam tuteláveis pelo mandado de injunção. (…) Assim a titularidade para impetração do mandado de injunção é ampla. Pode ser impetrado por pessoa natural, jurídica, de direito público ou privado. Ainda, nada obsta que seja figura despersonalizada (1996, p. 252).

Este é mais um instrumento apto a tutela dos direitos e valores ambientais. Por ser utilizado amplamente, bastando que haja interesse jurídico, este consiste em mais uma ferramenta que poderá ser utilizada pelo Terceiro Setor no tocante à proteção ambiental.

5 Considerações Finais

Em um Estado que assume o papel de tutor dos mais diversos bens jurídicos, não causa estranhamento nem surpresa uma incapacidade para gerir e tutelar tudo que deveria, da melhor maneira possível.

Este papel do Estado é repensado após a avalanche neoliberal de redução de seu tamanho e atuação, onde a responsabilidade social das empresas e de demais particulares é apontada como item importante na agenda da sociedade, e onde o Terceiro Setor aparece como um ator social extremamente relevante, em caráter “suplementar” ao Estado, nos campos mais sensíveis (a exemplo dos setores da saúde, saneamento, alimentação, direitos humanos meio ambiente, entre outros).

De fato, como o visto, o Estado conta com a parceria da sociedade.

Sociedade e Estado devem caminhar juntas de modo a tomar possível o alcance de medidas realmente efetivas, seja na proteção do meio ambiente, ou de qualquer outro bem.

O Terceiro Setor tem tido um papel importante, embora ainda tímido, visto a abrangência que pode ter, na tutela do ambiente ecologicamente equilibrado, nos planos local, regional, nacional e global, através da divulgação da Questão Ambiental, da participação em Audiências Públicas, formação de parcerias e de agentes multiplicadores, atividades em prol da educação ambiental, entre outros.

Verificamos a existência de importantes meios processuais que permitem o Terceiro Setor figurar no pólo ativo de demandas judiciais. São eles: Ação Civil Pública; Mandado de Segurança Coletivo e; Mandado de Injunção Coletivo.

Estes instrumentos são garantidos constitucionalmente, o que demonstra a preocupação do legislador constituinte com a tutela do bem jurídico, possibilitando que diversos setores da sociedade participem no processo judicial.

É fortalecido, então, a chamada “Democracia Representativa”, possibilitando o envolvimento real da sociedade na definição dos rumos do País, visto que a participação popular na construção de uma sociedade justa e igualitária e na manutenção da qualidade ambiental ganha força pela sua relevância, dada a natureza difusa do bem juridicamente tutelado.

Medidas realmente efetivas na tutela do meio ambiente requerem cada vez mais uma maior integração a fim de que seu objetivo seja realmente atingido. Urgente se faz, deste modo, a formação de parcerias (que tenderão a ser cada vez mais complexas) entre o Estado, as empresas e os representantes do Terceiro Setor.

O que se observa é a sociedade civil se organizar, demonstrando assim que a preocupação com os setores mais carentes da sociedade é sinal de que a sociedade desperta para a necessidade que o Estado tem dela.

As experiências do Terceiro Setor, apesar das dificuldades e ainda limitações, em todos os lugares demonstram que onde a sociedade atua, as políticas públicas tomam-se mais eficazes, configurando-se como um eficiente instrumento de planejamento e execução destas políticas públicas na área ambiental. Elas promovem trabalho voluntário, despertam o sentimento cidadão e valorizam o bem público. Ajudam, ainda, a conscientizar a população acerca da preservação dos ecossistemas, constroem fóruns de debates abertos à sociedade civil, e ainda podem promover ações judiciais, protegendo diretamente o meio ambiente.

Informações Sobre o Autor

Gabriela Gonçalves Barbosa

Bacharel em Direito pela Universidade Estadual da Paraíba