Facetas do princípio do poluidor-pagador sobre o prisma doutrinário e jurisprudencial

Resumo: Em face do atual papel que a proteção do meio ambiente vem ocupando no plano nacional e internacional atualmente, sendo inclusive direito consagrado constitucionalmente no art. 225 da Carta Magna brasileira, a doutrina desenvolveu princípios de aplicação prática a fim de complementar a legislação no que tange a tutela ambiental, visto que a positivação de preceitos no ramo do direito ambiental ainda é recente e insuficiente para atender as demandas práticas. Nesse contexto, se encontra o Princípio do poluidor-pagador, o qual merece ser analisado, na medida em que é visualizado sob aspectos diferentes no que se concerne ao entendimento da doutrina e jurisprudência, acarretando uma aplicação difusa: vezes de caráter preventivo, vezes repressivo.

Palavras-chave: Meio Ambiente; Poluidor-Pagador; Duplo-sentido; Prevenção e Repressão.

Abstract: Given the current role that environmental protection has occupied the national and international level today, including being right enshrined in the Constitution art. 225 of the Brazilian Constitution, the doctrine has developed principles of practical application in order to supplement the legislation with respect to environmental protection, as the positivation of the precepts of environmental law branch is still recent and not enough to meet the practical demands. In this context, is the polluter – pays principle, which deserves to be analyzed, as it is viewed under different aspects as it concerns the understanding of doctrine and jurisprudence, resulting in a fuzzy application: times of preventive, often repressive.

Keywords: Environment; Polluter pays; Double meaning; Prevention and Suppression.

Sumário: Introdução; 1. Princípio do Poluidor-pagador; 2. Entendimento jurisprudencial; Conclusão; Referências.

INTRODUÇÃO

Decorrente da evolução industrial/tecnológica que se presenciou desde a inserção de um novo modo-de-produção na sociedade a partir do século XVIII, este que excessivamente consumidor de matéria-prima e até recentemente alienado às suas consequências desinteressantes para o capitalismo imaturo, fez com que em meados da década de 70, iniciassem as primeiras preocupações humanas concernentes aos efeitos que esse desenvolvimento exacerbado pudesse ocasionar ao meio ambiente, até então, personagem secundário de um sistema que o visualizava como fonte inesgotável e que tinha como escopo exclusivo: o lucro.

Nesse diapasão, observa-se que inicialmente a finalidade da preservação do meio ambiente ainda possuía caráter antropocentrista, sendo que segundo Édis Milaré (2005) “Antropocentrismo é uma concepção genérica que, em síntese, faz do Homem o centro do Universo, ou seja, a referência máxima e absoluta de valores (verdade, bem, destino último, norma última e definitiva etc), de modo que ao redor desse “centro” gravitem todos os demais seres por força de um determinismo fatal. […] O Movimento Ambientalista, não obstante a grande diferença entre as posições políticas, sociais e econômicas dos seus integrantes, rechaça unanimemente as posições antropocêntricas”.

Tal concepção antropocentrista foi presenciada na Declaração sobre o ambiente humano proferida na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, a qual prescreve “O homem é ao mesmo tempo criatura e criador do meio ambiente, que lhe dá sustento físico e lhe oferece a oportunidade de desenvolver-se intelectual, moral, social e espiritualmente […] Natural ou criado pelo homem, é o meio ambiente essencial para o bem-estar e para gozo dos direitos humanos fundamentais, até mesmo o direito à própria vida”.

Por outro lado, conforme a lição de Silva (2004), o conceito de meio ambiente deve ser entendido sobre um prisma globalizante, “abrangente de toda a natureza, o artificial e original, bem como os bens culturais correlatos, compreendendo, portanto, o solo, a água, o ar, a flora, as belezas naturais, o patrimônio histórico, artístico, turístico, paisagístico e arquitetônico”.

Hodiernamente, diante do presente amadurecimento ideológico no que se refere aos impactos que se refletem no Meio Ambiente resultantes dos excessivos danos a este ocasionados, verifica-se a crescente preocupação com o desenvolvimento de mecanismos que resultem em efetivas alterações positivas relacionadas à prevenção, reparação e recuperação de todo o invólucro ambiental.

Para tanto, o desenvolvimento de princípios de atuação prática se mostraram essenciais para resguardar seu caráter cogente, tendo em vista que, apesar da ascensão do conceito do Desenvolvimento Sustentável, é visível e irremediável o “duelo” existente entre preservação e desenvolvimento.

Assim, vislumbrada a necessidade do enfoque do meio ambiente como destinatário de tutela, sua proteção adquiriu espaço no Artigo 225 da Constituição Federal e paulatinamente, sendo o direito ambiental caracterizado por sua autonomia, foram desenvolvidos princípios próprios, basilares à preservação do meio ambiente aliado ao desenvolvimento econômico.

Destarte, é evidente que na busca destes objetivos, as mudanças cotidianas não devem atingir mormente à população, pelo contrário, o enfoque deve se voltar para os principais causadores de impacto ao meio ambiente, ou seja, as empresas exploradoras de atividade econômica.

1. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR

Buscando efeitos positivos nas políticas de proteção ao meio ambiente por meio do “ataque” ao cerne da sua problematização, é que, atualmente em evidência e introduzido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico visualiza-se o Princípio do Poluidor Pagador, este que será analisado a partir dos dois prismas pelos quais é atualmente identificado.

Inicialmente, foi incorporado internacionalmente em 1992 pela Declaração do Rio de Janeiro, em seu Princípio n° 16, ao afirmar que “As utoridades nacionais devem procurar assegurar a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, levando em conta o critério de quem contamina, deve, em princípio, arcar com os custos da contaminação, levando-se em conta o interesse público e sem distorcer o comércio e os investimentos internacionais”.

Também se encontra previsto expressamente na legislação infraconstitucional, mais especificamente no art. 4º, VII, da Lei n. 6.938/81, segundo o qual “A imposição ao usuário, da contribuição pela utilização dos recursos ambientais com fins econômicos e da imposição ao poluidor e ao predador da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados”.

Desta forma, sob seu primeiro aspecto, defendido predominantemente pela doutrina, esse princípio pode ser abstraído por seu caráter preventivo, assim, entende-se que o mesmo foi inserido no sentido de que os custos de uma atividade potencialmente poluidora devem ser internalizados pelos investidores, que concluindo ser esta pouco vantajosa economicamente, tendo em vista, que é necessária a imposição de exigibilidades para que a atividade possa ser desenvolvida, tais como estudos de impacto ambiental, fazendo com que os meios utilizados para o desenvolvimento ou a própria atividade se tornem desinteressantes, e assim, busquem-se alternativas diversas menos poluidoras.

Nesse sentido, Antunes (p. 49, 2010) reforça que esse princípio decorre da constatação que o uso dos recursos ambientais que já se encontram em escassez, só agravará a sua redução e degradação, desta forma, para que essa escassez seja notada, é preciso o estabelecimento de políticas públicas que assegurem que os custos ambientais também sejam contabilizados e reflitam no preço dos produtos.

Segundo Milaré (2005) “Assenta-se esse princípio na vocação redistributiva do Direito Ambiental e se inspira na teoria econômica de que os custos sociais externos que acompanham o processo produtivo (v.g., o custo resultante dos danos ambientais) precisam ser internalizados, vale dizer, que os agentes econômicos devem levá-los em conta ao elaborar os custos de produção e, consequentemente, assumi-los”.

Nesse viés preventivo do principio do poluidor-pagador, o ônus deixa de ser suportado pela coletividade, e passa a ser inserido na atividade econômica que tem potencial de poluir o meio ambiente, operando como uma forma de desincentivar o exercício dessa atividade.

Defendendo essa linha de pensamento, Antunes (2010) complementa que “O elemento que diferencia o PPP da responsabilidade é que ele busca afastar o ônus do custo econômico das costas da coletividade e dirigi-lo diretamente ao utilizador dos recursos ambientais. Ele não pretende recuperar um bem ambiental que tenha sido lesado, mas estabelecer um mecanismo econômico que impeça o desperdício de recursos ambientais, impondo-lhes preços compatíveis com a realidade”.

Ademais, embora aparentemente possa-se interpretar que este princípio garanta o direito de poluir desde que sejam pagos os custos da atividade poluidora, pelo contrário, ele tem como fito impor ônus econômicos as atividades poluidoras a fim de que o exercício das mesmas não seja vantajoso ao empresário, em consonância ao entendimento de Móde (2005) “o princípio do poluidor-pagador […] deve ser compreendido de forma conjugada ao princípio da prevenção, orientando os agentes econômicos para as práticas menos lesivas ao meio ambiente”.

Também nesse sentido expõe Benjamin (1993) “O princípio poluidor-pagador não é um princípio de compensação dos danos causados pela poluição. Seu alcance é mais amplo, incluídos todos os custos da proteção ambiental, quaisquer que eles sejam, abarcando, a nosso ver, os custos de prevenção, de reparação e de repressão do dano ambiental”.

Decorrente da aplicação desse princípio foi publicado no site[1] da Veja em 07/03/2013, a ordem de suspensão pelo Instituto Estadual do Ambiente (Inea) das atividades de construção pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) da usina de aços longos em Volta Redonda/RJ, tendo em vista que previamente, em virtude do impacto ambiental que essa atividade ocasionará, foi pactuado o pagamento de uma multa no valor de 2,3 milhões de reais para que a construção se concretizasse, todavia, a empresa não pagou o estabelecido no prazo, ferindo o acordo estabelecido e consequentemente a própria finalidade do Princípio do Poluidor-pagador.

Além disso, em virtude da aplicação desse princípio em conjunto com o ideal de prevenção, tem se verificado o surgimento de um ramo econômico aliado a sustentabilidade, por meio do qual, indivíduos comprometem-se na atividade de preservação de determinado ambiente, e em contraprestação, adquirem renda.

Nesse contexto, a Gazeta do povo em parceria com o HSBC criou o projeto “Águas do Amanhã” pelo qual são desenvolvidas políticas de preservação da água e também são expostas os efeitos positivos do seu desenvolvimento, inclusive nas mudanças dentro de empresas privadas, dentre estes, foi publicado no ano de 2011 a matéria sobre o Projeto Água Viva[2] no oeste do estado do Paraná, desenvolvido desde 2004 pela Coopavel Cooperativa Agroindustrial em parceria com a multinacional Syngenta, por meio do qual os agricultores da região são auxiliados para a recuperação das nascentes em suas propriedades e para mantê-las preservadas, evitando assim, o contato com as áreas contaminadas.

Dentro do projeto, um dos produtores que o aderiu foi João Carlos Nazari, que possuía 8 (oito) minas d’água em sua propriedade, e passou a receber renda em decorrência de sua contribuição para o Meio Ambiente.

Também o Poder Público, na esfera estadual[3], com fundamento no Artigo 155, inciso II da Carta Magna que atribui como competência dos Estados e Distrito Federal a instituição de imposto sobre “operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação”, o chamado ICMS, e também no Artigo 158, que prevê que 25% do arrecadado desse imposto pertencerá aos municípios, ressalvando que a divisão deverá obedecer aos critérios do parágrafo único do artigo citado, o qual dispõe em seu inciso II, que até ¼ das parcelas pertencem aos municípios, serão creditados de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos territórios, por meio de lei federal, atualmente vem se utilizando de suas atribuições no intuito de promover incentivos para que os municípios contribuam em prol à preservação.

Desta forma, diversos estados estão promovendo o chamado “ICMS VERDE OU ECOLÓGICO”, utilizando-se de um critério ambiental no momento de calcular a participação de cada um dos municípios na repartição dos valores arrecadados, tendo como pioneiro da instituição do mesmo, o estado do Paraná, que o utilizou como forma de “compensação” aos municípios que possuíam restrições legais para expandir suas atividades econômicas, em razão da presença de Unidades de Conservação e áreas de mananciais responsáveis pelo abastecimento de água para outros municípios.

Hoje, conforme informações do Instituto Ambiental do Paraná[4], o critério para destinação do ICMS observa a seguinte forma: 50% para Municípios que tenham em seu território Mananciais de Abastecimento, cuja água se destina ao abastecimento da população de outro município; 50% para Municípios que tenham integrado em seu território Unidades de Conservação, Áreas de Terras Indígenas, Reservas Particulares do Patrimônio Natural, Faxinais, Reservas Florestais Legais.

2. ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL

Todavia, embora se constate que a doutrina vem se posicionando no sentido de que o princípio em voga possui um caráter preventivo, visto que busca elidir a própria prática poluidora pela sua substituição por outra menos lesiva ao meio ambiente, a jurisprudência tem-se utilizado deste, como fundamento para aplicação de reparação após a degradação de recursos ambientais.

Machado (2003) reconhece os dois momentos de aplicação do princípio do poluidor-pagador “um momento é o da fixação das tarifas ou preços e/ou da exigência de investimentos na prevenção do uso do recurso natural, e outro momento é o da responsabilização residual ou integral do poluidor”.

Correspondente à aplicação repressiva do princípio, o Superior Tribunal de Justiça tem aplicado repetidas vezes conforme segue os casos abaixo “PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA – DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL – INOBSERVÂNCIA DAS EXIGÊNCIAS LEGAIS E REGIMENTAIS – APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO POLUIDOR PAGADOR. 1. Não ocorre ofensa ao art. 535 do CPC, se o Tribunal de origem decide, fundamentadamente, as questões essenciais ao julgamento da lide. 2. A ausência de cotejo analítico, bem como de similitude das circunstâncias fáticas e do direito aplicado nos acórdãos recorrido e paradigmas, impede o conhecimento do recurso especial pela hipótese da alínea c do permissivo constitucional. 3. O STJ alberga o entendimento de que o pedido não deve ser extraído apenas do capítulo da petição especificamente reservado aos requerimentos, mas da interpretação lógico-sistemática das questões apresentadas pela parte ao longo da petição. 4. De acordo com o princípio do poluidor pagador, fazendo-se necessária determinada medida à recuperação do meio ambiente, é lícito ao julgador determiná-la mesmo sem que tenha sido instado a tanto. 5. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido. (STJ – REsp: 967375 RJ 2007/0155607-3, Relator: Ministra ELIANA CALMON, Data de Julgamento: 02/09/2010, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 20/09/2010)”.

Na jurisprudência citada, o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou Ação Civil Pública com pedido de antecipação de tutela parcial dos efeitos da tutela em face de Phitoterapia Biofitogenia Lavoratoria Biota Ltda., tendo em vista que alegou que a ré é responsável por causar diversos danos ao meio ambiente por desrespeitar normas tais como as que se referem: ao despejo e tratamento de efluentes industriais; intervenção a faixa marginal do rio, entre outros. Além de requerer que a ré recuperasse a área degradada e indenizasse a coletividade pelas privações e danos causados.

 Ademais, o juiz “a quo” condenou a ré a diversas medidas de caráter repressivo buscando a reparação dos danos ambientais gerados. Após negado o recurso interposto ao Tribunal do Estado de Rio de Janeiro, foi interposto Recurso Especial ao STJ, que mantendo a decisão, entendeu que o próprio Tribunal prolator do Acórdão, ao manter as decisões proferidas pela juízo de 1º grau, se fundamentou implicitamente no Princípio do Poluidor-Pagador, conforme segue trecho do voto da Relatora Eliana Calmon “Confira-se que, logo no acórdão da apelação, o Tribunal de segunda instância invoca implicitamente o Princípio Ambiental do Poluidor Pagador para chancelar as medidas determinadas pelo juízo sentenciante (fl. 739): Conclui-se que, as provas carreadas aos autos demonstram a agressão ao meio ambiente, caracterizando violação às leis que regem a matéria em questão. Não há dúvidas que os ataques ao meio ambiente são de apreciação pela ótica da responsabilidade objetiva, agressões essas que se configuram mediante a simples consumação da atividade daninha e a constatação do dano, em que se evidencie o nexo causal, oportunidade em que se impõe a resposta do lesante, que há de varrer o prejuízo restabelecendo o status quo ante ou marcar com a indenização que se faça necessária, observada a correta dosagem do seu valor. (RESP 967.375 – RJ)”.

No mesmo sentido, se posicionou o Superior Tribunal de Justiça “AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANOS MATERIAIS EMORAIS. ACIDENTE AMBIENTAL. ROMPIMENTO DO POLIDUTO "OLAPA" ­VAZAMENTO DE ÓLEO COMBUSTÍVEL NA SERRA DO MAR. CERCEAMENTO DEDEFESA. INEXISTÊNCIA. ELEMENTOS DOCUMENTAIS SUFICIENTES.LEGITIMIDADE ATIVA DO PESCADOR ARTESANAL COM CARTEIRA PROFISSIONALREGISTRADA NO DEPARTAMENTO DE PESCA E AGRICULTURA DO MINISTÉRIO DAAGRICULTURA E DO ABASTECIMENTO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADEOBJETIVA. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR. MATÉRIAS DECIDIDAS PELA 2ªSEÇÃO, NO RESP 1.114.398/PR, MIN. SIDNEI BENETI, DJE DE 16/02/2012,JULGADO SOB O REGIME DO ART. 543-C DO CPC. ESPECIAL EFICÁCIAVINCULATIVA DESSE PRECEDENTE (CPC, ART. 543-C, § 7º), QUE IMPÕE SUAADOÇÃO EM CASOS ANÁLOGOS, COMO A DOS AUTOS. DANO MORAL. VALOR DACONDENAÇÃO. RAZOABILIDADE. REVISÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. Inexistência de cerceamento de defesa no julgamento antecipado dalide, tendo em vista serem suficientes os elementos documentaisapresentados. Ademais, está caracterizada a notoriedade e apublicidade da situação fática retratada nos autos, bem como oinquestionável prejuízo gerado pelo dano ecológico. 2. Configurada a legitimidade ativa ante a qualidade de pescadorprofissional do autor com documento de identificação profissionalfornecido pelo Ministério da Agricultura e Abastecimento. 3. O dano ambiental, cujas consequências se propagam ao lesado, é,por expressa previsão legal, de responsabilidade objetiva,impondo-se ao poluidor o dever de indenizar. 4. A modificação das conclusões a que chegaram as instânciasordinárias, relativa à presença dos requisitos ensejadores do deverde indenizar pelo dano causado, nos moldes em que pretendido,encontra óbice na Súmula 7/STJ, por demandar o vedado revolvimentode matéria fático-probatória. 5. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. (STJ – AgRg no AREsp: 89444 PR 2011/0229870-0, Relator: Ministro PAULO DE TARSO SANSEVERINO, Data de Julgamento: 21/08/2012, T3 – TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 24/08/2012)”.

Conforme o julgado acima, o STJ julgou o Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 89.444 – PR (2011/0229870-0), interposto pela Sociedade Anônima Petróleo Brasileiro – PETROBRÁS, em razão da mesma ter sido condenada a indenizar o pescador artesanal prejudicados com o vazamento de óleo combustível na serra do mar em que exercia atividade pesqueira, acidente denominado OPALA, destarte, a agravante tentou invocar a força maior com o escopo de elidir sua responsabilidade, todavia, foi negado o recurso, mais uma vez, fundamentando o dever de indenizar decorrente dessa responsabilidade em virtude da adoção da Teoria do risco integral e da responsabilidade objetiva ínsita ao dano ambiental contida no art. 225 §3º, da CF, c/c art. 14, §1º da Lei nº 6.938/81 e principalmente por aplicação do Princípio do poluidor – pagador.

CONCLUSÃO

Com a promoção do princípio estudado, apesar de polos aparentemente paralelos, verifica-se uma maior aproximação entre a esfera econômica e ambiental. Todavia, ainda insuficiente, de modo que é necessária a ampliação de políticas nesse sentido de relacionar ramos distintos, porém, atualmente dependentes entre si, como a sua aplicação da Tributação Ambiental em relações público-privadas, assim como ocorre com o ICMS Verde entre os entes da federação.

Ademais, é necessário frisar, que embora o princípio do Poluidor-pagador seja aplicado na jurisprudência em sentido diverso ao objetivado com sua introdução ao ordenamento jurídico, o mesmo deve ser defendido e utilizado pelo Poder Público em seu conceito definido doutrinariamente, tendo em vista ser o Estado, o principal detentor de meio coercitivos que levem a uma potencial prevenção, possibilitando a instituição de medidas que tornem inviáveis atividades evidentemente poluidoras, e viabilizem a aplicação desse princípio de forma eficaz a ponto de atingir o seu escopo primordial, qual seja: internalização com viés de prevenção.