Resumo: o presente artigo analisa o instituto da cessão de uso como forma de ocupação de partes de um imóvel que esteja na posse de órgão da Administração Pública. Aborda a questão da discricionariedade administrativa quanto aos motivos de conveniência e oportunidade para o deferimento da ocupação por outra repartição pública no prédio onde funciona o cedente e que haja interesse público na sua formalização, além da autoridade competente a quem caberá decidir sobre a oportunidade da cessão.
Sumário: 1. Introdução. 2. A cessão de uso diante do caso concreto. 3. Competência para o deferimento. 4. Conclusão
1.INTRODUÇÃO
Acerca das categorias e em relação à administração dos bens públicos, a doutrina nos ensina que os bens podem ser classificados em: de uso comum do povo, os de uso especial e os dominiais. Tal classificação irá determinar a forma de disposição e de administração de tais bens, no dizer de Hely Lopes Meirelles:
“Todos os bens vinculados ao Poder Público por relações de domínio ou de serviço ficam sujeitos à sua administração. Daí o dizer-se que uns são bens do domínio público, e outros, bens do patrimônio administrativo. Com mais rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domínio público (os da primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os da segunda categoria: de uso especial) e bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria: dominiais)[1]”
Pois bem, os bens públicos podem se destinar ao uso comum do povo ou ao uso especial. Assim, o estado poderá outorgar título de uso do bem público a particulares ou a outras pessoas jurídicas de direito público e demais entes da Administração, utilizando-se, para tanto, dos instrumentos conferidos pela legislação, tais como: autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, além da cessão de uso, e, ainda, dos institutos de direito privado, como o comodato, a locação e a enfiteuse.
Com relação à cessão de uso, ensina Hely Lopes Meirelles que ela se caracteriza, basicamente, por ser um ato de colaboração entre repartições públicas:
“Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando. (…) A cessão de uso entre órgãos da mesma entidade não exige autorização legislativa e se faz por simples termo e anotação cadastral, pois é ato ordinário de administração através do qual o Executivo distribui seus bens entre suas repartições para melhor atendimento do serviço. (…) Em qualquer hipótese, a cessão de uso é ato de administração interna que não opera a transferência de propriedade e, por isso, dispensa registros externos.[2]”
Na mesma linha de entendimento, discorre Diogenes Gasparini, para quem:
Cessão de uso é o ato que consubstancia a transferência do uso de certo bem de um órgão (Secretaria da Fazenda) para outro (Secretaria da Justiça) da mesma pessoa política (União, Estado-Membro e Município), para que este o utilize segundo sua natureza e fim, por tempo certo ou indeterminado. É medida de colaboração entre os órgãos públicos; daí não ser remunerada e dispensar autorização legislativa. Formaliza-se por termo de cessão”.[3]
Dessa forma, como elucidado pelo mestre, nada impede que seja utilizado o instituto da cessão para colaboração entre dois órgãos da mesma pessoa política – no exemplo citado – Secretaria da Fazenda e Secretaria da Justiça. Outra não é a opinião de José dos Santos Carvalho Filho:
Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade. A grande diferença entre a cessão de uso e as formas até agora vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoa. Por exemplo: o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro para uso de órgão de inspetoria do Tribunal de Contas do mesmo Estado. Ou o Secretário de Justiça cede o uso de um de suas dependências para órgão da Secretaria de Saúde. (…) A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade, bem como a extensão de dependências cedidas com prejuízo para o regular funcionamento da pessoa cedente”.[4] (grifou-se)
Portanto, vê-se que, pelos ensinamentos e exemplos citados, não há óbice para a assinatura do termo de cessão de uso entre dois órgãos administrativos, como no exemplo citado por Carvalho Filho, em que o Tribunal de Justiça cede o uso de determinada sala do prédio do foro ou, ilustrando-se outro exemplo, caso o Tribunal Regional do Trabalho no Estado de Sergipe (TRT/SE) pretenda ceder salas de suas dependências para a Procuradoria Federal, levando em conta as facilidades proporcionadas pelo funcionamento, em suas dependências, de um órgão atuante no âmbito da Justiça do Trabalho, notadamente pela celeridade e economia processuais que tal ocupação poderá gerar.
A propósito da natureza jurídica da Procuradoria-Geral Federal (PGF), consoante previsão contida na Lei n.º 10.480/2002, abrimos um parêntese na ideia central do presente artigo, para transcrever os ensinamentos da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem ainda há ambiguidade acerca da natureza jurídica da PGF, ou seja, se ela integra a Administração Direta ou Indireta:
“Posteriormente, a Lei n. 10.480, de 2.7.2002, criou a Procuradoria-Geral Federal, de forma talvez um pouco esdrúxula, porque não diz se ela pertence à Administração Direta ou Indireta, mas apenas lhe dando autonomia administrativa e financeira e vinculando-a à Advocacia-Geral da União. Tomou-se o cuidado de manter o verbo vincular (e não subordinar), para atender ao disposto na Constituição e na Lei Complementar n. 73/93. No entanto, para dizer que ela integra a Administração Indireta, teria sido necessário atribuir-lhe personalidade jurídica própria, o que não foi feito”.[5]
Prosseguindo no tema da cessão, frise-se que, para alguns autores, como é o caso de Hely Lopes Meirelles[6], mesmo em caso de ocupação por entidade da Administração Indireta, o caso continua sendo de cessão de uso, posição que também não encontra óbice na jurisprudência do TCU, já que, conforme decidido no acórdão 187/2008 – adiante transcrito – houve ampliação do rol das entidades que poderiam ocupar as dependências de órgão público sob essa forma.
2. A CESSÃO DE USO DIANTE DO CASO CONCRETO
Nesse compasso, o tema foi tratado pelo Tribunal de Contas da União no acórdão 187/2008 – Plenário, no qual ficou consignado ser a cessão de uso o instrumento mais apropriado para a ocupação, por terceiros, de salas do Senado Federal:
“(…) 21. O artigo 3.º do ato 30/2002 da Comissão Diretora do Senado Federal (fl. 22 v.p.) estabelece que serão disponibilizadas áreas destinadas a atividades de apoio desenvolvidas por terceiros, e que o Primeiro-Secretário possui competência para definir as atividades consideradas necessárias. (…) 24. O parágrafo 1.º do artigo 11 do ato 30/2002 (fl. 23 v.p.) afirma, ainda, que o Primeiro-Secretário indicará, por meio de Portaria, os utentes que permanecerão ou não instalados no complexo arquitetônico da Casa, considerando o interesse do Senado Federal. (…) 4. Conforme destacado no voto que consubstanciou o acórdão recorrido, a situação das áreas que ora se discute não é compatível com a autorização e a permissão, dado o caráter precário dos institutos. Também não se enquadram como concessão de uso, instrumento pertinente a situações em que as atividades exigem investimentos vultosos por parte do concessionário. Assim, a única modalidade em que se poderia enquadrar o caso em tela seria a cessão de uso, o que já evidencia a inadequabilidade dos instrumentos utilizados pelo Senado Federal para formalizar a relação entre o órgão e os ocupantes das áreas. Entendo cabível determinar ao órgão que regularize os instrumentos de ocupação das áreas. (…) 7. Originalmente, a cessão de uso era um instrumento utilizado para que um órgão da administração pública cedesse, gratuitamente, no intuito de colaboração, espaços que não estava utilizando para outro órgão desenvolver suas atividades. Nesse sentido, define o instituto Hely Lopes Meirelles: “cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize em condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando” (Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 33ª Edição, pag. 528). 8. Na mesma linha, definiu o Procurador-Geral junto a este Tribunal: ‘A cessão de uso de bens públicos é instrumento utilizado para viabilizar a cooperação entre órgãos ou entidades públicos. … Assim, quando julgado conveniente, determinado órgão poderá ceder o uso de espaços em edifícios públicos a fim de que outro órgão possa desenvolver atividade que interesse às duas unidades administrativas. Seria o caso, no exemplo, citado por José dos Santos Carvalho Filho, de “O Tribunal de Justiça ceder o uso de determinada sala do prédio do foro para o uso de inspetoria do Tribunal de Contas” (Curso de Direito Administrativo, Editora Fórum, pag. 845). 9. Segundo essa concepção ‘original’ da cessão de uso, tal instituto não poderia ser utilizado para que entidades privadas, como Partidos Políticos ou institutos e fundações ligados a eles ocupassem áreas do prédio do Senado Federal. 10. No entanto, a Lei nº 9.636/98, que em seus arts. 18 a 21 trata do instrumento em questão, ampliou as possibilidades de utilização da cessão, conforme se verifica em seu art. 18: “art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Dec-Lei 9.760, de 1946, os imóveis da União a: I – Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social; II – pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional, que mereça tal favor. … §5º. A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa, e sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei” 15. O §5º do art. 18 da Lei nº 9.636/98 estabelece que, sempre que houver competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. Considerando o elevado número de partidos existentes, levando-se em conta que apenas dois partidos e três instituições ocupam áreas hoje no Senado Federal, pelo menos em tese estaria caracterizada a situação que ensejaria a realização de licitação. (…) 17. No entanto, conforme bem registrou o Ministro-Relator a quo em seu voto, se outras entidades vierem a requisitar a cessão de uso de áreas no Senado Federal e o órgão não puder atender todos os pedidos, a autoridade administrativa competente do Senado Federal deverá deflagrar o certame público. Entendo pertinente que determinação nesse sentido conste da deliberação que esta Corte vier a adotar no âmbito deste recurso. 9.2. determinar ao Senado Federal que: 9.2.1. substitua os ‘Termos de Ocupação de Área por Terceiros’ nºs 2/003, 8/2003, 9/2003 e 15/2003 e o Termo de Autorização de Uso nº 2/1997, por termos de cessão de uso, modalidade legal adequada à ocupação das áreas no Senado Federal por parte das respectivas entidades, nos termos do art. 18 da Lei nº 9.636/98;” (grifou-se)
3. COMPETÊNCIA PARA O DEFERIMENTO
Assim sendo, conforme o posicionamento da Corte de Contas, verifica-se que a cessão deverá ser autorizada por autoridade administrativa do Senado, que vem a ser o seu primeiro-secretário, nos termos do Ato da Comissão Diretora n.º 30, de 2002, §1º, art. 11. Por conta disso, vê-se que o deferimento, ou não, do pedido de cessão é ato discricionário que cabe à administração do próprio órgão, segundo as suas razões de conveniência e oportunidade, tendo em vista que o próprio órgão que vai ceder parte de suas instalações é que melhor pode deliberar sobre essa posse de terceiro em suas dependências.
Anote-se que, como órgão integrante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) é responsável pela administração e entrega dos imóveis da União. Assim, para facilitar a execução dos trabalhos, foi editada a Orientação Normativa ONGEAPN-004, de 29.11.01, que dispõe acerca da cessão de uso que será formalizada quando o cessionário for ente da administração indireta. Pois bem, os subitens 3.2 e 3.3, da referida Orientação, dispõem no sentido de que a cessão de uso será formalizada quando o imóvel for entregue diretamente da Gerência Regional do Patrimônio da União (GRPU), à entidade da Administração Indireta, conforme o art. 79, §3º, do Decreto-lei n.º 9.760/46. Todavia, mesmo quando a posse do imóvel já estiver sob os cuidados de órgão federal – como no exemplo do prédio onde funciona o TRT – e for da conveniência deste ceder partes desse mesmo imóvel à outra repartição pública, consoante estabelece o art. 20, da Lei n.º 9.636/98, o instrumento adequado também será a cessão, verbis:
“Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2o do art. 79 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.
Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei.” (grifei)
Acerca da autoridade competente para formalizar a cessão, no mesmo sentido dispõe o art. 13, do Decreto n.º 3.725/2001:
“Art. 13. A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições: (…)” (grifado)
Dessa forma, percebe-se que caberá à autoridade administrativa, no âmbito da repartição detentora do imóvel, a formalização do termo de cessão de uso sobre partes do imóvel que lhe foi entregue, transferindo-se, assim, a posse a terceiro que seja do seu interesse, permanecendo, portanto, o domínio com a própria União.
A título ilustrativo, no âmbito da Advocacia-Geral da União, houve a edição da NOTA N. AGU/MS 64/2005, referente ao processo n.º 00580.002177/2005-80, devidamente aprovada por despachos do Exmº Sr. Consultor-Geral da União (904/2005) e do Exmº Sr. Advogado-Geral da União, em que se discutiu sobre imóvel que havia sido entregue diretamente, pela GRPU/SE, através de cessão gratuita, à Universidade Federal de Sergipe – entidade da Administração Indireta. Frise-se que a cessão tratada foi do imóvel como um todo, e não de partes dele para atividades de interesse do Cedente.
No mesmo âmbito da Advocacia-Geral da União (AGU), foi assinado o PARECER N.º AGU/MP-15/2005, proc. n.º 00400.016056/2003-24, devidamente aprovado por despachos do Exmº Sr. Consultor-Geral da União (920/2005) e do Exmº Sr. Advogado-Geral da União, no qual se abordou o “instituto jurídico a ser utilizado quando da instalação de facilidades no interior de Organizações Militares.” Por conseguinte, concluiu-se no referido opinativo que “uma vez aprovada a nova finalidade, o instrumento apropriado a torná-la efetiva é a cessão de uso, que deverá ser ‘formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel’ (art. 20, parágrafo único, da Lei n.º 9.636, de 15 de maio de 1998)”.
Portanto, o tema da cessão de uso já havia sido tratado pelo PARECER N.º AGU/MP-15/2005, que obteve a aprovação da douta Consultoria-Geral, bem como do Exmº. Sr. Advogado-Geral da União, conforme prescreve o art. 4º, X, da Lei Complementar n.º 73/93. A propósito, o então Dr. Consultor-Geral da União, em seu despacho n.º 920/2005 ressaltou: “Embora não se cuide de divergência entre instituições, a indagação tem oportunidade eis que são inúmeras as situações em que semelhante dúvida ocorre.”
4. CONCLUSÃO
Por tudo que se expôs, conclui-se que o instrumento jurídico mais adequado para a ocupação, pelos órgãos e entes que compõem a Administração Direta e Indireta, das dependências de imóvel público ao qual já tenha sido destinado o uso especial de abrigar as atividades da própria Administração, é mesmo a cessão de uso, que deverá ser formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel.
Informações Sobre o Autor
Francisco Sales de Argolo
Advogado da União. Pós-graduado em Direito Constitucional pela Universidade Tiradentes/SE
