Resumo: O presente estudo descritivo de natureza qualitativa baseia-se no Controle Interno como uma ferramenta indispensável para o bom funcionamento da gestão pública, por agir de forma preventiva, detectiva e corretiva, proporcionando aos administrados meios que assegurem a boa gestão pública, bem como viabilizando segurança de cunho jurídico nas tomadas de decisões. Não objetivando esgotar o assunto objeto do estudo em tela, mas apresentando sua importância e fazendo uma análise objetivando apresentar meios capazes de contribuir para o êxito da Administração pública, frente aos desafios fáticos de recursos cada vez mais escassos e dos diversificados problemas existentes. Por meio da análise procedimental o Controle interno é capaz de auxiliar no processo decisório, de forma pontual, identificando onde intervir para que o planejamento seja executado com lisura dentro dos parâmetros legais. Propõe-se também, com base nos pressupostos legislativos e teóricos, analisar os conceitos relativos ao tema, bem como apresentar uma abordagem geral do Controle interno na Administração Pública e seus princípios norteadores, ressaltar uma reflexão geral sobre os conceitos e procedimentos da Licitação e os Atos de improbidade Administrativa, analisar os conceitos e os objetivos constitucionais do Controle Interno, e por fim uma reflexão sobre o sistema de controle interno e sua importância para Administração Pública. [1]
Palavras- chaves: Controle interno, Administração pública, Eficiência.
Abstract: This qualitative descriptive study is based on the Internal Control as an indispensable tool for the proper functioning of public administration, to act preventively, detective and corrective administered providing means to ensure the good governance and enabling security imprint on legal decisions. Not aiming to exhaust the subject matter of the study on the screen, but showing its importance and making an analysis aiming at presenting ways that contribute to the success of public administration, the challenges factual resources becoming scarcer and the diverse problems. By analyzing procedural Internal Control is able to assist in the decision-making process, in a timely manner, identifying where to intervene so that the planning is executed with fairness within the legal parameters. It is also proposed, based on the legislative and theoretical assumptions, analyze concepts related to the topic, as well as presenting a general approach of the Internal Control in Public Administration and its guiding principles, emphasize a general reflection on the concepts and procedures of bidding and Administrative acts of misconduct, analyze concepts and constitutional objectives of Internal Control, and finally a reflection on the system of internal control and its importance in public administration.
Keywords: Internal Control, Public administration efficiency.
Sumário: 1. Introdução. 2. Controle interno na administração pública abordagem geral. 3. Princípios constitucionais norteadores da administração pública. 3.1. Princípio da legalidade. 3.2. Princípio da impessoalidade. 3.3. Princípio da moralidade. 3.4. Princípio da publicidade. 3.5. Princípio da eficiência. 4. Licitação e atos de improbidade administrativa. 4.1. Licitação. 4.2. Improbidade administrativa. 5. Controle interno. 5.1. Conceito. 5.2. Objetivos constitucionais do controle interno. 5.3. Sistemas de controle interno e sua importância para a administração pública. Considerações finais. Referências.
Em âmbito geral, desde tempos remotos percebem-se na Administração Pública Estadual irregularidades, falhas e desvios de materiais e recursos públicos, sendo o maior prejudicado a sociedade civil no geral.
Por outro lado, existe uma preocupação dos gestores públicos, seja pela boa natureza de sua índole ou por mera e imperiosa imposição legal, especificamente com advento da Lei de responsabilidade fiscal, em melhor gerir a coisa pública. No entanto, no processo de gestão administrativa, há um dever legal inerente a prestação de contas por todos que manipulam tal poder, em se tratando da coisa pública. Neste momento verificam-se erros e diversas irregularidades que perduraram durante toda a execução do planejamento, os quais poderiam ser evitados se existisse um controle do Poder que agisse de maneira eficiente em defesa dos interesses coletivos.
Sobre essa temática surge o Controle interno com diversas funções na Administração pública, sejam elas jurídica, financeira, administrativa, entre outras, sempre zelando pela salvaguarda dos interesses públicos, assegurando e fazendo cumprir o que fora planejado.
Nesse sentido, a problemática principal deste artigo gira em torno da seguinte problematização: Pode a Administração Pública Estadual cumprir com seus objetivos sociais sem que exista um Controle Interno eficiente e proativo?
Diante desse questionamento, elegeu-se como objeto de estudo: uma análise sobre a importância do controle interno no âmbito da Administração Pública Estadual, a fim de apresentar parâmetros em que se perceba que o Controle Interno na administração pública se reveste como ferramenta indispensável na proteção do patrimônio público, desempenhando maior segurança, e gerando eficiência na execução dos objetivos públicos coletivos.
Por conseguinte, não há presunção de esgotar a presente problemática objeto deste estudo, mas tão somente apresentar uma análise discursiva com base na literatura e legislação vigente, pois, na gestão pública o Controle Interno e peça fundamental para o perfeito funcionamento da maquina estatal
2 – CONTROLE INTERNO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ABORDAGEM GERAL
De acordo com os ensinamentos do renomado Hely Lopes Meirelles (2002), a palavra controle significa: “em referência a temática administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”. A Administração Pública, em âmbito geral, representa os instrumentos por meio dos quais se busca a implementação do bem-estar coletivo e a gestão da coisa pública. No âmbito federal a organização administrativa é disciplinada pelo Decreto-lei nº 200 de 1967 que dispõe sobre a organização da Administração Pública Federal e estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa.Para o autor Alexandre de Moraes, a Administração pública pode ser definida objetivamente como a atividade concreta, direta, e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Vale ressaltar que dentre as diversas classificações doutrinarias, a maior parte classifica a Administração Pública em dois aspectos, sendo: Subjetivo, formal ou orgânico, o qual referi-se ao próprio Estado como conjunto de órgãos e entidades incumbidos da viabilização da atividade administrativa, objetivando os fins do Estado e a Administração Pública. Já a segunda classificação refere-se ao aspecto Objetivo / material, o qual intitula o exercício da atividade administrativa realizada por meios dos entes, tendo como finalidade o interesse público.A Constituição Federal de 1988 dita às regras gerais a serem seguidas pelos entes e demais pessoas jurídicas quanto à disciplina, criação, estruturação e organização da Administração Pública, portanto são temas de natureza administrativa, objeto de normatização do Direito Administrativo. Desse modo, as leis desenvolvem essas atribuições, como previstas nos artigos 51, IV; 52, XIII; 61, §1º, da CF/88, para criar ou autorizar a criação de autarquias, fundações, sociedades de economia mista ou empresas públicas, conforme previsão do Art. 37, XIX, da CF/88. Pelo princípio da simetria, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios também seguem essa disposição, organizando suas estruturas através de lei. Vale ressaltar que a Administração Pública Direta corresponde à prestação dos serviços públicos diretamente pelo próprio Estado e seus órgãos, que integram sua estrutura. Portanto, quando a União, os Estados-membros, Distrito Federal e Municípios, prestam serviços públicos utilizando seus próprios meios, diz-se que há atuação da Administração Direta. Na lição do Mestre Hely Lopes Meirelles, órgãos públicos "são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem". Todavia, os órgãos são entes despersonalizados, ou seja, não possui personalidade jurídica, não sendo capazes de exercer, per si, direitos ou assumir obrigações. Por conseguinte, os órgãos seguem a direção da pessoa jurídica à qual pertencem, e são criados através de lei de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo. Na Administração indireta, tem-se a figura das pessoas jurídicas, que podem ser de direito público ou privado. Conforme disposto no inciso XIX do art. 37 da CF/88, alterado pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, compõem a Administração Pública Indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, valendo essa regra para todos os entes da federação. Segundo esse dispositivo legal compõe a Administração indireta as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, que executam serviços públicos, objetivando sempre atender os anseios da coletividade. Registra-se que entre a Administração Pública Direta e a Indireta não existem níveis hierárquicos, não havendo subordinação entre as entidades que as compõem. Portanto, existe vinculação, onde há o controle administrativo da Administração Direta sobre entidades da Administração Indireta, conhecido doutrinariamente como controle finalístico, tutela administrativa ou supervisão, onde A administração, em sentido lato, verifica se atendida as finalidades para as quais foram instituídas.
3 – PRINCÍPIOS CONTITUCIONAIS NORTEADORES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Princípios são proposições anteriores e superiores às normas, que traçam direções e orientam os atos do legislador, do gestor e do aplicador da lei ao caso fático. No geral, constituem o alicerce, a base e o fundamento de um sistema jurídico, condicionando as estruturas subsequentes e garantindo a efetiva validade. Os princípios também são observados como padrão que servem de interpretação das demais normas jurídicas, fornecendo direção que devem ser seguidos pelos operadores da lei. Os princípios procuram eliminar vazios, oferecendo coerência e harmonia para todo o conjunto de normas jurídicas. Por outro lado, a administração Pública direta ou indireta tem como fim atender os interesses públicos, no entanto, deverá obedecer, dentre outras normas imperativas, aos Princípios previstos no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, sendo eles a Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, este último incluído pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998.
A Administração Pública, dentre outros, deverá ser regida pelos Princípios previstos no Art. 37 da Constituição Federal do Brasil de 1988:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]”
Este princípio rege a integral obediência à lei, ou seja, a Administração está vinculada a lei, se não houver previsão no ordenamento jurídico para a prática do ato, nada pode ser feito. O particular no desenvolvimento de suas atividades privadas faz o que a lei não proíbe, diferentemente é na gestão pública, o administrador ou aplicador da lei está restrito por este princípio, a fazer apenas o que a lei determina.
Outros imperativos são mencionados na carta magna, a exemplo do previsto no inciso II do art. 5º, que prevê “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
Na esfera do Direito Penal, percebe-se a incidência deste princípio no art. 5º inciso XXXIX da CF/88, sobre o tema o legislador estabeleceu que determinada conduta somente será considerada a conduta criminosa, se prevista em lei, ou seja, não há crime sem lei anterior que o defina, nem penalidade sem prévia cominação legal.
3.2 – PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
Por este Princípio deve o agente público, em sentido lato, se pautar sempre pelo interesse coletivo, deve agir de forma impessoal, sem vinculação a interesses alheios ao fim ao qual foi designado.
Portanto, caso o agente público aja em interesse privado, alheio aos interesses coletivos, seus atos estão fadados ao desvio de finalidade, podendo ser considerados como atos ímprobos que atentam aos princípios da Administração Pública.
Registram-se os ensinamentos do Mestre Celso A. Bandeira de Mello, ao dizer que a impessoalidade também se relaciona diretamente com o princípio da isonomia, ou seja, o tratamento deve ser impessoal, o mesmo para todos, de forma a não infringir o princípio da isonomia.
Observa-se o que prevê o art. 37, §1º, da CF/88, que representa a garantia de observância desse princípio:
“Art. 37, I: A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.” (grifo nosso)
Ressalta-se que, segundo o STF, infringir o referido artigo não é violar o princípio da publicidade, mas sim outros, como o da impessoalidade, moralidade, dentre outros. Segundo decidiu o STF:
“Publicidade de atos governamentais. Princípio da impessoalidade. Art. 37, parágrafo 1º, da Constituição Federal. O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos.” (STF, RE 403.205/RS, relatora Ministra Ellen Gracie, publicação DJ 19/05/2006).
Como visto, são vários os dispositivos que abordam a temática, contudo a Lei 9.784/99, em seu art. 2º, parágrafo único, inciso III, prevê e determina que nos processos administrativos, serão observados os critérios de objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades.
Por este Princípio, deve o administrador, além de seguir o que a lei determina, pautar sua conduta na moral, fazendo o que for melhor, visando o interesse público. Tem que separar, além do bem do mal, legal do ilegal, justo do injusto, conveniente do inconveniente, também atos honestos de atos desonestos. Enfatiza-se aqui a moral interna da Administração, que condiciona o exercício de qualquer dos poderes, mesmo o discricionário. É dever do agente público não apenas agir em conformidade com a Lei, mas com observância a moralidade administrativa.
A Constituição Federal faz menção à moralidade, em diversos dispositivos, conforme prevê o art. 5º, inciso LXXIII, onde trata da ação popular contra ato lesivo à moralidade administrativa. No art. 37, § 4º, o legislador enfatiza a punição mais rigorosa da imoralidade qualificada pela improbidade.
Ainda com base neste princípio, se tem a proibição ao nepotismo, conforme edição da súmula vinculante nº 13 do STF, que trata do favoritismo para com parentes, seja para o exercício de cargo público sem concurso, seja para contratação sem licitação, com a seguinte redação:
“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até 3º grau, inclusive da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou ainda de função gratificada da administração pública direta, indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”
Com isto, o STF declarou que tais atos viola a Constituição Federal de 1988, posteriormente, promulga-se a Lei nº 8.429/92, que trata da probidade na administração pública, com base constitucional no art. 37, § 4º, enfatizando mais uma vez a relevância jurídica deste princípio que rege a Administração Pública no contexto geral.
3.4 – PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Por este princípio diz-se que deve a Administração Pública dar publicidade de forma compulsória a todos os seus atos, contratos ou instrumentos jurídicos de forma geral, ou seja, total transparência nas suas condutas. No entanto, esta transparência não se limita ao simples fato da publicação dos atos, mas implica na possibilidade do administrado questionar, “participar” e controlar a atividade administrativa, ou seja, o gestor é mero representante dos interesses da coletividade, devendo para tanto cumprir com as suas obrigações legais, ora designadas.
Registra-se que o Princípio da Publicidade pode ser relativizado, quando o interesse coletivo ou a segurança das informações assim o exigirem, conforme prevê o art. 5º, inciso XIV da Constituição Federal de 1998:
“XIV – é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional; XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Em termos gerais, com a publicação, presume-se o conhecimento dos interessados em relação aos atos praticados pela Administração Pública, consequentemente iniciando os prazos para interposição de recurso, prazos de decadência e prescrição, conforme previsto em lei.
Este Princípio é de grande relevância para o mundo administrativo, foi introduzido na Constituição, por meio da Emenda Constitucional nº 19 de 1998, conhecida como emenda da reforma administrativa, modificando o art. 37, bem como outros da Constituição.
Por este Princípio deve o agente público agir com rapidez, presteza, perfeição e rendimento, visando sempre o interesse público. Vale ressaltar o aspecto econômico, que deve pautar as decisões, levando-se em conta sempre a relação custo-benefício, priorizando assim o aspecto qualidade versus economicidade.
Portanto, cabe à Administração Pública a prática de atos administrativos, agindo de acordo com competências definidas previamente em lei, exercendo atividade politicamente neutra, entretanto, hierarquizada e de caráter instrumental, visando o bem-estar social.
4 – LICITAÇAO E ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A Administração Pública segundo normas Constitucionais deve-se pautar sob a égide dos princípios Administrativos e suas contratações de obras ou serviços públicos, como regra geral, estão sujeitos aos procedimentos licitatórios, sempre de forma isonômica, devendo ser acolhida a proposta mais vantajosa para Administração visando o interesse público.
Segundo o Mestre Celso A. Bandeira de Mello (2011, pg.532)
“licitação é um certame que as entidades governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências da públicas. Ainda informa que estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente entre os que preencham os atributos e aptidões necessárias ao bom cumprimento das obrigações que se propõem a assumir”.
Na órbita federal a temática é regida pela Lei 8.666 de 1993, que vincula as normas gerais obrigatórias em todo país. Há também dispositivos específicos que beneficiam as micros e pequenas empresas, tais dispositivos previstos na Lei Complementar nº 123 de 2006.
A obrigação de licitar não é ato discricionário do gestor, pois o mesmo submete-se a previsão imperiosa da Constituição Federal onde prevê no artigo 37, inciso XXI, cujos termos são o seguinte:
“XXI – “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.”
Segundo o Mestre Celso A. Bandeira de Mello, os objetivos das licitações, sempre em conformidade com o ordenamento jurídico vigente, visam proporcionar às entidades governamentais possibilidades de realizarem o negócio mais vantajoso, em segundo plano, segundo o autor, visa assegurar aos administrados ensejo de concorrerem a participação nos negócios que as pessoas governamentais pretendem realizar com os particulares, e por fim, concorrer para promoção do desenvolvimento nacional sustentável.Os princípios que regem as Licitações estão previstas no artigo 3º da Lei 8.666/93, onde dispõe que as licitações serão processadas e julgadas conforme os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório, julgamento objetivo e demais princípios relacionados.Por força normativa do artigo 37º caput e inciso XXI da Constituição Federal de 1998, estão obrigadas as licitação pública tanto as pessoas de Direito Público de capacidade política, ou seja a Administração direta, compostas pela União, Estados, Municípios e DF, bem como as entidades de suas Administrações indiretas, que são compostas pelas Autarquias, empresas públicas, as sociedades de economia mista e fundações governamentais.Quanto às modalidades de Licitação, todas previstas no artigo 22 da Lei 8.666/93, Lei de licitação, há previsão de cinco, sendo elas: a Concorrência, que no geral é obrigatória no caso de valores mais elevados, procedida de ampla publicidade, à qual podem acorrer quaisquer interessados que preencham os requisitos estabelecidos. A Tomada de preços e o Leilão, são empregadas para negócios de vulto médio. No geral a Tomada de preço restringi-se as participantes previamente inscritos em cadastro administrativo, detalhados no artigos 34 a 37 da lei de licitações. Já na modalidade Convite, esta é feita para aquisições de modesta relação econômica, ou seja, valores mais baixos, previstos no artigo 22, parágrafo 3º, da referida lei, na qual a Administração convoca para participar três pessoas que operam no ramo do “objeto” desejado. Já o Concurso compreende a participação de qualquer interessado qualificado para realização de trabalho técnico, cientifico ou artístico, com instituição de prêmio ou remuneração aos ganhadores, conforme descritos no edital e disposição previstas no artigo 22, parágrafo 4º da aludida Lei. Por fim, tem-se o Leilão que é utilizado para venda de bens moveis inservíveis para administração e demais procedimentos previstos no artigo 22, parágrafo 5º da Lei 8.666/93.Posteriormente com o advento da lei nº 9.472 de 1997, lei da ANATEL, foram criadas mais duas figuras: o Pregão, regulada pela Lei 10.520, esta aplicada em todo o país e a Consulta, esta última sem compostura não foi delineada por nenhuma lei, limitando-se sua aplicabilidade a ANATEL.
4.2- IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
A primícia maior da criação da Lei 8.429/92 – “Lei de improbidade administrativa” foi combater os atos praticados por agentes públicos que de alguma forma lesionavam o funcionamento da Administração pública brasileira.
Vale ressaltar que a Lei em seu artigo 2º define o conceito de agente público, in verbis:
“Reputa-se agente público para efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função das entidades mencionadas no artigo anterior”. (grifo nosso)
Registra-se que o legislador ao definir o conceito de agente público como figura genérica, objetivou alcançar de forma maximizada e extensiva um maior grupo de pessoas que venham de alguma forma causar algum tipo de lesão a Administração Pública e os interesses coletivos de uma forma em geral. Conforme disposto no artigo 1º da referida lei, além do alcance do conceito genérico de “agente público” a legislação é extensiva em punir aqueles particulares que de alguma forma induzem ou concorrem à prática de conduta ímproba ou dela se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta, causando dano ao erário ou lesão ao interesse público.Conforme dispositivos incluídos por meio da Emenda Constitucional nº 18/1998, in verbis:
“Art. 1°. Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.” (grifo nosso)
A legislação vigente sobre essa temática apresenta um rol exemplificativo de atos ímprobos e suas respectivas sanções, sendo os atos divididos em três grupos, sendo eles: atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilícito, que causem prejuízo ao erário e atos que atentem contra os princípios da Administração, todos previstos na redação dos artigos 9º a 11 e seus incisos da Lei 8.429/92, in verbis:
“Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilícito
Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:
I – receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
II – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;
III – perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;
IV – utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
VII – adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;
VIII – aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;
IX – perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;
X – receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;
XI – incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;
XII – usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuízo ao Erário
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente:
I – facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;
II – permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
III – doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie;
IV – permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V – permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado;
VI – realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII – conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX – ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X – agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público;
XI – liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII – permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII – permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei nº 11.107, de 2005)
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I – praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência;
II – retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III – revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva permanecer em segredo;
IV – negar publicidade aos atos oficiais;
V – frustrar a licitude de concurso público;
VI – deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
VII – revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria, bem ou serviço.” (grifo nosso).
A infringência das normas supracitadas praticadas pelos agentes públicos definidos na lei sujeitam as sanções dispostas na norma sancionadora, a saber: a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, tal preceito previsto no art. 37, §4º da Constituição Federal de 1988.
Tais sanções podem ser aplicadas simultaneamente, mediante os devidos procedimentos que apurem infrações cometidas por servidores, sendo sempre oportunizado a ampla defesa e o contraditório, sob pena de gerar nulidade dos atos.
Além da escassez de literatura disciplinando esta temática, atualmente há divergência e vários posicionamentos sobre o conceito objeto do estudo em tela.Na literatura sobre a temática, segundo MEIRELLES (1990), define Controle Interno como todo controle realizado pela entidade ou órgão público no âmbito de sua própria organização. Segundo o autor o Controle interno é o próprio Estado executando o controle dentro do próprio Poder. O controle interno figura como um escudo para Administração Pública, pelo qual é responsável em guia-la por meios administrativos e legais, pautando-se em defesa do interesse público ao qual foi criado.
Para o autor Medauar (1993), Controle interno na Administração Pública consiste na fiscalização que a mesma exerce sobre os atos e atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas que lhe estão vinculados. Segundo este autor o controle interno limita-se ao controle da legalidade, do mérito e da eficácia da Administração Pública.
Registra-se que o controle interno não deve ser estático, exagerado ao formalismo, porém, deve-se pautar no dinamismo, sendo flexível e abrangente, adaptando-se a realidade fática da Administração Pública em prol do interesse coletivo.
Ademais, pode-se dizer que o Controle interno é aquele exercido dentro de um mesmo Poder, seja por meio dos órgãos especializados ou pelo próprio controle exercido da Administração direta sobre a Administração indireta dentro de um mesmo Poder. Define-se também como uma interação de normas, rotinas e procedimentos, adotados nas próprias Unidades Administrativas, como por exemplo, na determinação das atribuições, nas execuções das rotinas, atento a segregação de funções, objetivando impedir erros, ineficiências e possíveis fraudes da gestão da coisa pública.
Vale ressaltar que a função do controle é indispensável para fiscalizar a execução de programas, bem como apontar erros ou desvios, zelar pela utilização, manutenção e proteção dos públicos, agir proativamente e apontar falhas que comprometam a legalidade processual, assegurado sempre o cumprimento das normas administrativas e legais, identificando erros, fraudes e seus possíveis responsáveis.
Centrado nesta concepção, o Controle Interno assume um papel como parte legítima na construção sólida na estrutura da Administração Pública, com a finalidade de auxiliar a gestão pública em relação ao plano e metas de governo.
5.2 – OBJETIVOS CONSTITUCIONAIS DO CONTROLE INTERNO
Os objetivos do controle interno estão fundamentados na Constituição federal, em seu artigo 74 e incisos, in verbis:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional”. (grifo nosso)
Também há previsão nos artigos 76 a 80 da Lei 4.320/64 que Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, o qual prevê:
“Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subsequente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75.Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, prèviamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.”
Por outro lado, O controle externo é exercido pela União através do Congresso Nacional, auxiliado pelo Tribunal de Contas da União; nos Estados pelas Assembleias Legislativas, com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas Estaduais; e nos Municípios, pelas Câmaras Municipais de Vereadores auxiliadas pelo Tribunal de Contas dos Municípios, outro órgão equivalente, instituído pelo legislativo municipal.O controle externo está fundamentado na Constituição Federal nos artigos 32 e seus parágrafos, artigos 70 e 71, e seus incisos e parágrafos, artigos 163 a 168, e seus incisos e parágrafos, bem como na Lei 4.320/64 nos artigos 81 e 83, e redações inseridas na Lei de responsabilidade fiscal, in verbis:
“Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.”
Também há orientações na lei do orçamento público, Lei 4.320/64, em seus artigos 75 a 82, estabelece que o controle da execução orçamentária e financeira será exercido pelo controle interno e externo que compreenderá a legalidade, fidelidade funcional e o cumprimento de metas. Portanto o Controle Interno inserido na Administração Pública Estadual tem como finalidade principal zelar pela segurança do patrimônio estatal, proporcionar eficiência na execução das atribuições que lhes são incumbidas por lei, bem como coibir as irregularidades de forma em geral que lesionem a Administração Pública visando sempre à defesa do interesse coletivo.
5.3 – SISTEMAS DE CONTROLE INTERNO E SUA IMPORTÂNCIA PARA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O sistema de controle interno nada mais é que o prefeito funcionamento de forma integrada dos controles internos, salvaguardando o patrimônio e os interesses públicos coletivos. Compreende um conjunto de órgãos dotados de capacidade técnica, que interagem entre si, ligados a um órgão central de coordenação, orientados para o desempenho das atribuições de controle interno previsto na Constituição Federal e normatizadas conforme cada nível de Poder estabelecido.
Partindo dessa concepção, o Sistema de Controle Interno deve ser inserido como parte integrante da estrutura da Administração Pública, com a finalidade de auxiliar a gestão pública em relação ao cumprimento das metas e todo planejamento de governo.
Vale ressaltar que um estruturado sistema de controle interno, auxilia de forma preventiva no combate a desvios, perdas e desperdícios, assegurando, ao gestor e administrados o cumprimento de normas administrativas e legais e viabilizando o apontamento de erros, fraudes e seus respectivos responsáveis.
Salienta-se que o Sistema de Controle Interno opera de forma conjunta, mesmo que cada Poder possua em sua estrutura seu próprio Controle Interno.
O sistema de controle interno também teve destaque na Lei Complementar n.101 de 2000, conhecida como a Lei de responsabilidade Fiscal (LRF), como objetivo básico, estabeleceu normas para as finanças públicas visando à responsabilidade da gestão fiscal. Nesta legislação mostra-se de forma imperiosa a manutenção e operacionalização de um sistema de controle interno dinâmico, visando assegurar à administração a credibilidade, a sua continuidade e os benefícios em prol do interesse público. O controle da sociedade sobre o bom uso do dinheiro público é fator fundamental da Lei de Responsabilidade Fiscal, e para tanto, estabelece meios legais a serem observados pelos agentes públicos.No artigo 99 da Lei 4.320/64, há previsão que o Sistema de Controle Interno tem como função: avaliar a apropriação e apuração dos custos e de avaliação de resultados, zelando em manter a integridade do patrimônio, sua organização, implantação e implementação, e também prioritariamente, definir a área de controle, bem como a quem e qual o período em que as informações devem ser prestadas, dentre outras atribuições legais.
Portanto, nota-se que no ordenamento jurídico brasileiro existem vários normativos vigentes que assinalam para as mais diversas funções fundamentais do controle interno no âmbito da Administração publica. Com isso, observa-se a preocupação do legislador em apresentar com transparência os objetivos do sistema de controle interno, bem como indicar funções e mecanismos legais para coibir atos ímprobos ou de natureza diversa que lesionem os interesses coletivos. Dentre várias características do Sistema do Controle interno, destaca-se a importância de três para a Administração publica, sendo elas: a Segregação de funções, o Estímulo à eficiência operacional e a Supervisão. Por Segregação de funções entende-se que quem executa as atividades na administração pública não pode controlar suas próprias condutas, ou seja, por esta característica, o administrado que executa determinada atividade não pode concomitantemente controlar ou auto fiscalizar-se. Faz-se necessário outro “poder” ao qual exerça a fiscalização e controle daquela atividade, sob pena de fadar-se a vulnerabilidade e consequente anulação de seus atos. No estímulo a eficiência operacional, por esta característica depreende-se que deve corpo técnico constituído em determinado órgão, deverá possuir qualificação correspondente às atribuições exigidas do cargo ora revestido. Tal característica se revela ao fato da grande responsabilidade pertinente aquela atribuição, para tanto, deverá o profissional responsável pela análise processual ou procedimental de determinada lide possuir habilidades plenas e aptas ao qual possibilite à apuração, identificação de erros ou fraudes que comprometam a lisura administrativa, vindo, portanto, a causar prejuízos ao interesse público. Por fim tem-se a Supervisão, por esta característica de suma importância para o controle interno, entende-se que deve o agente público ser supervisionado em todos os seus atos. Tal supervisão deverá ser realizada por pessoas de reconhecido valor e probidade. A devida supervisão além de atender preceitos legais, produz efeito psicológico no sentido de causar no agente público que seus atos estão sendo monitorados, de tal forma que os “obriguem” a desempenharem de maneira mais eficientes suas atividades as quais foram designadas.
Importante ressaltar que embora haja um estruturado Sistema de Controle Interno capaz de coibir erros e falhas salienta-se que não existe sistema controle com eficácia absoluta, ou seja, máquinas e pessoas estão sujeitas a erros e estão vulneráveis a falhas. Sobremaneira, deverá o agente público está atento às falhas e erros, principalmente quando estes são oportunizados de forma voluntária, com o fim de desvirtuar e atender a interesses alheios da Administração pública. Tal fato pode ser observado quando persistem crescentes erros com determinados “modus operantes”, ocasionando ilícitos repetitivos. A atenção efetiva aos procedimentos e o conhecimento profundo da legislação pertinente a temática em questão são armas poderosas no combate aos atos ilícitos.O controle interno é ferramenta de grande importância na Administração Pública. Ressalta-se que no âmbito da Administração Pública a função do controle é exercida em decorrência de imposições legais, destacando-se dois tipos de controles que são executados: o interno e o externo. Tanto na Constituição Federal, na Lei Complementar nº. 101 de 2000, bem com na Lei 4.320/64, o controle é apresentado basicamente em controle interno e controle externo. A Constituição Federal estabelece dois tipos de controle: interno e externo. O controle interno pode realizar-se ex-officio, independentemente de provocação de outrem. O controle externo seria exercido “genericamente” pelas Assembleias Legislativas nas esferas Federal, Estadual ou municipal, com o auxílio do Tribunal de Contas. Portanto, tem-se que o Controle Interno é exercido por órgãos da própria administração pública, ou seja, é integrante do aparelho do Poder Executivo. Em outro aspecto, verifica-se uma universalização do controle que abrange todos os atos da administração, sem exceção, quer se tratando das receitas ou das despesas, daí a fundamental importância do controle no âmbito da Administração pública. Nesta vertente, o Controle interno como ferramenta de grande importância inserido na Administração Pública, apresenta importantes atribuições, entre elas, a de avaliar o cumprimento das metas, comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como apoiar o controle externo. Portanto, constitui ferramenta indispensável ao Administrador público, uma vez que por mecanismos legais fornece ao gestor segurança jurídica frente às tomadas de decisões na administração da coisa pública. Na esfera do processo decisório no âmbito da Administração Pública, para que o controle interno atue de forma a proporcionar resultado eficaz e que atenda aos interesses públicos, faz-se necessário um corpo técnico treinado, qualificado, com especializações nas áreas afins, que seja eficiente, apto a oferecer soluções proativas, utilizando meios práticos e legais que auxiliem o gestor na tomada de decisão, sendo capaz de identificar nos processos e procedimentos administrativos, irregularidades que assim se apresentem, sanando-as, instaurando procedimentos apuratórios, quando necessário e corrigindo-os nos parâmetros da lei.
Vale ressaltar que o Controle interno ressalta sua importância para administração pública, quando por meios legais protege o patrimônio público, quando age com condutas pautadas de forma preventiva, identificando erros e falhas, agindo corretivamente, apontando e relatando as autoridades competentes as possíveis irregularidades identificadas, fazendo cumprir a sua finalidade para o qual foi criado.
Por conseguinte, cabe aos agentes públicos integrantes do sistema de controle interno a devida atenção e controle de seus atos, sempre pautando seus atos na legalidade, razoabilidade, e utilizando-se do bom senso, com vista a proteção do interesse público e a perfeita funcionalidade dos procedimentos previstos em lei, visando adaptá-los as necessidades fáticas da Administração pública em prol dos interesses coletivos.
O Controle Interno executa papel relevante na administração pública, essencialmente, pela orientação e vigilância em relação às ações dos administradores, objetivando assegurar adequado emprego dos recursos públicos, dentre outras atribuições constitucionais.
Ressalta-se que, embora o controle interno não possua eficácia absoluta em relação ao controle, ainda constitui uma ferramenta indissolúvel no combate aos erros e desvios de condutas praticados por agentes públicos que atentem contra os interesses da Administração Pública, se estruturado no sistema de informação e avaliação capaz de coibir as irregularidades e atingir os principais objetivos salvaguardados na Constituição Federal, buscando a economicidade, eficiência e eficácia.
Também foi observado que o Controle Interno alicerçado em um conjunto de normas e procedimentos, com relevância para o estímulo à operacional, a supervisão e para a segregação de funções, este último, constituindo-se como instrumento capaz de combater os desvios de conduta, sem, no entanto, torná-lo imbatível, porém vulnerável à má fé, à desonestidade e à dissimulação humana.Por conseguinte as análises desta investigação com base em sua fundamentação teórica e na persecução em atingir os objetivos propostos demonstraram que, o controle interno quando atua de forma independente e com métodos, técnicas e com suas atribuições constitucionais e legais, o Controle Interno no âmbito da Administração Pública constitui-se em uma ferramenta indispensável para o perfeito funcionamento da maquina estatal.
Informações Sobre o Autor
Adonias Soares da Silva Júnior
Pós graduando no curso de Pós-graduação em Direito Administrativo (turma II) da Universidade Anhanguera – UNIDERP
