Prorrogação dos contratos administrativos

Entre as normas gerais, que dizem respeito à essência, ao interesse público (da coletividade ), distinguem-se os prazos ( duração de contrato), de obediência obrigatória, por todos os entes da Administração.

O Tribunal de Contas da União sumulou que as decisões desta Corte, relativas à aplicação de normas de licitação, sobre as quais cabe privativamente  à União legislar, devem ser acatadas pelos administradores dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ( Súmula 222, aprovada na Sessão Administrativa de 8.12.94, e publicada no DOU de 3.1.95). Essas normas aplicam-se no couber aos convênios, ajustes e instrumentos congêneres.

Os contratos administrativos têm sua vigência adstrita ao exercício do crédito orçamentário ou financeiro, de conformidade com a enérgica ordem do artigo 57 da Lei 8666/93 e suas alterações posteriores.

O exercício financeiro, de acordo com o artigo 34 da Lei 4.320/64, coincide com o ano civil, isto é, estende-se de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Este pode ser alterado por lei complementar, segundo os ditames do § 9º do artigo 165 da Constituição.

Não obstante, a lei excepcionalmente permite a prorrogação ou a extensão desses contratos, além desse exercício, segundo os rígidos pressupostos que impõe, ou ainda se preveja sua duração por prazo superior, no momento mesmo de sua formalização.

A  prorrogação deve ser justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente, para celebrar o contrato.

A lei veda se façam contratos por prazo indeterminado ( artigo 57, § 3º) o que tem sido ratificado pela jurisprudência da Corte Suprema de Contas. Apesar de estar inscrito como parágrafo deste artigo, trata-se de norma geral aplicável a todos os contratos, mesmo aos que se não sujeitam ao artigo 57 ( § 3o. do artigo 62), verbi gratia: leasing, locação em  que o Poder público seja locatário, financiamento, seguro etc.

Excepcionalmente, admite a lei que os contratos ultrapassem o exercício financeiro: I – Em caso de projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas, no plano plurianual, os contratos poderão ser prorrogados, desde que haja interesse da Administração Pública e previsão no ato convocatório ( e no contrato, evidentemente), com exceção das hipóteses do § 1o. do artigo 57, e do § 5o. do artigo 79, que independem da referida previsão.

Alguns autores admitem que os contratos previstos no inciso I se façam, de imediato, pelo tempo máximo, correspondente ao Plano Plurianual. Entretanto, a melhor interpretação, em face da redação do inciso, em estudo, e do seu indicativo, leva à conclusão oposta. Pela  dicção desse preceito, infere-se que o contrato deve ser feito, para vigorar, no exercício financeiro, podendo, se for o caso, ser prorrogado, desde que preenchidas as condições legais. Assim, o caput fixa a duração dos contratos à vigência dos créditos orçamentários, mas excetua, entre outros, os relativos aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais  – contratos – poderão ser prorrogados, desde que haja interesse da Administração e tenha sido previsto no ato convocatório e, obviamente, no contrato. O limite de cinco anos da lei anterior não mais subsiste. II – Em caso de impedimento, paralisação e sustação do contrato, o cronograma será automaticamente prorrogado por igual tempo. Tal qual acontece com os casos previstos no § 1o. do artigo 57, essas hipóteses são imprevisíveis e não estarão inscritas nem no edital, nem no contrato. III – A prorrogação de contratos de serviços a serem executados de forma continuada (não podem ser interrompidos, não podem sofrer solução de continuidade, pena de causar prejuízo ou dano) rege-se atualmente pela Medida Provisória 1531-15, de 5 de fevereiro de 1998, que alterou profundamente o inciso II, que já sofrera substancial modificação, introduzida pela Lei 8883, de 1994, oferecendo-lhe nova feição, desta feita agasalhando doutrina fartamente trabalhada por autores do porte de Yara Police Monteiro e Jorge Ulisses Jakoby Fernandes.

Este doutrinador analisa o inciso II, com a redação dada pela Lei 8883,  ofertando interpretação, que, embora discordássemos, veio, a final, provocar a produção legislativa, com renovada e diversa  redação, trazida pela Medida Provisória citada  e que melhor se afeiçoa à realidade.

A atual postura  legislativa assemelha a situação ali desenhada à marcada no inciso I, ou seja, o caput do artigo determina que a duração dos contratos fique adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, mas permite que essa duração se prorrogue por iguais e sucessivos períodos ( no inciso I,  permite que, naquela hipótese, a Administração prorrogue o contrato, além do exercício), tendo em vista melhores condições e preço, para a Administração, não ultrapassando o prazo limite de 60 meses. do prazo comum da prorrogação, excepcionada a esdrúxula faculdade de prorrogação mantida pela citada Medida Provisória que acrescentou o § 4o. ao referido artigo 57. Este dispositivo autoriza, em casos excepcionais, devidamente justificados e com permissão superior, a prorrogação do prazo previsto no aludido inciso, em até doze meses. Além do prazo comum da prorrogação, há que se considerar ainda este último.

Se, anteriormente, com a redação dada pela Lei 8883, a contratante devia fazer, de imediato, o contrato, já prevendo o prazo que melhor se afeiçoasse aos interesses da Administração, só lhe restando a prorrogação suplementar por mais doze meses, hoje terá que fazer o contrato para vigorar no exercício, com a possibilidade de prorrogar essa duração por iguais e sucessivos períodos, desde que prevista no ato convocatório e no contrato. Resulta da disposição legal que a prorrogação não é automática, como se poderia entender, numa interpretação afoita e apressada.

O dispositivo confirma energicamente essa exegese, porquanto deve-se ler que: a duração dos contratos…. ficará adstrita aos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos (caput): …. II) à prestação de serviços  a serem executados de forma contínua, que poderá ter a sua duração prorrogada … Entenda-se que a duração, de um exercício (prevista no caput), poderá ser (faculdade a ser exercida, não de forma automática) prorrogada, tendo em vista a  obtenção de melhor preço e condições mais vantajosas,  que serão aferidos, não no momento do contrato originário, como antes, mas por ocasião da realização da prorrogação, se esta realmente for de interesse da Administração, em comunhão com a tese, que defendemos, ao comentarmos a citada Medida Provisória.

Destarte, fica proibida a previsão de prorrogação automática, que se não concilia com o espírito da lei. Caso contrário, o contrato exaure-se pela expiração do prazo não prorrogado e nova licitação far-se-á, obrigatoriamente. Deve, assim, o administrador precaver-se e tomar as providências necessárias, a tempo.

Contudo, não se olvide a posição respeitável  de autores que permitem seja o contrato feito, de imediato, com prazo superior ao exercício financeiro.

Interessante questão deve ser respondida, quanto à faculdade de se prever a prorrogação por período menor que o originário.

Não vemos óbice, nesta interpretação, desde que previsto no edital e no contrato, visto que quem pode o mais, pode o menos e não seria razoável exigir-se da Administração que  preveja, no contrato, a prorrogação por igual período do contrato originário, portanto superior às reais necessidades, em detrimento de seus próprios interesses, apenas para satisfazer a interpretação literal e gramatical do texto, contrariando a melhor doutrina. IV – É perfeitamente possível fazer-se a previsão da extensão do contrato, até 48 meses, após o início da vigência, no caso de aluguel de equipamentos e utilização de programa de informática. Segundo alguns autores, o equipamento de que trata a lei, refere-se apenas à informática, todavia, mantemos nossa posição de que os equipamentos não se referem necessariamente e tão só a programas de informática.. V – É também facultada a prorrogação dos prazos de início de etapas de execução, conclusão e  entrega do objeto, desde que, mantidas as demais cláusulas, fique assegurado o equilíbrio econômico – financeiro ( caput do artigo 57 ) e ocorra  um  dos motivos previstos no § 1o. do artigo 57. Os fatos que autorizam a prorrogação são posteriores ao início da vigência do contrato, ou seja, surgem durante sua execução e, portanto, neste caso, não se há de falar em repactuação, para retomada do equilíbrio econômico – financeiro, somente, após um ano, em vista da legislação que introduziu o Plano Real, como querem alguns, equivocada e absurdamente. A restauração do equilíbrio econômico – financeira da equação, se comprovada a decomposição deste, far-se-á, obrigatoriamente,  em qualquer época,. porque assim exige a lei.

O § 4º do artigo 57  – prorrogação excepcional em até doze meses – foi introduzido pela Medida Provisória 1081, de 28.7.95, visando minorar os rigores da redação dada pela Lei 8883/94.

A Lei 8883/94 modificou o texto originário da Lei 8666. Esse dispositivo modificado vem sendo repetido pelas Medidas Provisórias ulteriores, as quais chancelam os atos praticados com base na Medida Provisória anterior. Na verdade, esse ato é  inconstitucional, visto que a Constituição, no parágrafo único do artigo 62, claramente, anuncia que as Medidas Provisórias perderão eficácia, desde sua edição, se não forem convertidas em lei, no prazo de 30 dias a partir de sua publicação, devendo, então, o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes. E, se não o fizer, tem o súdito o remédio constitucional, que é o Mandado de Injunção. Destarte, no caso de contrato de prestação de serviço de forma continuada, o administrador devia dimensionar, de imediato, o prazo, que melhor se ajustasse às circunstâncias, fazendo-o constar do edital e do contrato, ou seja, fazer uma prévia avaliação, auscultando preços e condições mais vantajosos para a Administração, cabendo-lhe também avaliar o tempo de duração do contrato e o interesse daquela. Esta era a determinação ditada pela Lei 8883/94.

Feito o contrato, segundo as condições e o prazo estipulados no edital e no contrato, não podendo ultrapassar o limite de 60 meses, estava vedada qualquer extensão ou prorrogação, a não ser nas hipóteses do § 1ºdo artigo 57 e do § 5º do artigo 79, e ainda do § 4º antes citado, com o aval do TCU e da melhor doutrina.

Assim, no caso de um contrato, celebrado em fevereiro de 1995, pelo prazo de 36 meses, não poderia ser objeto de extensão ou prorrogação, salvo as hipóteses mencionadas acima.

O TCU, na Representação formulada nos termos do artigo 113, § 1º, da estudada lei, c/c o artigo 213 do Regimento Interno ( artigo 34 da Resolução TCU 29/95), seguindo o voto do culto Ministro – Relator, Bulgarin, decidiu que a duração dos contratos fica adstrita à vigência dos créditos orçamentários, que, em regra, equivale ao exercício financeiro.

Exatamente, para temperar os rigores desta situação, o legislador ( in casu, o Chefe do Executivo) editou a citada Medida Provisória 1081 e enxertou o § 4º, facultando que a Administração pudesse prorrogá-lo, em até doze meses mais, desde que demonstrada a excepcionalidade e houvesse a autorização da autoridade superior. Essa prorrogação faz-se por aditamento, submetendo-se a todas as formalidades da lei.

Sem dúvida, não há que se indagar da existência da previsão desta faculdade no contrato ou no edital, porque isto é impossível,  por se tratar de caso excepcional e imprevisto, segundo a inteligência do dispositivo em tela.

Contudo, estando em vigor o § 4º, por força da referida Medida Provisória e por que as anteriores foram convalidadas pelas subsequentes Medidas Provisórias, embora,  constitucionalmente,  devesse sê-lo, pelo Congresso Nacional, ex vi do disposto no parágrafo único do artigo 62 da Carta Maior, é forçoso concluir que esse dispositivo se aplica a todos os contratos que se fizeram ou fazem, sob sua vigência, ou antes de sua vigência, mesmo que não previsto no contrato e no edital, por que impossível tal previsão. Todavia, este, para merecer esse favor legar, deve estar em pleno vigor.