Resumo – A atividade portuária, como diversas outras atividades econômicas, sofre influência e limitações da liberdade pela atividade estatal. A ingerência do estado traz reflexos ao trabalho portuário. Dentre os principais agentes, considerando as suas competências, são aqueles criados pela lei 8.630/93 (Conselho da Autoridade Portuário e Administração do Porto Organizado), o Ministério do Trabalho e a agência reguladora Antaq (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), surgida da Lei 10.233/01. As decisões destes agentes estatais influenciam diretamente ou indiretamente as atividades portuárias, sendo que o presente artigo irá analisar algumas das competências destes agentes e seus reflexos nas relações de trabalho portuário.
Palavras – Chave – Trabalho portuário – Intervenção do Estado – Lei dos Portos (8.630/93)
Abstract – The port activity, as several other economic activities, is influenced by the freedom and limitations of state activity. The interference of the state brings reflex port work. Among the key players, considering their skills, are those established by law 8630/93 (Council of the Port Authority and Port Authority Organized), the Ministry of Labour and Antaq regulatory agency (National Agency for Waterborne Transport), arising from the Law 10233 / 01. The decisions of these state agents affect directly or indirectly port activities, and this article will examine some of the skills of these agents and their effects on labor relations ports.
Keywords – Dock Work – Government Intervention – Law nº 8630/93
1) Intervenção do Estado no domínio econômico na atividade laboral portuária
A atividade portuária nacional, antes da Lei 8.630/93, tinha o enquadramento legal fortemente regulamentado, com a presença de diversos órgãos estatais, como SUNAMAN (Superintendência Nacional da Marinha Mercante), PORTOBRÁS (Empresa de Portos do Brasil S/A), e órgãos ligados ao Ministério do Trabalho, que aliados à ausência de competição entre os portos em razão da fixação geral dos preços de movimentação de cargas, inviabilizavam a eficiência dos portos brasileiros.
A extinção da PORTOBRÁS e a criação da Lei dos Portos, procurou descentralizar a gestão do sistema portuário (através das Administrações regionais dos portos), pelo modelo de administração pública indireta, com desestatização das instalações portuários de interesse da iniciativa privada, que nas palavras de SOUZA JUNIOR (2008) além de necessária, a desestatização do setor pareceu ser benéfica:
“Não resta dúvida de que a descentralização da administração e a ampliação da participação da iniciativa privada na exploração dos serviços de infra-estrutura portuária é o modelo mais adequado à realidade brasileira; contudo restará sempre a necessidade de avaliar, ou mesmo de reavaliar, os resultados obtidos com esses processos, confrontando-os com seus custos, inclusive o social, de modo que torne possível a condução dessa prática de gestão da coisa pública na direção da obtenção de melhores estruturas regulatórias do segmento econômico portuário.” (SOUZA JUNIOR, 2008, P. 76).
Essa descentralização do serviço público na área portuária ocasionou em arrendamentos portuários, concessões aos governos estaduais ou a iniciativa privada, para autorizações aos governos estaduais ou para a exploração de terminais privativos, na transferência pública do exercício da atividade, conforme pontua BANDEIRA DE MELLO (2009).
“Trata-se de atividade assumida pelo Estado como própria, na qualidade de titular dela, ou seja, por ele considerada como interna o seu campo de ação típico, isto é, esfera pública. Quando outorga concessão, autorização ou permissão (que é linguagem constitucional brasileira) para que seja prestada por terceiros, o que transfere é o exercício da atividade, não da titularidade sobre ela, que sempre retém para si; por isso pode retomar o serviço, se o interesse público o demandar” (BANDEIRA DE MELLO, 2009, P. 280).
Referidas alterações ocorreram em razão da impossibilidade do Estado na manutenção crescente de investimentos na infra-estrutura portuária, e do aprofundamento do comércio mundial decorrente da interdependência dos países em diversos seguimentos, e aliada à redemocratização do país, surgiu a necessidade de modernização das atividades portuárias nacionais.
O projeto inicial de modernização (PL 8/91), originário da Lei 8.630/93, continha somente 11 (onze) artigos e tinha forte vocação de livre iniciativa dos agentes envolvidos, inclusive quanto a livre possibilidade de contratação de mão de obra. Grandes alterações no projeto inicial, redundaram na confecção de 76 (setenta e seis) artigos e a criação de novos agentes no âmbito portuário, aparecendo como uma das primeiras legislações também preocupadas com o impacto social na modernização das atividades portuárias, aliada ao texto constitucional, que garante a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, com expresso reconhecimento dos direitos trabalhistas previstos no artigo 7º da Constituição Federal.
As palavras de ROCHA (2010), procuraram relativizar os anseios neoliberais da denominada livre iniciativa, que procura desconsiderar o inequívoco caráter social que a ordem econômica deve prestar:
“Aqueles que bradam contra os direitos trabalhistas inscritos no art. 7º da CF, por reconhecerem neles um forte entrave ao desenvolvimento econômico, ignoram que estes direitos são necessários à configuração de um dos pilares, alicerces ou fundamentos da ordem econômica, que é, justamente, o da valorização do trabalho humano. Suprimi-los ou enfraquecê-los, ainda que sob o eufemismo de flexibilizá-los, significa desrespeitar o projeto constitucional para a ordem econômica”. (ROCHA, 2010, P. 19)
Deste ideário de concepções ideológicas, não faltaram críticas ao denominado Estado subsidiário (ou neoliberal), considerado garantidor da autonomia e liberdade dos indivíduos e fomentador da auto-realização da sociedade.
Por certo, a garantia desta liberdade acabou por vir ancorada em diversos agentes responsáveis pela fiscalização destas atividades públicas descentralizadas, representada pelo poder de polícia na atividade portuária.
2) O impacto do poder de polícia no trabalho portuário
O poder de polícia no sistema portuário, manifesta-se em diversos agentes. Relativa a fiscalização e ingerência da atividade estatal nas atividades laborais portuárias, destacam-se aqueles criados pela Lei 8.630/93, representados pelo Conselho de Autoridade Portuária (CAP) e a Administração do Porto Organizado, além do Ministério do Trabalho e Emprego e da Agência Reguladora do setor ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), criada pela Lei 10.233/2001.
Por sua vez, os principais protagonistas que sofrem a ingerência estatal na atividade portuária, concentram-se nas figuras dos Operadores Portuários, dos Arrendatários de instalações portuárias de uso público ou privativo (exclusivo ou misto), e dos Órgãos de Gestão de Mão de Obra do Trabalho Portuário Avulso.
A Lei dos Portos criou a possibilidade de descentralização das atividades portuárias para a iniciativa privada, através de regimes de autorização, concessão e permissão dos serviços públicos para construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação, melhoramento e exploração de instalações portuários (novas ou já existentes) e na prestação direta de serviços por operadores portuários.
A necessidade de oferecer à iniciativa privada, atividades de titularidade do Estado para exploração portuária, é resultado da ineficiência da administração nos serviços de infra-estrutura e nos investimentos (ou falta deles) contínuos de tecnologia exigidos no setor. Por se tratarem de atividades privativas do Estado, merecem controle especial, conforme palavras de QUEIROZ (2008):
“Já a regulação exercida sobre atividades monopolizadas pelo Estado, mas que são prestadas pela iniciativa privada, afeta, de modo direto, apenas os prestadores de tais atividades, não é exercida sobre a sociedade como um todo. Seu alvo são os indivíduos que se encontram na condição de prestadores de atividades públicas, ou melhor, a atividade por eles desempenhadas, que não está no campo da livre iniciativa privada, mas, ao contrário, insere-se no campo das competências atribuídas ao Poder Público, conforme consta do artigo 175 da Constituição.
É evidente que quando a atividade é de titularidade monopolizada pelo Estado a intensidade da regulação é muito maior: primeiro, porque a decisão de exercer ou não tal atividade não depende apenas da iniciativa privada, pois é necessário que o Poder Público lhe outorgue um título jurídico autorizativo; segundo, porque a atividade continua sendo pública, ainda que prestada por um particular, o que acarreta inúmeras outras consequências”. (QUEIROZ, 2008, P. 64)
Referida descentralização do Estado tem escopo subsidiário que para GABARDO (2009) significa ‘privatização’ no tocante a organização estatal e no tocante ao exercício das atividades públicas, acrescentando ainda:
“Embora seja comum a ligação entre as idéias de subsidiariedade e desenvolvimento, no Brasil não seria correto o reconhecimento desta relação. A ordem econômica encontrada na Constituição de 1988 não consagrou a subsidiariedade como princípio, apesar de alguns autores identificarem, implicitamente, a sua previsão constitucional. O processo de desenvolvimento previsto é de caráter centralizado e estabelece competências próprias para o Estado e para cada um dos entes, além da regulamentação específica que é direcionada à iniciativa privada”. (GABARGO, 2009, P. 37).
Portando, a idéia criada de Estado Mínimo, que descentraliza boa parte das atividades privativas do Estado, leva o mesmo a criar diversos mecanismos de controle, que relativo ao trabalho portuário, são materializadas principalmente pelos órgãos a seguir descritos.
Estes inúmeros mecanismos de controle levam a situação a um paradoxo: O que leva crer que o Estado, sendo confesso na sua incapacidade de empreender atividades inerentes a sua condição, possa agir com eficiência na fiscalização das atividades descentralizadas?
3) A influência dos agentes estatais criados pela Lei 8.630/93 nas relações de trabalho
Parte do planejamento, normatização e administração das atividades portuárias concentram-se em atos do Conselho de Autoridade Portuária e da Administração do Porto.
A lei 8.630/93 criou o Conselho de Autoridade Portuária, que dentre as suas atribuições, tem competência para: baixar o regulamento de exploração, fomentar a ação industrial e comercial do porto, zelar pelo cumprimento das normas de defesa da concorrência, assegurar o cumprimento das normas de proteção ao meio ambiente, estimular a competitividade e ainda ser o responsável pela instituição de Centros de Treinamento Profissional destinados à formação e aperfeiçoamento de pessoal para exercícios de cargo e ocupações peculiares às operações portuárias.
O CAP (Conselho de Autoridade Portuária) é órgão instituído em cada porto organizado, com funções normatizadoras das atividades portuárias, inclusive sendo responsável de julgar em grau de recurso decisões emanadas pela administração do Porto e do órgão gestor de mão de obra avulsa. O CAP é formado por blocos de membros do poder público, dos operadores portuários e da classe de trabalhadores portuários e usuários do porto.
As modificações introduzidas pela Lei dos Portos residem na possibilidade de uma gestão descentralizada e compartilhada com representantes do Poder Público e aqueles diretamente interessados na atividade portuária.
Por sua vez, a figura da Administração do Porto, que antigamente era representada pelas Companhias de Docas, é exercida diretamente pela União ou pela entidade concessionária do porto organizado, com a competência dentro dos limites do porto e dispostas na Lei 8.630/93.
Referidos agentes influenciam diretamente outros dois agentes privados criados pela Lei 8.630/93: o Órgão de Gestão do Trabalho Portuário Avulso (OGMO) e o Operador Portuário (substituto das extintas entidades estivadoras).
Com efeito, o OGMO (Órgão de Gestão de Mão de Obra do Trabalho Portuário Avulso), passou a ser o responsável pelo gerenciamento da mão de obra do trabalho avulso, com claro objetivo de retirar dos sindicatos o monopólio do fornecimento da mão de obra, assemelhado claramente com a figura do empregador disposto no artigo 2º da Consolidação das Leis do Trabalho.
Criou-se o OGMO, que é órgão de finalidade pública, sem fins lucrativos, constituído pelos operadores portuários, com objetivo essencial de centralizar e administrar a prestação de serviços nos portos organizados do país, sendo o responsável pela contratação de novos trabalhadores portuários avulsos, além de outras funções como promover treinamento e habilitação profissional, conforme a Lei 8.630/93. O OGMO ainda tem como competências a administração da mão de obra do trabalho portuário, a arrecadação de valores por parte dos operadores portuários para repasse aos trabalhadores dos valores devidos e seus encargos em razão dos serviços realizados, à aplicação de punição aos trabalhadores nos termos da lei, contrato ou norma coletiva, e a promoção do treinamento e formação profissional dos trabalhadores avulsos.
Quanto ao operador portuário, que é o responsável pela realização das operações portuárias, é tomador de serviços da mão de obra avulsa, e também empregador de trabalhadores portuários, nos moldes do artigo 3º da Consolidação das Leis do Trabalho.
Portanto, a criação desta forma original de supervisão do trabalho portuário avulso prestado a cada operador, resulta na ausência de vínculo empregatício com os operadores portuários, pois embora cada operador tenha a supervisão específica da sua operação, todos dela participam em conjunto através do Órgão de Gestão de Mão de Obra, que substituiu os sindicatos profissionais na administração e gestão da mão de obra.
O poder normatizador, julgador e de polícia da Administração Portuária e do Conselho de Autoridade Portuária, subordinam o OGMO e o operador portuário às suas decisões, podendo inclusive resultar no cancelamento do credenciamento do operador portuário.
4) Atuação do Ministério do Trabalho
A atividade fiscalizatória do Ministério do Trabalho nas relações de trabalho portuário, surge expressamente do Decreto 1.886, de 29 de abril de 1996. A fiscalização deste agente, obriga o órgão de gestão de mão de obra a ser o responsável pela exatidão das listas diárias dos trabalhadores portuários avulsos, para se evitar preterição de trabalhadores, bem como responsabiliza os tomadores de serviços (operadores portuários), a verificação da presença, no local do trabalho, dos trabalhadores constantes das listas de escalação diária de cada navio.
Referido agente fiscalizador, utiliza-se dessa prerrogativa através da Coordenação Nacional de Inspeção do Trabalho Portuário e Aquaviário, criada pela Instrução Normativa nº 61 de 2006 (MTE), no âmbito da Secretaria de Inspeção do Trabalho.
Por sua vez, a Coordenação Nacional de Inspeção do Trabalho Portuário e Aquaviário delegam aos seus correspondentes regionais a efetiva verificação das condições de trabalho no meio portuário, conforme Instrução Normativa.
O Ministério do Trabalho é ainda membro do Grupo Executivo de Modernização dos Portos (GEMPO), criado pelo Decreto nº 1467, de 1995, e responsável pela elaboração do Programa Integrado de Modernização dos Portos, que conforme SANTOS NETO (2000), atribuiu ao Ministério do Trabalho as seguintes metas:
“a) Pleno desempenho das competências atribuídas ao OGMO pela Lei 8.630/93; b) implantação da multifuncionalidade no trabalho portuário; c) implantação de medidas de amparo financeiro à mão-de-obra, em função das repercussões sociais decorrentes do processo de modernização dos portos; d) Elaboração e divulgação do Manual de Fiscalização do Trabalho Marítimo, Portuário e na Pesca e treinamento dos agentes de inspeção para fiscalização destas atividades; e) estabelecimento de rotinas para a geração de estatísticas quanto às ações de fiscalização do trabalho marítimo, portuário e na pesca; f) Adequação da legislação de segurança e saúde aos trabalhos portuários, considerando o disposto na Convenção 152 da OIT, promulgada pelo Decreto 99.534/90; e g) requalificação profissional dos trabalhadores avulsos que não preencheram os requisitos para registro no OGMO, a fim de reinseri-los no mercado de trabalho”. (SANTOS NETO, 2000, P. 103).
Dentre estas atribuições concedidas ao Ministério do Trabalho, foi à criação da Norma Regulamentadora de Segurança e Saúde no Trabalho Portuário nº 29, que trata de forma específica quanto às condições de trabalho e saúde do trabalhador portuário.
A atuação do Ministério do Trabalho na relação laboral portuária é de suma importância, uma vez que a inevitável mecanização dos meios de transporte, leva uma grande massa de trabalhadores a terem seu mercado de trabalho reduzido e precarizado, contrários inclusive aos anseios sociais dispostos na carta constitucional, especialmente no inciso XVII, do artigo 7º da Constituição Federa, e a Convenção 137, da Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil pelo Decreto nº 1.574, de 31 de julho de 1995, relativa às Repercussões Sociais dos Novos Métodos de Manipulação de Cargas nos Portos.
5) ANTAQ – A Agência de Transporte Aquaviário e o reflexo da atividade reguladora no trabalho portuário
A figura do Estado-Regulador no âmbito portuário mostra-se através da agência reguladora ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), que exerce características de intervenção sobre este tipo de economia.
Com o advento da Lei 10.233/2001, que dispõe sobre a reestruturação dos transportes aquaviários, foi criada a Agência Nacional de Transportes Aquaviários, agente de regulação do setor portuário nacional, que através da citada lei, é submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério do Transporte, e caracterizada pela independência administrativa, autonomia financeira e funcional, com mandato fixo de seus dirigentes e área de atuação. A independência das agências reguladoras, reflexo dos tempos atuais, é tratada como elemento essencial para a construção de uma estrutura propícia e ao fomento de setores econômicos específicos.
Nas palavras de SOUZA JUNIOR (2008), a intervenção regulatória estatal no setor portuário, é inevitável:
“A realidade de determinados segmentos econômicos estratégicos brasileiros mostra que, mesmo com o esforço do perfil regulatório do Estado e ampliação do espaço de atuação da iniciativa privada, a intervenção estatal setorial é inevitável. Esta é a situação do sistema portuário nacional, onde as tipicidades do monopólio naturais e legais levam o estado a intervir, aplicando os meios disponibilizados pelo ordenamento econômico visando à consecução do desenvolvimento setorial”. (SOUZA JUNIOR, 2008, P. 27).
A lei de modernização dos portos (Lei 8.630/93) através do Conselho de Autoridade Portuária (CAP), por si só não foi capaz de fomentar as atividades aquaviárias de interesse nacional, sendo necessária à criação desta agência reguladora para o desempenho de tal função, que tem objetivos específicos, conforme Lei 10.233/2001, dentre os quais a implementação das políticas formuladas pelo Estado, regular o setor, garantir a eficiência do serviço e harmonizar a concorrência, com observância do interesse público.
A Agência Nacional de Transportes Aquaviários ou simplesmente ANTAQ, tem as competências definidas na Lei 10.233/2001, inclusive se sobrepondo àquelas destinadas ao Conselho de Autoridade Portuária e da própria administração do Porto Organizado, com o poder de indicar o presidente do CAP e substitui-se ao Ministério competente na análise recursal de interessados na construção e exploração portuária mediante processo licitatório.
A necessidade normatizadora da agência reguladora é essencial para a sua atuação, conforme explicita NEVES (2009):
“A produção normativa das agências é condição sine qua non para sua atuação no mercado. Isso porque a produção jurídica convencional, isto é, pelo legislativo é muito lenta e não acompanha a dinâmica dos mercados, sendo necessárias tomadas de decisões conjunturais que podem ser exercidas pela agência, limitadas a conteúdos relativos a matérias técnicas. Esse poder é atribuído às agências por meio da deslegalização, que institucionaliza o reenvio das normas produzidas pelas agências ao ordenamento jurídico estatal.” (NEVES, 2009)
A regulação jurídica do mercado, que deve ser controlado para não causar danos a si mesmo, necessita ser realizada de forma dinâmica e independente, para que alcance os seus objetivos, na correção das falhas do mercado e sua manutenção, com a observância indissociável do interesse público.
A necessidade de eficiência nas atividades portuárias, inclusive propagadas pela Agência Reguladora do setor (ANTAQ – Agência Nacional de Transportes Aquaviários), demanda expressiva mudança de mentalidade de todos os agentes envolvidos, que se resume nas certeiras palavras de ASOUZA JUNIOR (2008):
“As mudanças demandadas pelos agentes atuantes no mercado de prestação de serviços de infra-estrutura portuária requerem que sejam procedidas alterações em padrões gerenciais estabelecidos ao longo do tempo e sedimentados no que poderíamos chamar na cultura administrativa portuária, marcada pela centralização administrativa estatal e pelo emprego de uma mão de obra muito dispendiosa. Esse processo requer sejam vencidos obstáculos internos e externos da atividade, relacionados a questões sociais, tecnológicas, econômicas, financeiras, políticas, culturais e institucionais”. (SOUZA JUNIOR, 2008, P. 215).
6) Conclusão
A ineficiência do Estado na manutenção e na contínua aplicação de investimentos suficientes para manter ou ampliar a infra-estrutura portuária existente, levaram a necessidade de descentralização das suas atividades para a iniciativa privada.
As experiências de livre iniciativa do mercado sem controle, demonstram inequívocos e profundos prejuízos a concorrência e aos trabalhadores existentes no setor, o que inclusive ocasiona força contrária aos interesses sociais dispostos na carta constitucional.
A incapacidade do Estado no empreendimento do serviço público portuário, o levou a criar mecanismos de controle e regulação no setor, criados inicialmente pela Lei 8.630/93 (Lei dos Portos), que apresentou a Administração do Porto e o Conselho da Autoridade Portuária, com decisões que afetam diretamente as atividades laborais neste ramo de atividade.
Como agente fiscalizador da implementação da Lei dos Portos, o Ministério do Trabalho, através de grupos específicos de coordenação, procura controlar o desenfreado impacto tecnológico nas atividades laborais portuárias, com a observância da Convenção 137 da Organização Internacional do Trabalho, recepcionada pelo país.
O descontente controle do CAP (Conselho de Autoridade Portuária), como regulador do setor portuário, para garantir a eficiência do serviço e harmonizar a concorrência, fez surgir a agência reguladora ANTAQ (Agência Nacional de Transportes Aquaviários), cujas competências estão relacionadas na Lei 10.233/2001.
Tais agentes estatais interferem direta ou indiretamente nas relações de trabalho portuário, representados por trabalhadores portuários (avulsos ou vinculados), pelos operadores portuários e pelo órgão de gestão de mão de obra, presente em cada porto organizado, que se submetem às regras e decisões destes agentes interventores, representantes da vontade geral, na observância do interesse público.
Informações Sobre o Autor
James Bill Dantas
Possui graduação em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (1998). Possui Pós-Graduação a nível de especialização em Direito do Trabalho pela UNICURITIBA (Centro Universitário de Curitiba). Atualmente é professor em aulas de Especialização (Latu Sensu) em Gestão Estratégica de Pessoas da Pontifícia Universidade Católica do Paraná, professor de Direito do Trabalho e Direito Processual do Trabalho do Ordem Mais – Curso, Concursos e Editora e professor de Direito do Trabalho do Instituto Superior do Litoral do Paraná. É aluno do programa de mestrado da UNICURITIBA (Centro Universitário de Curitiba). É membro da Comissão de Direito Marítimo da OAB/PR.
