Resumo: Em decorrência da necessária intervenção e alteração das características ambientais da região para que a extração mineral seja efetivada, o empreendimento minerário, acarreta o surgimento de áreas degradadas ao final da exploração, haja vista que o minério extraído não retorna ao seu local de origem. Neste trabalho, procura-se analisar o modo com que a legislação ambiental regula a recuperação das áreas degradadas na mineração, detectando todos os contornos desta obrigação. Por representar uma atividade econômica detentora de intrínseca e peculiar relação com o meio ambiente, a imposição da recuperação da área degradada serve como mecanismo de compatibilização com a proteção ambiental. Do mesmo modo, com base na inclusão deste dever à exploração minerária, consolida-se a concepção de que este segmento produtivo compreende um uso temporal ou transitório do solo, cabendo à fase de recuperação, encaminhar a área afetada pela exploração a um nível de estabilidade que permita um uso futuro do solo.
Palavras-chave: Mineração, recuperação de área degradada, legislação ambiental.
1. Introdução
Depois de iniciado o processo de aproveitamento econômico dos recursos minerais, o encerramento de suas atividades é elemento certo a ocorrer, seja pelo exaurimento da jazida, ou devido a fatores políticos, econômicos ou ambientais, gerando para o empreendedor a obrigação de recuperar a área lavrada.
No entanto, a preocupação quanto a esta necessidade de recuperação era matéria ausente no planejamento dos empreendimentos minerários, nos quais a atenção ambiental voltava-se apenas a impactos que afetavam a capacidade produtiva da atividade, ocasionando a conduta de empresas que, ao encerrarem as atividades da mina, deslocavam-se para novos sítios de exploração, deixando para trás um passivo ambiental a ser suportado pela sociedade.
Estas áreas abandonadas representam impactos ambientais de longo prazo, haja vista que seu estado impossibilita uma modalidade regular de uso posterior do solo, ocasionando variadas repercussões sociais e ambientais, tendo em vista que, em certas circunstâncias, estas regiões são objeto de ocupações humanas desordenadas e clandestinas, como também, utilizadas como depósito de lixo ou de rejeitos perigosos, aumentando ainda mais as conseqüências do abandono.
Sob este cenário, Roberts et al. (2000) salientam que a escala deste problema abrange grandes proporções, estimando-se que somente nos Estados Unidos existam aproximadamente 500.000 áreas de mineração abandonadas.
No Brasil, a título de ilustração, pode-se citar o caso do estado de Santa Catarina, onde conforme levantamento realizado em 1998, pelo “Estudo de Viabilidade da Recuperação das Áreas Degradadas pela Mineração do Carvão na Região Sul de Santa Catarina”, produzido a partir de um convênio entre a FATMA – Fundação do Meio Ambiente e a JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão, calcularam-se custos da ordem de R$ 72 milhões para a melhoria ambiental das operações de lavra e recuperação de áreas em atividade e outros R$ 98,5 milhões para a recuperação de 3.292 hectares impactados pelas minerações passadas. Conforme novo projeto apresentado em 2003, a atualização deste custo apresentou o valor de US$ 55 milhões como verba necessária para a recuperação ambiental de toda a bacia carbonífera.
Diante desta problemática, a Constituição Federal de 1988, visando amenizar o ônus social e acrescentar condições de sustentabilidade à mineração, no capítulo dedicado ao meio ambiente, incluiu no parágrafo 2º do artigo 225, a obrigação daquele que explorar os recursos minerais de recuperar o meio ambiente degradado.
A especificidade da mineração e a relevância de seus efeitos pós-operacionais justificam o tratamento dispensado pela Constituição a esta atividade econômica, sendo extremamente necessário acrescentar os contornos da sustentabilidade a este segmento.
Contribuir para a garantia do direito fundamental a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e para a construção de um modelo de desenvolvimento econômico capaz de assegurar a produção de riquezas e a preservação ambiental representa o grande desafio da mineração.
Nesta perspectiva, a temática da recuperação das áreas mineradas, assume papéis especiais sendo de grande relevância que, após a desativação e o fechamento, o uso das áreas mineradas permita a continua agregação de valores ambientais, econômicos e sociais às comunidades locais e a toda a sociedade.
2. Mineração e Meio Ambiente
A extração mineral consiste em uma atividade humana exercida desde a antiguidade, primeiramente com forma de sobrevivência, e, posteriormente, assumindo a posição de fonte produtora de bens sociais e industriais, participando sobremaneira na evolução alcançada pela humanidade.
Não se poderia conceber o atual nível de desenvolvimento, conforto e bem-estar disponibilizados ao homem, sem reconhecer a ampla participação e importância dos recursos minerais neste processo.
Habitação, transporte, indústria e tecnologia são alguns exemplos de segmentos da atuação humana com estreito relacionamento e forte dependência em relação à mineração.
Com os avanços da tecnologia e o aumento da densidade populacional, as investidas humanas avançaram em direção à extração mineral, acarretando um amplo desenvolvimento a este segmento produtivo, fazendo com que a mineração abandonasse seu status de produção artesanal, passando a atingir a escala industrial.
Neste mesmo passo, o desequilíbrio que tomou conta dos processos ecológicos e a crescente escassez de recursos naturais, provenientes de desenfreadas intervenções humanas na natureza, colocaram o ser humano na posição de refém de novos valores para que a efetivação de direitos já garantidos se tornasse eficaz, chamando a atenção da humanidade para a formação de uma conscientização a respeito da necessidade de tutela do meio ambiente.
O Brasil, acompanhando outras nações, contemplou a proteção ao meio ambiente em sua Carta Maior (art. 225), garantindo-lhe o status de direito fundamental, reconhecendo que o meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado reflete um valor inerente à dignidade humana, erigindo o dever do Estado e de toda a coletividade em defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Desta maneira, a proteção ambiental foi consagrada como princípio constitucional que orienta a atuação de toda e qualquer atividade econômica, exigindo uma nova postura do setor mineral, no sentido de conciliar seu modo de produção com a preservação do meio ambiente.
No caso específico da mineração, conforme descreve Barreto (2001), a visão estratégica voltada para o desenvolvimento nacional teve por base inicialmente, políticas e legislações destinadas apenas ao fomento e ao incentivo da exploração mineral, podendo identificar-se a evolução da incorporação da dimensão ambiental primeiramente sob uma perspectiva fragmentada, caracterizada por uma proteção voltada para a saúde humana, como o controle de água potável e das condições do ambiente de trabalho, para posteriormente abranger uma visão holística do meio ambiente, preocupada com a poluição ambiental e com o desenvolvimento sustentável, objetivando equacionar desenvolvimento econômico e social com preservação do ecossistema.
No âmbito de seu relacionamento com o meio ambiente, a mineração apresenta algumas características peculiares, as quais fundamentam a especialidade com que a legislação aborda esta atividade econômica.
Neste sentido, Herrmann (1995) apresenta uma série de particularidades da mineração que influenciam em seu contato com o meio ambiente, na qual se destacam: a exauribilidade da jazida, pois se trata de um recurso não renovável, ocorrendo apenas uma única safra; singularidade das minas, não existindo jazidas idênticas e havendo alto grau de incerteza em sua exploração; a dinâmica do projeto mineiro, que deve adequar-se a estas incertezas e aos contornos da região explorada; e principalmente, a rigidez locacional, significando que a jazida se encontra onde os condicionantes geológicos a criaram, não havendo possibilidade quanto à escolha do local onde ocorrerá a lavra.
Abordando os potenciais impactos ambientais da mineração Payá (1995) descreve que os mesmos dependem do tipo de mineral a se extrair e das condições geológicas da jazida, como composição e profundidade do depósito, que fundamentam a escolha das técnicas de extração, como também das características ecológicas da região explorada, em especial o tipo de vegetação, solo e proximidade com corpos hídricos.
Segundo Bitar (1997), as principais alterações ambientais causadas pela mineração podem ser resumidas em: supressão de áreas de vegetação, reconfiguração de superfícies topográficas, impacto visual, aceleração de processos erosivos, aumento da turbidez e assoreamento de corpos d’água, emissão de gases e partículas no ar, ruídos, além da propagação de vibrações no solo.
Referindo-se às interferências da extração mineral sobre o ecossistema, Sanchez (2002) agrupa em quatro categorias os impactos da mineração: a destruição de habitats, a sua fragmentação, a alteração de suas características e os impactos diretos sobre a fauna, todos tendo como origem a supressão da vegetação, o lançamento de cargas nocivas na água ou no ar e o desencadeamento de processos erosivos.
No que diz respeito aos impactos sobre a fauna, o autor esclarece que os mesmos podem ocorrer em dois níveis: com a própria destruição de indivíduos ou sua evasão do local[1], afetando principalmente espécies de baixa mobilidade.
3. O dever de recuperar as áreas degradadas
Diante da necessária intervenção e alteração das características ambientais da região para que a extração mineral seja efetivada, o empreendimento minerário, ao lado dos impactos ambientais já destacados, acarreta, consequentemente, o surgimento de imensas áreas degradadas ao final da explotação, com a respectiva criação de “vazios”, pois conforme assevera Kopezinski (2000) o “bem mineral extraído não retorna mais ao local, fica em circulação, servindo ao homem e às suas necessidades”.
Quanto às conseqüências do abandono de áreas mineradas, Zenteno (1999) oferece uma descrição de vários tipos de repercussões susceptíveis de ocorrência neste caso: o risco sísmico, ou seja, a possibilidade de desabamento ou colapso das instalações ou da própria mina; o risco hidrológico, com o carreamento de resíduos para os corpos hídricos superficiais ou subterrâneos; a geração de poeira, que facilita a erosão e dificulta o crescimento da vegetação, podendo provocar danos à saúde dependendo de sua composição; a geração de condições de insegurança, devido ao abandono das instalações que podem afetar a sua circunvizinhança, bem como, contaminar águas e solo; e a inviabilidade de uso alternativo do solo, pois os grandes movimentos de materiais e as alterações na topografia impossibilitam o aproveitamento do terreno para o desenvolvimento de outras atividades.
Este cenário começou a ser alterado com a inserção da variável ambiental na concepção das atividades minerárias. A partir deste momento, o interesse sobre a mineração passa de uma visão isolada do empreendimento e de seu local de produção para um enfoque sobre a sua realidade social, econômica e ambiental, vislumbrando-a como uma atividade geradora de riqueza e propagadora do desenvolvimento sustentável (BARRETO, 2000).
Nesta perspectiva, destaca-se que a partir da introdução da variável ambiental nos processos econômicos, a indústria minerária sofreu sérias transformações, passando a ser considerada não mais como uma forma de uso final do solo, e sim como uma modalidade temporária ou transitória de ocupação da área (OLIVEIRA JR, 2001).
Conforme menciona Bitar (2002), a obrigação quanto à recuperação de áreas degradadas refere-se à prática que tem sido adotada em distintos países como instrumento de política pública com o objetivo de assegurar a correção de impactos ambientais considerados negativos e importantes.
4. Aspectos legais do dever de recuperar
Acompanhando esta tendência e visando amenizar esta séria carga imposta às presentes e futuras gerações, é que a Constituição Federal, no capítulo dedicado ao meio ambiente, incluiu no parágrafo 2º do artigo 225, a previsão quanto à obrigação daquele que explorar os recursos minerais de recuperar o meio ambiente degradado.
Destaca-se, neste sentido, o art. 1º do Decreto nº 97.632, de 10 de abril de 1989, que regulamenta o art. 2º, VIII, da Lei n° 6.938/81, prevendo a inserção do dever de recuperar no processo de estudo da viabilidade ambiental da atividade minerária, estabelecendo que os “empreendimentos que se destinem à exploração de recursos minerais deverão, quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental – EIA e do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, submeter à aprovação do órgão ambiental competente um plano de recuperação de área degradada.”
Com base na inclusão desta obrigação ambiental consolida-se a concepção de que a atividade mineral compreende um uso temporal ou transitório do solo, cabendo à fase de recuperação, encaminhar a área afetada pela exploração a um nível de estabilidade que permita um uso futuro do solo.
No entanto, uma análise isolada desta obrigação de recuperação poderia levar a uma equivocada impressão quanto à permissibilidade de degradação nas atividades minerárias, idéia esta que não se coaduna com os contornos da tutela legal do meio ambiente.
Conforme menciona Mariano (1999), a previsão do parágrafo 2º do art. 225 da Constituição, não representa uma permissão para poluir, sendo que, “diante de uma atividade necessariamente modificadora do meio ambiente e ao mesmo tempo importante para o desenvolvimento do País, o legislador constituinte, em caráter preventivo, impõe ao minerador o dever de recuperar o meio ambiente degradado”.
Na visão de Antunes (2002), o legislador, atento à importância econômica e social da mineração, estabeleceu um critério diferenciado para a exploração dos recursos minerais, exigindo a proteção ambiental mediante critérios rígidos, mas, admitindo que são inevitáveis os resultados negativos sobre o meio ambiente nesta atividade.
Ao referir-se quanto ao comentado parágrafo, Milaré (2001) descreve que ciente o legislador, da impossibilidade de se atingir o subsolo sem interferir na área superficiária e seu entorno “após ter consagrado o interesse público existente sobre o aproveitamento desse bem, impôs ao minerador a responsabilidade de ‘recuperar o meio ambiente degradado, segundo solução técnica exigida pelo órgão público”.
Nesta esteira, Barroso (1992) interpreta o dispositivo argumentando que a defesa do ambiente refere-se a apenas a um dos vetores constitucionais, necessitando ser conciliado com muitos outros, o que resulta na admissão da hipótese de que certas atividades econômicas, ainda quando lesivas ao meio ambiente, deveriam ser exploradas, conformando-se o legislador com a inevitabilidade do dano, mas determinando a recuperação do meio ambiente degradado.
No que se refere á interpretação do termo “recuperar”, Antunes (2002) acrescenta que a recuperação dos danos proporcionados pela mineração se reveste das características da compensação, pois raramente é possível o retorno do local ao seu status quo ante.
Nesta mesma linha de raciocínio, Barreto (2001) considera que a recuperação de áreas mineradas deverá ser efetuada tendo como base o princípio da reconstituição, pois, após a retirada do minério, o mesmo não poderá ser reposto a seu local de origem.
Neste sentido, verifica-se que ao longo do tempo o significado específico da recuperação de áreas degradadas foi alvo de uma evolução que permite se observar uma passagem do objetivo de restabelecer as condições originais do sítio degradado, para a busca de situações em que a estabilidade do meio ambiente e sua sustentabilidade sejam efetivamente garantidas, em particular, por meio da instalação de um uso adequado do solo (BITAR, 2002).
Esta é a abordagem utilizada por Willians et al. (1990) que defendem que a recuperação “significa que o sítio degradado será retornado a uma forma de utilização de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo. Implica que uma condição estável será obtida em conformidade com os valores ambientais, estéticos e sociais da circunvizinhança”.
Este equilíbrio ou estabilidade a ser buscada pela recuperação para a devolução da área degradada à sociedade, pode ser desmembrada em quatro vertentes: a) a estabilidade física, sendo que os processos atuantes na região recuperada deverão ser similares aos ocorridos no entorno; b) estabilidade química, não havendo reações que possam prejudicar a qualidade ambiental; c) estabilidade biológica, não sendo mais necessária a atuação humana para a sustentação da fauna e flora e; d) estabilidade antrópica, minimizando o impacto econômico gerado pelo fim da atividade (TAVEIRA, 2003).
Esta é a posição adotada pelo Decreto nº 97.632/1989, no qual se define que as atividades de recuperação terão por objetivo proporcionar o retorno do sítio degradado a uma forma de utilização, de acordo com um plano preestabelecido para o uso do solo, visando à obtenção de uma estabilidade do meio ambiente.
Desta maneira, o conceito moderno de recuperação incorpora em seu objetivo as reflexões sobre o desenvolvimento sustentável abrindo a possibilidade de um amplo rol de alternativas de usos futuros, a serem implementadas na área explorada, como habitação, agricultura, comércio, indústria, disposição de resíduos, reflorestamento, recreação, conservação ambiental, dentre outras formas (BITAR, 2002).
Nesta perspectiva, o objetivo primordial das atividades de recuperação deve ser encarado como a estabilidade ou equilíbrio da área explorada em relação ao seu entorno, em consonância com as condições ambientais e culturais que a circundam (BITAR, 2002).
4.1 Princípios do direito ambiental atuantes no dever de recuperação
De outro modo, se visualiza na imposição da obrigação de recuperar a área degradada, a manifestação de vários princípios orientadores da regulação ambiental consagrados pela Constituição, quais sejam: o princípio do poluidor pagador, o princípio da cooperação e o princípio da prevenção.
Quanto ao primeiro princípio, de natureza econômica, sua incorporação é observada em virtude de se impor ao empreendedor minerário, a internalização de suas externalidades negativas, suportando, segundo as palavras de Derani (1997) “com os custos necessários à diminuição, eliminação ou neutralização” dos prejuízos provocados.
Com base no princípio da cooperação, o qual possui como implícita a idéia de que a preservação ambiental é de interesse comum de toda a coletividade, abre-se a possibilidade de participação da sociedade no processo de decisão, juntamente com o Poder Público e minerador, acerca dos impactos e da recuperação de áreas mineradas, possibilitando segundo Derani (1997), uma estabilidade no relacionamento entre liberdade individual e necessidades sociais[2].
Este aspecto pode ser observado diante da determinação de apresentação do plano de recuperação da área degradada juntamente com o Estudo de Impacto Ambiental (Decreto nº 97.632/1989), fazendo com que as atividades de recuperação percorram todo o processo de participação pública que rege a análise de viabilidade ambiental dos empreendimentos.
Quanto ao princípio da prevenção, sua presença decorre do fato da recuperação ambiental ser considerada como um complemento necessário à obrigação de não degradar.
Neste sentido, de acordo com Machado (2000) a recuperação da área degradada entrosa-se com o dever de não poluir, que atua de forma permanente na atividade, com implicação na execução da recuperação.
Este dever obriga ainda, que a atividade de recuperação seja realizada ao mesmo tempo em que se faz a exploração mineral, utilizando as melhores técnicas disponíveis, fazendo com que a recuperação não seja encarada como uma etapa isolada, a ser implementada somente em determinada época, mas sim, como um processo contínuo, integrado à exploração mineral, com início na fase de planejamento e término após o encerramento da lavra (BARRETO, 2001).
Deste modo, é o princípio da prevenção que fundamenta a realização do plano de recuperação anteriormente ao exercício da atividade, abrindo ensejo para que o Poder Público determine as medidas possíveis de mitigação e compensação dos impactos a serem gerados ao mesmo tempo em que permite que a reabilitação da área faça parte de todo o processo produtivo, criando para o agente econômico a preocupação em produzir o menor grau de prejuízo ao meio ambiente.
4.2 Mecanismos de garantia para a recuperação
Comparando as políticas de recuperação de área mineradas em diferentes países, Bitar (2002) observa que os países desenvolvidos comumente prevêem a existência de mecanismos institucionais com objetivo de garantir recursos financeiros para a execução dos projetos de recuperação, instrumento raramente encontrado em países em desenvolvimento.
Segundo Rezende (2000), esta idéia de instrumento econômico de controle ambiental para a recuperação das áreas degradadas funciona em esquema de garantia de performances, por intermédio de uma caução em dinheiro ou outra forma de garantia financeira, no qual os depósitos são devolvidos ao minerador de acordo com o atendimento do cronograma de execução do projeto de recuperação.
Não consagrando em sua legislação nenhum tipo de seguro ou garantia financeira para a recuperação de áreas degradadas, o Brasil acompanha esta tendência dos países em desenvolvimento, desprovendo o seu sistema de mecanismos que garantam a efetiva realização dos projetos.
Desta maneira, uma eventual extinção ou insolvência das empresas após o término da exploração da jazida, período em que o empreendedor já não recebe os dividendos da mina, colocam em risco a concretização da recuperação das áreas, pois ao contrário, com a instituição de garantias financeiras, em situações de abandono, o Poder Público teria fundos para assegurar a recuperação.
Considerações Finais
Diante do exposto, pode-se vislumbrar que a mineração representa uma atividade econômica detentora de uma intrínseca e peculiar relação com o meio ambiente, haja vista não ser possível considerar uma jazida destacada do contexto ecológico onde ela se situa.
As características e seu relacionamento com o meio ambiente conferem à exploração mineral um tratamento específico dado pela Constituição Federal, que ao estabelecer o dever de recuperar a área degradada, reconhece a importância da atividade e a necessidade de intervenção no ambiente para a viabilização da extração mineral.
Neste cenário, a Constituição, em seus dispositivos, permite a integração entre o exercício das atividades econômicas com a proteção do meio ambiente, unindo-as pelo elo comum da finalidade de melhoria da qualidade de vida, pois tanto a mineração, quanto a conservação ambiental, convergem seus objetivos para a satisfação e bem-estar da sociedade, sendo extremamente necessário alcançar-se mecanismos que permitam a harmonia e equilíbrio entre ambos.
Cabe às operações de recuperação, oferecer uma nova modalidade de uso para a área lavrada, respeitando os aspectos sócio-ambientais que a circundam, gerando a estabilidade necessária para a devolução desta região para a sociedade.
Informações Sobre os Autores
Gabriel Luis Bonora Vidrih Ferreira
Mestre em Direito Ambiental pela UEA. Doutorando em Direito PUCSP. Professor do Curso de Direito da UEMS
Natália Bonora Vidrih Ferreira
Advogada e professora universitária. Mestre em Propriedade Intelectual pelo INPI. Especialista em Propriedade Intelectual pela UCLM – Universidad Castilla La Mancha.
