Resumo: O artigo discute os conceitos teóricos relacionados com a subjetividade internacional da divisão territorial de um Estado federal. Apesar de sua participação na vida internacional, ainda há um forte debate sobre se deve ou não considerar essas entidades como sujeitos. Um dos mais problemáticos acaba por ser de responsabilidade internacional, e análise sobre as razões de interposição de uma ação por incumprimento de obrigações internacionais. Além disso, o foco, ele faz sobre a situação das províncias da Argentina, como entidades autônomas, autorizado a celebrar tratados. O trabalho analisa o artigo 124 da Constituição da Argentina e as conseqüências daí resultantes.
Palavras-chave: Subjetividade internacional. Estados federais. Divisões territoriais Responsabilidade internacional. Argentina.
Reumen: El artículo analiza los conceptos teóricos vinculados a la subjetividad internacional de las divisiones territoriales de un Estado federal. A pesar de su participación en la vida internacional, todavía existe un fuerte debate respecto de considerar o no a estas entidades como sujetos, o limitarlas a la calidad de actores internacionales. Uno de los puntos más problemáticos resulta ser la responsabilidad internacional, y el análisis acerca de la legitimación pasiva en una acción por incumplimiento de obligaciones internacionales. Además, se hace foco en la situación de las Provincias de la República Argentina, como entidades autónomas, autorizadas a la celebración de tratados. El trabajo analiza el artículo 124 de la Constitución argentina y las consecuencias que de él se derivan.
Palabras clave: Subjetividad internacional. Estados federales. Divisiones territoriales. Responsabilidad internacional. Argentina
Abstract: This article analyzes certain theoretical concepts regarding the international personality of the territorial divisions of a federal State. Nevertheless their active participation in the international community, there’s still a strong controversy about considering them as subjects, or limiting them to the quality of international actors. One of the most problematic items is international responsibility and the analysis of the possibility of being subject to a claim, due to a breach of international obligations. Besides, the article focuses on the situation of the Argentine Republic’s Provinces, as autonomous entities, that are authorized by the national Constitution to negotiate treaties. Thus, article 124 of the Constitution is analyzed, as well as the legal consequences arising from it.
Keywords: International personality. Federal States. Territorial divisions. International responsibility. Argentina
Sumário: 1. Consideraciones preliminares; 2. El Estado y sus divisiones territoriales; 3. La Constitución de la República Argentina; 4. Responsabilidad internacional; 5. Participación de las Provincias en la comunidad internacional; 6. La subjetividad unilateral; 7. Conclusiones; 8. Bibliografía
1. Consideraciones preliminares[1]
A partir de la segunda mitad del siglo XX se ha desarrollado una tendencia de ampliación de la comunidad internacional, antes caracterizada por la actuación casi exclusiva de los Estados. Sin pretensión de sustituir a estos últimos, otras entidades se han abierto camino por derecho propio, buscando compartir ese espacio del relacionamiento exterior.
Esta participación de nuevos entes en la vida internacional puede ser analizada desde dos áreas de las ciencias sociales, en lo que es materia de nuestro interés. Desde la óptica del derecho internacional, se debe determinar si las mismas poseen la calidad de sujetos de ese ordenamiento. Esta noción remite a la capacidad de un ente de adquirir derechos y contraer obligaciones en un marco jurídico determinado. Si cambiamos el foco de nuestro análisis y lo dirigimos hacia las relaciones internacionales, podemos hacer referencia a una categoría más amplia, la de “actores”, abarcando a aquellas entidades identificadas por su capacidad para influir en la vida internacional.[2]
Es decir que de las características de la entidad, puede surgir su calidad de actor, si es aceptada o reconocida su capacidad de incidir en la comunidad internacional. Pero para ser considerado “sujeto”, un ente debe cumplir con requisitos más exigentes, originados en el derecho internacional; esta segunda categoría es, por tanto, más reducida que la de actor.
Al hacer referencia a los requisitos para la subjetividad, se debe señalar que hay divergencias en la doctrina acerca de los mismos. El criterio más básico señala que alcanza con que una norma internacional establezca derechos u obligaciones para la entidad, para que se le reconozca subjetividad, aunque sea en forma limitada. Otra parte de los especialistas señalan que esta relación entre el derecho internacional y su destinatario debe ser directa, sin intermediarios.[3] Esto permite excluir ciertos casos en donde la atribución de derechos u obligaciones es realizada por intermedio de otro sujeto, estableciéndose por tanto una relación indirecta. Por último, otros doctrinarios prefieren señalar que tendrá carácter de sujeto una entidad que posea la capacidad procesal de estar en juicio para defender esos derechos y obligaciones,[4] o que pueda establecer relaciones contractuales, o de cualquier otra índole legal, con otras personas jurídicas de ese ordenamiento jurídico.[5]
Estas nociones básicas permiten analizar diferentes situaciones, en donde se cuestiona si un ente, actuante en la órbita internacional, posee la calidad de sujeto. Cabe aclarar que cada uno de los matices o teorías al respecto pueden dar respuestas diferentes, por lo cual sólo dejamos planteada esta aproximación general a la materia.[6]
2. El Estado y sus divisiones territoriales
La subjetividad internacional del Estado es indiscutida y en esto es pacífica la práctica internacional, corroborada por la doctrina y jurisprudencia. No podría ser de otra manera, ya que el origen mismo del derecho internacional clásico se vincula estrechamente con el surgimiento y consolidación de los Estados, a partir del siglo XV.[7] Como habíamos mencionado, con la evolución del derecho de gentes se ha reconocido a otras entidades una subjetividad en este ámbito, aunque pueden variar los derechos y obligaciones establecidos para ellas.[8] Así, en este restringido grupo de sujetos, se puede incluir a las organizaciones internacionales, la Iglesia Católica (para algunos autores, también la Santa Sede y el Estado Ciudad del Vaticano), la Soberana Orden Militar de Malta, el Comité Internacional de la Cruz Roja y el individuo (la persona física), entre otros.
En cambio, todavía no existe consenso para otorgar la calificación de sujetos a las empresas multinacionales o a ciertas organizaciones no gubernamentales (ONGs), de actuación a nivel mundial.[9] Estos dos tipos de entidades, sin embargo, sí son reconocidas como actores, teniendo en cuenta su capacidad de influir en determinados aspectos de las relaciones internacionales.
Entrando en el análisis de los Estados, sabemos que de acuerdo a las normas que rigen su organización interna, es habitual clasificarlos en unitarios y federales.[10] Los primeros se caracterizan por una centralización del poder de decisión: el gobierno general comanda los destinos del país, mientras que las autoridades locales son ejecutores de las políticas centrales. Esto no significa que se hallen atados al gobierno central, sino simplemente que las potestades que poseen son de simple administración. Por su parte, los Estados federales presentan una descentralización de la función decisoria, la cual se encuentra compartida entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. Esta distribución suele explicitarse en una constitución o algún documento fundacional de similares características. En términos generales, las divisiones territoriales del Estado federal se caracterizan por su autonomía, es decir, por su capacidad de decidir los asuntos bajo su competencia, dentro de los límites fijados legalmente.[11] La extensión de esta capacidad puede variar notablemente en cada caso particular que se analice.
A diferencia de aquellos unitarios, los Estados federales presentan una relevancia especial para el derecho internacional, ya que es un punto controvertido si sus divisiones políticas internas (provincias, estados, comunas, regiones, etc.) poseen subjetividad internacional. Si bien estas entidades participan activamente en la esfera internacional, ya sea a través de la suscripción de acuerdos o la gestión de sus intereses ante gobiernos extranjeros, aún es tema de debate si debe serle reconocida su calidad de sujetos. En esta temática, además, confluyen normas de derecho interno e internacional, con la consiguiente dificultad para compatibilizarlas adecuadamente.
Charles Rousseau señala con mucha precisión que la forma federal influye sobre la participación del Estado en la vida internacional, en tres aspectos: a) en lo relativo a la conclusión de los tratados, y si éstos pueden ser suscriptos por las divisiones políticas; b) en la aplicación de los tratados, cuando la materia de éstos puede entrar en colisión con temas que los Estados miembros no han delegado al gobierno central; y c) en cuanto a la responsabilidad internacional.[12] Como veremos más adelante, en nuestro sistema jurídico el primer punto ya se encuentra contemplado por la Constitución Nacional. El segundo, en tanto hipótesis, se refiere a cuestiones que, en principio, deben resolverse conforme al derecho interno de cada Estado. Por último, y con relación a la responsabilidad internacional, el tema será desarrollado con mayor amplitud en el punto 4 del trabajo.
El alcance de las facultades de relacionamiento exterior que poseen las unidades territoriales del Estado federal depende, indudablemente, del derecho interno del país que se trate.[13] Usualmente, es la constitución la que determina la distribución de competencias entre las autoridades nacionales y las divisiones orgánicas del mismo. Los asuntos de política exterior, por ejemplo, suelen estar reservados al gobierno central, mientras que los gobiernos locales sólo conservan la posibilidad realizar algunos actos acotadas en esta esfera.[14] En este sentido, Paul Fauchille opina que la actuación internacional de las divisiones territoriales se ejerce “…sólo a título excepcional y dentro de límites muy estrechos, con importantes restricciones…” A su vez, agrega que los tratados que realizan aquéllos que él menciona como “Estados particulares”, sólo revisten un interés mínimo o local.[15]
Es importante recordar que la Convención Interamericana sobre Derechos y Deberes de los Estados expresaba en su artículo 2° que “El Estado federal constituye una sola persona ante el derecho internacional.” Este tratado no fue ratificado por Argentina, aunque sí tuvo bastante aceptación entre otros países del Continente.[16] Las opiniones de la doctrina presentan algunos matices sobre este asunto, aunque se muestran concordantes en cuanto a la temática de la subjetividad internacional, coincidiendo con lo expuesto en la Convención.
Hersch Lauterpacht, analizando las propuestas para una federación de estados europeos, recordaba que en este tipo de unidades políticas, la subjetividad internacional de sus componentes se encuentra suprimida. En cambio, los componentes de una confederación mantienen su soberanía en el plano exterior, entre otras características distintivas.[17]
Kelsen acepta que los Estados componentes “…pueden reservarse alguna competencia… por ejemplo, la facultad de concertar tratados con terceros Estados en determinados campos. En tal caso, aquéllos pueden ser considerados como sujetos de derecho internacional con una personalidad restringida.”[18] No obstante, seguidamente aclara el verdadero alcance de esta personalidad:
“Pero como los Estados componentes tienen esta competencia de acuerdo con la constitución federal, los órganos de los Estados componentes, al concertar tratados dentro de la competencia que les es conferida por la constitución federal, pueden ser considerados órganos indirectos del Estado federal; por tanto, la persona internacional que concierta estos tratados podrá ser considerada como el Estado federal que actúa, en ciertos respectos, por medio de un Estado componente.”[19]
Alfred Verdross afirma que: “En los Estados compuestos, solo el conjunto estatal es, en principio, sujeto del D.I.” Pero realiza una aclaración de interés: “Otra cosa ocurre cuando es una norma de D.I. la que reconoce subjetividad jurídico- internacional propia a un Estado miembro…”[20] Por su parte, para Francisco Rezek:
“No hay razón para que el derecho internacional se oponga a la actitud del Estado soberano que, de conformidad con su ordenamiento jurídico interno, decide investir a sus componentes federados de alguna competencia para actuar en el plano internacional, en la medida que las otras soberanías interesadas toleren ese procedimiento, conscientes que, en realidad, quien responde por la provincia es la unión federal”.[21]
Entre los autores argentinos, Luis Podestá Costa y José M. Ruda indican: “El Estado federal constituye una sola persona jurídica internacional. El vínculo que une a sus miembros – los Estados locales – se ha consolidado de tal modo que, si bien cada uno conserva y ejerce cierta parte de la soberanía interior, el resto, así como la soberanía exterior por entero, han sido delegados en un poder central, que es el gobierno federal.”[22] Julio Barboza presenta ideas similares, al comentar que “…el poder del Estado federal y el de los Estados particulares sobre la población está dividido según los términos de la Constitución, en competencias diversas. Esa distribución interna de competencias es indiferente al derecho internacional, siendo que la representación ad exteros es una y única.”[23]
Por último, nos permitimos trascribir un párrafo un poco más extenso de Benedetto Conforti, referido a la identificación del Estado en tanto sujeto internacional:
“Debe quedar bien claro que, cuando se habla de órganos estatales, se entiende hacer referencia a todos los órganos y, por lo tanto, a todos los que participan del poder de gobierno en el ámbito del territorio: en definitiva, no se trata sólo de los órganos del Poder Ejecutivo (ni siquiera de aquellos órganos del Poder Ejecutivo que se ocupan de las ‘relaciones exteriores’) ni tampoco de los órganos del poder central solamente. También las administraciones locales y los entes públicos menores –que tienen generalmente una personería jurídica distinta de la del Estado desde el punto de vista del derecho interno- se consideran, en virtud de la costumbre, componentes de la organización del Estado en cuanto sujeto de derecho internacional…”[24]
Conforme lo expresado, la organización interna del Estado, ya sea desde un punto de vista territorial (entidades locales y gobierno central), como desde una óptica funcional (división de las funciones estatales en “poderes”, instituciones o agencias) es, en principio, irrelevante a los fines del derecho internacional. Este aspecto será de fundamental importancia cuando se analice la implicancia de esta subjetividad respecto de la responsabilidad internacional.
Centrándonos en las divisiones políticas internas, queda claro que las facultades que cada Estado pueda otorgarles, no las transforma automáticamente en sujetos del derecho internacional. Por ello, es necesaria una aproximación cautelosa al tema: “Una provincia, un Land, un cantón, o una república pueden ser tenidos por sujetos internacionales si, al menos, son destinatarios directos y efectivos de una norma internacional que les impone una obligación o les otorga un derecho”.[25] En caso contrario, la subjetividad será retenida exclusivamente por el Estado federal.
3. La Constitución de la República Argentina
La Constitución de la República Argentina establece en su artículo 1° que el gobierno adopta el sistema representativo, republicano y federal. Luego de las intensas luchas civiles de la primera mitad del siglo XIX, el texto constitucional de 1853 estableció de esa manera la distribución de competencias.[26] Este también fue el objetivo de Juan Bautista Alberdi, quien analizó largamente los motivos por los cuales era conveniente para nuestro país esta forma de organización, a diferencia de los intentos unitarios de 1819 y 1826. Así, este autor señalaba: “Estando a la ley de los antecedentes y al imperio de la actualidad la República Argentina será y no podrá menos de ser un Estado federativo, una República nacional, compuesta de varias provincias, a la vez independientes y subordinadas al gobierno general creado por ellas.”[27]
Además de la estipulación del artículo 1°, se debe considerar el n° 121, que establece que “Las provincias conservan todo el poder no delgado por esta Constitución al Gobierno Federal…”, lo cual es complementado por el artículo 122, que indica: “Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno federal.” Estas atribuciones generales están contrapesadas por el artículo 126, cuya primera parafrasea al ya mencionado artículo 121: “Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación…”
En este equilibrio entre la administración nacional y la local, debe destacarse lo dispuesto por el artículo 124 de la Constitución. Allí se determina que las Provincias “…podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional.”
Esta cláusula novedosa, producto de la Reforma Constitucional de 1994, quebró la tradición de las ideas de Alberdi sobre la materia, quien rechazaba la actuación exterior de las provincias. Para el autor, “…el extranjero, es decir, para el que ve de afuera la República Argentina, ésta debe ser una e indivisible: multíplice por dentro y unitaria por fuera.”[28] Como una consecuencia de esta opinión, agregaba: “La idea de un tratado de comercio exterior, de una declaración de guerra extranjera, de negociaciones diplomáticas, celebrados o declarados por una provincia aislada, sería absurda y risible”.[29]
A pesar de las enseñanzas de Alberdi, la situación al momento de reformar la Carta Magna era notoriamente diferente a aquella de 1853. Las Provincias ya desarrollaban una importante actividad internacional, incluso suscribiendo acuerdos, por lo cual se prefirió establecer algunos límites en esta materia, en lugar de seguir ignorando una realidad concreta. En este sentido, Roberto Dromi, quien se desempeñó como asesor de la Convención Constituyente de 1994, reconocía que debía ser aceptada esta facultad de las Provincias: “Esta posibilidad [de celebrar tratados internacionales] facilita el proceso de integración de territorios de la Argentina en orden a la dinámica internacional.”[30] La Reforma constitucional, por lo tanto, se orientó en este sentido.
A esto cabe agregar que una parte importante de la doctrina reconocía como legal esta facultad provincial, interpretando en forma amplia el antiguo artículo 107 de la Constitución (actual 125), que autorizaba a los gobiernos locales a celebrar tratados parciales. A modo de ejemplo, se puede citar a Juan V. Sola, quien indicaba: “La gestión de facultades que las provincias se han reservado y las que tienen concurrentes con el gobierno federal para su bienestar económico social, pueden desbordar la jurisdicción interna y traducirse en el ámbito internacional, sin por ello usurpar facultades del gobierno federal.”[31]
De esta manera, el nuevo artículo 124 fijó las potestades de las Provincias en el plano internacional, en cuanto a la celebración de tratados. Estos instrumentos deben cumplir ciertos requisitos, de fondo y de forma. En cuanto a lo primero, se requiere que estos acuerdos no contradigan la política exterior de la Nación y otras facultades delegadas al Gobierno federal, ni comprometan su crédito público. Y en cuanto a la forma, que el Congreso Nacional tenga conocimiento de la suscripción de los mismos.[32]
Sobre este artículo, se ha señalado que “El manejo de las relaciones exteriores de la Nación es (…) una de las facultades propias del Estado federal. En consecuencia, la atribución aquí reconocida está fuertemente limitada por su adecuación a tal potestad y sólo puede ser ejercida de manera que no afecte el crédito público.”[33] El control sobre el cumplimiento de los requisitos de fondo antes mencionados corresponde a las autoridades nacionales, en la esfera de su competencia. Así, ante la existencia de un acuerdo que incumpla el mandato constitucional, podrá disponerse la intervención federal a la Provincia (o a alguno de sus Poderes) o plantear el caso ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la cual contaría con competencia originaria, conforme el artículo 117 de la Carta Magna.[34]
De acuerdo a lo señalado, el Estado argentino, a través de su Constitución Nacional, autoriza a las Provincias a la celebración de tratados. Además, varias de ellas modificaron sus propias constituciones, incluyendo disposiciones referentes a la posibilidad de concretar acuerdos con otras naciones, entes públicos y privados extranjeros, o con organizaciones internacionales.[35]
En este marco, y siempre desde una óptica estricta del derecho interno, estos tratados son perfectamente válidos, siempre que cumplan con los requisitos de fondo y forma apuntados. A su vez, en el plano internacional, estos convenios se podrían asimilar a cualquier tipo de acto realizado por un representante autorizado del Estado federal.
Cabe aclarar que estos acuerdos no se rigen por la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969,[36] aunque esto no implica que no sean considerados, desde un punto de vista jurídico, como acuerdos internacionales.[37]
Por este motivo, Yoram Dinstein aclara: “Algunos Estados federales le otorgan a sus unidades constitutivas un poder limitado para establecer acuerdos con Estados extranjeros (principalmente, vecinos), pero si esos acuerdos se realizan con el consentimiento federal, deben ser considerados como tratados.”[38]
4. Responsabilidad internacional
Una de las formas concretas de comprobar si el derecho internacional permite aceptar a una división territorial como sujeto, es a través del instituto de la responsabilidad internacional. Entendemos este concepto como la nueva obligación que surge para un Estado, ante el incumplimiento de una obligación previa. Es decir que la conducta desplegada no se adecua con lo exigido previamente, por lo cual se establece que debe afrontar nuevas obligaciones, dentro de las cuales se destaca la reparación.[39] Si una división política incumple alguna obligación internacional a su cargo, corresponde analizar, entonces, quién será responsable por la misma.
En este punto, parece no existir controversia en la práctica internacional: quien debe responder por las obligaciones incumplidas es el Estado federal. En el campo de la doctrina, los autores presentan uniformidad en sus criterios.
Alfred Verdross señala sobre este aspecto:
“Si un Estado federal responde en principio internacionalmente por los actos de sus Estados miembros, por ser estos, considerados jurídico- internacionalmente, órganos suyos, cabe una responsabilidad autónoma en aquellos Estados miembros que en un ámbito determinado son directamente sujetos del D.I. Pero en estos casos se añade a la responsabilidad del Estado miembro la responsabilidad del Estado federal por los actos de este Estado miembro, por cuanto las sanciones dirigidas contra el Estado miembro no pueden imponerse, por regla general, sin alcanzar también al Estado federal.”[40]
Con el mismo alcance se expresa Francisco Rezek, indicando que “… una provincia federada, aunque posea aquello que hemos llamado como personalidad jurídica de derecho público interno, no es idónea para figurar en una relación internacional: el ilícito que haya causado será responsabilidad de la soberanía a la cual se subordina.”[41] Charles Rousseau, coincidentemente, hace referencia a una “responsabilidad indirecta” del Estado federal por un hecho internacionalmente ilícito de los Estados particulares.[42]
Los autores nacionales presentan también una posición coincidente. Armas Firter [et al.] señala que:
“El análisis de la práctica sobre los Estados federales demuestra que, en principio, respecto de ellos rige también la norma general según la cual el Estado asume las obligaciones contraídas por sus órganos, y que, desde el punto de vista del derecho de gentes, los Estados miembros son tenidos como órganos del Estado federal. Por lo tanto, en este caso, no pueden ser considerados sujetos del derecho internacional.”[43]
Sobre este tema, Julio Barboza recuerda un caso sometido a la Corte, el “Asunto relativo a determinados empréstitos noruegos” (Francia vs. Noruega), en el cual el Tribunal rechazó su competencia en 1957. Allí cita al representante francés, el cual señaló que la existencia de establecimientos públicos en un Estado implica que las causas internas deben ser dirigidas contra ellos, y no contra el Estado mismo. Pero en el ámbito internacional, las personas públicas internas se confunden con el Estado, que es quien debe responder por las obligaciones a su cargo.[44]
Una referencia académica de gran importancia en este aspecto se extrae del Taller de Trabajo de título “Unidades subnacionales y relaciones internacionales. Experiencias comparadas”, que fuera organizado por el Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), en abril de 2005. Allí expusieron representante de diferentes países federales, contando la experiencia propia respecto de la participación de las divisiones territoriales de sus Estados en el plano internacional. Sobre el tema de nuestro interés, las conclusiones del Taller fueron las siguientes:
“Por otra parte, más allá de la importante adquisición de ciertas competencias que han logrado los actores subnacionales en los últimos tiempos, en todos los casos queda claro que el depositario primario de competencias en política exterior continúa siendo el estado federal. En este mismo sentido, los avances logrados por los actores subnacionales en el área internacional parecen tener un límite común en la posibilidad de que su actividad pueda generar algún tipo de obligación o compromiso a los estados federales frente a otros estados u organismos internacionales.”[45]
De acuerdo a las opiniones que se han reseñado, se puede afirmar que el responsable internacionalmente será el propio Estado federal y no sus divisiones políticas. Esta situación ha sido prevista específicamente en la ya citada Resolución AG 56/83, que en su artículo 4°, primer inciso, establece: “Se considerará hecho del Estado según el derecho internacional el comportamiento de todo órgano del Estado, ya sea que ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole, cualquiera que sea su posición en la organización del Estado y tanto si pertenece al gobierno central como a una división territorial del Estado.”
James Crawford, quien fuera relator especial de la Comisión de Derecho Internacional en esta materia, explicaba el sentido de estas disposiciones:
“Incluso en aquellos casos en donde una unidad componente de un Estado federal realiza tratados o entabla otras relaciones legales internacional por derecho propio, y no por delegación del Estado federal, la unidad componente no es por sí misma un Estado en el derecho internacional (…) el Estado federal es internacionalmente responsable por la conducta de sus unidades componentes aunque la conducta se enmarque en su propio control local bajo la constitución federal.”[46]
Agreguemos que el Estado no sólo es responsable respecto del accionar de sus divisiones territoriales en este sentido, sino que también se compromete a hacer cumplir los tratados, a pesar de la distribución de competencias interna. Rousseau advierte que:
“…el Estado federal tiene una tendencia natural a eludir su responsabilidad internacional, alegando que carece de medios para forzar la actuación de los gobiernos locales de los Estados miembros. Pero la necesaria primacía del derecho internacional desvirtúa totalmente estas objeciones, derivadas del derecho constitucional. El Estado federal no puede, en consecuencia, aducir su especial régimen de distribución de competencias constitucionales para eludir su responsabilidad internacional.”[47]
En este sentido, la medida provisional adoptada por la Corte Internacional de Justicia en el caso “LaGrand” (Alemania vs. EE.UU.), que debía ser transmitida del Gobierno Federal al Gobernador del Estado de Arizona, ratificó que el país demandado no podía ampararse en su estructura interna para incumplir sus compromisos internacionales. En este sentido, la Corte estableció que “…la responsabilidad internacional del Estado se compromete por la actividad de sus órganos y autoridades competentes, cualesquiera que sean…”[48]
Con relación a este tipo de casos, Malcolm Shaw señala que la responsabilidad internacional del Estado “…puede coexistir con una falta de capacidad interna para remediar ese ilícito internacional específico. En esas circunstancias, el gobierno central se encuentra obligado a persuadir al Estado componente para enmendar la violación del derecho internacional, mientras que este último se encuentra, al parecer, bajo la obligación de actuar de acuerdo con las obligaciones internacionales del Estado.”[49]
Una circunstancia especial, referida a la Argentina, marca lo dificultoso que puede volverse en ciertos casos concretos, compatibilizar la responsabilidad internacional del Estado con el cumplimiento del derecho interno del país. Juan Manuel Gramajo lo describe con precisión:
“Resulta un ejercicio interesante suponer qué ocurriría si, por la vía del recurso extraordinario, se impugnara un convenio internacional celebrado por una provincia, por resultar contrario a una ley de la Nación. En este caso, el orden normativo argentino impondría la necesidad de hacer prevalecer la ley, en virtud de la supremacía del derecho federal consagrada en el art. 31 de la Constitución Nacional. No obstante, en el orden jurídico internacional, subsistiría la responsabilidad internacional por incumplimiento de un convenio internacional y, por lo tanto, nos hallaríamos en una situación en virtud de la cual el respeto por el orden constitucional tendría como necesario correlato una violación del orden jurídico internacional y viceversa.”[50]
5. Participación de las Provincias en la comunidad internacional
Estos conceptos teóricos que hemos esbozado cobran sentido al considerar algunas circunstancias de la vida internacional de nuestras Provincias. No se trata de un fenómeno novedoso, aunque sí es posible afirmar que en los últimos quince años ha habido una ampliación de estas actividades. Las mismas son de todo tipo y alcance: económicas, sociales, culturales, e incluso políticas.[51]
A modo de ejemplo, se puede mencionar que Mendoza anunció la apertura de una oficina en EE.UU., en el año 2007, con el objetivo de promocionar sus exportaciones vitivinícolas.[52] Por su parte, Chubut planeaba abrir una dependencia en París, que sirva como agencia de difusión de sus atractivos turísticos.[53] Varias provincias de la Patagonia realizaron acuerdos de pesca, mientras que otras de la zona norte del país firmaron un acuerdo con el Estado de Matto Grosso do Sul (Brasil), referido al establecimiento de un corredor bioceánico.[54]
A esto debe agregarse que algunas Provincias han emitido bonos que cotizan en mercados bursátiles extranjeros, y que otorgan prórroga de jurisdicción en caso de incumplimiento.[55] Es decir que, en caso de default, los gobiernos locales podrían ser demandados en extraña jurisdicción, al igual que ocurre respecto del Estado nacional, a causa de la cesación de pagos del año 2002. Esta situación fue prevista por la Comisión de Derecho Internacional, ya que en su Proyecto de Artículos sobre las Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes[56], introdujo la siguiente aclaración:
“Artículo 2. Términos Empleados.
1. Para los efectos de la presente Convención: (…)
b) se entiende por “Estado”:
i) el Estado y sus diversos órganos de gobierno;
ii) los elementos constitutivos de un Estado federal o las subdivisiones políticas del Estado, que estén facultados para realizar actos en el ejercicio de la autoridad soberana y actúen en tal carácter;”
Asimismo, los comentarios de la CDI a este texto, indican respecto del apartado en estudio que:
“El término «Estado» debe entenderse teniendo en cuenta su objeto y fin, a saber, determinar las entidades o personas facultadas para invocar la inmunidad del Estado en los casos en que un Estado puede alegar la inmunidad, así como distinguir ciertas entidades y subdivisiones del Estado que están facultadas para invocar la inmunidad al realizar actos en el ejercicio de las prerrogativas del poder publico.”[57]
Retomando la situación particular de nuestras Provincias, en forma sintética Eduardo Iglesias refleja los motivos que las impulsaron a desarrollar una actividad internacional:
“Su activismo no se puede comprender del todo sin considerar la regionalización y la globalización, fuerzas que a menudo conllevan una distribución desigual de costos y beneficios, así como de las oportunidades de desarrollo entre las diferentes zonas del país. Este efecto estimuló a las provincias a participar en los asuntos relacionados con su propio bienestar económico.”[58]
También puede destacarse que en este marco que mencionaba Eduardo Iglesias de regionalización y globalización, las Provincias pueden no sólo actuar en forma individual sino, justamente, en cuanto “regiones”, agrupadas con otras entidades territoriales con las cuales compartan características e intereses comunes.[59]
Otro aspecto de interés que pone de resalto esta actuación exterior son los frecuentes contactos que se establecen entre diversos representantes extranjeros (agentes diplomáticos, mayoritariamente), que visitan a los gobernadores de las Provincias, a efectos de discutir temas de interés común. Este punto requiere una aclaración adicional, atento que podría suponerse que un consulado extranjero abierto en una Provincia presupone la existencia de una “relación consular” entre el Estado acreditante y la entidad local. Esta afirmación no es correcta, ya que sólo existe tal relación entre los Estados, titulares de la subjetividad internacional. La relativa dispersión de las funciones consulares por diversos puntos del territorio del Estado receptor, a diferencia de las diplomáticas – ubicadas estratégicamente en la ciudad capital del mismo –, tiene por fundamento la necesidad de alcanzar una mayor eficacia en la protección de los nacionales del Estado acreditante. Por ello, Adolfo Maresca aclara que: “Se debe excluir, por tanto, que en la fase presente del desarrollo histórico de la figura del Estado federal, los Estados miembros de Estados federales puedan ser, individualmente, titulares de un derecho de Consulado.”[60]
Partiendo entonces de la base de esta activa participación de las Provincias, se debe considerar la existencia tanto de innumerables convenios internacionales, es decir, suscriptos con Estados extranjeros, como de contratos, en donde la contraparte es un particular extranjero. Y de conformidad con lo que se ha mencionado hasta ahora, el responsable internacional por cualquier incumplimiento de las Provincias sería el Estado argentino, quien ostenta la personalidad jurídica internacional. Esto no excluye que el Gobierno central pueda actuar en carácter de co-demandado, reteniendo la Provincia la legitimación pasiva como demandando principal. De cualquier manera, la instancia última de respuesta ante un reclamo proveniente del extranjero sería la República, como un todo.
En este sentido, ciertas disposiciones del Presupuesto Nacional refuerzan este convencimiento. Así, el artículo 56 de la ley 26.422 (Presupuesto Nacional para el Ejercicio 2009) indica:
“Autorízase al PODER EJECUTIVO NACIONAL, a través del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, a negociar la reestructuración de las deudas con acreedores oficiales del exterior que las provincias le encomienden. En tales casos el ESTADO NACIONAL podrá convertirse en el deudor o garante frente a los citados acreedores en la medida que la Jurisdicción provincial asuma con el ESTADO NACIONAL la deuda resultante en los términos en que el PODER EJECUTIVO NACIONAL, a través del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION determine. A los efectos de la cancelación de las obligaciones asumidas, las Jurisdicciones provinciales deberán afianzar dicho compromiso con los recursos tributarios coparticipables.”
Es decir que el Estado Nacional puede legalmente hacerse cargo de las obligaciones dinerarias de las Provincias, aunque posteriormente podría obtener un resarcimiento sobre la base de los impuestos coparticipables.[61]
Un aspecto de interés para apoyar estas ideas es la demandabilidad del país ante el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) por empresas prestatarias de servicios públicos en las Provincias. Así, un tribunal arbitral resolvió el caso presentado por la Compañía Aguas del Aconquija S.A., quien era la encargada del servicio de agua potable en Tucumán.[62]
Hasta aquí se ha mencionado a las Provincias y a la República Argentina como sujetos pasivos de una demanda. No obstante, podemos mencionar un antecedente en donde se pretendía dotar de subjetividad internacional a las Provincias en forma amplia, incluso para ser demandante. Esto se encuentra en el Proyecto de Ley presentado en el Senado de la Nación bajo el expediente Nº 4176/05.[63] A pesar de haber caducado en febrero de 2007, creemos interesante proceder a su estudio, ya que de su redacción se pueden extraer valiosas conclusiones en el tópico que analizamos.
6. La subjetividad unilateral
El Proyecto se inscribe en el marco de la controversia entre la República Argentina y la República Oriental del Uruguay, por la instalación de dos plantas productoras de celulosa para papel, en la ciudad uruguaya de Fray Bentos, sobre el Río Uruguay, limítrofe entre ambos países. Sobre los hechos que dieron origen al conflicto no es necesario efectuar mayores comentarios, ya que el caso es ampliamente conocido y se han escrito innumerables líneas al respecto. Además, a partir de la presentación de Argentina ante la Corte Internacional de Justicia en el año 2006, los aspectos jurídicos de la controversia se encuentran acotados a las presentaciones realizadas por las partes.[64]
El texto del Proyecto es de sólo cinco artículos, siendo los tres primeros los que nos interesan en este trabajo, y que serán desarrollados con más detalle. El objetivo general del mismo era conceder a las Provincias argentinas, y particularmente a Entre Ríos,[65] determinadas potestades en el plano internacional, para que pudieran defender sus derechos.
El artículo 1° del Proyecto disponía: “En los casos en que el Poder Ejecutivo Nacional haya realizado actos propios, acuerdos o conductas que de alguna forma perturben, mermen o restrinjan de manera directa o indirecta los derechos de una Provincia que emanan de tratados internacionales, ésta podrá, previa autorización otorgada por la legislatura provincial con dos tercios de sus votos o por el Congreso Nacional mediante la sanción de una ley, recurrir ante los organismos internacionales competentes en defensa de sus derechos.”
Este artículo determinaba, en forma resumida, que si el Gobierno Federal violaba los derechos de una Provincia establecidos en tratados internacionales, la afectada podría recurrir a los organismos internacionales que correspondan para proceder a su defensa. La redacción es un tanto confusa, por lo que resulta conveniente desagregarla y analizarla por partes.
En primer lugar, la afectación a los derechos de la Provincia podía provenir de actos propios, acuerdos u otro tipo de conductas. En los Fundamentos del Proyecto, se utilizaban como ejemplos diferentes conductas que constituyen la actividad propia del Poder Ejecutivo Nacional (PEN), a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. De esta forma, aparecen citadas algunas declaraciones bilaterales y discursos del Ministro a cargo del área, entre otros. La fórmula que utilizaba el Proyecto era amplia: cualquier acto que emane del PEN podría ser considerado como afectando intereses de la Provincia.
Ahora bien, si realmente ocurriera una afectación como las mencionadas, creemos que los derechos de la Provincia deberían ser defendidos a través de los canales previstos en la Constitución, en las funciones del Congreso Nacional. Esto es, la moción de censura o remoción para el jefe de gabinete, el pedido de informes para los ministros y el juicio político para el presidente de la Nación. O incluso, plantear el caso en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para que entienda en forma originaria y exclusiva en la controversia. No nos parce correcto, por tanto, la búsqueda de soluciones al conflicto en el plano internacional.
La segunda cuestión que llama la atención del artículo 1° es cuáles serían los derechos garantizados a una Provincia mediante tratados. En otras palabras, estos acuerdos internacionales, ¿son celebrados específicamente respecto de cierta Provincia, o se trata de tratados generales y alguna de ellas en particular resulta afectada? Este segundo punto tampoco surge claramente del texto. Nuevamente, y cualquiera fuese el tratado internacional que otorgara ciertos derechos a las Provincias, los ámbitos adecuados para su tratamiento serían el Congreso Nacional o la Corte Suprema.
El último punto de este artículo 1º hace referencia a la forma en que se implementaría la decisión de recurrir a los organismos internacionales. El Proyecto establece dos métodos: una autorización de la Legislatura local, o una ley del Congreso Nacional.
La primera opción debe ser descartada de plano. ¿Cuál sería el fundamento legal para que una Legislatura local autorice a la Provincia a intervenir en el plano exterior? Si el relacionamiento exterior fue otorgado por la Provincias al Gobierno federal, ¿se puede retirar esa cesión mediante una ley local, aprobada con dos tercios de los votos? Una respuesta afirmativa implicaría autorizar a las Provincias a su separación del resto de la República, ejerciendo un supuesto derecho de secesión.
Veamos ahora la segunda opción, la autorización del Congreso Nacional mediante una ley. Nuevamente caben algunas críticas al respecto. Las competencias del Congreso en el plano exterior se encuentran reguladas en diversos incisos del artículo 75 de la Constitución. Por ejemplo, arreglar el pago de la deuda externa (inciso 7), reglar el comercio con las naciones extranjeras (inciso 13), arreglar los límites de la Nación (inciso 15), aprobar o desechar tratados (incisos 22 y 24) y materias vinculadas con las actividades militares (incisos 25 a 28). No es, por tanto, competencia del Congreso otorgar una autorización a una Provincia para actuar en el plano internacional.
Por su parte, el artículo 2° del Proyecto establecía: “Facúltase a la Provincia de Entre Ríos a someter ante la Corte Internacional de Justicia y/o ante los organismos internacionales que correspondan, la controversia bilateral con la República Oriental del Uruguay suscitada por la construcción y la instalación de dos plantas destinadas a la elaboración de pasta celulosa sobre la margen izquierda del Río Uruguay.”
Respecto de la primera parte, la propuesta de facultar la presentación de Entre Ríos ante la Corte Internacional de Justicia incurre en groseros errores legales.
La competencia de este tribunal internacional está taxativamente reglada por la Carta de las Naciones Unidas y por el Estatuto de la propia Corte.[66] En los casos contenciosos, sólo pueden ser parte los Estados, no admitiéndose la presencia de otros sujetos o actores de la comunidad internacional. En tanto constituyen un tratado internacional, la Carta y el Estatuto que goza de jerarquía supralegal, conforme el artículo 75, inciso 22, de nuestra Constitución.[67] Entonces, ¿cómo podría una ley modificar las disposiciones de un tratado?
Con relación a la segunda parte del artículo (el sometimiento a los organismos internacionales), cabe extender los mismos comentarios ya efectuados. El Congreso Nacional carece de la facultad, a través de una ley, de otorgar a una Provincia potestades para encaminar su propio relacionamiento exterior, modificando los tratados que regulen la materia.
Además, ¿en qué otros organismos internacionales podría radicarse el reclamo de la Provincia? Ya sea que se lo plantee en una organización regional (por ejemplo, el MERCOSUR) o en algún organismo específico en materia ambiental, se vuelve al mismo problema inicial: la subjetividad corresponde exclusivamente al Estado. Y esto no es sólo una decisión de Argentina o de su Gobierno federal. En los acuerdos constitutivos de estas organizaciones u organismos se ha fijado tal condición, mediante un acuerdo de voluntades entre Estados soberanos. Por lo tanto, no es posible para nuestro país efectuarles modificaciones en forma unilateral.
Analicemos ahora el artículo 3°, el último de los que regula cuestiones de fondo: “El Poder Ejecutivo Nacional deberá realizar en forma inmediata todos los actos formales que sean necesarios para que no sea cuestionada la legitimación y/o personería de la Provincia de Entre Ríos en las acciones que ésta instaure ante los organismos internacionales competentes.”
Sus disposiciones están muy vinculadas con el artículo 2° del Proyecto. Nuevamente, la legitimación para actuar en el ámbito internacional no es una cuestión que pueda decidir en forma individual un Estado. Cualquier organización u organismo internacional tiene establecida su competencia por un acuerdo internacional, al igual que la legitimación para actuar ante ellos. Estos acuerdos son fruto de complejas negociaciones entre dos o más Estados, lo cual asegura que no puedan ser modificados por la sola voluntad de uno de ellos.
En el caso de la Carta de la ONU, ¿podría Argentina de forma unilateral establecer un cambio a su articulado? Para permitir que Entre Ríos pueda defender sus derechos ante la Corte Internacional de Justicia, Argentina debería presentar en la Asamblea General de la ONU un proyecto para reformar la Carta de la Organización y el Estatuto de la Corte. Tarea difícil, teniendo en cuenta que este proyecto deberá ser consensuado con todos los miembros (actualmente, ciento noventa y dos Estados), aprobado en la Asamblea con una mayoría de dos tercios de ellos y ratificados los cambios por esa misma mayoría, siempre que entre estos dos tercios se encuentren las ratificaciones de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.[68]
Similares inconvenientes presentaría el intento de modificar las reglas de otras organizaciones u organismos internacionales. La circunstancia es siempre la misma: si el tratado se logró por acuerdo entre varios Estados, su enmienda o modificación requiere otro acuerdo de similar alcance.
7. Conclusiones
Como hemos visto, el derecho internacional reconoce subjetividad internacional a los Estados, pero no a sus divisiones políticas. Esto no significa que carezcan de facultades en el ámbito exterior, ya que esa circunstancia dependerá de la organización jurídica interna del propio Estado, generalmente expresada en una constitución. Allí se regulará en forma precisa la distribución de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos locales. Y si en este instrumento jurídico se autoriza, como en el caso de Argentina, a que los gobiernos locales suscriban instrumentos internacionales, esta actuación exterior será inobjetable.
No obstante, esta autorización presenta limitaciones, que no sólo derivan del instrumento constitucional que otorga la competencia, sino también del derecho internacional. Es este último conjunto de normas el único que puede otorgar subjetividad internacional, y no un instrumento de derecho interno.
En este marco, el proyecto de ley que analizamos muestra una errónea forma de pensar respecto de las normas que rigen la comunidad internacional. Es comprensible que la intención de los legisladores se dirigía a colaborar con el esfuerzo de Entre Ríos para proteger su entorno natural y la salud de su población. No obstante, la forma elegida para hacerlo no resulta pertinente, simplemente por cuestiones jurídicas y sin entrar a considerar cuestiones políticas o de otra índole.
Asimismo, cabe considerar, ya en su faz práctica, el posible sometimiento de las provincias a tribunales internacionales o extranjeros. Lo primero, de acuerdo a las consideraciones que señalamos, es impensable, al menos en el estado actual del derecho internacional. La única excepción sería el caso de algún tribunal en cuyo instrumento constitutivo se prevea la legitimación activa o pasiva de estas divisiones territoriales de un Estado.
Respecto del consentimiento de las provincias a ser demandadas ante tribunales extranjeros (los casos de deuda pública son bastante ejemplificativos al respecto) dejan abiertas algunas incógnitas. Si bien, en principio, parecería que esta potestad de renunciar a la propia jurisdicción sería una facultad reservada de las Provincias, ¿esta sumisión no podría derivar en una afectación al crédito público o a la política exterior del Gobierno Federal? Este cuestionamiento parte de la lógica de considerar que el particular demandante podría intentar una acción solidaria contra la provincia y el Estado Nacional, y este último vería dificultada la posibilidad de excluir su responsabilidad, atento las normas que ya hemos mencionado respecto de la subjetividad internacional.
Ahora bien, ¿qué herramientas posee el Estado federal, en caso de asumir una deuda por una obligación contraída por una división territorial? Las respuestas que pueden darse a este interrogante pueden provocar, en todos los casos, problemas en la relación entre el gobierno central y el local. Una posibilidad sería descontar la deuda de los montos que el primero deba coparticipar con el segundo. Por supuesto, esta conclusión es válida para Argentina, de acuerdo al esquema actual en la materia. Pero existen otros Estados en donde la potestad de recaudación es local, y son las divisiones territoriales las que transfieren al Estado federal la proporción que le corresponde.
Quizás la opción más pragmática, aunque dificultosa a nivel político, sea la sugerida por Juan M. Gramajo: “…considerando las eventuales consecuencias que la firma de un convenio internacional podría acarrear para el presupuesto nacional, es fundamental la realización de un control ex ante, en el que se verifique el cumplimiento efectivo del requisito constitucional…”[69]
Además de esta propuesta, el autor mencionado también recomienda “…establecer la obligatoriedad para las provincias de insertar, en los instrumentos internacionales que, en el futuro, fueran a celebrarse, una cláusula que limite la responsabilidad por cualquier incumplimiento a la Provincia que haya celebrado el Convenio.”[70]
Lo antedicho reafirma que la subjetividad internacional, y la responsabilidad que de ella se deriva, corresponden al Estado federal, más allá de las atribuciones de que puedan gozar sus divisiones políticas internas. Por ello, la actuación en el plano exterior de nuestras Provincias tiene que ser considerada una situación excepcional, y que debe ejercerse con sumo cuidado. También, se debe recordar que la comunidad internacional se rige por ciertas reglas, las cuales fueron acordadas de mutuo consentimiento entre los Estados. La modificación de ellas, por tanto, requiere un nuevo acuerdo de voluntades entre quienes son, incuestionablemente, sujetos de este derecho.
Informações Sobre o Autor
Alexis Rodrigo Laborías
Advogado (Universidad de Buenos Aires). Professor de Direito Internacional Público na Universidad de Buenos Aires e na Universidad Argentina de la Empresa (UADE). Pesquisador e autor de várias publicações na área da sua especialidade
