O poder de controle político

Resumo: Somente há sentido em tratar do controle do poder político quando há representação política, bem como, somente há sentido em falar em responsabilidade política quando há representação política. Desse modo, partindo da concepção de Montesquieu sobre o controle do poder na representação política, passando pela construção das relações que demonstram a existência de um poder-dever-direito ao controle político é possível relacionar o controle político com a responsabilidade política para concluir que o controle do Poder e o Poder de controle estão inseridos e são pressupostos da própria responsabilidade política.

Palavras-chave: poder; controle político; representação política.

Sumário: Introdução. 1. O poder de controle político. 2. O poder de controle em Montesquieu. 3. O poder-dever-direito de controle político. Considerações finais. Referências.

Introdução

O controle político do Poder é tema central a ser tratado quando há representação política. Quando o poder é exercido diretamente pelos cidadãos num modelo que se convencionou chamar democracia acrescida do adjetivo “direta”, o controle do poder é difuso, pois o seu exercício também é difuso. Difunde-se no corpo dos detentores do poder político para afastar a possibilidade de concentração. São mantidas as funções executiva, legislativa e judiciária, porém, a sua titularidade é difusa, assim como o seu controle. É uma concepção rousseauniana, onde o direito político é essencialmente democrático, na medida em que faz depender toda autoridade e toda soberania de sua vinculação com o povo em sua totalidade.

Nas democracias onde há representação política a situação é diversa. O controle político do Poder é exercido no interior de uma estrutura política dotada de funções e instrumentos de controle. É um controle interno, cuja compreensão carece da própria compreensão da dinâmica de representação esquematizada por Montesquieu. O controle interno outorga o poder de controle, dialeticamente. No condicionamento do exercício do controle do poder político outorga-se o poder de controle internamente ao próprio poder. É a dinâmica de arrêter que Monstesquieu desenvolveu.

Analisaremos inicialmente, desse modo, a concepção de Montesquieu sobre o controle do poder na representação política, bem como a construção das relações que permitem demonstrar a existência de um poder-dever-direito ao controle político, e, finalmente, as suas relações com a responsabilidade política.

1. O Poder de controle político

Considerando que somente há sentido em tratar do controle do poder político quando há representação política, bem como que somente há sentido em falar em responsabilidade política quando há representação política[1], analisaremos o exercício do controle nesse modelo.

Vale destacar que a representação política realiza-se pelo desdobramento da sociedade civil em dois: a sociedade civil e a sociedade política. É mantido o tecido social detentor de todo o Poder e titular dos direitos políticos, exercendo-o para a livre escolha de seus representantes.

Esse modelo foi bem esquematizado por Montesquieu. Tomamos como pressuposto que a Constituição se desenvolveu como produto de complexo processo histórico em que ocorreu a limitação do poder. Daí a própria Constituição ser um limite. O Barão de La Brède e de Montesquieu contribuiu decisivamente para essa compreensão ao afirmar que:

“A liberdade política só se encontra nos governos moderados. Mas ela nem sempre existe nos Estados moderados; só existe quando não se abusa do poder; mas trata-se de uma experiência eterna que todo homem que possui poder é levado a dele abusar; ele vai até onde encontra limites. Quem diria! Até a virtude precisa de limites.

Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder limite o poder. Uma constituição pode ser tal que ninguém seja obrigado a fazer as coisas que a lei não obriga e a não fazer aquelas que a lei permite.”[2]

Há divergência sobre a melhor tradução a respeito da necessidade de que o “poder limite o poder”, especialmente em relação ao termo “limite”. Nesse sentido, Sérgio Resende de Barros:

“Importante, notar que o verbo usado por Montesquieu foi arrêter, cujo significado fundamental é “parar”. Disse ele: le pouvoir arrête le pouvoir. A tradução literal é “o poder pára o poder” e a mais freqüente tem sido “o poder controla o poder”. Certo, que Montesquieu formulou um controle por paralisação de um poder por outro (arrêter pour contrôler). Cada poder político tem sua órbita definida pelas leis, que exprimem relações necessárias, derivadas da natureza das coisas sociais.”[3]

É instaurado “um sistema de equilíbrio, em que “ninguém será constrangido a fazer as coisas às quais a lei não obriga, e a não fazer as que a lei permite” (Do espírito das leis, capítulo IV, livro XI)”. Essa relação é decorrência da posição da lei. “A lei é o sol – o centro – que ilumina a órbita dos poderes.” Os poderes “orbitam eles em torno dela, dentro de um sistema de inércia gravitacional, em que a força da gravidade de cada um atua sobre os demais, fazendo ir de acordo (aller de concert) uns com os outros”, de modo que cada um fique “em sua órbita de movimento, por efeito da gravidade de todos entre todos”.

“Assim, a “gravitação universal” dos poderes paralisa a exorbitância de todo o poder. Se algum poder sai de sua órbita, sua exorbitância é paralisada por outro poder, que o pára e repara.” [4]

Considerando que é a lei que ilumina as órbitas dos poderes, em torno das quais estes orbitam, paralisando-se mutuamente nas exorbitâncias, o regime dialético de todos para com todos instala-se para a determinação e controle da órbita natural dos poderes.

2. O poder de controle em Montesquieu

Neste item todas as referências e citações serão ao Espírito das Leis de Montesquieu[5].

A representação política em Montesquieu está assentada em outros conceitos, como liberdade política.

“É verdade que nas democracias o povo parece fazer o que quer; mas a liberdade política não consiste em se fazer o que se quer. Em um Estado, isto é, numa sociedade onde existem leis, a liberdade só pode consistir em poder fazer o que se deve querer e em não ser forçado a fazer o que não se tem o direito de querer.”[…]

“A liberdade é o direito de fazer tudo o que as leis permitem; e se um cidadão pudesse fazer o que elas proíbem já não teria liberdade, porque os outros também teriam este poder.”

Além disso, a liberdade está diretamente relacionada com o sistema de controle e moderação dos governos. “A liberdade política só se encontra nos governos moderados.” Essa relação é relevante para a análise dos limites do poder.

“Mas ela nem sempre existe nos Estados moderados; só existe quando não se abusa do poder; mas trata-se de uma experiência eterna que todo homem que possui poder é levado a dele abusar; ele vai até onde encontra limites. Quem diria! Até a virtude precisa de limites.

Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder limite o poder. Uma constituição pode ser tal que ninguém seja obrigado a fazer as coisas que a lei não obriga e a não fazer aquelas que a lei permite.”[6]

Desse modo, a liberdade está diretamente ligada ao não abuso do poder e à submissão deste à lei. No entanto, o modo de exercício do poder e a confecção dos atos normativos merecem forte atenção.

“Existem em cada Estado três tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil.

Com o primeiro, o príncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurança, previne invasões. Com o terceiro, ele castiga crimes, ou julga as querelas entre particulares. Chamaremos a este último poder de julga ou simplesmente poder executivo do Estado.”[7]

Afinal, “tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo de principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares.”[8]

A composição dos poderes legislativo e executivo mereceram atenção especial de Montesquieu. A titularidade seria “dada a magistrados ou a corpos permanentes, porque não são exercidos sobre nenhum particular; sendo um apenas a vontade geral do Estado, e o outro a execução desta vontade geral.”[9]

“Como, em um Estado livre, todo o homem que supostamente tenha uma alma livre deve ser governado por si mesmo, seria necessário que o povo em conjunto tivesse o poder legislativo. Mas, como isto é impossível nos grandes Estados e sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, é preciso que o povo faça através de representantes tudo o que não pode fazer por si mesmo.”[10]

Para Montesquieu a grande vantagem dos representantes é a capacidade de discussão, pois o povo “não é nem um pouco capaz disto, o que constitui um dos grandes inconvenientes da democracia.”

“Havia um grande vício na maioria das antigas repúblicas: é que o povo tinha o direito de tomar decisões ativas, que demandavam alguma execução, coisa da qual ele é incapaz. Ele só deve participar do governo para escolher seus representantes, o que está bem ao seu alcance. Pois, se há poucas pessoas que conhecem o grau preciso da capacidade dos homens, cada um é capaz, no entanto, de saber, em geral, se aquele que escolhe é mais esclarecido do que a maioria dos outros.”[11]

3. O poder-dever-direito de controle político

Admitir a existência do Poder de controle político significa admitir, de outro lado, a existência de um direito ao exercício do controle. O exercício do direito de controle pressupõe um desenho político-jurídico de meios e instrumentos que possibilitem o seu exercício, sob pena de esvaziá-lo de tal modo que se pode negar o próprio controle. Ou seja, os meios e instrumentos de controle devem possuir todos os elementos que possibilitem a sua concretização. O poder-direito-dever ao exercício do controle político enforma o próprio Poder de controle político, que pode ser exercido de vários modos e por titulares variados.

Loewenstein admite que existem dois tipos de controle político: o controle horizontal e o controle vertical.

Os controles horizontais se desenvolvem estritamente no âmbito do aparato estatal, enquanto o controle vertical se realiza entre a sociedade e o Estado.

Para o autor existem três tipos de controles verticais: el federalismo, los derechos individuales y las garantías fundamentales y el pluralismo. O que caracteriza esse controle como vertical…

“[…] es la circunstancia de que cada una de ellas en su lugar y dentro de su cuadro activa la dinámica del poder entre el nivel alto y el bajo, de tal manera que ejercen la función de un parachoques o de un cojinete dentro del proceso del poder. Entonces, el federalismo sería para él, el enfrentamiento entre dos soberanías diferentes estatales separadas territorialmente y que se equilibran mutuamente. La existencia de fronteras federales limita el poder del Estado central sobre el Estado miembro, y a la inversa.”[12]

Além disso, Karl Loewenstein elenca os seguintes controles que considera existir: a) interorgânico; b) intraorgânico; e, c)supra-orgânico.[13]

No presente trabalho, interessa a análise do controle interorgânico e intraorgânico.

O controle interorgânico é exercido no interior dos diversos órgãos e entes de poder e entre esses órgãos e entes, como o veto presidencial aos atos legislativos do Congresso e o controle que as legislaturas dos estados exercem sobre o Congresso da União nas reformas da Constituição (oposição às reformas). Pode-se afirmar, em síntese, que o controle interorgânico como aquele que ocorre no sistema de representação política e repartição de funções entre os poderes ou órgãos de poder distintos.

De outro lado, o controle intraorgânico insere na sistemática de controle interno do poder político, como, por exemplo, nos sistemas bicamerais pela aprovação ou rejeição de um projeto de lei por uma das casas legislativas. Podemos também afirmar que o controle de constitucionalidade realizado nas Comissões de Constituição e Justiça e Comissão de Constituição Justiça e Cidadania também podem integrar o sistema de controle político, na medida em que se trata de controle político-jurídico. Avalia-se não somente a juridicidade do projeto de lei, mas também a sua adequação às opções políticas positivadas no texto constitucionais; desse modo, é possível sustentar que o controle realizado em tais comissões verifica a adequação jurídica, ou seja, de compatibilidade vertical com a Constituição, e, também realiza controle de adequação de conteúdo político posto na Constituição com o que se pretende inserir no ordenamento jurídico, positivando-o.

No fundo, tais controles pressupõem a dicotomia entre a sociedade política e a sociedade civil, como já se apontou. Esses controles verticais são construídos no interior do Estado, organizados de forma maior na Constituição, e, de forma procedimental, por meios dos regimentos e demais atos regulamentares.

Porém, é necessário interpretar a posição dos titulares do direito ao exercício do controle interorgânico e intraorgânico, e da extensão de tal direito de controle, em relação ao próprio poder político. Das características preponderantes obtidas pela análise de cada momento histórico são obtidas as adjetivações que exprimem as diferenças. Em síntese: é da análise de pontos específicos (notas distintivas) das relações entre os direitos e os deveres, e a conformação das suas formas, que são construídos os limites dos direitos sociais.

Relacionam-se os direitos, os deveres e os poderes em suas origens. São limitados e conformados pelas condições das quais eclodiram em cada um dos momentos e localidades. Não há uniformidade conceitual em razão de diversos serem os elementos que acabam por dar origem aos conceitos com notas distintivas suficientemente hábeis a distingui-los. Existem categorias gerais e amplas que possuem sua utilidade, mas que pouco auxiliam alcançar os objetivos firmados.

Essa relação – direitos-deveres-poderes – foi objeto de estudo de Sérgio Resende de Barros.

“Aqui se inicia um estudo da evolução histórica em que, na relação fundamental do governo da sociedade humana, os sujeitos transitaram da imposição de deveres pelo governante ao governado à oposição de direitos do governado ao governante, passando entre uma e outra pela composição de deveres com direitos entre ambos. Em suma: a evolução dos deveres aos direitos humanos.”[14]

Os direitos são produtos do processo histórico. É no interior das relações de governo da sociedade humana que os direitos humanos se desenvolvem e superam regimes de deveres.

A formação dos direitos é gradual. Evoluem na medida em que “refletindo as necessidades e sobre as necessidades que os afligem no curso da sua história, os seres humanos se fixam fins, que se tornam valores, que enformam deveres, que sustentam poderes”.[15]

A relação dos direitos e dos deveres no decorrer de cada momento varia em conformidade com as relações sociais e as necessidades que as geram. “A necessidade gera o dever que gera o poder”.[16] A correlação lógica conduz à conclusão de que “o direito de ter direitos principia – funda-se – no dever de ter deveres”.[17]

Não considerar a evolução das necessidades, dos direitos e dos deveres como processo histórico gera argumentos impregnados ideologicamente, como os que pretendem fazer crer que os direitos apenas “surgiram” ou que simplesmente “sempre existiram”, ou que deveres merecem categoria jurídica própria e desvinculada do processo de desenvolvimento correlacional dos direitos.[18] Nesse sentido, também é necessário considerar a sua modificação e constante reforma, sob pena de proliferarem sobrevivências ideológicas.

Do mesmo modo, crer que a representação política e sua aproximação com a democracia – conceitos inicialmente antitéticos – se deram de forma imediata e simples é, no mínimo, reducionismo e distorção.

A representação política se dá como parte do movimento de positivação de direitos, mas a ela não se reduz. O planejamento e implementação das normas também estão ligadas à representação e participação, como é o caso dos orçamentos participativos.

O Poder de controle político insere-se, desse modo, nesse processo de construção de direitos como atributo da própria estrutura política para a promoção dos direitos dos cidadãos.

Considerações finais

O destacamento de parcela da sociedade civil para integrar a sociedade política e exercer o poder-dever-direito de controle político se dá como medida de necessidade inerente à própria representação política. Em análise mais próxima, o controle político assenta-se na própria ideia de transitoriedade e exercício de cargo cujo poder é de titularidade do povo; logo, sendo o poder exercido em nome do próprio povo, é necessário o controle.

Esse controle inerente à representação política liga-se diretamente à ideia de responsabilidade política[19], pois por meio dos controles garante-se a adequação das condutas políticas dos decision makers, e, em sendo o caso, há responsabilização. A responsabilização política, porém, em determinados momentos aproxima-se ainda mais intimamente do próprio controle, já que para se aferir a adequação das condutas é necessário tomar as contas (accountability), ideia que se insere na própria democracia. Segundo a Professora Monica Herman Caggiano, para que exista a responsabilidade política é necessário que exista a responsiveness, a liability e a accountability; desse modo, o controle do Poder e o Poder de controle estão inseridos e são pressupostos da própria responsabilidade política.