Resumo: No presente artigo será realizada explanação de breve histórico da evolução da legislação de combate à lavagem de dinheiro no mundo. Referido delito não é um problema que se limita às fronteiras de um país apenas, pois com o crescimento do mercado econômico mundial, tomou uma dimensão gigantesca tornando-se uma preocupação mundial. Dessa forma, resta demonstrada a necessidade tanto da cooperação internacional entre as nações quanto do combate efetivo de cada país no âmbito do seu território para a contenção da lavagem de dinheiro. Assim, o tema deste trabalho é importante para demonstrar esta crescente cooperação, encabeçada, inicialmente, pelos Estados Unidos.[1]
Palavras-chave: Lavagem de dinheiro. Legislação de combate à lavagem de dinheiro. Cooperação internacional.
Sumário: Introdução. Histórico da evolução do “processo antilavagem de dinheiro” no mundo. Conclusão. Referências.
INTRODUÇÃO
O presente artigo aborda o histórico da evolução da legislação de combate ao crime de lavagem de dinheiro.
Com o crescimento do mercado econômico mundial, o delito em tela tem tomado grandes dimensões em razão de técnicas criminosas cada vez mais elaboradas, que ultrapassam fronteiras e burlam diversos sistemas jurídicos, motivo pelo qual se tornou uma preocupação mundial.
Esta situação deu origem a um esforço internacional cada vez maior para o combate da lavagem de dinheiro, inicialmente encabeçado pelos Estados Unidos.
Histórico da evolução do “processo antilavagem de dinheiro”
Tradicionalmente, define-se a lavagem de dinheiro como um conjunto de operações por meio das quais os bens, direitos e valores obtidos com a prática de crimes são integrados ao sistema econômico financeiro, com a aparência de terem sido obtidos de maneira lícita. É uma forma de mascaramento da obtenção ilícita de capitais.
Um dos primeiros países a criminalizar a lavagem de dinheiro foi os Estados Unidos da América, sendo que foi neste país que a prática se disseminou com mais força e tomou perspectivas internacionais, o que se deu no final da década de setenta e início da década de oitenta. Nesta mesma época, as nações desenvolvidas, influenciadas pelo referido país, passaram a compreender que o fenômeno do tráfico ilícito de entorpecentes não se limitava a ser resolvido no interior de suas fronteiras, visto que os narcóticos consumidos nesses estados eram originários de outros países – reconhecidos como subdesenvolvidos – especialmente da Colômbia. Ademais, constataram que as medidas pertinentes à solução do problema não se esgotavam na simples apreensão das substâncias, e, ao contrário, deveriam avançar com o controle das riquezas obtidas com o tráfego ilícito, como bem aponta Gerson Godinho Costa[2].
Jorge Alexandre Godinho destaca que o primeiro instrumento de direito internacional a tratar sobre lavagem de dinheiro foi a Recomendação do Conselho da Europa, de 1980, intitulada Measures Against the Transfer and Safekeeping of Funds of Criminal Origin. Seu texto trouxe, em termos embrionários, parte da estratégia que posteriormente veio a ser desenvolvida nas quarenta recomendações do FATF/GAFI[3], que serão estudadas mais adiante.
Entretanto, o marco no combate à lavagem de dinheiro foi a Convenção das Nações Unidas Contra o Tráfico Ilício de Entorpecentes e Substâncias Psicotrópicas, conhecida como Convenção de Viena, realizada em dezembro de 1988 na Áustria. O relatório da President’s Comission on Organized Crime, documento gerador da estratégia de criminalização da lavagem de dinheiro, elaborado em 1984, e o Money Laudering Control Act, legislação elaborada em 1986, ambos documentos dos Estados Unidos, são considerados as fontes principais das disposições da Convenção de Viena[4].
Tal instrumento forneceu a primeira definição mundialmente aceita sobre o crime de lavagem de dinheiro. A Convenção impôs aos Estados-parte – hoje mais de 200 países[5] – o dever jurídico de incriminar a lavagem de dinheiro procedente de tráfico ilícito de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas, de forma a atacar o problema através da privação do produto obtido com o crime, para retirar o principal incentivo do tráfico.
Como bem aponta Carla De Carli:
“O preâmbulo da Convenção enfatiza a magnitude e a crescente tendência na produção, na demanda e no tráfico ilícito de entorpecentes e de substâncias psicotrópicas; e reconhece os vínculos existentes entre o tráfico ilícito de entorpecentes e outras atividades criminosas organizadas, que minam as economias lícitas e ameaçam a segurança e a soberania dos Estados. Afirma que os consideráveis rendimentos financeiros gerados pelo tráfico permitem às organizações criminosas transnacionais invadir, contaminar e corromper as estruturas da administração pública, as atividades comerciais e financeiras lícitas e a sociedade em todos os níveis.”
A Convenção de Viena teve, portanto, o propósito de gerar a conscientização dos Estados de que, tendo a criminalidade organizada tomado forma empresarial globalizada, seria necessário o seu combate através da cooperação internacional quanto às questões relativas ao tráfico ilícito de entorpecentes, sendo inegável a influência americana – reconhecida pela maioria da doutrina especializada – na sua elaboração.
Em 1989 os países mais ricos do mundo[6] (o G-7 na época) criaram o Financial Action Task Force (FATF), ou Grupo de Ação Financeira (GAFI)[7]. Foi o primeiro organismo intergovernamental criado com a finalidade de promover políticas nacionais e internacionais para o combate à lavagem de dinheiro.
Em abril de 1990, já com a adesão de outros Estados, o GAFI publicou 40 Recomendações – que regulam conjuntamente questões penais, financeiras e de cooperação internacional -, sem caráter obrigatório, o que jamais retirou a sua força e respeitabilidade, posto que se trata de instrumento modelo para ações internacionais, além do fato de o GAFI ser considerado um dos organismos internacionais mais relevantes do mundo.[8]
Dentre as 40 Recomendações destaca-se a que amplia o rol de delitos prévios, retirando a exclusividade do narcotráfico. Neste ínterim, o item “1” do referido documento dispõe: “Os países deveriam aplicar o crime de branqueamento de capitais a todos os crimes graves, de forma a abranger o conjunto mais alargado de infrações subjacentes. […] ”.
Em 1996, as recomendações foram revisadas com a finalidade de refletir as tendências atuais da lavagem de dinheiro e futuras ameaças em potencial. Já em 2001, mais especificamente em outubro do mesmo ano – logo após os ataques terroristas às torres do World Trade Center -, foi adicionado à missão do GAFI o desenvolvimento de padrões internacionais para a combate ao financiamento do terrorismo e, com este objetivo, foram elaboradas oito Recomendações Especiais, sendo que, em 2004, foi expedida a nona Recomendação Especial.
As Recomendações do GAFI, incluídas as 40 Recomendações e as 9 Recomendações Especiais, configuram princípios universais, são padrões internacionais em matéria de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo. Lembra Carla de Carli[9] que elas fornecem um conjunto completo de contra-medidas que cobrem o sistema de justiça criminal, o sistema financeiro e sua regulação, e a cooperação internacional[10]. Além disso, é importante ressaltar que as Recomendações do GAFI são dirigidas a todos os Estados e territórios do mundo – e não apenas aos seus membros -, pois sua estratégia de atuação é global.
Na esteira de descentralização do combate à lavagem de dinheiro, em junho de 1990, em Aruba, foi realizada a “Conferência do Caribe sobre Lavagem de Dinheiro proveniente das Drogas”, que contou com a participação de representantes da América Central, da América do Sul, da América do Norte e da Europa. Esta conferência foi a precursora da formação do Grupo de Ação Financeira do Caribe (GAFIC), sob influência do GAFI. O GAFIC elaborou 21 tópicos adicionais às Recomendações do GAFI, voltados especificamente para a região do Caribe[11].
Ainda em 1990, no âmbito do Conselho da Europa, surge a Convenção sobre Lavagem de Dinheiro, Busca, Apreensão e Confisco dos Produtos do Crime – conhecida como Convenção de Estrasburgo. A referida convenção foi aprovada em setembro de 1990, mas entrou em vigor somente em setembro de 1993, em razão do grande número de retificações.
A importância da Convenção de Estrasburgo se revela especialmente no que tange à ampliação do rol de crimes antecedentes à lavagem de dinheiro para abranger outras condutas que tragam benefícios econômicos e não apenas o tráfico ilícito de entorpecentes e os crimes correlatos, como havia previsto a Convenção de Viena. Países que não são membros do Conselho da Europa – como Estados Unidos, Canadá e Austrália – também participaram da sua elaboração, contudo, o Brasil não assinou este tratado.
Em junho de 1991, o Conselho das Comunidades Europeias aprovou a primeira das Diretivas Europeias, que consistem em relevantes documentos relativos a medidas preventivas e repressivas de lavagem de dinheiro. As Diretivas são normas de aplicação regional e têm caráter obrigatório para os Países-membros.
A Diretiva 91/308/CEE – ou Primeira Diretiva – foi elaborada a fim de estabelecer medidas para prevenir e dificultar a utilização do sistema financeiro na lavagem de dinheiro em face da preocupação com a utilização de entidades de crédito e instituições financeiras. Destaca Carla de Carli[12] que esta Diretiva adota a definição de lavagem de dinheiro contida na Convenção de Viena, mas recomenda aos Estados-membros que estendam os efeitos da Diretiva a outros delitos que possam ocasionar operações de lavagem e, por esse motivo, justifiquem uma repressão.
Em 23 de maio de 1992, a XXXII Assembleia Geral da OEA aprovou o “Regulamento Modelo sobre Delitos de Lavagem Relacionados com o Tráfico Ilícito de Drogas e outros Delitos Graves”, elaborado pelo CICAD. A Comissão Interamericana para o Controle e Abuso de Drogas – CICAD – foi criada pela OEA com o intuito de desenvolver uma estratégia continental de combate ao narcotráfico e às práticas criminosas ligadas a este, entre as quais está a lavagem de dinheiro.
Em dezembro de 1994, durante a “Primeira Cúpula das Américas”, realizada em Miami com a reunião de chefes de Estado de 34 nações, foi exposta aos Estados-membros da OEA a necessidade de ratificação da Convenção de Viena e de tipificação dos crimes de lavagem de dinheiro.
Em 1995, as instituições dos principais países desenvolvidos reuniram-se no Palácio Egmont-Aremberg, em Bruxelas, e criaram uma rede internacional para congregar as unidades financeiras de inteligência de cada país para, através do intercâmbio de informações, promover ação mais eficiente e coordenada no combate à lavagem de dinheiro, diante de constatação de que, se descoberta a rota percorrida pelo dinheiro decorrente do narcotráfico ou de outros crimes graves, pode-se chegar aos grande criminosos. A esta “rede de informações” deu-se o nome de Grupo de Egemont. Atualmente, mais de cem países já possuem unidades de inteligência financeira, reconhecidas e operantes.
Em 1997, a ONU criou o UNODC – Escritório Contra as Drogas e o Crime, com atuação em mais de 150 países[13]. Sua função institucional está ligada ao combate à criminalidade transnacional.
Neste mesmo ano, a ONU estabeleceu o Global Programme against Money Launderind – GPML, como uma unidade do UNODC. Através do GPML, os países integrantes da ONU encontram amparo para desenvolvimento e manutenção de técnicas de combate à lavagem de dinheiro, incluindo apoio técnico para treinamento de agentes multiplicadores além de subsídios para realizações de perícias técnicas e judiciais[14].
A ONU criou também uma rede baseada na internet para auxiliar governos, organizações e indivíduos na luta contra a lavagem de dinheiro, o IMoLIN[15]. Este site inclui uma base de dados com legislação e regulação de todo o mundo e uma biblioteca virtual.
Na “Segunda Cúpula das Américas”, realizada em Santiago do Chile em abril de 1998, aprovou-se então um sistema de avaliação multilateral para temas relacionados ao tráfico ilícito de estupefacientes e delitos conexos, como a lavagem de dinheiro.
No ano 2000, foi realizada a Assembleia Geral do Milênio em Nova Iorque. Nesta oportunidade foi assinada a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, chamada de Convenção de Palermo, com o objetivo de prevenir e combater de forma mais eficaz a criminalidade transnacional. Ela impôs ao Estados-parte a obrigação de criminalizar a participação em grupo criminoso organizado. Conforme já tratado anteriormente, é deste documento, ratificado pelo Brasil em 2003, que se retira o conceito de organização criminosa, elencada como crime antecedente da lavagem de dinheiro no artigo 1º, inciso VII, da Lei 9.613/98.
Ainda em dezembro do ano 2000, os governos da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai criaram o Grupo Sul-Americano de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro (Grupo de Acción Financera de Sudamerica Contra el Lavado de Actios), o Gafisud. Este grupo tem como objetivo adaptar as regras do GAFI/FATF à realidade regional de seus membros.
Em 2001, o Conselho das Comunidades Europeias aprovou a Diretiva 2001/97/CE – a Segunda Diretiva – que alterou a Primeira, incluindo a obrigação de ampliar o rol de crimes antecedentes à lavagem de dinheiro para além do tráfico de drogas e ampliando seus efeitos para profissões e atividades não financeiras, tais como advogados, contadores, auditores fiscais, etc, obrigados a comunicar operações suspeitas. Esta última disposição, em especial no tocante aos advogados, gerou grandes debates em razão do sigilo profissional, condição necessária para o exercício da defesa de seus clientes[16].
Neste mesmo ano, através da Resolução 1.373 de 28/09/2001[17], o Conselho de Segurança das Nações Unidas reconheceu a relação entre o terrorismo, o crime organizado transnacional, as drogas ilícitas, a lavagem de dinheiro e o tráfico ilegal de armas, criando, neste sentido, programas de combate a sua existência bem como, oferecimento de assessoria técnica e jurídica às nações interessadas[18].
No ano de 2003, foi assinada, inclusive pelo Brasil, a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção ou Convenção de Mérida. Nesta, há o manifesto de que a corrupção se tornou um fenômeno transnacional, que afeta todas as sociedades e economias, e está intimamente ligada ao crime organizado e à lavagem de dinheiro. A Convenção de Mérida foi promulgada pelo Brasil através do Decreto 5.687/2006.
A Terceira Diretiva do Conselho das Comunidades Europeias – Diretiva 2005/60/CE – entrou em vigor em dezembro de 2005 e revogou a Primeira e a Segunda Diretivas. Segundo Carla de Carli[19], a Terceira Diretiva prevê maior risco nas relações de negócio realizadas com indivíduos que são ou foram titulares de cargos públicos importantes, em especial, os oriundos de países em que a corrupção é generalizada – conhecidos pela sigla PEP’s – Politically Exposed Persons. Aliás, essa definição é estendida para abranger os familiares ou as pessoas conhecidas como estreitamente associadas aos atuais ou antigos detentores de cargos públicos.
Já em 2005, foi promulgada a Convenção de Varsóvia, que substituiu a Convenção de Estrasburgo no tocante a medidas gerais de prevenção e repressão da lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo.
A partir de outubro de 2006, o GAFI acabou com a lista de países e territórios não cooperantes (NCCT – Non-cooperative Countries and Territories) que era publicada desde o ano 2000[20] como parte da estratégia global de atuação do órgão com o objetivo de reduzir a vulnerabilidade do sistema financeiro à lavagem de dinheiro. Nesse sentido, Salem Nasser[21] leciona que os mercados financeiros dos países do GAFI são indispensáveis no processo de globalização financeira, de forma que os demais Estados, se quiserem participar deste processo, precisam ter acesso a esses mercados, o que acaba “forçando” a cooperação, garantindo a eficácia prática das Recomendações.
CONCLUSÃO
No presente trabalho, mostrou-se a evolução da legislação de combate ao crime de lavagem de dinheiro, delito multifacetado, por meio do qual é dada aparência lícita a bens, direitos e valores obtidos ilicitamente, através de um processo com diversas fases complexas, que nem sempre ocorrem necessariamente.
A lavagem de dinheiro vem crescendo e tomando dimensões cada vez maiores, e, diante disto, a cooperação entre os países também é crescente. De acordo com a doutrina especializada, o primeiro instrumento de direito internacional a tratar sobre lavagem de dinheiro foi a Recomendação do Conselho da Europa, de 1980 e, de lá para cá, cada vez surgem mais instrumentos visando o combate deste delito.
Informações Sobre o Autor
Juliana Toralles dos Santos Braga
Acadêmica de Direito na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Pelotas.
