A prescrição e a decadência do art. 103 da Lei 8.213 de 1991: revisão doutrinária e jurisprudencial

Resumo: O estudo objetiva analisar a disciplina jurídica do prazo decadencial e prescricional imposto aos segurados e beneficiários da previdência social pelo art. 103 da Lei 8.213 de 1991. Sem desconsiderar a importância das discussões doutrinárias sobre a distinção ontológica e aplicação dos institutos, visou o estudo, prioritariamente, abordar descritivamente os institutos a partir da disciplina do artigo 103. Esta abordagem não pôde se separar de uma análise da evolução jurisprudencial do tema.  

Sumário: Introdução. II – A decadência do caput art. 103. III – A prescrição do parágrafo único do art. 103.  Considerações Finais;  – Referências.

Introdução

A pretensão do presente texto é a de realizar uma análise descritiva do artigo 103 da Lei 8.213 de 1991. Pretende-se, correlatamente, traçar um norte sobre a atual interpretação jurisprudencial do artigo. Apesar disso, esclarece-se que há compreensão sobre o destoante alinhamento das regras de prescrição e decadência previdenciárias com o critério científico pensado para estes institutos por autores tais como Agnelo Amorim Filho (AMORIN FILHO, 1961), e da crítica de estudiosos do tema a esta “infidelidade” (IBRAHIM, 2012, p. 413-414).

Em síntese, as menções a prazos decadenciais e prescricionais da Lei 8.213 estão nos artigos 103, 103-A e 104. No artigo 103 há disciplina do prazo de decadência (caput) e de prescrição (parágrafo único) para os beneficiários. O artigo 103-A, por sua vez, disciplina o que Ivan Kertzman denomina “Decadência para a previdência social em relação aos beneficiários” (KERTZMAN, 2013, 490). Já o artigo 104 trata do prazo prescricional para os beneficiários no que tange à propositura de ação referente a prestações que decorram de acidente de trabalho.

Para a concretização do propósito acima traçado, far-se-á analise, no primeiro tópico, o prazo decadencial previsto no caput do art. 103. Em seguida, analisar-se-á o prazo prescricional previsto no parágrafo único do mesmo artigo.

I – A decadência do caput do art. 103 da Lei 8.213 de 1991.

Segue, abaixo, o caput do artigo 103:

“Art. 103.  É de dez anos o prazo de decadência de todo e qualquer direito ou ação do segurado ou beneficiário para a revisão do ato de concessão de benefício, a contar do dia primeiro do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação ou, quando for o caso, do dia em que tomar conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo”.     

Algumas perguntas podem ajudar, ainda mais, na compreensão da norma-regra que se extrai do artigo acima transcrito. Vejamos:

O artigo se volta ao estabelecimento de prazo decadencial apenas para a revisão de ato de concessão de benefício previdenciário. Frederico Amado destaca que ação revisional de benefício previdenciário é aquela que objetiva o recálculo da renda do benefício, normalmente a renda mensal inicial (AMADO, 2015. p. 768). Por isso, destaca Amado que não se consideram ações revisionais de benefício as que se destinem a obter o pagamento das parcelas de correções monetárias de benefícios previdenciários pagos em atraso, pelo simples fato de que essas ações prescindem do recálculo do salário de benefício e, como consequência, da renda mensal.

Outro ponto interessante diz respeito à fixação do que seja “fundo de direito” para os efeitos da decadência. Explica-se: a regra do artigo 103 não limita temporalmente o prazo para o exercício do direito de requerer o benefício quando se preenchem os requisitos para tanto, daí se falar da preservação do fundo do direito que, por essa interpretação, nada mais é que o direito de se aposentar. O “fundo do direito” atingido pela decadência do caput do art. 103 diz respeito ao ato de revisão do benefício. Este sim, caso fulminado pelo prazo decadencial, não poderá mais ser realizado pelo beneficiário ou segurado.

Era com base no exposto acima a crítica estabelecida por Odasir Placini Neto à súmula n. 64 da TNU, que previa: “O direito à revisão do ato de indeferimento de benefício previdenciário ou assistencial sujeita-se a prazo decadencial de dez anos”. Dizia Odasir que não se deveria falar em impedimento de revisão sobre o benefício indeferido após o prazo de dez anos, “sob pena de negar-se, frise-se, o próprio fundo de direito” (PIACINI NETO, 2016, p. 93). Ressalte-se que a citada súmula foi cancelada, em junho de 2015. Na mesma oportunidade, a TNU sumulou o seguinte entendimento:

“Súmula n. 81: Não incide o prazo decadencial previsto no art. 103, caput, da Lei n. 8.213 de 1991, nos casos de indeferimento e cessação de benefícios, bem como em relação às questões não apreciadas pela Administração no ato de concessão.”

Outra situação de aplicabilidade da regra do art. 103 diz respeito à hipótese do reconhecimento de parcelas remuneratórias reconhecidas por sentença trabalhistas. Sobre esse ponto, já se posicionou o STJ, no sentido de que o prazo de decadência do direito à revisão do ato de concessão do benefício flui a partir do trânsito em julgado da sentença trabalhista (REsp: 1440868 RS 2014/0052027-0, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES).

Ressaltou-se que há dois termos iniciais para a contagem do prazo decadencial. O Termo 1 é contado a partir do primeiro dia do mês seguinte ao do recebimento da primeira prestação e o termo 2 a partir do conhecimento da decisão indeferitória definitiva no âmbito administrativo. Nesse ponto é necessário destacar que a previsão do prazo decadencial do artigo 103 foi feita a partir da edição de uma Medida Provisória em 1997 (MP 1.523-9) convertida na Lei 9.528 de 1997[i]. Logo, antes de 1997 não havia na legislação previdenciária prazo limitativo do direito de revisão dos benefícios.

Após a inclusão, surgiu questionamento sobre o limite da aplicabilidade dos prazos. Isto é, o prazo decadencial se aplica apenas aos benefícios concedidos após a Medida Provisória 1.523-9 ou se aplica, inclusive, aos benefícios concedidos anteriormente? Para o STJ (Resp 1.303.988) o prazo se aplicaria também aos benefícios concedidos antes da inclusão à legislação previdenciária do prazo. Contudo, nessa hipótese, o termo a ser utilizado para o início da contagem seria o da data de publicação da Medida Provisória 1.523-9/97, qual seja, dia 28 de junho de 1997.

Também foi esse o entendimento do STF no leading case representado pelo julgamento do Recurso Extraordinário n. 626.489-Sergipe. Esse julgamento (de 16.10.2013) teve como situação fática a suposta decadência do direito de revisão de uma aposentadoria por invalidez concedida em 8 de junho de 1995. No precedente, de relatoria do Ministro Luis Roberto Barroso, fixou-se que:

1. “No tocante à obtenção de direito previdenciário, a disciplina legislativa não introduziu prazo algum”, pois “(…) o direito fundamental ao benefício previdenciário pode ser exercido a qualquer tempo, sem que se atribua qualquer consequência negativa à inércia do beneficiário.” (p. 5)

2. A decadência instituída pela MP n° 1.523-9/1997 atinge apenas a pretensão de rever benefício previdenciário.

3. O estabelecimento de prazo decadencial é constitucional, pois reflete maneira de conciliar interesses individuais com o “imperativo de manutenção do equilíbrio financeiro e atuarial do sistema.” (p. 7)[ii]

Além disso, prevaleceu o entendimento de que lei nova introdutória de prazo prescricional ou decadencial não por ter efeitos retroativos, contudo, é permitida sua aplicabilidade imediata. Logo, foi o STF ao encontro do já manifestado posicionamento do STJ sobre a validade de aplicação, como termo inicial de contagem do prazo para os benefícios concedidos antes de sua inclusão legislativa o da publicação da MP que o institutiu, isto é, 28 de junho de 1997.[iii]

II – A prescrição do art. Parágrafo único do art. 103 da Lei 8.213 de 1991.

Segue, abaixo, o parágrafo único do artigo 103:

“Parágrafo único. Prescreve em cinco anos, a contar da data  em que deveriam ter sido pagas, toda e qualquer ação para haver prestações vencidas ou quaisquer restituições ou diferenças devidas pela Previdência Social, salvo o direito dos menores, incapazes e ausentes, na forma do Código Civil.”       

Do mesmo modo que no tópico anterior, questiona-se:

O prazo prescricional acima referenciado substituiu o previsto no Decreto 20.910 de 1932, que ainda está em vigor e disciplina a prescrição quinquenal aplicável aos litígios contra a Fazenda Pública. Um dos pontos de discussão sobre o dispositivo diz respeito, mais uma vez, à compreensão dos seus efeitos e de sua aplicação no que toca ao “fundo do direito” e às “relações progressivas” previdenciárias.

Destaca Frederico Amado que é possível a aplicação do prazo para impedir o ingresso de ação que vise a realização da pretensão relacionada a fundo de direito previdenciário. Essas situações aconteceriam quando há apenas uma prestação devida pelo sujeito passivo da obrigação. Nesse sentido, exemplifica o autor com a hipótese de um segurado que fora vilipendiado por servidor do INSS em 01.02.2004. Neste caso, se o segurado não ingressar na justiça com uma possível ação indenizatória em cinco anos terá sua pretensão fulminada pelo transcurso do prazo prescricional. O fundo do direito, nesse exemplo, é o pagamento da indenização em si.

 Diferente é a aplicabilidade do dispositivo nas relações previdenciárias progressivas. Essas relações se caracterizam pela renovação contínua a partir, por exemplo, do pagamento das parcelas dos benefícios devidos aos segurados. A incidência do prazo prescricional, neste caso, não fulmina o “fundo do direito previdenciário” que é o direito de receber as parcelas, mas tão somente limita o recebimento dessas parcelas em um período de tempo (5 anos). É esse, por final, o sentido[iv] da Súmula 85 do STJ abaixo transcrita:

“Súmula n. 85. Nas relações jurídicas de trato sucessivo em que a fazenda pública figure como devedora, quando não tiver sido negado o próprio direito reclamado, a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinquênio anterior à propositura da ação”.

O parágrafo único ressalva, no correr do prazo, o direito de “menores, incapazes e ausentes”. Trata-se de espécie do que foi confusamente[v] classificado nos artigos 198, I do código civil como causas “suspensivas e impeditivas” da prescrição previstas. Destaca-se que se o prazo já fora iniciado e, posteriormente for paralisado, há suspensão. Por outro lado, as causas impeditivas obstam a fluência do prazo. Sobre esse ponto Lazzari destaca, com base na jurisprudência do TRF da 4ª região (AC nº 2003.04.01.051040-1/SC, Relator Des. Federal Ricardo Teixeira do Valle Pereira, DE 27.8.2007) que a “não ocorrência da prescrição em relação a alguns dos dependentes não beneficiaria os demais” (LAZARRI, 2013).

 Hipótese de suspensão fixada no âmbito do TNU é a prevista no enunciado da súmula 74, segundo a qual: “O prazo de prescrição fica suspenso pela formulação de requerimento administrativo e volta a correr pelo saldo remanescente após a ciência da decisão administrativa final.” É esse, também o sentido do art. 4º do Decreto n. 20.910, que, pela especificidade, continua aplicável às relações jurídicas previdenciárias:

“Art. 4º – Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, no reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.

Parágrafo Único. – A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano.”

As normas acima determinam, portanto, que não correrá o prazo prescricional enquanto o segurado ou beneficiário ingressou com requerimento administrativo perante o INSS. Nessa situação também há aplicabilidade da súmula 443 do STF, segundo a qual “A prescrição das prestações anteriores ao período previsto em lei não corre, quando não tiver sido negado, antes daquele prazo, o próprio direito reclamado, ou a situação jurídica de que ele resulta.”

     Apesar de não mencionada na Lei 8.213, entende-se que, conforme o disposto no art. 202 I do Código Civil, a prescrição do parágrafo único é interrompida com o despacho do juiz, ainda que incompetente. Ressalte-se que a interrupção ocorre com a citação válida, retroagindo até a data da propositura da ação. Nesse sentido, o enunciado da súmula 106 do STJ afirma: “proposta a ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na citação, por motivos inerentes ao mecanismo da Justiça, não justifica o acolhimento da arguição de prescrição ou decadência.”

No que tange à interrupção da prescrição contra o INSS, aplicam-se as regras especiais do Decreto n. 20.910 de 1932, além da súmula 383 do STF.  De acordo com os artigos 8º e 9º do Decreto n. 20.910, a recontagem do prazo prescricional contra a Fazenda Pública não se inicia do zero, mas da metade, ou seja: dois anos e meio. Em relação a estas regras, fixou o STF entendimento segundo o qual não pode o prazo prescricional ficar reduzido aquém de cinco anos se o titular do direito (ex. segurado) interrompê-lo durante a primeira metade do seu transcurso. É este o teor da Súmula 383 da Corte:

“Súmula n. 383. A prescrição em favor da fazenda pública recomeça a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo”.

Ou seja, se o prazo prescricional de cinco anos for interrompido após dois anos e meio do seu transcurso, voltará a correr, necessariamente, por mais dois anos e meio. Assim, se se iniciou em 01.01.2016 e foi interrompido em 01.01.2019, voltará a correr, após a interrupção, por dois anos e meio. Contudo – tendo em vista o entendimento fixado – se a interrupção ocorrer em 01.01.2017 o prazo restante não será de dois anos e meio, mas de quatro anos.

Por fim, cumpre relembrar que pelo fato das prestações previdenciárias terem características de direitos indisponíveis com finalidade alimentar, “o benefício previdenciário não prescreve em si, mas tão somente as prestações não reclamadas dentro de certo tempo (..)”[vi]. Daí a imprescritibilidade das ações que postulam o benefício previdenciário pela primeira vez.

Considerações Finais.

De acordo com o proposto introdutoriamente, pôde-se fixar:

1. A Lei 8.213 disciplina, em relação aos beneficiários, um prazo de decadência e prescrição no mesmo artigo 103.

2. O prazo decadencial (caput do art. 103), em termos gerais, fixa 10 anos para revisão de ato de concessão dos benefícios.

3. O prazo prescricional (parágrafo único do art. 103), por outro lado, é fixado em cinco anos para limitar o ingresso de ações voltadas ao pagamento de prestações vencidas, além de quaisquer restituições ou diferenças devidas pela previdência social.

4. O prazo decadencial em referência foi incluso pela medida provisória n. 1.523-9 de 1997, convertida na Lei n. 9.528 de 1997. Antes disso, não havia previsão, na legislação previdenciária de prazo decadencial para a revisão dos benefícios.

5. Antes da previsão do prazo prescricional do parágrafo único da Lei 8.213 de 1991, utilizava-se, em relação ao INSS, a integralidade das regras previstas no Decreto n. 20. 910 de 1932. Ressaltou-se que hoje, apesar da previsão e evolução da interpretação sobre o disposto no citado parágrafo único, esse decreto ainda é utilizado subsidiariamente.

6. Viu-se que é intensa a quantidade de entendimentos jurisprudenciais sumulados sobre o tema (Vide súmulas 81 e 74 do TNU, 85, 106 do STJ além das 383 e 443 do STF).

7. Aferiu-se, por fim, que a “intensidade” da jurisprudência sobre os institutos pode ser explicada, por um lado, pela complexa interpretação do tema de acordo a caracterização progressiva da relação jurídico previdenciária. Também os institutos tiveram que ser adaptados à necessidade de preservação do “fundo de direito previdenciário” em alguns casos.