Resumo: Trata-se de artigo que busca esclarecer os fundamentos processuais e materiais que revestem a questão da competência para processamento e julgamento das demandas que visam à obtenção de indenização securitária por sinistros decorrentes de vícios construtivos, sempre com referência aos contratos firmados no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação – adjetos aos mútuos hipotecários e de adesão compulsória. A problemática deste ensaio se concentra na polêmica desencadeada ao longo de aproximados vinte anos de discussão sobre a definição correta da competência jurisdicional, em muitos estados da federação, decorrentes das infindáveis artimanhas jurídico-discursivas edificadas pelas seguradoras do SFH, se resumindo a um suposto interesse da Caixa Econômica Federal e, por reflexo, da União, assim como por um suposto comprometimento de recursos públicos depositados em um fundo específico para essas operações, quando do pagamento da indenização final. O tema foi pacificado por recente decisão do Superior Tribunal de Justiça em sede da nova sistemática dos recursos repetitivos, cujo teor é o de consolidar a competência estadual, pondo um fim à histórica discussão.
Palavras-chave: Indenização, Seguro, Competência, SFH.
Sommario: Questo articolo pretende chiarire i fondamenti procedurali e materiali che ricoprono la discuzione circa la competenza per stabilire il giudizio finale sulla riparazione civile per gli incidenti causati per vizi costruttivi, consideranti sempre ai contratti segnati nell’ambito del Sistema Financeiro da Habitação – supplementare ai prestiti ipotecari e di adesione obbligatoria. La questione centrale di questa analise è la polemica, nata ha piú di vent’anni, sulla definizione corretta della competenza giurisdizionale, creata per i discorsi fondati sulle tante astuzie procedurali, se ricapitolando ad un falso interesse giuridico della Caixa Econômica Federal e, per conseguenza, dell’Unione Federale, come pure per um falso comprometimento dei fondi pubblici, quando del pagamento dell’indennità finale, in cui sono depositati i soldi specifici di queste operazioni. La discuzione è stata finita per la attualissima decisione della Corte di Giustizia Superiore in sedi della nuova sistematica delle risorse ripetute, di cui il testo è di consolidare la competanza giurisdizionale nella sfera dello Stato federato.
Parole principali: Assicurazione, Indennità, Competenza, SFH.
Sumário: I. A natureza privada dos recursos do SFH; II. Desnecessidade de intervenção e irrelevancia do dever fiscalizatório por parte do agente financeiro. III. Ausencia de qualquer interesse da união no feito; IV. Conclusões
INTRODUÇÃO
Para dar cabo à política habitacional no Brasil, em meados do século passado, por volta da década de 70, foram lançadas as bases do nosso atual Sistema Financeiro da Habitação – SFH. Dentre os complexos universos de relações que se constituem nessa esfera do ordenamento jurídico, nos interessa para o presente ensaio a questão do seguro firmado em caráter adjetivo ao mútuo hipotecário, para os imóveis financiados sob a égide da apólice denominada Resolução de Diretoria nº. 18/77, que regeu por um bom lapso de tempo esses contratos.
Mais especificamente, o presente estudo se remete a uma análise da modalidade securitária para sinistros por danos físicos que acometem os imóveis financiados no âmbito do SFH, tendo em vistas a competência jurisdicional para dirimir os conflitos decorrentes da negativa de cobertura para tais sinistros por parte das seguradoras responsáveis.
As modalidades de seguro abrangidas pela denominada RD 18/77 do SFH são de duas grandes linhas, quais sejam, a que possui cobertura por morte e invalidez permanente e a que abarca os sinistros ocasionados por danos físicos, tais como incêndio, explosão, desmoronamento parcial, desabamento total e ameaça de desmoronamento.
Aprofundando-se um pouco mais no caso dos sinistros por danos físicos, em meados da década de 80 foi dado inicio a um processo sistemático de ajuizamento de demandas pleiteando a indenização do seguro pela ocorrência do sinistro de ameaça de desmoronamento ocasionada pelos chamados “vícios de construção” dos imóveis, que seriam, basicamente, evidenciados pelo equivocado método de edificação empírico desenvolvido para as edificações, com o uso de materiais inadequados, etc..
Inicialmente alocadas no Sul do país, com o tempo, essas demandas se espalharam por todo o Brasil, em razão da constatação cada vez crescente da impropriedade do método construtivo implementado à época das execuções das obras dos grandes empreendimentos e das políticas habitacionais instauradas.
Pois bem, desde o aparecimento dessa controvérsia judicial, os magistrados estaduais assistem a uma sucessão de teses artificiosas das seguradoras do SFH com o intuito de promover a consolidação da competência federal para julgamento desses litígios, com os evidentes fins de retardar ou dificultar o bom andamento do feito, ou até mesmo de se escusar de seus deveres legais e contratuais.
A controvérsia processual acerca da competência para julgamento dessas ações emana de duas vertentes argumentativas: a primeira busca comprovar que haveria o comprometimento do erário público no caso de uma eventual sucumbência; e a segunda se projeta no sentido de imputar responsabilidade de indenizar ao agente financeiro em razão do seu dever de fiscalização das construções dos imóveis sinistrados. Em decorrência dessas alegações, ainda se pretende chamar a União à lide como partícipe, por estar supostamente em jogo o patrimônio de uma de suas empresas públicas.
Com o presente ensaio, restará comprovado que a competência para o processamento dessas demandas é da Justiça Comum Estadual, pois não há qualquer comprometimento de verbas públicas e a responsabilidade discutida é de natureza exclusivamente contratual, não restando, assim, qualquer interesse legítimo para a participação da União na demanda, conforme se verá a seguir.
I – A NATUREZA PRIVADA DOS RECURSOS DO SFH
No decorrer dos anos, com a evolução dos sistemas de fomento e intervenção estatal, o SFH passou por algumas modificações orgânicas que possibilitaram o surgimento de inúmeras dificuldades para o operador desta área. De tempos em tempos a estrutura administrativa se modificava e, em razão disso, por várias vezes se assistiu à substituição das entidades responsáveis pela administração dos recursos arrecadados pelas operações do SFH.
Pode-se citar, por exemplo, que em remotas épocas e durante muito tempo, os agentes financeiros desses contratos eram as extintas COHAB’s (Companhias de Habitação) radicadas nos Estados-membros. Por sua vez, nos anos 90, houve a substituição dessas entidades pelo BNH – Banco Nacional da Habitação, que por sua vez também já foi extinto.
Atualmente, após as várias sucessões desses entes na administração dos recursos do SFH, houve a cessão integral dos créditos referentes às operações financeiras do SFH em favor da Caixa Econômica Federal – CEF. Portanto, em razão disso a CEF é a atual responsável pela administração dos recursos pertencentes ao SFH, de modo que todos os deveres e obrigações oriundas dos antigos contratos foram transferidos a essa instituição, assim como todos os créditos e direitos referentes aos contratos ainda ativos.
Todavia, independente da ordem de sucessão e da pessoa ou entidade responsável pela administração de tais recursos, ao se modificar o núcleo de administração do SFH, o que ocorreu foi, para sintetizar, uma clara e indiscutível sub-rogação e nada mais.
Assim sendo, independente do agente financeiro, quando um sujeito contratou ou contrata o financiamento de um imóvel, a entidade credora desta relação é a CEF, mas em paralelo ao financiamento, há a contratação acessória de um seguro compulsório, adjeto ao mútuo hipotecário, de modo que um percentual de seu financiamento é destinado ao pagamento do premio desse seguro embutido. Este contrato de seguro é firmado em paralelo ao financiamento e dele se desvincula, gerando uma outra relação material que se liga não mais à CEF, mas a uma das seguradora partícipes do SFH.
Por razões desconhecidas, talvez, por conta de questões políticas, essas nuanças nunca tiveram a devida divulgação, seja durante a contratação do financiamento, seja depois. Mas, em sendo uma realidade, esse seguro se configura como uma relação constituída em caráter compulsório e de natureza adjetiva. Caracteriza-se, portanto, como um contrato privado firmado entre o mutuário e o sistema de garantia securitária do SFH, representado por uma de suas seguradoras.
Desse modo, com a contratação do financiamento no âmbito do SFH, há ao mesmo tempo a constituição de duas relações jurídicas absolutamente diversas, quais sejam, a do contrato de mútuo hipotecário, firmado com a CEF, e a do contrato de seguro, adjeto a esse mútuo, firmado com uma das seguradoras partícipes do Sistema Financeiro da Habitação.
A contraprestação do seguro, por sua vez, como já esboçado, é paga pelo mutuário através da prestação do seu financiamento, por meio de um percentual mensal do valor financiado, que é repassado pelo agente financeiro e vinculado a uma reserva monetária compartilhada por todas as seguradoras do SFH e, também, a um fundo denominado FESA (Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice Securitária). Esse fundo se constitui formalmente como uma sub-conta do FCVS (Fundo de Compensações e Variações Salariais), mas que não se confundem em nenhum momento.
Pois bem, ao analisarmos a natureza desses recursos, esbarra-se em uma constatação bastante evidente, que se traduz da seguinte forma: ao ser concebido, por se tratar de assunto de relevante interesse nacional e por movimentar um vulto pecuniário considerável, o Sistema Financeiro da Habitação precisou de certo grau de controle estatal, com vistas à finalidade pública a que se destina.
Diante disso, primeiramente, precisou-se criar um elemento financeiro para a alocação de todos os recursos desse complexo sistema: Foi criado o FESA (Fundo de Equalização de Sinistralidade da Apólice Securitária). Por razões óbvias, a competência para arrecadar e administrar esse fundo não poderia ser delegada a um particular, sendo indispensável eleger uma entidade de natureza publica para essa finalidade intimamente ligada ao interesse público. Assim se observa que, durante as sucessões de agentes financeiros no SFH, todos possuíam a característica de serem pessoas ou órgãos públicos.
Contudo, apesar de o SFH ter sempre uma entidade pública como administradora de seus recursos, não significa que as cifras provenientes de suas operações de financiamento e seguro devam ser transmudadas e consideradas como parcela do patrimônio publico, pois não se trata de uma relação tributária, de obtenção de receita derivada, cujos frutos são imediatamente destinados aos cofres públicos. Devem ser consideradas, sim, como um conjunto de contribuições privadas que se consubstanciam em um capital de manutenção do próprio sistema da habitação.
O cerne das relações que alimentam todo o SFH é de natureza eminentemente privada e seus recursos não se configuram como forma de arrecadação fazendária. Ao contrário, se direcionam ao próprio mutuário com forma de manutenção e de garantia da viabilidade de todos os financiamentos imobiliários. Os seus recursos possuem natureza jurídica de dinheiro privado, que se direciona para a manutenção de todo o sistema, arrecadados em um fundo específico, por sua vez, jamais podendo ser considerado como parte do erário público.
A natureza do financiamento é privada. Da mesma forma, o seguro contratado adjetivamente também é indiscutivelmente privado, de sorte que todos os recursos provenientes dessas relações são, por lógica, recursos particulares e não dinheiro público. Seria um caso de apropriação indébita legitimado pelo Estado em seu próprio favor, o que não se concebe num regime democrático de direito.
O que ocorre é que, pela relevante função desempenhada pelo SFH na sociedade, como forma de política estatal, este deve ser administrado por uma entidade pública, para que não ocorra desvio de sua precípua finalidade. Atualmente, como já dito, essa entidade é a Caixa Econômica Federal – CEF.
Mas o fato de ser o agente financeiro das relações de mútuo do SFH e por ser a entidade pública administradora do FESA, fundo composto dos prêmios pagos pelos mutuários, com recursos particulares, durante seu financiamento, não significa que haja uma metamorfose jurídica desse dinheiro, transformando-o necessariamente em receita pública, sob pena de se configurar um enriquecimento ilícito do Estado. Os recursos são privados, mas tutelados pelo poder público em razão da relevante função social a que se destinam.
Portanto, ao contrario do que argúem as seguradoras na quase totalidade das demandas judiciais que objetivam a indenização do seguro por danos físicos oriundos de vícios de construção, no âmbito de cobertura da RD 18/77, o FESA não integra o erário público nem tão pouco é constituído de verba pública, sendo um fundo de natureza privada administrado por entidade pública.
Desse modo, a competência jurisdicional, sob esse aspecto, é consolidada para a Justiça Comum Estadual, pois a relação de seguro é privada e os recursos que subsidiam essa relação são também, indiscutivelmente privados, ensejando uma relação processual entre o mutuário (pessoa física) e seguradora (pessoa jurídica de direito privado), ambos sem qualquer prerrogativa de foro, não havendo o que se cogitar sobre a competência federal para julgamento desses casos.
II – DESNECESSIDADE DE INTERVENÇÃO E IRRELEVANCIA DO DEVER FISCALIZATÓRIO POR PARTE DO AGENTE FINANCEIRO
Uma segunda vertente argumentativa, como já ventilado, circunscreve-se à possibilidade de o agente financeiro integrar a lide securitária em litisconsórcio passivo necessário com a seguradora, em razão do seu dever de fiscalização das obras e construções dos imóveis sinistrados, nascendo disso a suposta divisão da responsabilidade em ressarcir o mutuário.
De um lado, se pretende confundir o debate estritamente contratual (mutuário-seguradora) com a introdução de argumentos acerca da responsabilidade por culpa. Do outro, se observa uma tentativa de forjar um interesse da CEF na demanda para que possa ser declinada a competência em razão de ser empresa publica federal e gozar de foro privilegiado, por força do art. 109 da CF.
Como de logo se percebe, essa manobra discursiva possui implicações bastante sérias e de ordem prática. A mais evidente e constatável é a de que a seguradora pretende discutir responsabilidade civil, com a análise dos critérios de culpa lato sensu, deslocando o eixo do debate contratual para o extracontratual, com a inclusão de variáveis completamente estranhas ao contrato de seguro, chamando à lide a CEF e deslocando a competência para a Justiça Federal.
O outro aspecto, de ordem mais complexa e de mensagem subliminar, pretende evidenciar uma falsa aparência de que o agente financeiro poderá ter seu patrimônio comprometido em eventual sucumbência, de modo que sendo este atualmente encardo da CEF, empresa pública federal, a competência seria automaticamente deslocada para a esfera federal, com fulcro da Súmula 150 do STJ.
Ora, quanto ao fato de não caber qualquer discussão acerca de culpa ou mesmo de responsabilidade extracontratual, não se pode deixar de perceber que se tomado um caminho como este na composição processual, a demanda perderá grande parte de sua efetiva finalidade, pois se prolongará demasiadamente no temo com um debate estéril e inútil, enquanto o mutuário tem sua casa desabando.
A relação estabelecida no âmbito do SFH, para a contratação do seguro, como já exaustivamente enfatizado, se exaure entre seguradora e segurado, não havendo qualquer cogitação oriunda de vinculo alienígena. Até mesmo porque qualquer eventual direito de regresso das seguradoras, em razão de responsabilidade extracontratual da CEF, seja pelo seu dever de fiscalização das obras, seja por outra razão, é legalmente assegurado, sem que haja a necessidade de sua intervenção na demanda.
Por outro lado, se fosse cogitado qualquer interesse da CEF na demanda (o que somente se considera por hipótese lógica e como fundamento de análise para dirimir a controvérsia), este seria em favor dos mutuários, na medida em que, como agente financeiro, é instituição credora do contrato de mutuo hipotecário e, sendo assim, os imóveis financiados servem à garantia do financiamento, de modo que ocorrendo um sinistro de dano físico, inexoravelmente há perda do valor agregado do bem.
Conseqüentemente, sendo o imóvel garantia da solvência do contrato de mútuo e se caracterizando o sinistro de dano físico como um fator de desvalorização do bem, eventual interesse da CEF se consubstanciaria muito mais na possibilidade de manutenção da solvência e da garantia dos seus créditos, com a conservação do valor do imóvel, do que na assistência processual à seguradora, sem qualquer respaldo legal.
Havendo uma possibilidade de deterioração da garantia do financiamento, aí sim, o comprometimento do patrimônio da CEF estaria evidenciado, pois colocaria em xeque as suas garantias hipotecárias firmadas no âmbito do SFH, que são em ultima instancia, a materialização do dinheiro emprestado ao mutuário.
Assim, resta esclarecido que não há qualquer interesse do agente financeiro em integrar a demanda judicial, posto que não se discute culpa, mas tão somente responsabilidade contratual, assim como não há interesse processual em integrar a demanda, seja por quaisquer dos pólos, tendo em vista que tal medida seria demasiadamente contraditória, além do que permanecem assegurados todos os direitos regressivos para a seguradora.
III – AUSENCIA DE QUALQUER INTERESSE DA UNIÃO NO FEITO
Faz-se mister, neste momento, expor um sucinto esclarecimento acerca de um restrito ponto de controvérsia que tangencia a questão da competência para julgamento das demandas de seguro no âmbito do SFH.
Pois bem, em alguns raríssimos processos, a União atravessou petição informando seu interesse nessa ação, notadamente em processos de uma pequena cidade, sede de comarca no Estado de Pernambuco, chamada Vitória de Santo Antão, onde se discutia a ocorrência de sinistros de danos físicos em casas de um conjunto habitacional popular construído pela extinta COHAB/PE.
Essa manifestação é indiscutivelmente equivocada, pois fundamenta a necessidade de sua intervenção em um único alicerce, qual seja, a suposta necessidade de participação da CEF na demanda, com referencia ao art. 109 da CF/88.
Ora, por todo o analisado, se o agente financeiro nada acrescenta ao deslinde da questão, assim como não terá de forma nenhuma seu patrimônio atingido, devendo, além de tudo, zelar pela solvência do contrato de hipoteca firmado com o mutuário, cuja garantia é o próprio imóvel, não possuindo qualquer interesse legitimo no processo que implique na sua intervenção.
Por sua vez, a União, condicionando sua participação à suposta necessidade de intervenção da Caixa Econômica Federal, por força do art. 109 da CF, por exclusão lógica, em razão desta empresa pública não possuir interesse na demanda, resta a alegação da União prejudicada, repleta de um vazio jurídico que empurra necessariamente à conclusão de que não deve jamais participar do processo, por absoluta falta de razoabilidade e respaldo legal.
Portanto, resta evidenciado o equivoco processual que levou a uma descabida e desarrazoada solicitação de participação do ente federal em alguns feitos dessa natureza.
IV – CONCLUSÕES
Assim, por todos os ângulos de análise acima explorados, resta bastante e claramente evidenciada a absoluta falta de interesse de qualquer ente público na relação processual que se estabelece entre mutuário e seguradora, com fins de obter indenização por vícios de construção em contratos firmados no âmbito do SFH. Não havendo qualquer necessidade de intervenção dessas entidades, a competência se consolida na esfera estadual, exclusivamente.
Em recentíssima decisão, o Colendo Superior Tribunal de Justiça assim se pronunciou definitivamente acerca do assunto, conforme se observa a seguir:
“RECURSO ESPECIAL. SISTEMA FINANCEIRO DA HABITAÇÃO. AÇÃO EM QUE SE CONTROVERTE A RESPEITO DO CONTRATO DE SEGURO ADJECTO A MUTUO HIPOTECÁRIO. LITISCONSÓRCIO ENTRE A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL/CEF E CAIXA SEGURADORA S/A. INVIABILIDADE. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. LEI N. 11.672/2008. RESOLUÇÃO/STJ N. 8, DE 07.08.2008. APLICAÇÃO. 1. Nos feitos em que se discute a respeito de contrato de seguro adjeto a contrato de mútuo, por envolver discussão entre seguradora e mutuário, e não afetar o FCVS (Fundo de Compensação de Variações Salariais), inexiste interesse da Caixa Econômica Federal a justificar a formação de litisconsórcio passivo necessário, sendo, portanto, da Justiça Estadual a competência para o seu julgamento. Precedentes. 2. Julgamento afetado à 2a. Seção com base no Procedimento da Lei n. 11.672/2008 e Resolução/STJ n. 8/2008 (Lei de Recursos Repetitivos). 3. Recursos especiais conhecidos em parte e, nessa extensão, não providos.” (REsp. 1091363, Min. Relator Carlos Fernando Mathias, Publicado em 25/05/2009).
Por fim, através de uma decisão brilhante, em sessão para julgamento de matéria repetitiva, o STJ pôs um fim taxativo à discussão, que se estendia por vários anos em muitos processos, confundindo magistrados e dificultando uma efetiva prestação jurisdicional aos mutuários, piamente desacreditados quanto ao direito de ter um lar digno e livre da constante e iminente ameaça de desmoronamento, dignificando, com isso, as nossas Cortes Superiores, assim como, afirmando o mais elementar senso de Justiça dos cidadãos mais humildes.
Informações Sobre o Autor
Rafael Nogueira de Lucena
Advogado e Pós-Graduando em Direito Público. Atuação profissional com ênfase em Direito Civil, Tributário, Administrativo e Econômico
