A suspensão do fornecimento de serviço público essencial por inadimplemento do consumidor-usuário à luz do princípio da continuidade

Resumo: O presente trabalho visa destacar a dicotomia existente quanto à possibilidade ou não da suspensão dos serviços públicos, tidos como essenciais, em face do inadimplemento do consumidor-usuário. Para tanto, far-se-á uma análise ao princípio da continuidade incidente nestes serviços, tutelados pelo Código de Defesa do Consumidor, posto que a suspensão do fornecimento destes contraria tal norma jurídica. Mister observar que o princípio em destaque refere-se à necessidade do fornecimento daqueles serviços acontecer de forma ininterrupta, por serem essenciais à promoção da saúde e bem-estar de quem os consome. Nesse sentido, justifica-se a relevância do tema, diante da relação existente entre a continuidade da prestação dos serviços públicos com o princípio da dignidade da pessoa humana, visto que tais serviços são imprescindíveis para a consecução de atividades básicas e fundamentais na vida do usuário. Cumpre também observar a importância deste trabalho, em decorrência da discussão doutrinária acerca da problemática apresentada. Nesse sentido, serão abordados os argumentos doutrinários favoráveis e contrários à possibilidade da suspensão dos serviços públicos essenciais, o posicionamento de alguns operadores do direito e a repercussão jurisprudencial sobre tal questão. Necessário também será, pois, ressaltar a presença dos outros princípios norteadores da relação consumeirista, quais sejam a adequação, a eficiência, a segurança e a essencialidade, presentes no artigo 22 da Lei nº 8078/90. Por meio destes princípios verifica-se a qualidade da prestação do serviço, de modo a convalidar a relação de consumo. Destarte, fica evidenciada a relevância do tema, posto que a prestação de serviços públicos abrange todas as esferas sociais  e está diretamente relacionada à qualidade de vida do ser humano.[1]

Palavras-chave: Dignidade da pessoa humana. Direito do Consumidor. Princípio da continuidade. Serviços Públicos. Suspensão do serviço essencial.

Abstract: This study aims to evidence the dichotomy about the possibility or not of the suspension of essential public services, due to the consumer-user’s default. In order to do that, it will be done an analysis about the continuity principle that is incident in these services, protected by the Consumer Code, since that the suspension of this supply is against this legal rule. It’s important to observe that this principle refers to the fact that the supply of those services need to happen in an uninterrupted way, because they are essential to the promotion of health and welfare of those who use them. So, the theme’s relevance is justified, since there’s a relation between the continuity of installment of public services and human being dignity, so that these services are indispensable to the consecution of basic and fundamental activities in the user’s life. Furthermore, this study is also important due to the doctrinaire discussion about this problematic issue. So, there will be shown the doctrinaire arguments that are positive and against the possibility of suspension of essential public services, the opinion of some jurists and the jurisprudential repercussion about this issue. It will be also necessary to evidence the presence of other principles that guide the consumer’s relationship, such as adequacy, efficiency, security and essentiality, present in the article 22 of the Law 8078/90. Using these principles, it can be verified the quality of installment of the service, in order to validate the consumer relation. So, the theme’s relevance is evidenced, since that the installment of public services covers all social classes and it’s directly related to the quality of life of human being.

Keywords: Human being dignity. Consumer Law. Principle of continuity. Public Services. Suspension of the essential service.

1. Introdução

O presente trabalho destina-se a analisar a possibilidade jurídica do prestador de serviço público essencial, objeto de uma relação de consumo, suspender a prestação desse serviço cem razão do não pagamento da remuneração (art. 3º, § 2º do CDC) devida pelo consumidor-usuário. Porém, cumpre definir brevemente o que são serviços públicos bem como entender suas formas de prestação e suas classificações.

Os serviços públicos são atividades estatais, que tem como finalidade satisfazer determinados objetivos de interesse público. Destacam-se, pois, duas características fundamentais nesses serviços: a titularidade pública; isto é, o serviço pertence ao Estado; e o interesse público, uma vez que o objetivo do serviço está associado à necessidade e ao direito de uma coletividade.

Quanto à execução desses serviços, a Lei Maior estabelece, em seu art. 175, a possibilidade de serem prestados diretamente pelo Estado ou pela iniciativa privada, mediante concessão ou permissão, precedida de procedimento licitatório. Em referência ao que também dispõe o CDC, em seu artigo 22, acerca dos fornecedores dos serviços públicos, elucida Rizzatto Nunes:

“Diz a norma: órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, vale dizer, toda e qualquer empresa pública ou privada que por via de contratação com a Administração Pública forneça serviços públicos, assim, como, também, as autarquias, fundações e sociedades de economia mista. O que caracteriza a pessoa jurídica responsável na relação jurídica de consumo estabelecida é o serviço público que ela está oferecendo e/ou prestando.”[2]

Além disso, no tocante à titularidade pública destes serviços, a Constituição Federal traz uma repartição de competências entre as três esferas federativas, por sua vez, União, Estado e Município (arts. 21, 25 e 30 da CF/88).

Ademais, pode-se classificar os serviços públicos quanto à sua forma de remuneração. Aqueles que são remunerados por impostos são chamados uti universi, já que estão postos à toda coletividade. Já os serviços públicos remunerados por taxas e os serviços remunerados por tarifas ou preços públicos são chamados de uti singuli, ou serviços singulares, pois ainda que estejam à disposição de todos, seu fornecimento ocorrerá sempre em face a usuários determinados ou determináveis.

Entretanto, apenas os serviços públicos remunerados por tarifas enquadram-se na categoria de serviços de consumo (art. 3º, §2º do CDC), recebendo a incidência das normas consumeiristas. Isso acontece, porque a remuneração por impostos e taxas, ao contrário das tarifas, que possuem natureza contratual, tem natureza tributária, o que significa que está sujeita aos princípios e regras jurídicas do Direito Tributário.

Destarte, acerca dessa temática, é necessário destacar quais são os direitos garantidos aos consumidores usuários destes serviços públicos, por sua vez, tidos como serviços de consumo, isto é, os que se inserem no microssistema jurídico do Código de Defesa do Consumidor, bem como os princípios norteadores desta relação consumeirista, destacando os princípios da essencialidade e da continuidade, sobretudo este último, já que a suspensão do fornecimento de serviço público contraria tal norma jurídica.

2. Relação: Serviços Públicos e Código de Defesa do Consumidor

Conforme apresentado, os serviços públicos podem ser caracterizados de acordo com a natureza da contraprestação que os remuneram. Constata-se a existência de três formas do serviço público ser cobrado, as quais são enunciadas pela doutrina e legislação como: imposto, taxa e tarifa.

Os serviço públicos remunerados por impostos, chamados uti universi, são de utilização universal, sem particularização ou individualização da prestação. Qualquer pessoa pode receber o fornecimento desse serviço, ainda que não necessite, por isenção com previsão legal, pagar o tributo correspondente. São eles: a educação, a saúde pública, a iluminação pública, a segurança pública, a limpeza pública, coleta de lixo e outros. Já os serviços públicos remunerados por taxas e os serviços remunerados por tarifas ou preços públicos, denominados uti singuli, ou serviços singulares, embora estejam disponíveis à todos, sua prestação ocorrerá sempre em relação a usuários determinados ou determináveis. A diferença entre estes dois serviços é que o valor pago pela tarifa corresponde, ainda que aproximadamente, àquilo que o usuário efetivamente usufruiu do serviço, ou seja, nos serviços públicos remunerados por tarifa, existe uma equivalência entre as prestações de ambas as partes. Trata-se, neste caso, dos serviços de telefonia, abastecimento de água (regra geral, já que também pode ser remunerado por taxa), energia elétrica, entre outros. No entanto, com relação aos serviços remunerados por taxa, o valor da mesma é, em regra, um valor fixo, não correspondendo ao que o usuário consumiu na prestação do serviço, podendo ser cobrado ainda que o usuário não tenha utilizado o serviço. É o caso, por exemplo, de certos serviços de abastecimento de água e algumas praças de pedágio rodoviário existentes no país.

Mister salientar tal diferença, pois dela decorre a tutela oferecida pelo Código de Defesa do Consumidor. Destaca-se, que aqueles serviços remunerados mediante a cobrança de impostos ou taxas não equivalem efetivamente ao consumo do particular. Tais serviços correspondem a um valor unificado e estão disponíveis a todos, embora alguns incidam sobre a esfera jurídica de qualquer cidadão brasileiro, no caso dos impostos denominados uti universi, ou daqueles que de alguma forma os utilizaram, como as taxas definidos como uti singuli. Assim, como não há a existência de uma relação de consumo efetiva, na qual esteja presente a prestação de serviço mediante uma remuneração proporcional, estes não são tutelados pela lei consumeirista..

Dessa forma, reitera-se que a Lei 8.078/90 insere em seu texto e abrange sua tutela apenas os serviços públicos remunerados por tarifas, pois, conforme mostrado, estas suprem a exigência de haver equivalência entre o valor cobrado e a utilização do serviço. Nesse sentido, há a formação de uma relação de consumo seja com o próprio Estado ou com a empresa concessionária, necessitando, portanto, de se proteger o consumidor presumidamente hipossuficiente.

2.1 Direitos do consumidor frente aos serviços públicos

Após restringir a incidência do Código de Defesa do Consumidor aos serviços públicos remunerados mediante tarifa, observa-se que os mesmos direitos resguardados ao consumidor em relações de consumo em geral são assegurados nestas específicas. Esta especificidade está em possuírem como prestação um serviço público, seja este fornecido diretamente pelo Estado ou por empresa particular concessionária.

Os direitos gerais incidentes em qualquer relação de consumo, dizem respeito à informação, segurança, proteção à vida e saúde, repetição de indébito, efetiva reparação e prevenção de danos patrimoniais.

O direito à informação assegura ao consumidor a faculdade de saber sobre os aspectos dos produtos ou serviços que porventura usufrua. E impõe ao fornecedor destes o dever de prestar esclarecimentos com as devidas especificações no que tange as características materiais como, quantidade, composição, qualidade, preço e se estes possuem alguma possibilidade de gerar riscos. Tal direito é intrínseco ao princípio da transparência, pois possibilita ao consumidor ter conhecimento prévio do produto ou serviço desejado.

De igual modo, o Código de Defesa do Consumidor assegura ao hipossuficiente tutelado em seu texto, o direito a segurança, a saúde e a vida, em relação aos produtos e serviços os quais são considerados nocivos ou perigosos. Dessa forma, o fornecedor deverá zelar para que estes sejam prestados observando as normas de salubridade e prezando pela manutenção do bem-estar daqueles que os consomem.

Já a repetição de indébito diz respeito ao direito do consumidor de se ver ressarcido quando cobrado por quantia indevida. Tal medida tem caráter punitivo em relação ao fornecedor que, intencionalmente ou por mero descuido, faz cobranças indevidas ao consumidor.

Dentre esses direitos específicos, existem aqueles restritos aos serviços públicos. Isso se dá devido à natureza de tais serviços, isto é, correspondem a um dever do Estado em fornecer condições mínimas de subsistência aos cidadãos. Dessa forma, o artigo 6º da Lei 8.078/90, em seu inciso X, prevê a forma como deverão ser prestados, ou seja, de maneira eficaz e adequada.

A adequação e eficácia do serviço estão ligadas a efetiva prestação, isto é, corresponde àquela em que o consumidor pode usufruir em plenitude do serviço público, pois este é fornecido de forma a suprir as necessidades daquele que o utiliza.

Ao regulamentar sobre a efetiva reparação e prevenção de danos patrimoniais, o Código de Defesa do Consumidor, institui ao sujeito tutelado por seu texto o direito a se ver ressarcido quando o mau fornecimento do serviço gerar danos ao seu patrimônio.

Dessa forma, ainda que não haja culpa imputada ao fornecedor, este será imbuído de reparar o dano, já que possui responsabilidade objetiva em relação aos prejuízos causados ao consumidor provenientes do fornecimento do serviço. Pois o dever de manutenção do aparato necessário a prestação deste cabe a quem o fornece. Portanto, qualquer dano acarretado ao consumidor na utilização correta do serviço, deverá ser ressarcida pelo fornecedor.

2.2 Princípios que norteiam o fornecimento dos serviços públicos

Além de apresentar direitos incidentes especificamente aos serviços públicos, o Código de Defesa do Consumidor dispõe sobre os princípios que norteiam a prestação destes. Segundo o artigo 22 desta codificação legal, os serviços públicos, ao serem fornecidos, devem observar os princípios da adequação, segurança, eficiência e quanto àqueles tidos como essenciais, haverá a incidência do princípio da continuidade.

Ressaltar a adequação como princípio, diz respeito a assegurar e formalizar que o fornecedor deve prestar o serviço conforme as reais necessidades, de forma a supri-las e saná-las, atendendo aquilo que o consumidor realmente precisa para a manutenção de sua qualidade de vida.

No mesmo sentido se enquadra o princípio da eficiência, tal princípio além de estar previsto no Código de Defesa do Consumidor, é resguardado no artigo 37 da Constituição Federal, e diz respeito às normas de boa administração. Neste caso, atenta-se para o resultado do fornecimento, para o qual se deve observar a qualidade e se produz efeitos positivos na realidade.

Assim, este princípio institui que além de adequado o serviço deverá ser eficaz, atentando para o resultado que produz, o qual deverá ser positivo de modo a beneficiar àquele que dele usufrui.

 Nas palavras de Rizzatto Nunes pode-se inferir tal entendimento:

“E essa eficiência tem, conforme visto, ontologicamente a função de determinar que os serviços públicos ofereçam o ‘maior número possível de efeitos positivos’ para o administrado. Isso significa que não basta haver adequação, nem estar à disposição das pessoas. O serviço tem de ser realmente eficiente; tem de cumprir sua finalidade na realidade concreta.”[3]

Outro princípio, também elucidado no artigo 22 da Lei 8.078/90, diz respeito à segurança. Observa-se assim, que além do serviço público ser adequado e eficiente não poderá atentar contra a segurança do consumidor. Pode-se inferir, portanto, a necessidade de que o fornecedor mantenha seus materiais de fornecimento com manutenção regular e em perfeito estado de conservação, de modo a não extrapolar os limites de risco regulares comuns ao exercício da prestação do serviço público.

Observa-se no texto do artigo 22 do CDC certa especificidade quando se trata de serviços públicos essenciais. Estes por possuírem um caráter intrínseco em relação à qualidade de vida do cidadão são tutelados de forma especial e são alvo da incidência do princípio da continuidade.

Referir a um serviço como essencial é atribuir-lhe caráter de imprescindibilidade no que tange a manutenção de patamares mínimos de subsistência, assim, a norma prevê que sejam prestados de forma contínua.

Mister ressaltar que, ao fazer uma interpretação ampla, todos os serviços públicos se revestem de essencialidade, pois possuem caráter de manutenção do interesse público.

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, pode-se considerar como serviço público essencial “toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou parcialmente público.” [4]

Contudo, há aqueles serviços de ordem burocrática e relacionados com a manutenção do aparato administrativo, nestes casos o caráter essencial é relativizado e será determinado pelo caso concreto.

Dessa forma, o princípio da continuidade incidirá de forma efetiva sobre àqueles serviços em que há a observação do caráter de urgência de sua prestação. Entende-se, pois, que existem serviços públicos os quais resguardam em si a manutenção da qualidade de vida e saúde do cidadão, portanto, deverão ser prestados ininterruptamente. Tal entendimento está em conformidade com as elucidações apresentadas por Rizzatto Nunes, em “há no serviço considerado essencial uma perspectiva real e concreta de urgência, isto é, necessidade concreta e efetiva de sua prestação”.[5]

Com o intuito de definir potencialmente quais serviços resguardam a essencialidade de sua prestação, extrai-se da Lei 7.783, de 28 de junho de 1989, a chamada Lei de Greve, quais são os serviços considerados pelo ordenamento jurídico brasileiro como essenciais.

No artigo 10 desta Lei, verifica-se a enunciação de atividades que devem ser prestadas de forma contínua, assim, ainda que haja greve, os sindicatos dos trabalhadores grevistas deverão se organizar de maneira a não provocar a interrupção do serviço.

A incidência desse artigo no que diz respeito às relações de consumo, as quais envolvam a prestação de um serviço público, seja fornecido diretamente pelo Estado, ou indiretamente por empresa concessionária, faz com que atividade como o fornecimento de água, energia elétrica, telecomunicação, entre outras, sejam alvo do princípio da continuidade.

Deste modo, ao caracterizar determinado serviço como essencial é relacioná-lo com o princípio da continuidade, o qual diz respeito à prestação efetiva e contínua do serviço. Não podendo haver a interrupção deste, sob pena de se infringir a qualidade de vida do cidadão, depreciando-o e o submetendo a situações de impossibilidade de manutenção de seu bem-estar.

2.3 Princípio da continuidade do serviço público e a dignidade da pessoa humana

Ao se analisar a essencialidade do serviço público e verificar a necessidade de que estes sejam prestados sem interrupção, avoca-se o princípio da continuidade exposto tanto na Lei 8.078/90 quanto na Constituição Federal. A Carta Magna protege o cidadão brasileiro e ao mesmo tempo garante a este que seja possibilitado a sobrevivência em um ambiente saudável, a manutenção de patamares mínimos de subsistência e dessa forma, busca proporcionar qualidade de vida.

Percebe-se que para atender a esses intuitos constitucionais, é de fundamental importância a prestação de serviços públicos. Observa-se que tais serviços, principalmente aqueles tidos como essenciais, são responsáveis, pelo bem-estar social e individual do cidadão.

Assim, o princípio da continuidade é apresentado como um garantidor deste mínimo existencial, o qual incide na esfera jurídica de qualquer cidadão, independente de classe social. Ao aplicar tal norma abstrata, garante-se a tutela que o Estado deve promover aos indivíduos, pois se algum serviço é considerado como essencial, é devido ao fato deste estar ligado as necessidades básicas e primordiais da vida do ser humano.

Desse modo, percebe-se o caráter intrínseco entre a aplicação do princípio da continuidade com o princípio da dignidade da pessoa humana. Esta norma abstrata, além de assegurado constitucionalmente, consiste em um direito fundamental e universal do indivíduo, o qual deve ser resguardado e tutelado por todos os ordenamentos jurídicos.

Segundo Ingo Wolfgang Sarlet, pode-se entender o princípio da dignidade da pessoa humana como:

“Temos por dignidade da pessoa humana a qualidade intrínseca e distintiva de cada ser humano que o faz merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando, neste sentido, um complexo de direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa tanto contra todo e qualquer ato de cunho degradante e desumano, como venham a lhe garantir as condições existenciais mínimas para uma vida saudável, além de propiciar e promover sua participação ativa co-responsável nos destinos da própria existência e da vida em comunhão dos demais seres humanos.”[6]

De modo a promovê-lo efetivamente, se faz necessário que o Estado corresponda as necessidades básicas do cidadão, assegurando a prestação contínua dos serviços públicos essenciais.

Assim, o Código de Defesa do Consumidor reitera a necessidade da continuidade do serviço, ainda que algum fato superveniente aconteça. É imperioso destacar que a relativização do princípio em análise pode acarretar prejuízos irreparáveis a preservação da dignidade da pessoa humana, pois é passível de submeter um indivíduo a condições iníquas de manutenção da vida e da saúde.

Reitera Rizzatto Nunes que “a determinação de garantia da dignidade, vida sadia, meio ambiente equilibrado, etc. é constitucional, como visto. É direito inexpurgável a favor do cidadão-consumidor.” [7]

De igual modo, ao analisar a possibilidade do corte no abastecimento de água, Osvaldo Anselmo Reginato argumenta que:

“(…) antes de ser usuário-consumidor de serviço público de fornecimento de água tratada, o cidadão possui a expectativa de ser beneficiado pelo serviço público, e assim ter garantido o acesso ao fornecimento de água tratada, reconhecidamente um bem essencial à sobrevivência digna do ser humano.”[8]

Portanto, posto todo apresentado, verifica-se que além de um princípio constitucional, o princípio da continuidade versa sobre a promoção de direitos fundamentais no que diz respeito aos serviços públicos. Pois, é cediça sua intrínseca relação com a dignidade da pessoa humana.

3. O princípio da continuidade e a suspensão do fornecimento dos serviços públicos essenciais

A ideia de essencialidade do serviço público está diretamente ligada à outra, de sua continuidade. Entretanto, há de se destacar que essa continuidade não é uma realidade absoluta, já que existem certas situações em que o fornecimento do serviço público poderá ser suspenso. 

O primeiro caso em que é possível a suspensão da prestação do serviço público essencial, sem que esta se caracterize como descontinuidade do serviço, é quando ocorre determinado evento compreendido como caso fortuito, isto é, um evento imprevisível, e consequentemente, inevitável. Um exemplo deste acontecimento seria uma falha na rede elétrica provocada por culpa exclusiva de um terceiro, que nada tem a ver com o fornecimento deste serviço público. Nesse sentido, não é razoável pensar que a prestação do serviço deva permanecer, até porque a interrupção ocorreu sem a intervenção direta do prestador.

A segunda situação em que o fornecimento do serviço público pode ser suspenso é por motivo de força maior. Trata-se de eventos inevitáveis, ainda que sejam previsíveis, e de fatos superiores às forças do agente, como os eventos da natureza. É o caso de um vendaval, por exemplo, que faz romper os cabos de energia elétrica, suspendendo a prestação do serviço em uma determinada rua.

Entretanto, ainda que a suspensão do serviço público essencial ocorra em virtude de eventos imprevisíveis ou inevitáveis, entende-se que o prestador do serviço deve responder pelos danos eventualmente causados, uma vez que o sistema de responsabilidade civil adotado pelo ordenamento jurídico é o da responsabilidade objetiva ou sem culpa, baseada no risco da atividade econômica do fornecedor. É o que dispõe o art. 927, parágrafo único, do Código Civil em consonância com os artigos 14 e 22, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor.

Ademais, a Lei 8.987/95, a qual dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, prevê a possibilidade de interrupção dos serviços públicos, em duas hipóteses, sendo a segunda o objeto central deste trabalho.

 Primeiramente, traz o artigo 6º; §3º, inciso I; da mencionada Lei, que não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em situação de emergência ou após prévio aviso, quando esta for motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações. De forma exemplificativa, seria a necessidade de reparos na rede elétrica ou a necessidade de suspensão da energia elétrica em razão de um forte vendaval que aconteceu em uma determinada região. Note-se que indispensável será ou a situação emergencial impondo o corte unilateral na prestação do serviço, ou o aviso prévio do prestador. Nesses casos, embora haja posicionamentos doutrinários divergentes, entende-se que a suspensão não viola o princípio da continuidade, mas se houver danos decorrentes da suspensão, ainda que motivada por caso fortuito ou força maior, o prestador deve repará-los.

 Nas palavras de Rizzatto Nunes, quanto a esta possibilidade de suspensão dos serviços públicos:

“Essa norma é de constitucionalidade duvidosa. Em primeiro lugar ela apenas constata que certas situações de fato podem ocorrer, mas não deviam (razões de ordem técnica e segurança das instalações que gerem a interrupção), e tais situações, ainda que, eventualmente, venham a surgir, significam sentido de eficiência e adequação. Afinal, problema técnico e de insegurança demonstra ineficiência e inadequação. Além disso tudo, lembre-se que qualquer dano – material ou moral- causado pela interrupção dá direito a indenização (…) e a mera constatação da possibilidade de descontinuidade feita pelo art. 6º, §3º, I, da Lei 8.987 não tem o condão de elidir a responsabilidade instituída no CDC.”[9]

Quanto à segunda situação (art. 6º, §3º, II da Lei 8.987), a qual consiste no objeto de discussão deste trabalho, refere-se à possibilidade de suspensão do serviço público essencial em razão do inadimplemento do consumidor-usuário, considerando o interesse da coletividade. É com base neste dispositivo legal, que muitas empresas concessionárias, principalmente, de água, energia elétrica, e telefonia, têm suspendido unilateralmente a prestação dos serviços públicos essenciais como forma de constranger o usuário inadimplente a pagar seu débito. Entretanto, resta saber se essa possibilidade de interrupção dos serviços essenciais pode sobrepor à regra geral do princípio da continuidade, prevista no art. 22 do CDC, ou se deve ser considerada inconstitucional, prevalecendo o que dispõe as normas consumeiristas. Para tanto, indispensável é a apresentação dos posicionamentos doutrinários favoráveis e contrários acerca dessa temática.

3.1. Os argumentos doutrinários favoráveis à suspensão dos serviços públicos essenciais em razão do inadimplemento do consumidor-usuário

Para uma parcela da doutrina, o consumidor inadimplente não pode ser beneficiado com a continuidade na prestação do serviço público essencial. Isto, tendo em vista que, embora o princípio da continuidade consista na regra geral, há de se levar em conta sua relativização, cedendo lugar às situações de descontinuidade, ou seja, as hipóteses previstas em lei, dentre as quais, o inadimplemento do consumidor. Quanto a este posicionamento, manifesta-se Dinorá Adelaide Musetti:

“O serviço público deve ser prestado sem interrupções, a não ser em hipóteses estritas previstas em lei. O princípio da continuidade do serviço público deriva de sua indispensabilidade, do seu caráter essencial e do interesse geral que o serviço satisfaz. O principio não implica, porém, em todas as hipóteses, a continuidade física da atividade, posto que ela deve ser prestada cada vez que a necessidade que satisfaz se apresente. E essa necessidade tanto pode ser absoluta quanto relativa. Ou seja, pode haver uma necessidade permanente de prestação do serviço ou uma necessidade intermitente.”[10]

Nesse sentido, os doutrinadores favoráveis à suspensão entendem que não há divergência nenhuma entre o art. 22 do CDC e o que traz o art. art. 6º, §3º, II da Lei 8.987. Não há que se falar em violação ao princípio da continuidade do serviço público essencial, tampouco afirmar acerca da inconstitucionalidade da norma trazida pela mesma Lei.

Ademais, outro argumento partidário à interrupção do serviço público essencial em decorrência do inadimplemento do consumidor usuário, tem como base a aplicação do art. 476 do CC/2002 no microssistema das relações de consumo. Elucida esta norma que nos contratos bilaterais, nenhum dos contratantes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o implemento da do outro. Dessa forma, os seguidores deste posicionamento entendem que a prática corrente da suspensão unilateral do serviço essencial por inadimplemento do consumidor usuário é uma forma do prestador exercer, em razão da situação gerada pela outra parte, este direito previsto no art. 476 do CC/2002. Ou seja, as concessionárias não estão obrigadas a cumprir sua obrigação de fazer, por sua vez, a prestar o serviço público, se o usuário não paga a tarifa do serviço prestado. Entretanto, o corte na prestação do serviço público essencial só poderá ocorrer desde que haja o aviso prévio, em consonância ao que traz o art. 6º, §3º, II da Lei 8.987.

Outrossim, há o entendimento de que a possibilidade de suspensão unilateral do serviço por inadimplemento do consumidor usuário decorre da interpretação ao princípio da razoabilidade. Isto é, há de se reiterar que os serviços públicos remunerados por tarifas devem atender a determinadas regras de conduta por parte de seus usuários, dentre as quais, o pagamento da remuneração devida. Logo, não havendo tal pagamento, não é razoável supor a continuidade na prestação do serviço essencial, sob pena de ocorrer enriquecimento ilícito (arts. 884 e 885, do CC/2002) por parte do usuário inadimplente. Nas palavras de Eduardo Lima de Matos:

“De todo raciocínio levantado, chega-se facilmente à conclusão de que a finalidade e o espírito da lei não são de concessão de serviços gratuitos para inadimplentes, principalmente quando este fato acarreta sérios prejuízos para a concessionária e por tabela para o poder concedente. (…) Ora, o art. 22 do CDC é uma garantia para coletividade de que jamais os serviços qualificados como essenciais não serão ofertados à comunidade administrada. É uma obrigação legal de que o Poder Público não poderá se eximir da oferta dos serviços (…). Ora, se não for efetuado o pagamento, desobedecida está uma norma administrativa concernente à prestação do serviço, autorizando por certo o não fornecimento. O verdureiro, o açougueiro e o padeiro não estão obrigados a fornecer gêneros alimentícios gratuitos aos inadimplentes, e por que os delegados do serviço público e poder concedente estariam obrigados.”[11]

Nesse sentido, ainda que os serviços públicos singulares, por sua vez, água, energia elétrica e telefone, por exemplo, sejam essenciais, a finalidade da norma consumeirista não é garantir a possibilidade de seu fornecimento gratuito.

Destarte, embora haja divergências a respeito, destacam os doutrinadores favoráveis à suspensão dos serviços públicos essenciais em razão do inadimplemento do consumidor-usuário, que a única possibilidade do corte destes serviços ser inadmissível é no caso do usuário ser pessoa jurídica de direito público, como os hospitais e escolas, por exemplo, em função do princípio da supremacia do interesse público.

3.2. Os argumentos doutrinários contrários à suspensão dos serviços públicos essenciais em razão do inadimplemento do consumidor-usuário

Outra parcela da doutrina entende ser inadmissível a suspensão dos serviços públicos essenciais em virtude da inadimplência do consumidor-usuário, afirmando ser inconstitucional o art. 6º, § 3º, II da Lei 8.987/ 95. Há, para os adeptos desta corrente, violação ao princípio da continuidade dos serviços singulares, tidos como essenciais e, sobretudo ao princípio da proibição do retrocesso, que se refere às normas constitucionais de garantia e direitos individuais e coletivos.

Acerca da temática, afirma Plínio Lacerda Martins:

“Com efeito, o direito do consumidor possui o status de direito constitucional e, como tal, não pode o legislador ordinário fazer regredir o ‘grau de garantia constitucional’. A lei da concessão do serviço público (Lei 8.987/ 95), ao afirmar que não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção ‘por inadimplemento do usuário, considerando o interesse da coletividade’ (art. 6º, § 3º, II) na realidade está praticando o autêntico retrocesso ao direito do consumidor, haja vista que o art. 22 do CDC afirma que os fornecedores de serviço essencial são obrigados a fornecer serviços adequados, eficientes e ‘contínuos’. Arrimando a este fato acrescente-se que o direito do consumidor possui garantia fundamental na Constituição e que a interrupção do fornecimento, além de causar uma lesão, afeta diretamente sua dignidade, sem embargo da dificuldade de acesso à justiça que o dispositivo apresenta, consolidando assim a autotutela do direito do fornecedor”.[12]

Ademais, afirmam os doutrinadores que a prática da suspensão unilateral do serviço essencial dificulta o acesso à justiça do usuário inadimplente, para que possa valer seu direito à revisão contratual em razão da onerosidade excessiva causada por fato superveniente à sua contratação (art. 6 º, V, CDC). É o caso, por exemplo, do consumidor que deixa de pagar o que deve em razão de ter perdido seu emprego, tornando-se excessivamente oneroso para o usuário do serviço o cumprimento de sua obrigação.

Outro argumento doutrinário contrário à suspensão dos serviços públicos essenciais em razão do inadimplemento do consumidor-usuário é pautado na própria essencialidade intrínseca destes serviços, e no mínimo existencial que garantem. Nesse sentido, não seria razoável a interrupção de seu fornecimento, mesmo com a inadimplência do usuário, posto que um bem maior, como a vida, a saúde, e a dignidade não pode ser sacrificado em função do direito de crédito.

Além disso, segundo a mesma corrente doutrinária, a suspensão unilateral dos serviços essenciais violaria uma série de princípios e direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, como a razoabilidade e a proporcionalidade, além do princípio da boa-fé objetiva, presente no Código Civil e nas normas consumeiristas.

Por fim, para alguns partidários dessa posição, o art. 6º, § 3º, II da Lei 8.987/95 poderia ser considerado inconstitucional, não fosse a expressão “considerando o interesse da coletividade”. Segundo o professor Luiz Antônio Rizzatto Nunes, “o interesse da coletividade que seja capaz de permitir a interrupção do serviço público essencial – garantido constitucionalmente – só pode ser a fraude praticada pelo usuário.” [13] Dessa forma, elucida que a única possibilidade de haver suspensão do serviço essencial é por meio de processo judicial, no qual esteja demonstrada a má-fé do consumidor- usuário, que tem condições econômicas para pagar as tarifas e não o faz.   

Afirma ainda Rizzatto Nunes que os argumentos favoráveis à suspensão dos serviços públicos essenciais evidenciam um equívoco em relação aos direitos do prestador do serviço. Sobre isso, o autor explana que “aqueles que pensam que se pode efetuar o corte confundem o direito de crédito que tem o fornecedor com o direito que ele não tem de interromper a prestação do serviço.” [14] Nesse sentido, a suspensão unilateral do serviço essencial deve ser interpretada como prática abusiva, prevista nos arts. 42 e 71 do CDC.

4. Repercussões jurisprudenciais acerca da suspensão dos serviços públicos essenciais em razão do inadimplemento do consumidor-usuário

De maneira geral, as decisões jurisprudenciais revelam que o princípio da continuidade dos serviços públicos não tem caráter absoluto e que a suspensão deve ser admitida, como medida excepcional, nas circunstâncias previstas no art. 6º, §3º da Lei 8.987/95 e quando comprovada a má-fé do consumidor usuário.

O Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, por exemplo, tem sido favorável à suspensão dos serviços em razão do prestador ter comprovado a fraude do consumidor usuário, caracterizada pela alteração ou danificação do medidor de consumo, sendo possível ao prestador lesado, uma reparação por danos morais. Dessa forma:

“ENERGIA ELÉTRICA. RECUPERAÇÃO DE CONSUMO. CRITÉRIO DE ARBITRAMENTO. LEGALIDADE. CUSTO ADMINISTRATIVO. MOTIVAÇÃO. SUSPENSÃO DO SERVIÇO. DANO MORAL. 1. A avaria no medidor de energia elétrica aliada à diminuição do consumo autoriza a concessionária do serviço público a proceder à recuperação do consumo pretérito a ser suportada pelo usuário que dela se beneficiou com fundamento no princípio que veda o enriquecimento sem causa. 2. Os critérios para o arbitramento pela concessionária de energia elétrica para recuperação de consumo não medido, em razão de irregularidade no medidor, são os fixados na Resolução n.º 456/2000 da ANEEL, a saber: a) fator de correção a partir da avaliação técnica do erro de medição; b) maior valor de consumo até 12 ciclos completos de medição normal imediatamente anteriores ao início da irregularidade e c) carga instalada no momento da constatação da irregularidade (…) 5. O inadimplemento da tarifa de recuperação de energia elétrica, em caso de irregularidade no medidor, autoriza a suspensão do serviço.”[15]

Nas decisões da primeira e segunda turmas do Superior Tribunal de Justiça, prevalece o entendimento no qual o art. 6º, §3º, II da Lei 8.987/95 não viola o princípio da continuidade previsto no art. 22 do CDC, mas o complementa a partir de uma interpretação sistemática entre as normas jurídicas. Assim:

“Esta corte preconiza que o princípio da continuidade do serviço público assegurado pelo art. 22 do CDC dever ser obtemperado, ante a exegese do art. 6º, § 3º, II da Lei 8.987/95 que prevê a possibilidade de interrupção do fornecimento de energia elétrica quando, após aviso prévio, permanecer inadimplente o usuário, considerando o interesse da coletividade.”[16]

Quanto às decisões jurisprudenciais contrárias à suspensão unilateral dos serviços essenciais, em determinados casos, a mesma foi caracterizada como ato abusivo e ilegal por parte do fornecedor ao utilizar a suspensão dos serviços públicos essenciais como forma de constranger o usuário inadimplente a pagar seu débito, mesmo não sendo comprovada a má-fé do consumidor usuário. Além disso, percebe-se nas decisões, a defesa ao princípio da continuidade dos serviços essenciais de forma a dar efetividade aos direitos fundamentais, como a vida, a saúde e a dignidade da pessoa humana. Assim:

“ADMINISTRATIVO – SERVIÇO PÚBLICO – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC – ACÓRDÃO DEVIDAMENTE FUNDAMENTADO – CASA DE SAÚDE – SERVIÇO ESSENCIAL – SUSPENSÃO NO FORNECIMENTO DE ÁGUA – IMPOSSIBILIDADE – ENTIDADE PRIVADA COM FINS LUCRATIVOS – IRRELEVÂNCIA – VIDA E SAÚDE DOS PACIENTES INTERNADOS COMO BENS JURÍDICOS A SEREM TUTELADOS – CONDICIONAMENTO DA ORDEM ECONÔMICA À PROMOÇÃO DA DIGNIDADE HUMANA. (…) 2. O corte do fornecimento de água está autorizado por lei sempre que resultar da falta injustificada de pagamento, e desde que não afete a prestação de serviços públicos essenciais, a exemplo de hospitais, postos de saúde, creches, escolas. 3. No caso dos autos, a suspensão da prestação do serviço afetaria uma casa de saúde e maternidade, motivo pelo qual não há como se deferir a pretensão da agravante, sob pena de se colocar em risco a vida e a saúde dos pacientes lá internados. 4. Ademais, o fato de a agravada ser entidade privada e auferir lucros no exercício de sua atividade é totalmente irrelevante, pois o que se busca proteger é a vida e a saúde das pessoas que estão hospitalizadas, e não a entidade em si. Tanto é assim que a vedação à suspensão do fornecimento de água não significa que o fornecimento de água deva continuar de forma graciosa, mas apenas que a cobrança da dívida deve se dar por outros meios executórios. 5. Esse entendimento é perfeitamente compatível com o sistema constitucional brasileiro (art. 170, caput, da CF), segundo o qual a ordem econômica tem por fim assegurar a todos uma existência digna. A propriedade privada e a livre iniciativa, postulados mestres no sistema capitalista, são apenas meios cuja finalidade é prover a dignidade da pessoa humana. 6. Admitir a suspensão do fornecimento de água a um hospital e colocar em risco a vida e a saúde dos internos, sob o argumento de que se vive em uma sociedade capitalista, é inverter a lógica das prioridades e valores consagrados em um sistema jurídico onde a ordem econômica está condicionada ao valor da dignidade humana. Agravo regimental improvido.”[17]

As decisões do STJ desfavoráveis à suspensão do fornecimento dos serviços públicos essenciais referem-se aos casos em que houve irregularidade na suspensão, como a ausência do aviso-prévio por parte do fornecedor (art. 6º, §3º da Lei 8.987/95), nas situações em que o usuário é pessoa física e comprovada sua miserabilidade ou desemprego, ou se trata de pessoa jurídica de direito público, como os hospitais, universidades, escolas e delegacias de polícia, por exemplo, tendo em vista o interesse da coletividade.

Dessa maneira:

“ADMINISTRATIVO. ENERGIA ELÉTRICA. INTERRUPÇÃO DO FORNECIMENTO. PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO. INTERESSE DA COLETIVIDADE. PRESERVAÇÃO DE SERVIÇOS ESSENCIAIS. 1. O Superior Tribunal de Justiça entende que, nos casos de inadimplência de pessoa jurídica de direito público, é inviável a interrupção indiscriminada do fornecimento de energia elétrica. 2. Não há que se proceder à suspensão da energia elétrica em locais como hospitais, escolas, mercados municipais, bem como em outras unidades públicas cuja paralisação seja inadmissível, porquanto existem outros meios jurídicos legais para buscar a tutela jurisdicional, como a ação de cobrança. 3. In casu, o Tribunal a quo salientou que na Municipalidade, "dada a precariedade de suas instalações, em um único prédio, funcionam várias Secretarias e até mesmo escolas", a suspensão do fornecimento de energia iria de encontro ao interesse da coletividade. Agravo regimental improvido.”[18]

Destarte, é importante destacar, que muitas decisões contrárias à suspensão abordam a questão do fornecedor poder fazer valer seu direito de crédito, por meio de outros meios jurídicos legais. Isso, desde que sejam respeitados os direitos do consumidor que, agindo de boa-fé, não teve condições econômicas para cumprir com a contraprestação do serviço público essencial.

5. Conclusão

Após todo o apresentado, evidencia-se a relevância do tema diante da relação existente entre o princípio da continuidade da prestação do serviço público com o princípio da dignidade da pessoa humana. Visto que tais serviços são imprescindíveis para a consecução de atividades básicas e fundamentais na vida do consumidor-usuário e abrangem, desta forma, todas as esferas sociais. Posto que, a manutenção da saúde e da qualidade de vida está ligada ao fornecimento efetivo e contínuo de serviços públicos essenciais.

Contudo, pode haver a relativização do princípio da continuidade frente ao inadimplemento do consumidor-usuário, e esta deve ser feita a partir da observância dos princípios da ponderação e da razoabilidade frente à realidade social em que se insere o consumidor-cidadão devedor.

Salienta-se que o princípio da continuidade deve imperar ainda que haja a inadimplência do consumidor se este não tiver formas de quitar sua dívida, ou seja, se sua realidade social for precária ao ponto de não poder satisfazer suas responsabilidades financeiras com o Estado. Posto que é dever da Administração zelar pelo bem-estar social, e como se trata de serviços públicos, estes devem ser fornecidos a todos.

Entretanto, não se pode admitir que o consumidor-cidadão imbuído de má-fé seja beneficiado pelo princípio da continuidade. Dessa forma, acredita-se que o corte no fornecimento de serviços públicos essenciais poderá ser efetivado caso o não pagamento da contraprestação se dê por motivo alheio a necessidade e tenha respaldo na pretensão dolosa do consumidor. Pois, acredita-se que se tal postura não fosse tomada, poder-se-ia incentivar o não pagamento das tarifas por outros indivíduos os quais se sentiriam resguardados pelo excesso de tutela oferecida pelo princípio em tela. 

Portanto, não se pode admitir que o princípio da continuidade seja relativizado em qualquer situação. Mister é a observação do caso concreto para a aplicação ou não deste meio de proteção à dignidade da pessoa humana. Não se pode considerar como razoável a interrupção do fornecimento do serviço público essencial àqueles que são desprovidos de meios econômicos para remunerá-los, nem se deve proteger a conduta dolosa do consumidor inadimplente, sob possibilidade de estimular o não pagamento das tarifas por outros indivíduos.