A constitucionalidade do papel disciplinar e sancionatório desempenhado pelo CNJ: demanda por justiça e moralização do Poder Judiciário

Resumo: Este trabalho analisa criticamente o papel disciplinar e sancionatório desepenhado pelo Conselho Nacional de Justiça. Expõe considerações gerais sobre o CNJ, como a sua criação, estrutura, funcionamento e críticas e conflitos à sua manutenção, especialmente a sua competência em relação às corregedorias dos tribunais de justiça estaduais. Propõe análise crítica da legislação para fundamentar a atuação do Órgão como instrumento de moralização do Poder Judiciário.[1] [2]

Palavras-chave: CNJ; poder disciplinar e sancionatório; moralização do Poder Judiciário.

Abstract: This paper critically examines the disciplinary and sanction functions developed by the National Councel of Justice. Exposes general considerations about CNJ, their creation, structure, functioning and conflicts and criticism for its maintenance, especially its jurisdiction in relation to the internal affairs of the state courts. Proposes critical analysis of legislation to support the activities of the councel as an instrument of moralization of the Judiciary.

Keywords: CNJ; disciplinary and sanction functions; moralization of the Judiciary.

Sumário: 1 – Introdução; 2 – Considerações acerca da criação, estrutura e funcionamento do Conselho Nacional de Justiça; 2.1 – Críticas e Conflitos à manutenção do Órgão; 2.2 -Competência concorrente; 3 – Papel disciplinar e sancionatório desempenhado pelo CNJ; 3.1 -Análise crítica da legislação; 3.2 – Análise das propostas de modificação da legislação;  4 – Atuação do CNJ perante o STF; 5 – Conclusão.

INTRODUÇÃO

O Conselho Nacional de Justiça, órgão de controle da magistratura, desde a sua criação pela edição da Emenda Constitucional nº 45 em dezembro de 2004, vem sendo tema constante de discussões nos tribunais e entre diversos setores da sociedade. Os questionamentos são os mais variados possíveis, desde uma possível inconstitucionalidade da existência do órgão até a de sua atuação como paladino da justiça.

Entre as funções e atribuições impostas ao CNJ pela legislação vigente, será tema específico deste trabalho a de disciplinar e sancionar medidas administrativas a membros do poder judiciário, destacando-se esta como uma das mais importantes e inerentes a sua caracterização de órgão de controle.

O CNJ figura como mecanismo importante para o fortalecimento da democracia brasileira, empenhando-se em fiscalizar e disciplinar membros do poder judiciário, uma vez que a perda de credibilidade do poder judiciário arruinaria o Estado de Direito. Sua atuação, embora seja autônoma, não é soberana, justamente para que não ocorra no CNJ o que este órgão justamente busca combater, a hipótese de arbitrariedade.

1. Considerações acerca da criação, estrutura e funcionamento do Conselho Nacional de Justiça

A criação de um órgão de controle do poder judiciário no Brasil tem sido tema de debates e divergências quanto a ser esta uma afronta ou não à independência desse poder. Pensou-se há algumas décadas na criação de um Conselho Nacional da Magistratura, efetivado pela Emenda nº 07/1975, mas em uma época de plena efervescência do regime militar, o que não representou um efetivo controle ao poder judiciário, que continuou, segundo Sampaio (2007, p. 240): “exercendo suas competências constitucionais com a autonomia permitida pelo tempo e, em contraponto, aprofundando vícios e corporativismos que vinham desde a época da colônia”.

Advindo o retorno do regime democrático, no momento de discussão para a aprovação de uma nova Constituição Federal, uma comissão de juristas encarregada da elaboração de um anteprojeto incluiu a criação de um, conforme descreve Sampaio (2007, p. 241): “Conselho Nacional de Justiça como órgão de controle (externo) da atividade administrativa e do desempenho dos deveres funcionais do Poder Judiciário e do Ministério Público”. A inclusão não foi realizada no texto da Constituição de 1988, temendo-se, pelos membros do Poder Judiciário, uma interferência significativa na atuação desse poder.

Posteriormente, em 1992, quando se voltou a discutir uma reforma ao Poder Judiciário, o então deputado Hélio Bicudo, foi autor da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 96/1992, que segundo Dantas (2012), mostrou-se muito revolucionária para a época, visto que permitiria que o conselho demitisse magistrados flagrados em atos de corrupção, sendo formado por maioria de membros da sociedade civil e não da própria magistratura, exercendo, portanto, um controle externo.

Transcorridos dozes anos, entre modificações e debates sobre a proposta, atuação da sociedade civil organizada e órgãos como a OAB, promulgou-se a Emenda Constitucional nº 45/2004, criando o CNJ enquanto órgão de controle interno ao poder judiciário, uma instituição interna deste poder, composto de quinze membros, com mandato de dois anos (admitida uma única recondução), sendo nove do Poder Judiciário[3], dois do Ministério Público, dois da Advocacia e dois da sociedade (CF, art. 103-B, I a XIII). Segundo Bulos (2011) a inserção do CNJ no art. 92 da CF foi inadequada, haja vista que suas atribuições são exclusivamente administrativas, não jurisdicionais, motivo pelo qual não se enquadra no organograma do Poder Judiciário. Ressalta o mencionado doutrinador que foi esta uma solução de política legislativa para assegurar a constitucionalidade do referido órgão.

Iniciando suas atividades no ano de 2005, o CNJ apresenta entre funções e atribuições, a de disciplinar e sancionar medidas administrativas a membros do poder judiciário, de vital importância para sua caracterização como órgão de controle. Sampaio (2007, p. 253) ressalva que toda atuação do Conselho deve ser pautada no princípio da superlegalidade, importando respeito à Constituição e às normas constantes da Lei Orgânica da Magistratura. Essa ressalva mostra-se importante para estabelecer os limites da atuação do órgão, em obediência ao ordenamento jurídico vigente.

1.1. Críticas e Conflitos à manutenção do Órgão

Devido ao impacto que sua criação representou para os membros do Poder Judiciário, que agora têm um órgão atuante na fiscalização a possíveis desvios de condutas e moralidade, o CNJ tem sido alvo de críticas e controvérsias. Em notícia intitulada “Cnj vai ampliar investigações contra juízes em São Paulo” (CALIXTO, 2012), é perceptível essa atuação. Entre os críticos, destacam-se órgãos de classe, como a Associação dos Magistrados do Brasil (AMB), que se mostra contrária à manutenção do CNJ, questionando sua constitucionalidade e de seus dispositivos perante o STF através da ADI 3.367/DF e ADI 4.638.

A ADI 3367/DF, julgada improcedente a ação no ano de 2005, declarou constitucional o Conselho, reconhecendo-se sua competência como “Órgão interno de controle administrativo, financeiro e disciplinar da magistratura”. Esclareceu-se aqui ser o CNJ órgão de controle interno, afastada a hipótese de a sua composição heterogênea infringir a independência do poder judiciário, conforme atesta Sampaio (2007), conta o Conselho com a maioria oriunda da magistratura, possuindo os dois cidadãos indicados pelo Congresso Nacional notável saber jurídico e reputação ilibada. Novelino (2011), no mesmo sentido discorre que essa composição híbrida do CNJ não compromete a independência do Judiciário, uma vez que o Conselho exerce função administrativa, não jurisdicional e nem interfere no desempenhar dessa última.

A ADI 4638, proposta em agosto de 2011 pela AMB, questionando dispositivos da Resolução nº 135 do CNJ, ainda está em trâmite no STF, tendo sido julgada uma parte da ação em fevereiro de 2012. Nesse primeiro momento, julgou-se alguns dispositivos da Resolução, declarando-se que há competência concorrente entre o CNJ e as corregedorias dos tribunais de justiça para investigar desvios éticos e disciplinares dos juízes, os processos disciplinares contra magistrados devem ser públicos, tramitando em sigilo em hipóteses excepcionais.

Outra crítica encontrada é a de que a existência do Conselho feriria o pacto federativo, na forma de um órgão da União Federal interferindo na autonomia dos Estados. O contraponto, entretanto, como pondera Sampaio (2007) é de que o poder judiciário é nacional, há unicidade orgânica que independe da distribuição e da especialização funcional. A própria composição do CNJ é uma reflexão da estrutura federativa, estando presentes magistrados de tribunais estaduais e federais.

1.2. Competência concorrente

Até o julgamento, parcial da ADI 4638, pelo STF, em fevereiro de 2012, não existia uma disposição clara quanto a competência do CNJ em relação a atuação das corregedorias dos tribunais estaduais ser subsidiária ou concorrente.

De acordo com o artigo 103-B, parágrafo 4º, inciso III, da Constituição Federal, compete ao conselho “receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Poder Judiciário… sem prejuízo da competência disciplinar e correcional dos tribunais”. Encontra-se a problemática quanto a expressão “sem prejuízo da”. Coêlho (2012) fala que a expressão “sem prejuízo de” é repetida na Constituição Federal por dezenas de oportunidades e em todas elas, a interpretação [hermenêutica] adequada se dirige em concluir pela adição e não exclusão.

Nesse sentido, posicionou-se a maioria dos membros do STF, por seis votos à cinco, ao verificar que o CNJ possui competência concorrente em relação a atuação das corregedorias estaduais, podendo instaurar processos originários, independentemente da atuação dos tribunais, ou mesmo avocar processos disciplinares em curso. Pelo entendimento do Supremo, a Corregedoria do CNJ pode iniciar processos administrativos disciplinares contra magistrados, se a corregedoria dos tribunais de justiça não tiver iniciado o processo anteriormente. Se já tiver sido aberto um processo, o CNJ deve aguardar o julgamento ou requisitar a avocação do processo, conforme Art. 60 do Regulamento Geral da Corregedoria do CNJ, “tomar para si” o processo, tentando evitar assim, a prescrição do ato.

Essa competência concorrente é de suma importância para atuação do CNJ, conforme relata o Ministro Gilmar Mendes: “Até as pedras sabem que as corregedorias não funcionam quando se trata de investigar os próprios pares”. (TORRES, 2012). A fala do ministro, de forma figurada visa demonstrar uma realidade ainda permanente no judiciário brasileiro, o corporativismo. Mostra-se complicado, na prática, a existência de imparcialidade na punição de magistrados pelos próprios colegas, como deveria acontecer nas corregedorias estaduais.

2. Papel Disciplinar e Sancionatório desempenhado pelo CNJ

A Corregedoria, órgão interno do CNJ têm importância relevante para o exercício do papel disciplinar e sancionatório. A Corregedoria é presidida pelo Ministro indicado pelo STJ que assume o cargo de Corregedor-Geral. As atribuições da Corregedoria estão definidas na Constituição Federal, art. 103-B e no seu Regulamento Geral, que incluem receber e processar reclamações e denúncias de qualquer interessado, verificando quando necessária, a proposição para instauração de processo disciplinar ao Plenário.

Nas palavras de Dantas (2012): “O CNJ não é só uma corregedoria, mas ele também é uma corregedoria, também existe para punir maus juízes”. Faz-se necessária a existência de um órgão que possa punir de forma célere e eficaz os conhecidos “bandidos de toga” a que refere a Ministra Corregedora-Geral Eliana Calmon (RECONDO, 2011). A expressão utilizada pela Ministra visa ao mesmo tempo chocar e alertar a população para a importância do tema, como diz Dantas (2012) uma forma de “despertar a sociedade civil”, para que esta não permaneça inerte diante do autoritarismo e desvios de conduta de membros da magistratura. Um exemplo de mobilização é a atuação de algumas ONG’s no sentido de reafirmar esse apoio ao Conselho, conforme notícia “Entidades criticam ‘corporativismo’ do Judiciário e defendem CNJ” (CARAZZAI, 2011).

Essa função disciplinar e sancionatória têm contribuído significante para a democracia brasileira, haja vista que o poder judiciário, pela interferência que exerce na sociedade e nos demais poderes, movendo ventos e moinhos através de suas decisões, não pode ser alvo de descrédito. O cumprimento da lei é um dos eixos estruturantes de um Estado Democrático de Direito. Dantas (2012) fala que: “[sic] se não tivermos um poder judiciário forte, imparcial, independente, a quem nós recorremos? Quando o poder judiciário não tem credibilidade, acabaria o Estado de Direito”.

Maria Tereza Sadek (2011) discorre que a criação do Conselho suscitou-se justamente porque os meios de controle existentes até alguns anos eram ineficazes e parciais e que a fiscalização realizada pelo CNJ vem se mostrando cada vez mais eficiente e, por isso mesmo, mais incômoda, “um conselho que incomoda muita gente”, entende-se aqui membros do poder judiciário.

Encontramos exemplo dessa fiscalização e atuação em notícias veiculadas na mídia, tais como “CNJ investiga desembargadores por desvio de R$ 13 mi no RN” (RUTH, 2012); “CNJ pune 10 magistrados do Tribunal de Justiça de Mato Grosso” (AGÊNCIA…, 2012); “CNJ pune juiz que abusou de interceptações” (IBCCRIM, s.d.) entre outras.

2.1 Análise crítica da legislação

A Constituição Federal estabelece no art. 95 as garantias que gozam os juízes, entre elas a vitaliciedade, segundo a qual a perda do cargo de juiz, em outras palavras, sua “demissão”, decorrido o período probatório de dois anos, dependerá de sentença judicial transitada em julgado. De acordo com o dispositivo máximo do ordenamento jurídico brasileiro, salvo na hipótese do período probatório, é juridicamente impossível a demissão do magistrado por processo administrativo. Essa prerrogativa de vitaliciedade é de alta relevância para o exercício da função jurisdicional, não podendo, entretanto permitir-se pelo “manto da vitaliciedade[4]” a existência de condutas funcionais desviantes por parte dos garantidores da lei.

A Lei Orgânica da Magistratura Nacional (LOMAN), editada no período de regime militar no país, 1979, estabeleceu as seguintes punições administrativas aos magistrados infratores, por ordem crescente de agravante: advertência, censura, remoção compulsória, disponibilidade ou aposentadoria com vencimentos proporcionais ao tempo de serviço e demissão, esta última não tendo sido recepcionada pela Constituição Federal de 1988. Verifica-se aqui que a punição administrativa máxima vigente para o magistrado desvirtuado é considerada por muitos juristas não uma sanção, mas uma premiação, haja vista que continuará a receber provimentos proporcionais ao tempo de serviço.

O CNJ, através da Resolução 135/2011, art. 12º, especificou que era competente para investigar e instaurar processos disciplinares contra magistrados, sem prejuízo à atuação das corregedorias dos tribunais estaduais. Esse dispositivo foi questionado pela AMB, na ADI 4638/DF. O art. 14º estabelece que antes da decisão sobre a instauração do processo disciplinar, a autoridade responsável pela acusação concederá ao magistrado prazo de quinze dias para a defesa prévia, garantindo-se dessa forma o princípio da ampla defesa.

2.2 Análise das propostas de modificação da legislação

A PEC 89/2003, de autoria da senadora Ideli Salvatti, objetiva dar nova redação aos Art. 93 e 95 da Constituição Federal, para impedir a utilização da aposentadoria dos magistrados como medida disciplinar e permitir a perda de cargo, nos casos que estabelece. O Art. 93, VII–A acrescenta que a ato de aposentadoria dos magistrados não terá caráter disciplinar, atendendo a reivindicação popular de que a aposentadoria não representa de fato uma penalidade. Ao art. 95 acrescenta-se §2º que dispõe sobre a perda do cargo, demissão, de juiz por decisão do tribunal a que estiver vinculado, por decisão de dois terços de seus membros, nos casos de: II – procedimento incompatível com o decoro de suas funções; III – recebimento de auxílio ou contribuições de pessoas ou entidades, ressalvadas as exceções previstas em lei. Encontram-se nesse parágrafo, hipóteses incondizentes com o exercício da função jurisdicional pelo juiz, flagrantemente atentatórias à sua imparcialidade como membro do Poder Judiciário e que não encontra outra penalidade se não a sua demissão. Essa PEC foi aprovada pelo Senado Federal no ano de 2010, estando atualmente em trâmite na Câmara Federal.

A PEC 97/2011, de autoria do então senador Demóstenes Torres objetiva dar nova redação aos Art. 102 e 103-B da Constituição Federal, que dispõe sobre a competência do STF e sobre o CNJ, para explicitar as competências do CNJ, da Corregedoria Nacional de Justiça e dá outras providências. Com a nova redação, o Art. 102 I- b) confirma estar o CNJ em uma posição hierárquica abaixo do STF, sendo os membros do Conselho processados e julgados, originalmente pelo STF, nas infrações penais comuns. O Art. 103-B modificado, amplia, no inciso V, o prazo durante o qual o CNJ poderá avocar os processos referentes as faltas disciplinares, de um para cinco anos, procurando superar a ineficiência das corregedorias estaduais em julgar esses processos. O §4º-A é suma importância porque confirma a competência autônoma e concorrente do CNJ e de sua corregedoria em relação aos órgãos administrativos dos tribunais. O §5º-IV dispõe que a Corregedoria Nacional de Justiça pode requisitar às autoridades fiscais, monetárias e outras autoridades competentes informações, exames, perícias ou outros documentos imprescindíveis ao esclarecimento de processos ou procedimentos submetidos à sua apreciação. Essa requisição se dá porque o CNJ não tem competência para quebrar sigilos, o que se mostra pontual para que se evite uma acusação de arbitrariedade por meio do órgão. Atualmente a PEC ainda tramita na casa iniciadora, Senado Federal para apreciação.

3 Atuação do CNJ perante o STF

“A função do STF de guardião da Constituição é exercida, principalmente por meio do controle de constitucionalidade das leis e dos atos dos poderes públicos” (NOVELINO, 2011, p. 728).

O Ministro Marco Aurélio, se referindo ao CNJ: “É um super órgão a quem o Supremo deu uma carta em branco. Só espero que não haja um despejo do Supremo do prédio que ele hoje ocupa” (PASSARINHO, 2012). A fala do ministro pode ser entendida como uma ressalva para que o Conselho não atinja a competência do STF.

Importante suscitar dois conceitos inerentes ao ordenamento jurídico brasileiro que possuem significados distintos, autonomia e soberania. Em entrevista, o Ministro Gilmar Mendes proferiu: "Imagino que alguns magistrados estejam fazendo essa confusão, de que os tribunais são entidades soberanas. Confundem autonomia com soberania" (Folha.com, 2012). Autonomia é a capacidade que um órgão possui para tomar estabelecer suas normas e tomar decisões. Soberania se refere ao exercício de plenos poderes, no Brasil é exercida pelo STF, corte máxima do judiciário. O CNJ é autônomo, de acordo com recente decisão do Supremo, para exercer o controle disciplinar e sancionatório dos membros do poder judiciário, faltando apenas a Constituição assegurar essa autonomia.

CONCLUSÃO

Conforme se discorreu ao longo deste trabalho, o poder judiciário é de suma importância para a sociedade, tomando decisões que afetam diretamente a vida das pessoas. A hipótese desse Poder tornar-se desacreditado graças à atuação deturpada de alguns de seus membros não pode ser admitida. Deve haver uma legitimidade popular, as exigências da sociedade precisam ser atendidas, dentro dos limites do Estado Democrático de Direito. A ministra Carmen Lúcia Rocha (1998) afirma que haverá de se adotar um instrumento mais eficaz de controle do desempenho do Poder Judiciário, a fim de melhor adaptar-se à qualidade democrática do sistema jurídico brasileiro.

O CNJ vem se despontando como órgão importante para o atendimento dessa legitimidade, sua composição híbrida, engloba membros do judiciário e da sociedade civil e seu exercício de papel disciplinar e sancionatório é cada vez mais perceptível nos diversos casos divulgados pela imprensa. Faltam, entretanto, para sua melhor atuação, mudanças na legislação, assegurando a autonomia do CNJ e sanções administrativas mais rigorosas.

Observa-se, contudo que princípios constitucionais como a garantia de ampla defesa e contraditório, legalidade, não envolvendo o conteúdo jurisdicional de uma decisão, por exemplo, embasem a atuação do Conselho no exercício do papel disciplinar e sancionatório. O CNJ deve estar sempre subordinado ao STF para que não haja superatuação. Para que o paladino da justiça não se torne então algoz de seus próprios ideais, deve haver sempre ponderação, autonomia e não soberania.