A demissão de empregados públicos e o julgamento do recurso extraordinário (RE) 589.998/PI

Resumo: O presente artigo tem o escopo de analisar a divergência gerada na jurisprudência trabalhista brasileira, no que diz respeito à motivação do ato administrativo que enseja a demissão de empregados públicos, concursados e em comissão, após o julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 589.998/PI pelo Supremo Tribunal Federal.

Palavras-chave: empresas estatais; empregados públicos; concurso público; empregados de confiança ou em comissão.

Résumé: Le présent article a le but d’analyser la divergence générée dans la jurisprudence laborale brésilienne, en ce qui concerne la motivation de l’acte administratif visant à la demission d’employés publics, admis par un concours à la fonction publique ou à commission, aprés le jugement du Recours Extraordinaire (RE) 589.998/PI par la Cour Suprême.

Mots-clé: entreprises étatiques; employés publics; concours à la function publique; employé de confiance ou à commission.

Sumário: 1. Considerações iniciais; 2. Da modificação do procedimento de demissão de empregados públicos; 3. Da interpretação da decisão do RE 589.998/PI pela Cortes trabalhistas; 4. Conclusão.

1.Considerações iniciais

As empresas estatais, empresas públicas e sociedades de economia mista, sempre foram objeto de calorosas discussões, no que concerne o regime jurídico aplicado a elas nas mais diversas questões, como aquelas referentes a seu patrimônio, atos e quadro de pessoal.

Estas celeumas existem pela própria natureza de tais entes, que possuem personalidade jurídica de direito privado, mas integram a Administração Pública, podendo, desta forma, apresentar as melhores (e piores) características dos dois mundos. Sobre a natureza desta espécie de entidade, é de bom alvitre citar os dizeres de Di Pietro[1]:

“(…) ela foi idealizada, dentre outras razões, principalmente por fornecer ao Poder Público instrumento adequado para o desempenho de atividades de natureza comercial e industrial; foi precisamente a forma de funcionamento e organização das empresas privadas que atraiu o Poder Público. Daí a sua personalidade jurídica de direito privado.

Embora elas tenham personalidade dessa natureza, o regime jurídico é híbrido, porque o direito privado é parcialmente derrogado pelo direito público. Mas, falando-se em personalidade de direito privado, tem-se a vantagem de destacar o fato de que ficam espancadas quaisquer dúvidas quanto ao direito a elas aplicável: será sempre o direito privado, a não ser que se esteja na presença de norma expressa de direito público.”

Sendo assim, os gestores públicos destes entes devem respeitar regras de direito público e de direito privado, cuja linha divisora, por diversas vezes, pode ser bem tênue, como ocorre, atualmente, no caso de demissão de empregados dessas empresas.

Anteriormente ao julgamento do RE 589.998/PI pelo Supremo Tribunal Federal, os empregados das empresas estatais, mesmo aqueles admitidos por concurso público, poderiam ser demitidos independentemente de ato motivado, conforme preleciona a Orientação Jurisprudencial – OJ nº 247, da SDI – 1.

Após o julgamento, consoante decisão proferida pelos Ministros da Suprema Corte no processo supracitado, ao qual foi atribuída repercussão geral, tal entendimento deveria ser alterado, no sentido de que os empregados públicos admitidos em empresas estatais prestadoras de serviço público por concurso somente poderiam ser demitidos por ato administrativo devidamente motivado.

Contudo, os Tribunais do Trabalho, com base nos princípios do Direito do Trabalho, vêm expandindo tal entendimento, a ponto de não mais se restringir a empresas estatais que desempenham serviço público e de abranger, inclusive, empregados públicos que não foram admitidos por concurso, os denominados empregados de confiança ou em comissão.

Como não houve a alteração da OJ supracitada ou a edição de uma nova, o problema persiste, gerando insegurança jurídica e deturpando a intelecção do julgado do STF, o que pode se tornar fonte de apadrinhamentos, favorecimentos ou privilégios de cunho político.

2.Da modificação do procedimento de demissão de empregados públicos

As empresas públicas e sociedades de economia mista, denominadas empresas estatais ou governamentais, são sujeitas ao “regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários”, nos termos do artigo 173, §1º, II, da Carta Magna. Sendo assim, estes entes, que compõem a Administração Pública indireta, devem seguir os ditames estabelecidos na Consolidação das Leis do Trabalho, no que tange aos direitos e obrigações de seu quadro de pessoal, cujos componentes são chamados de empregados públicos. A abrangência da aplicação de tal norma se dá, inclusive, quanto aos critérios para a rescisão do contrato de trabalho firmado entre a empresa contratante e o empregado contratado.

Como mencionado acima, os empregados dessas empresas se submetem ao regime celetista. No entanto, sua contratação deve ser, via de regra, precedida de aprovação em concurso público, ressalvados os cargos em comissão, conforme preleciona o artigo 37, II, da Constituição Federal. Nas empresas públicas e sociedades de economia mista, os ocupantes de cargos de direção, chefia e assessoramento, denominados empregados de confiança ou em comissão, deverão ser igualmente admitidos em consonância com as regras trabalhistas vigentes, conforme o seguinte, in verbis:

“Assim, no caso das empresas públicas o termo cargo (inclusive no que se refere aos cargos de confiança) não é utilizado com a conotação dada no caso do regime estatutário, mas refere-se a um posto, ou seja, um lugar integrado no chamado “plano de cargos e salários”, que toda empresa tem.

Logo, no âmbito do regime jurídico celetista, não é vedado, ou mesmo incorreto, que se denomine “cargo de diretor” ou “cargo de presidente” etc. O que deve ficar claro é que o termo compõe o nome do posto ocupado pelo diretor ou por quem possua funções de direção e chefia ou assessoramento na administração.

Portanto, o lugar (cargo submetido ao regime jurídico trabalhista) a ser ocupado pelo servidor para exercer funções de direção, chefia ou assessoramento, denomina-se emprego de confiança ou emprego em comissão.

Tecnicamente os cargos em comissão das empresas públicas são um emprego, pois são regidos pelo regime jurídico trabalhista (celetista). Seria contraditório dizer que um cargo (que na acepção técnica correspondente ao plexo de atribuições a serem exercidas por um único empregado) dentro de uma empresa pública fosse regido pelo regime estatutário (o que inclusive foi vedado com o restabelecimento do regime jurídico único no julgamento da ADI nº 2.135 pelo STF)”.[2]

Logo, verifica-se que as empresas estatais possuem duas categorias de empregados, aqueles admitidos via concurso público e os de confiança, ambas regidas pela CLT.

Até o julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, do RE 589.998/PI, aplicava-se, na ocasião da demissão dos empregados públicos de ambas as espécies, a Orientação Jurisprudencial nº 247 – SDI – 1, que dispõe o seguinte:

“247. SERVIDOR PÚBLICO. CELETISTA CONCURSADO. DESPEDIDA IMOTIVADA. EMPRESA PÚBLICA OU SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE (alterada – Res. nº 143/2007) – DJ 13.11.2007
I – A despedida de empregados de empresa pública e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso público, independe de ato motivado para sua validade;
II – A validade do ato de despedida do empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) está condicionada à motivação, por gozar a empresa do mesmo tratamento destinado à Fazenda Pública em relação à imunidade tributária e à execução por precatório, além das prerrogativas de foro, prazos e custas processuais.”

Sendo assim, até a publicação do Acórdão que julgou o Recurso em comento, em 12 de setembro de 2013, os empregados públicos poderiam ter seus contratos de trabalho rescindidos, independentemente da forma de ingresso na empresa contratante e de ato administrativo motivado.

Entretanto, o entendimento aportado pela OJ foi modificado pela decisão do STF, à qual foi dada repercussão geral, devendo ser aplicada em casos semelhantes. No caso do RE 589.998/PI, um empregado público da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), admitido via concurso público, foi demitido por ato unilateral e imotivado.

Neste caso, os Ministros entenderam que os princípios da impessoalidade e da isonomia, que regem a admissão por concurso público, devem ser respeitados, também, na ocasião da dispensa dos empregados públicos. Tal enunciado nada mais é que a fiel aplicação do princípio do paralelismo das formas (ou da homologia), que, em consonância com o voto do Ministro Ricardo Lewandowski, Relator do feito, tem aplicabilidade ampla, in verbis:

“O paralelismo entre os procedimentos para a admissão e desligamento dos empregados públicos, a meu ver, está, também, indissociavelmente ligado à observância do princípio da razoabilidade. É que, aos agentes do Estado, não se veda apenas a prática de arbitrariedades, mas se impõe também o dever de agir com ponderação, decidir com justiça e, sobretudo, atuar com racionalidade.”[3]

O entendimento proferido pelo Ministro Relator, corroborado pela Suprema Corte, é louvável, mas está sendo deturpado pelas Cortes trabalhistas, no sentido de que deveria ser aplicado a todos os empregados públicos, inclusive os de confiança. É válido ressaltar que, da simples leitura do item II do seguinte ementário, fazendo apelo à hermenêutica, é diáfano que não foi isso o que o STF quis expressar (grifos nossos):

“Ementa: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DEMISSÃO IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO.

I – Os empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº 19/1998. Precedentes.

II – Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem a admissão por concurso público, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa.

III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir.

IV – Recurso extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a rescisão unilateral do contrato de trabalho.”[4]

Concluiu-se ainda que, com base no voto do Relator, o qual foi reforçado por argumentos dos Ministros Joaquim Barbosa, Teori Zavascki, Gilmar Mendes e Dias Toffoli, os empregados de empresas públicas e sociedades de economia mista continuam sujeitos à dispensa por ato unilateral do empregador, não se lhes reconhecendo a estabilidade prevista no artigo 41 da Constituição.

3.Da interpretação da decisão do RE 589.998/PI pela Cortes trabalhistas

Os Ministros ressalvaram no julgamento a condição geral de ingresso no serviço público, ou seja, a de prestação de concurso público. Desta maneira, para que os empregados ingressantes em empresas estatais mediante concurso público possam ser dispensados, é necessário que a motivação seja apresentada, não havendo, contudo, necessidade “de instauração de processo disciplinar para esse fim, o que colocaria em risco a competitividade dessas estatais no mercado, bastando para tanto que os motivos da dispensa do empregado sejam declinados no ato, a fim de se verificar sua idoneidade” [5].   

Contudo, o Tribunal Superior do Trabalho expandiu tal entendimento a ponto de não mais haver distinção entre empresas estatais prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica, bem como quanto às categorias de empregados públicos, admitidos por concurso público e os de confiança, em consonância com a seguinte decisão (grifos nossos):

“RECURSO DE REVISTA – SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA – EMPRESA PÚBLICA – RESCISÃO CONTRATUAL IMOTIVADA – IMPOSSIBILIDADE – ENTENDIMENTO DO STF – RECURSO EXTRAORDINÁRIO Nº 589.998 – PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE, ISONOMIA, MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. O Plenário do Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 589.998, ocorrido em 20/3/2013, entendeu que as empresas públicas e as sociedades de economia mista precisam motivar o ato de rompimento sem justa causa do pacto laboral. Em face dos princípios constitucionais da legalidade, da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, o ente da administração pública indireta que explora atividade econômica deve expor as razões do ato demissional praticado e a elas fica vinculado. A motivação do ato de dispensa resguarda o empregado e, indiretamente, toda a sociedade de uma possível quebra do postulado da impessoalidade e moralidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir. Além disso, a exposição dos motivos viabiliza o exame judicial da legalidade do ato, possibilitando a compreensão e a contestação da demissão pelos interessados. Assim, a falta da exposição dos motivos ou a inexistência/falsidade das razões expostas pela Administração Pública para a realização do ato administrativo de rescisão contratual acarreta a sua nulidade. Logo, deve ser reputada nula a demissão sem justa causa do reclamante que não apresenta motivação. Diante do moderno entendimento do STF, deixo de aplicar a Orientação Jurisprudencial nº 247, I, do TST . Recurso de revista não conhecido”. (TST – RR: 938-28.2012.5.18.0008, Relator: Luiz Philippe Vieira de Mello Filho, Data de Julgamento: 18/09/2013, 7ª Turma, Data de Publicação: DEJT 20/09/2013)

   Desta maneira, consoante o entendimento acima, qualquer empregado público, concursado ou de confiança, somente poderá ver seu contrato de trabalho rescindido mediante ato administrativo motivado, o que constitui grande contrassenso, tendo em vista que os cargos em comissão ou de confiança devem ser objeto de livre nomeação e exoneração, ou in casu, considerando o regime aplicado às empresas públicas e sociedades de economia mista, livre contratação e demissão. É nesta mesma esteira que algumas Cortes laborais regionais vêm se posicionando, a despeito do que pode se depreender do julgado do leading case da Suprema Corte.

Tal entendimento nada mais gera do que injustiças em relação aos empregados admitidos por concurso público nas estatais, pois empregados em comissão passam a possuir exatamente os mesmos direitos quanto à motivação do ato administrativo que ensejar a demissão, o que favorece apadrinhamentos, favorecimentos e privilégios decorrentes de relações políticas.

Apesar das decisões ventiladas acima, a 8ª Turma do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região, nos autos do Processo nº 0001460-55.2012.5.01.0064 – RTOrd, decidiu de forma diferenciada (e mais lógica) do que o TST, conforme demonstra a ementa do Acórdão abaixo (grifos nossos):

“CEDAE. DISPENSA SEM JUSTA CAUSA. MOTIVAÇÃO DO ATO DE RUPTURA CONTRATUAL. ACORDO COLETIVO. GARANTIA DE EMPREGO LIMITADA A 99% DO PESSOAL EFETIVO. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Recurso Extraordinário nº 589.998, decidiu pela necessidade de motivação para a prática legítima do ato de denúncia unilateral do contrato de trabalho de empregado de empresa pública e sociedade de economia mista, desde que sua atividade se vincule à prestação de serviços públicos, notadamente em regime de exclusividade. Tal decisão, contudo, somente aproveita aos empregados admitidos em decorrência de aprovação em concurso público, devendo-se, ainda, considerar, em relação à ré, a existência de cláusula normativa que a autoriza dispensar sem justa causa 1% do seu pessoal efetivo. A prevalência do instrumento normativo tem sede constitucional – inciso XXVI, do art. 7º.” (TRT-1 – RO: 00014605520125010064 RJ, Relator: Maria Aparecida Coutinho Magalhães, Data de Julgamento: 10/12/2013, Oitava Turma, Data de Publicação: 07/01/2014)

 Não obstante a decisão acima, resta a insegurança jurídica quanto aos critérios a serem utilizados na ocasião da dispensa de empregados públicos, causada pela comum divergência presente na jurisprudência da Justiça do Trabalho.

4.Conclusão

Como exposto acima, a interpretação extensiva do julgado do Pretório Excelso pelos Tribunais do Trabalho pode se mostrar como uma quebra aos postulados que se quis defender, quais sejam o da moralidade e o da impessoalidade. Apesar dos princípios protetivos voltados ao trabalhador, a necessidade de ato administrativo motivado para a demissão de empregados de confiança ou em comissão, admitidos por critérios de foro íntimo dos gestores públicos brasileiros, pode se revelar como mácula às regras que regem o Direito Administrativo, podendo causar mais injustiça social num país já tão assolado por ela.

Neste contexto, resta aguardar um posicionamento mais robusto por parte do STF ou do próprio TST sobre a matéria, visando a dirimir quaisquer controvérsias ainda existentes.