A recente edição pelo Supremo Tribunal Federal (STF) da Súmula Vinculante n.° 3, versando sobre a necessidade de observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa em processos instaurados perante o Tribunal de Contas da União (TCU), lança luzes sobre a importância desse novo instituto, além de suscitar breves considerações sobre o alcance dos efeitos dessa súmula, considerando a legislação e os precedentes judiciais que a fundamentam.
A possibilidade de edição de súmulas vinculantes configura inovação trazida pela Emenda n.º 45/2004 que acrescentou o art. 103-A à Constituição de 1988 e estabeleceu:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei.
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica.
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade.
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. (destacou-se)
Ao regulamentar a matéria, a Lei n.º 11.417, de 19/12/2006, também traz inovações[1]. Na cabeça do art. 7º, estabelece que, do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente, cabe reclamação ao STF, sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação. E, em seguida – no parágrafo 1º, determina que, contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento das vias administrativas.
Assim, pode-se dizer que o emprego de reclamação contra inobservância de súmula vinculante pela administração pública está submetido à denominada jurisdição condicionada ou, como preferido por alguns autores, ao contencioso administrativo vinculado, já que o acesso ao Judiciário só será admitido depois de esgotadas as vias administrativas. Nesse sentido, aliás, é o magistério de Alexandre de Moraes[2], quando trata de procedimento semelhante instituído pelo art. 217, § 1°, da CF/88[3] no qual se exige o esgotamento, real ou presumido, no bojo da justiça desportiva (de natureza administrativa).
Pode-se afirmar também que o emprego da reclamação não exaure a aplicação dos demais meios plausíveis de impugnação, cabendo destacar que, embora haja dissonância doutrinária a respeito, a reclamação pode ser classificada como modalidade de direito de petição, em vez de ação constitucional.
De qualquer sorte, ante a interpretação dos artigos 103-A e 37, caput, da CF/88[4], depreende-se que o efeito vinculante deve se estender por toda a administração direta e indireta, de qualquer dos Poderes, no âmbito federal, estadual e municipal.
Logo, ao contrário do que a simples literalidade do art. 103-A da CF/88 parece indicar, súmulas vinculantes podem, sim, condicionar a ação de órgãos do Poder Legislativo e do próprio STF. É que, no exercício da função administrativa, tais órgãos também devem se submeter ao efeito vinculante de súmula que verse sobre matéria administrativa.
Essa é, inclusive, a regra estatuída pela Lei n.º 11.417/2006. Tal lei acresceu novas disposições à Lei n.° 9.784/1999, que trata do processo administrativo federal e que é aplicável, nos termos do seu art. 1°, § 1°, aos órgãos dos Legislativo e Judiciário da União no desempenho de função administrativa. Pelas novas regras[5], a autoridade administrativa prolatora do ato administrativo contrário ao enunciado de súmula, seja originariamente, seja em grau de recurso, deve adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal.
Registre-se, portanto, que a novel possibilidade de edição de súmulas vinculantes pelo Supremo Tribunal Federal merece aplausos, pois, além de atribuir maior celeridade processual, homenageia o princípio da razoabilidade temporal dos processos. A atribuição constitucional de efeito vinculante a tais súmulas acaba por resultar em procedimento muito mais econômico, indo ao encontro do novo direito fundamental incluído também pela Emenda 45/2004 no art. 5°, LXXVIII, da CF/88 que passou a aduzir: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.”
Cumpre, então, investigar o alcance do efeito vinculante atribuído à Súmula n.° 3, já que, nos termos do art. 103-A, § 1°, da CF/88, ela dever ter por objeto a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, baseando-se em precedentes judiciais constituídos sobre questões idênticas.
A Súmula Vinculante nº 3 versa sobre processos instaurados perante o TCU, foi aprovada na Sessão Plenária do STF, de 30/5/2007, e entrou em vigor no dia 6 de junho, asseverando: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”
Como precedentes da súmula, foram citados: MS 24.268, D.J. 17/9/2004, MS 24.728, D.J. 9/9/2005, MS 24.754, D.J. 18/2/2005, e MS 24.742, D.J. 11/3/2005; e como legislação correlata: CF, art. 5°, LIV e LV; 71, III; e Lei n.° 9.784/1999, art. 2°.
Desse modo, observa-se que o alcance das disposições da Súmula 3 tem seus contornos definidos não só pelo aspecto objetivo, mas também pelo prisma subjetivo.
Sob o aspecto objetivo, a súmula – pelo seu enunciado – estabelece aquilo que deve ser observado pelo TCU, segundo balizamento dado pela legislação e pelos precedentes judiciais informadores.
Do enunciado, depreende-se que o TCU deve respeitar o contraditório e a ampla defesa no caso de sua decisão vir a resultar em anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuando-se a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão. Todavia essa delimitação, objetiva ou material, deve ser pautada pela legislação de referência e pelos precedentes citados na súmula.
Da legislação de referência, sobressai que, em respeito ao devido processo legal, o TCU deve assegurar o contraditório e a ampla defesa nos processos administrativos de controle instaurados com fulcro no art. 71, III, da CF/88, que aduz competir ao Tribunal: “apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;”.
Vale dizer, a súmula trata do respeito a esses princípios apenas no âmbito dos processos de admissão e de aposentação (CF/88, art. 71, III). Não versa sobre o devido processo legal, com seus consectários: contraditório e ampla defesa, no âmbito dos demais processos de fiscalização (auditorias, denúncias, representações etc.) nem no dos processos de contas (anuais, extraordinárias e especiais – CF/88, art. 71, II).
É claro que isso não significa estar dispensado o respeito ao contraditório e à ampla defesa nos demais processos, de fiscalização e de contas. Mas tão-somente que a Súmula 3 não dispõe sobre a observância desses princípios nesses processos, regendo apenas o devido processo legal nas fiscalizações atinentes ao registro de admissões ou de aposentadorias, reformas e pensões.
Já, dos precedentes judiciais citados, exsurge o fundamento para a ressalva contida no enunciado da súmula. É que, nos mandados de segurança citados, o STF manifestou-se pela necessidade, ou não, de estrita observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, como corolários do devido processo legal.
No MS 24.268, o ilustre Ministro Gilmar Mendes deferiu a segurança, abrindo dissidência que acabou sendo vitoriosa no Pleno do STF, por entender que não caberia ao TCU considerar ilegal, promovendo a revisão de pensão anteriormente já registrada, sem assegurar o exercício do contraditório e da ampla defesa aos interessados, mormente depois de passados vinte anos do primeiro registro. Na ementa do aresto consta, em suma:
EMENTA: Mandado de Segurança. 2. Cancelamento de pensão especial pelo Tribunal de Contas da União. (…) Pensão concedida há vinte anos. (…) 5. Os princípios do contraditório e da ampla defesa, assegurados pela Constituição, aplicam-se a todos os procedimentos administrativos. 6. O exercício pleno do contraditório não se limita à garantia de alegação oportuna e eficaz a respeito de fatos, mas implica a possibilidade de ser ouvido também em matéria jurídica. 7. (…) Possibilidade de revogação de atos administrativos que não se pode estender indefinidamente. Poder anulatório sujeito a prazo razoável. Necessidade de estabilidade das situações criadas administrativamente. 8. Distinção entre atuação administrativa que independe da audiência do interessado e decisão que, unilateralmente, cancela decisão anterior….
No MS 24.728, o Ministro Gilmar Mendes, aí como relator, indeferiu a segurança, no que também foi acompanhado pelo Pleno, considerando que a questão era diferente da anterior, já que o ato complexo de concessão da pensão ainda não havia se aperfeiçoado. No caso, antes do registro em definitivo no TCU, pendia recurso dotado de efeito suspensivo interposto tempestivamente pelo ministério público junto ao TCU.
Por outro lado, no MS 24.754, O Pleno do STF acompanhou o relator, Ministro Marco Aurélio, e deferiu a segurança, mas, nesse caso, por outros fundamentos. Concedeu-a em respeito ao direito adquirido. O relator chegou a manifestar expressamente que no registro da concessão inicial de aposentadoria, por se tratar de ato complexo, pode-se prescindir do contraditório e da ampla defesa. Nesse sentido, deixou registrado: “Senhor Presidente, apenas para evitar embargos declaratórios – muito embora se tenda a caminhar para a concessão da ordem -, vou consignar que não se faz presente o problema do contraditório, já que não há litigantes no processo complexo de outorga e de homologação da aposentadoria. A jurisprudência da Corte é nesse sentido. Não foi cassação posterior de aposentadoria após homologação.”
Na mesma linha, o STF acompanhou o Ministro Marco Aurélio, relator do MS 24.742, e concedeu a segurança contra decisão do TCU que pretendeu negar registro ao ato de reforma de ex-militar, sem assegurar-lhe o contraditório e a ampla defesa. Na oportunidade, o respeitável Ministro Carlos Ayres Britto ressaltou a necessidade de se observar o due process of law, quando se tratar de revisão de ato anteriormente registrado, asseverando: “Uma vez registrada, abre-se para o beneficiário a possibilidade do direito ao devido processo legal, uma vez registrado o seu benefício. Aqui, não é o caso.”
Bem de ver que o STF manifestou-se pela necessidade de observância do contraditório e da ampla defesa apenas nos processos em que se aprecia a revisão de ato de admissão ou de aposentadoria, reforma e pensão já registrados anteriormente. Deixou claro, nos precedentes citados, que tais princípios são dispensáveis nas concessões iniciais, pois, nelas, o registro configura manifestação destinada a aperfeiçoar ato complexo ainda não completamente formado.
Desse modo, faz-se necessário delimitar o alcance da parte final do Enunciado n.° 3, que institui ressalva para a aludida súmula, até porque, nos termos do art. 103-A, § 1°, da CF/88, súmulas vinculantes devem dispor sobre validade, interpretação e eficácia de normas determinadas sobre questão idêntica.
Na parte final do enunciado, ressalva-se do contraditório e da ampla defesa “a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.”
Com efeito, o alcance dessa ressalva deve abranger não apenas a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial, como a literalidade do texto perece indicar, mas também a apreciação das melhorias posteriores que alteram o fundamento legal do ato concessório. É que, nos termos do art. 71, III, da CF/88, cabe ao TCU manifestar-se, mediante registro, para integrar a formação do ato complexo em duas hipóteses constitucionais: nas concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, bem assim nas melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório.
Por esse ângulo, e considerando as questões contidas nos precedentes citados para a Súmula 3, é plausível entender que a ressalva contida na parte final do enunciado diz respeito não só a concessões iniciais, mas também a melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório. Vale dizer, o contraditório e a ampla defesa devem ser necessariamente observados nos processos em que se apreciem revisões, pela ilegalidade, de concessões iniciais ou de melhorias que já tiverem sido registradas anteriormente, como legais.
Resta demonstrado, portanto, que os princípios do contraditório e da ampla defesa não são de observância compulsória na apreciação de concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões, bem como de melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório, porque, nesses casos, o registro a cargo do TCU constitui manifestação tendente apenas a contribuir para a formação do ato administrativo complexo.
Enfim, pelo prisma subjetivo, cumpre delimitar quais órgãos devem ser alcançados pelo efeito vinculante atribuído constitucionalmente à Súmula 3.
Com efeito, a referida súmula deve incidir sobre procedimentos administrativos instaurados em todos os tribunais de contas no Brasil, não se restringindo apenas ao TCU. É que, tendo a súmula efeito vinculante sobre toda a administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes, em todas as esferas de governo, federal, estadual e municipal, acabará por impor a observância de seus termos a todos os tribunais de contas federal, estaduais, municipais e dos municípios[6].
Embora seja órgão administrativo (independente e autônomo[7]) e prolate decisões administrativas em processos dessa mesma natureza, o TCU promove controle legislativo financeiro, em auxílio ao Congresso Nacional[8], exercendo competências constitucionais que lhes são exclusivas[9] e outras em conjunto com o Legislativo[10], servindo de parâmetro constitucional para a instituição das demais cortes de contas brasileiras.
Note-se, não há relação de convergência ou mesmo de superposição entre os tribunais de contas no Brasil[11]. Em outras palavras, não cabe recurso ao TCU de uma decisão proferida, por exemplo, por tribunal de contas estadual. E, nesse ponto, não é demais lembrar que o TCU é instituído nos termos da CF/88; os tribunais de contas estaduais e os tribunais ou conselhos de contas dos municípios são instituídos segundo as respectivas constituições estaduais; enquanto o Tribunal de Contas do Distrito Federal e os tribunais de contas municipais (do Rio de Janeiro e de São Paulo) são instituídos pelas respectivas leis orgânicas, respeitados os parâmetros definidos pela Constituição de 1988.
Assim, caso algum desses órgãos de controle deixe de respeitar o contraditório e a ampla defesa, o prejudicado ou interessado pode valer-se do Judiciário, mediante a ação correspondente, para resolver a controvérsia, ou pode ainda buscar diretamente, depois de esgotadas as vias administrativas, a pronta manifestação do STF, por meio da devida reclamação, de modo a obter a anulação da decisão administrativa inquinada. É esta última medida, inclusive, que configura inovação instituída pela Emenda 45/2004, mostrando-se na prática muito mais efetiva, já que fundada nos princípios da celeridade e da economia processuais.
Posto isso, pode-se afirmar que a recente edição da Súmula Vinculante n.° 3 exige a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, como consectários do devido processo legal, em processos de controle instaurados perante todo e qualquer tribunal ou conselho de contas instituído no Brasil, mas desde que, nesses processos, esteja sendo apreciada revisão de admissões ou de concessões anteriormente registradas perante a corte de contas competente.
Conclui-se, portanto, que a instituição de súmulas vinculantes, segundo as regras da Emenda n.° 45/2004 e da Lei n.º 11.417/2006, contribuirá para atribuir maior celeridade e razoabilidade temporal a processos administrativos e judiciais, simplificando e agilizando procedimentos estatais, de modo a permitir melhor e mais efetivo acesso à ordem jurídica justa, bem assim que o alcance das disposições da Súmula n.° 3 se estende, no plano subjetivo, sobre todos os tribunais ou conselhos de contas no Brasil, impondo-lhes, no campo objetivo, o respeito ao contraditório e à ampla defesa em todos os processos de controle em que esteja sendo apreciada revisão, pela ilegalidade, de admissões ou de concessões já anteriormente registradas, como legais, perante a corte de contas competente.
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André Luís de Carvalho
