Inovações da Lei 11.598/07

1. Introdução

Ao longo de séculos, o aparelho de Estado brasileiro construiu-se sobre o compasso da burocracia. A multiplicação de atos desnecessários, de órgãos, de repartições, além do estabelecimento de procedimentos tortuosos, mesmo absurdos, atende não só a um medo do cidadão, visto como delinqüente em potencial, bandido que se aproveitará de qualquer chance para praticar atos ilícitos, como também à necessidade de manter uma estrutura onde se penduraram pessoas que dedicam os dias a um trabalho habitualmente ineficiente, entre carimbos, formulários, certidões, atestados e volteios inúteis nos quais o cidadão pode ser vítima de abusos. Não vivemos num feudalismo agrário, mas num feudalismo burocrático, onde senhores de repartição exercem seus poderes à margem das eleições e, por vezes, apesar do Estado Democrático de Direito.

Todavia, o aceleramento da competição internacional, resultado do processo de globalização, fruto da modernização dos meios de comunicação e transporte, tornou o burocratismo brasileiro ainda mais nefasto; reduz as oportunidades para iniciativas econômicas privadas que são motores da geração de riqueza. O custo dos carimbos, dos formulários, dos procedimentos tortuosos ampliou-se. O alto preço da máquina estatal, a determinar uma carga tributária que consome mais de um terço do produto interno bruto, além de seus ritos burocráticos neuróticos, mina investimentos e destrói empreendimentos. A produção migra para outros países, ampliando a miséria que se vê aqui e acolá, no campo e nas cidades, estimulando uma guerra civil diluída que, em assaltos, seqüestros e balas perdidas, leva dor às famílias eleitas pela desgraça.

2. Redesim

Nesse caos, recebemos a Lei 11.598, de 3 de dezembro de 2007, criando a Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios – Redesim, criada com o objetivo de propor ações e normas para simplificar e integrar o processo de registro e legalização de empresários (firma individual) e de pessoas jurídicas (sociedades simples e sociedades empresárias). A Redesim é uma estrutura administrativa que se compõe por órgãos federais que estejam direta ou indiretamente ligados registro ou inscrição, alteração e baixa de pessoas naturais e jurídicas dedicadas à exploração de atividades negociais, bem como órgãos que estejam envolvidos nos procedimentos de abertura, licença ou autorização para funcionamento, além de encerramento de estabelecimentos econômicos. A participação desses órgãos federais é obrigatória. Somam-se autoridades e entidades não federais com competências e atribuições vinculadas aos assuntos de interesse da Redesim, embora a participação de tais entes seja voluntária, com o que se pretende preservar as atribuições de poder e competência administrativas, inscritas na Constituição da República.

A proposta central da Lei 11.598/07 é a articulação das competências dos órgãos membros, buscando, em conjunto, compatibilizar e integrar procedimentos de registro e de legalização de atividades negociais, de modo a evitar a duplicidade de exigências e garantir a linearidade do processo, da perspectiva do usuário. Em fato, no exercício de suas competências constitucional ou legalmente definidas, os entes públicos instituem procedimentos e exigências próprios, habitualmente sem considerar os demais órgãos, que igualmente envolvidos no processo global de registro e legalização de atividades negociais. O resultado disso é um enfeixamento paranóico de procedimentos que deliram um dos outros, tendo por resultado incontáveis situações de vai-e-vem, além de atos repetidos. A pretensão de uma seqüência linear, considerado o ponto de vista do cidadão, é efetivamente um grande avanço. Antes de mais nada por não recusar os refazimentos, as repetições e reiterações, substituindo-os pelo paradigmas de um enredo único de atos que devem evoluir como uma linha; ademais, essa linearidade de processo deve ser aferida do ponto de vista do usuário e não sob a ótica tortuosa das repartições públicas, viciada ao longo de décadas.

3. Acesso à informação

Outro aspecto visado pelo legislador foi a informação. Assim, as entidades que componham a Redesim, no âmbito de suas competências, deverão manter à disposição dos usuários, de forma presencial e pela rede mundial de computadores, informações, orientações e instrumentos que permitam pesquisas prévias gratuitas às etapas de registro ou inscrição, alteração e baixa de empresários e pessoas jurídicas, de modo a prover ao usuário certeza quanto à documentação exigível e quanto à viabilidade do registro ou inscrição. Assim, por meio dessas pesquisas prévias, o usuário deverá conseguir inofrmações sobre (1) descrição oficial do endereço de seu interesse e da possibilidade de exercício da atividade desejada no local escolhido, o que remete para o problema dos zoneamentos urbanos e respectivas limitações; (2) todos os requisitos a serem cumpridos para obtenção de licenças de autorização de funcionamento, segundo a natureza da atividade pretendida, o porte, o grau de risco e a localização; e (3) possibilidade de uso do nome empresarial ou de denominação de sociedade simples, associação ou fundação, de seu interesse. Todavia, efetuar tal pesquisa não é apenas um direito, mas também um dever dos agentes econômicos privados, já que o artigo 4o, § 2o, da Lei 11.598/07 exige que o resultado da pesquisa prévia conste da documentação que instruirá o requerimento de registro no órgão executor do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins ou de Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

A mesma proposta de proporcionar amplo acesso à informação relativa aos procedimentos de inscrição de empresários, registro e alteração de registro de pessoas jurídicas, baixa de inscrição e registro, abertura ou encerramento de atividades negociais, o artigo 11 da Lei 11.598/07 focou o processo em si no qual está ou estará envolvido o interessado. Determinou-se ao Poder Executivo Federal a criação e manutenção, na rede mundial de computadores (internet), de sistema pelo qual será provida orientação e informação sobre etapas e requisitos para processamento de registro, inscrição, alteração e baixa de pessoas jurídicas ou empresários, bem como sobre a elaboração de instrumentos legais pertinentes. Ademais, o legislador apontou para a possibilidade de virtualização do processo, estatuindo que serão prestados pela internet os serviços prévios ou posteriores à protocolização dos documentos exigidos, inclusive o preenchimento da ficha cadastral, sempre que o meio eletrônico permitir que sejam realizados com segurança. Por fim, estauiu-se que o usuário poderá acompanhar os processos de seu interesse pela internet; não se trata, portanto, de realização eletrônica de atos, mas de informação eletrônica do andamento do feito e que não encontrará a limitação ao critério da realização com segurança; todos os atos deverão ser passíveis de consulta eletrônica. O sistema deverá contemplar o conjunto de ações que devam ser realizadas envolvendo os órgãos e entidades da administração federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, aos quais caberá a responsabilidade pela formação, atualização e incorporação de conteúdo ao sistema.

Por outro lado, também houve uma preocupação com a publicidade de informações que podem interessar ao mercado e à comunidade em geral. Assim, o artigo 10 da Lei 11.598/07 estabeleceu que os órgãos executores do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins e do Registro Civil de Pessoas Jurídicas, para maior segurança no cumprimento de suas competências institucionais no processo de registro, com vistas na verificação de dados de identificação de empresários, sócios ou administradores, realizarão consultas automatizadas e gratuitas: (1) ao Cadastro Nacional de Documentos Extraviados, Roubados ou Furtados; (2) a sistema nacional de informações sobre pessoas falecidas; (3) a outros cadastros de órgãos públicos.

4. Início das atividades

Os objetivos da lei transcendem o simples registro de empresários e de sociedades simples e empresárias, alcançando mesmo a abertura do negócio si, ou seja, o início efetivo das atividades negociais. Para tanto, previu-se no artigo 5o que os requisitos de segurança sanitária, controle ambiental e prevenção contra incêndios deverão ser simplificados, racionalizados e uniformizados pelos órgãos e entidades que componham a Redesim, no âmbito das respectivas competências. O problema central que foi percebido é que, em incontáveis situações, um empreendimento está em plenas condições de entrar em funcionamento, mas permanece parado às espera da realização das mais diversas vistorias e conseqüentes licenciamentos. Todavia, há um custo de capital correspondente a esse período de espera pelas vistorias, da mesma maneira em que há um custo social, certo que a empreendimento, apesar de pronto, não está empregando trabalhadores, consumindo insumos e produzindo riquezas. É uma conta alta que a sociedade em geral, e os investidores em particular, acabam assumindo em decorrência do burocratismo ineficiente. Para tentar resolver esse problema, previu-se a possibilidade de que as vistorias necessárias à emissão de licenças e de autorizações de funcionamento possam ser realizadas após o início de operação do estabelecimento quando a atividade, por sua natureza, comportar grau de risco compatível com esse procedimento. Essa nova postura parte do reconhecimento de que há empreendimentos que, por sua natureza, implicam baixo risco à comunidade, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural etc. Imagine-se, por exemplo, uma boutique de roupas, uma livraria ou uma papelaria, entre outros. A probabilidade de que empreendimentos de tais natureza impliquem danos é pequena, justificando não seja o pronto início de suas atividades obstado pela realização futura de vistorias diversas. Em oposição, postos de gasolina, açougues, casas de fogos de artifício, entre outros, são empreendimentos que, por sua natureza, demandam maior acuro na investigação de sua adequação às normas de segurança para evitar lesões à comunidade. Também as vistorias de interesse dos órgãos fazendários deverão ser realizadas a partir do início de operação do estabelecimento, exceto quando, em relação à atividade, lei federal dispuser sobre a impossibilidade da mencionada operação sem prévia anuência da administração tributária.

No alusivo ao nível de risco da atividade, compreendido como baliza para a necessidade, ou não, da realização de vistorias prévias, é indispensável observar que o legislador se referiu a atividade que, por sua natureza, comportar grau de risco compatível com esse procedimento. Portanto, a definição não pode se fazer caso a caso, empreendimento a empreendimento, o que se tornaria via curta para a prática de abuso. É indispensável que haja prévia definição, por norma regulamentar, de quais os tipos de empreendimentos que, por sua natureza, exigem vistoria prévia. Mais do que isso, é preciso haver acuro na precisão de qual tipo de vistoria prévia é necessária, deixando as demais para realização futura. Um exemplo eloqüente são os açougues que, por sua natureza, demandam prévia vistoria da vigilância sanitária, em face do alto risco de que instalações inadequadas venham a causar problemas de saúde pública; prévia vistoria do corpo de bombeiros, por seu turno, não se fazem necessárias, já que não é o risco de incêndio não é maior em frigoríficos.

Obviamente, a instituição de uma rotina com vistorias realizadas após o início das atividades negociais cria um desafio administrativo, certo que habitualmente o licenciamento para o funcionamento se faz à vista das aprovações nas mais diversas vistorias. Para resolver o problema, estabeleceu-se que os Municípios que aderirem à Redesim emitirão Alvará de Funcionamento Provisório (artigo 6o), que permitirá o início de operação do estabelecimento imediatamente após o ato de registro, exceto nos casos em que o grau de risco da atividade seja considerado alto. A emissão desse alvará provisório se dará contra a assinatura de um Termo de Ciência e Responsabilidade pelo empresário ou responsável legal pela sociedade, no qual este firmará compromisso, sob as penas da lei, de observar os requisitos exigidos para funcionamento e exercício das atividades econômicas constantes do objeto social, para efeito de cumprimento das normas de segurança sanitária, ambiental e de prevenção contra incêndio. Desse termo constarão informações sobre as exigências que deverão ser cumpridas com anterioridade ao início da atividade do empresário ou da pessoa jurídica, para a obtenção das licenças necessárias à eficácia plena do Alvará de Funcionamento. A conversão alvará provisório em Alvará de Funcionamento será condicionada à apresentação das licenças ou autorizações de funcionamento emitidas pelos órgãos e entidades competentes. A simples previsão da figura do alvará de funcionamento provisório, todavia, não afastaria por si só o problema da demora na realização das vistorias e seus efeitos negativos sobre o empreendimento; justamente por isso, previu-se que, caso os órgãos e entidades competentes não promovam as respectivas vistorias no prazo de vigência do Alvará de Funcionamento Provisório, este se converterá, automaticamente, em definitivo.

Para além do atendimento de tais requisitos, para os atos de registro, inscrição, alteração e baixa de empresários ou pessoas jurídicas, o artigo 7o vedou a instituição de qualquer tipo de exigência de natureza documental ou formal, restritiva ou condicionante. Note-se que não se trata de regra limitada aos entes (Municípios e Estados) que aderirem à Redesim, mas de norma que se aplica à todos. Com efeito, o artigo 16, sempre da Lei 11.598/07, estabeleceu que tal regra aplica-se a todos os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios competentes para o registro e a legalização de empresários e pessoas jurídicas, relativamente aos seus atos constitutivos, de inscrição, alteração e baixa. Para garantir a eficácia dessa previsão, estipulou-se que, se forem feitas exigências, o órgão competente deverá indicar as disposições legais que as fundamentam. Em especial, não se pode demandar (1) quaisquer documentos adicionais aos requeridos pelos órgãos executores do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins e do Registro Civil de Pessoas Jurídicas, excetuados os casos de autorização legal prévia; (2) documento de propriedade, contrato de locação ou comprovação de regularidade de obrigações tributárias referentes ao imóvel onde será instalada a sede, filial ou outro estabelecimento; (3) comprovação de regularidade de prepostos dos empresários ou pessoas jurídicas com seus órgãos de classe, sob qualquer forma, como requisito para deferimento de ato de inscrição, alteração ou baixa de empresários ou pessoas jurídicas, bem como para autenticação de instrumento de escrituração; (4) certidão de inexistência de condenação criminal, que será substituída por declaração do titular ou administrador, firmada sob as penas da lei, de não estar impedido de exercer atividade mercantil ou a administração de sociedade, em virtude de condenação criminal. Mais do que isso, prevê-se que os atos de inscrição fiscal e tributária, suas alterações e baixas efetuados diretamente por órgãos e entidades da administração direta que integrem a Redesim não importarão em ônus, a qualquer título, para os empresários ou pessoas jurídicas.

Note-se que o artigo 7o, V, previa que não seria exigida prova de “regularidade de obrigações tributárias, previdenciárias ou trabalhistas, principais ou acessórias, do empresário da sociedade, dos sócios, dos administradores ou de empresas de que participem, sem prejuízo da responsabilidade de cada qual por tais obrigações, apuradas antes ou após o ato de extinção.” O dispositivo, no entanto, foi vedado pela Presidência da República, ao argumento de que “a exigência de regularidade fiscal para a baixa é instrumento fundamental de garantia de recuperação de créditos tributários. […] Objetiva-se, a toda a evidência, preservar e garantir a satisfação futura do crédito fiscal, obstando (ou pelo menos dificultando) a prática pelo devedor de atos que resultem, certamente, na dilapidação do seu patrimônio (extinção da empresa ou redução do capital social) e na sua conseqüente insolvência. Assim, a permanência do inciso V do art. 7o no texto do Projeto de Lei terá como conseqüência a fragilização da recuperação dos créditos tributários, pois há sério risco de a Fazenda Pública não conseguir provar em juízo o dolo ou a culpa dos sócios-gerentes, administradores e gestores da sociedade extinta, gerando prejuízos ao Erário Público.” Segundo a própria mensagem de veto, a exigência é dispensada apenas das microempresas e empresas de pequeno porte, por força da Lei Complementar 123/06, já que a Constituição da República impôs a seu favor tratamento especial e diferenciado.

A entrada única de dados cadastrais e de documentos é outro mecanismo posto na Lei 11.598/07. Estabelece-se que, para o registro do empresário ou da pessoa jurídica (sociedade simples ou sociedade empresária), bem como para o início de suas atividades negociais, não se repetirão cadastros, nem a entrega de documentos: haverá uma só ficha cadastral e bastará entregar cada documento uma só vez; essa entrada única deverá alimentar as mais diversas bases de dados, cuja independência será resguardada, observada a necessidade de informações por parte dos órgãos e entidades. Justamente por isso, determinou-se que órgãos executores do Registro Público de Empresas Mercantis e Atividades Afins e do Registro Civil das Pessoas Jurídicas devem colocar à disposição dos demais integrantes da Redesim, por meio eletrônico: (1) os dados de registro de empresários ou pessoas jurídicas, imediatamente após o arquivamento dos atos; e (2) as imagens digitalizadas dos atos arquivados, no prazo de cinco dias úteis após o arquivamento. Essas imagens digitalizadas suprirão a eventual exigência de apresentação do respectivo documento a órgão ou entidade que integre a Redesim. De outra face, para dar uniformidade ao sistema, deverão ser utilizadas, nos cadastros e registros administrativos no âmbito da Redesim, as classificações aprovadas pelo Poder Executivo Federal, devendo os órgãos e entidades integrantes zelar pela uniformidade e consistência das informações.

5. Centrais de Atendimento Empresarial – FÁCIL

A todos esses propósitos servirão as Centrais de Atendimento Empresarial – FÁCIL, unidades de atendimento presencial da Redesim, instaladas preferencialmente nas capitais, funcionando como centros integrados para a orientação, registro e a legalização de empresários e pessoas jurídicas, com o fim de promover a integração, em um mesmo espaço físico, dos serviços prestados pelos órgãos que integrem, localmente, a Redesim. Aliás, prevê o artigo 12 da Lei 11.598/07, deverá funcionar uma Central de Atendimento Empresarial – FÁCIL em toda capital cuja municipalidade, assim como os órgãos ou entidades dos respectivos Estados, adiram à Redesim, inclusive no Distrito Federal, se for o caso. Também poderão fazer parte das Centrais de Atendimento Empresarial – FÁCIL, na qualidade de parceiros, as entidades representativas do setor empresarial, em especial das microempresas e empresas de pequeno porte, e outras entidades da sociedade civil que tenham como foco principal de atuação o apoio e a orientação empresarial. Destaque-se que o nome Central de Atendimento Empresarial – FÁCIL não é obrigatório; em cada unidade da Federação, os centros integrados de registro e legalização de empresários e pessoas jurídicas poderão ter seu nome próprio definido pelos parceiros locais, sem prejuízo de sua apresentação juntamente com a marca “FÁCIL”.

Tais centrais serão compostas por: (1) um Núcleo de Orientação e Informação, que fornecerá serviços de apoio empresarial, com a finalidade de auxiliar o usuário na decisão de abertura do negócio, prestar orientação e informações completas e prévias para realização do registro e da legalização de empresas, inclusive as consultas prévias necessárias, de modo que o processo não seja objeto de restrições após a sua protocolização no Núcleo Operacional; (2) um Núcleo Operacional, que receberá e dará tratamento, de forma conclusiva, ao processo único de cada requerente, contemplando as exigências documentais, formais e de informação referentes aos órgãos e entidades que integrem a Redesim. No entanto, o artigo 13 da Lei 11.598/07 permite que as Centrais de Atendimento Empresarial – FÁCIL que sejam criadas fora das capitais e do Distrito Federal poderão ter suas atividades restritas ao Núcleo de Orientação e Informação.

Indubitavelmente, a Lei 11.598/07 constitui uma promessa de evolução. Mas, até aqui, apenas uma promessa. Afinal, uma das tristes marcas do Direito brasileiro é o uso demagógico da lei, criando normas para inglês ver, enquanto nos lascamos todos, diariamente, afogados em incompetência. Deus tenha piedade de nós.