A democracia brasileira enquanto estado de exceção

Resumo: O objetivo do artigo é dialogar com as teorias políticas de Aristóteles, Thomas Hobbes e Giorgio Agamben sobre o nascimento e morfologia do Estado, com vistas a entender as diversas formas de governo e as suas degenerações, especialmente que a democracia comporta diversas variações, entre elas as formas impuras da demagogia e da tirania. Nas espécies degeneradas de democracia é que se verifica o fenômeno do estado de exceção, atualmente marcado pela superposição fática do Executivo, que se utiliza de mecanismos de manipulação da ordem jurídica para a imposição de seu poder, cujas principais ferramentas são a utilização de atos com efeitos legislativos fora das estritas hipóteses constitucionais e a manipulação da opinião pública.

Palavras-chave: Teorias políticas – democracia brasileira atual – estado de exceção

Abstract: The aim of this paper is to dialogue with the political theories of Aristotle, Thomas Hobbes and Giorgio Agamben on the birth and morphology of the State, in order to understand the various forms of government and their degeneration, especially that democracy includes several variations, including the impure forms of demagoguery and tyranny. In the degenerate species of democracy is that there is the phenomenon of the state of exception, currently marked by overlapping factual Executive, which uses mechanisms of manipulation of the legal system to impose its power, whose main tools are the use of acts with legislative effects outside the strict constitutional assumptions and manipulation of public opinion.

Keywords: Theories policies – present Brazilian democracy – state of exception

1. Introdução

O trabalho procederá a uma revisão crítica de várias vertentes políticas para identificar quais foram às adotadas pelos Estados contemporâneos, ditos democráticos, e verificar se efetivamente o projeto democrático resultou na implantação fática pelos governos dos países ocidentais, principalmente tendo em foco a situação brasileira inaugurada com a redemocratização marcada pela Constituição de 1988.

A opção pelas doutrinas políticas de Aristóteles (384 a.C.–322 a.C.), Thomas Hobbes (1588-1679) e Giorgio Agamben (1942-) justifica-se pela importância que cada um dos autores teve em sua determinada época, sendo o primeiro o criador da teoria política clássica, o segundo seu aprimorador em relação ao Estado moderno e defensor da monarquia absolutista, e o último um crítico da forma como o Estado transformou-se na contemporaneidade, intitulando-o de estado de exceção, forma que enxergamos na atual democracia brasileira, a qual também recolhe mecanismos de denominação nas outras duas teorias políticas.

2. A doutrina de Aristóteles

Foi Platão o primeiro filósofo a estudar o Estado e as formas de governo[1], de modo a tentar sistematizar o fenômeno político, intento que encontrou em Aristóteles, seu discípulo, maior aprofundamento, muito embora esse último, ao revisitar as teorias de sua época, tenha rechaçado as teses de seu mestre. Inclusive foi Aristóteles quem apresentou vários dos conceitos políticos originais e ainda atuais, entre eles as diversas formas de governo e os seus defeitos, mormente a degeneração da democracia, objeto específico da pesquisa. É preciso, no entanto, contextualizar a teoria aristotélica com a realidade histórico-cultural de seu tempo, a partir de quando se concluirá que a despeito de dividir as pessoas em classes, excluindo da vida política os escravos, as mulheres, as crianças e os trabalhadores, foram dele os primeiros avanços experimentados na filosofia política, aperfeiçoados pelos autores que se seguiram nos séculos seguintes.

A teoria aristotélica parte do pressuposto que o homem é um animal político, destinado a viver em sociedade, por imposição de sua própria natureza, disso seguindo que ele se agrupa nas famílias, as quais se agrupam em torno de uma cidade, “já que o Estado é uma reunião de famílias.”[2] Vivendo em sociedade, Aristóteles, então, assume a tarefa de investigar as diversas formas de governo existentes nas diversas cidades da antiguidade, bem como as pensadas pelos filósofos, almejando encontrar qual a mais adequada para reger a sociedade política de sua época. Contudo, é de se ressalvar a sua posição de que não existe uma forma de governo uniforme para todas as cidades, mas são as circunstâncias sociais de cada uma é que indicarão qual a melhor forma de governo a ser adotada, porque a felicidade é o fim buscado por todos. “Todos procuram a felicidade, cada qual a seu modo, e a diferença na vida dos indivíduos produz a diferença dos governos.”[3]

A primeira forma de governo estudada foi a monarquia, distinguida pelo traço de que uma única pessoa assume o comando da cidade e governa em benefício geral. Pode ser hereditária ou eletiva, conforme estabeleçam os cidadãos o modo de escolha do monarca, mas sempre limitada pela lei. Quando a monarquia desvirtua-se, devido ao foco mudar do interesse geral para o interesse pessoal do monarca, tem-se a tirania, a qual trás consigo o desrespeito ou suspensão da legislação. E é muito grande a chance das monarquias converterem-se em tiranias, isso porque é mais fácil um homem deixar-se dominar pela cólera ou outra paixão, quando o seu discernimento é alterado, do que tal vício ocorrer à toda coletividade; quando o poder pertence à multidão há a vantagem de ser ela menos suscetível à corrupção que um governante isolado. Resulta disso que “na maioria das vezes, a multidão é melhor juiz que um só indivíduo, qualquer que seja ele.”[4]; por tal razão é que Aristóteles classifica a tirania como a pior forma de governo.

Condenando-se a monarquia, cuja probabilidade de desvirtuar-se em tirania é muito grande, a questão passou a ser a escolha de uma forma de governo em que o conjunto dos cidadãos pudesse governar a cidade. Porém, novo dilema surgia: uns por serem iguais em alguma coisa, imaginam que o são em tudo; outros, por possuírem alguma vantagem justa de cunho pessoal, defendem a sua escolha para conduzir os destinos da cidade. O primeiro grupo defendia a democracia e o segundo a aristocracia, conforme participem os cidadãos do governo em igualdade de condições ou apenas um grupo formado pelos mais aptos.

A aristocracia é conceituada como a forma de governo em que um grupo de cidadãos mais aptos é escolhido para governar em nome de toda a multidão, tendo em foco o interesse geral da cidade. Na aristocracia a virtude é o critério para definição do grupo governante, mas possibilitando que todos os cidadãos possam demonstrar ser dignos da condição. Quando o grupo dos possíveis escolhidos é restrito a determinadas pessoas ou famílias, normalmente designadas pela sua riqueza, ocorre a degeneração da aristocracia em oligarquia, marcada pela característica de que o grupo busca apenas o interesse próprio. Para o autor o que garante que o grupo governante não desnature em oligarquias é a submissão deles à lei, na medida em que é melhor que seja a lei que ordene, antes que faça um cidadão ou grupo. O mesmo raciocínio exige que, sendo preferível confiar a autoridade a um número reduzido de cidadãos, como no gênero da aristocracia, que deles se façam servidores e guardiães da lei.

Observa ainda que nas oligarquias quando os detentores do poder ainda não têm força pra desconsiderar a lei e fazerem eles próprios soberanos, eles utilizam de mecanismos de manipulação da legislação. Com lucidez vaticina Aristóteles: “O poder assanha a ambição e multiplica a cobiça. E por isso que os ricos escolhem nas outras classes um certo número de cidadãos, que chamam para a administração, e não sendo ainda bastante fortes para mandar sem a lei, são-no, no entanto, para fazer promulgar a lei que lhes concede uma tal prerrogativa.”[5]

Havendo também algumas reservas ao modelo aristocrático, principalmente a possibilidade de o grupo dominante economicamente manipular a legislação com o intento de instalar uma oligarquia autoritária, buscando o interesse próprio, Aristóteles avança para desenvolver a teoria da democracia, forma de governo na qual o universo de cidadãos participa dos destinos da cidade. A sua primeira constatação de base para defesa da democracia é que as pessoas são diferentes em suas virtudes e defeitos, contudo iguais em direitos e obrigações perante a sociedade política.[6] Considerando a igualdade e a justiça de que todos participem dos destinos da sociedade em que vive, o ideal será a instituição de uma forma de governo onde o exercício do poder encontre limitação temporal bem definida por um acordo de vontades, sendo incompatível com a igualdade recíproca o exercício do poder por muito tempo ou a sua manutenção pela mesma parcela dos cidadãos, como na aristocracia e na monarquia.

Além da igualdade política também são princípios da democracia a liberdade, a alternância de poder e a resolução dos negócios do Estado – ou pelo menos os mais importantes – por uma assembléia geral dos cidadãos, havendo primado da legislação.

Decompondo a democracia, Aristóteles avança para indicar quatro de suas espécies. A primeira é a democracia majoritária (aritmética) em que a igualdade formal e a vontade da maioria são absolutas, ainda que haja sacrifício de direitos das minorias. A espécie seguinte é a República, a melhor forma de governo na visão do autor, a qual é uma simbiose de aspectos da oligarquia e traços da democracia majoritária.

Antes de defender o modelo republicano Aristóteles condena tanto a variante da democracia majoritária onde tudo é resolvido pela opinião da maioria como também a oligarquia, onde se considera justo apenas a opinião dos mais ricos e das classes dominantes. Há desigualdade e injustiça em ambos os sistemas. Havendo na oligarquia um único indivíduo que possua mais haveres que os outros ricos, só ele terá, em virtude do sistema oligárquico, o direito de mandar, convertendo-se em tirania. Também se for a vontade da maioria que decide aritmeticamente todas as questões da cidade, a classe majoritária não deixará de se apropriar, por confisco, dos bens e dos direitos dos mais fracos e das classes minoritárias. O ideal, então, é o sistema intermediário, republicano, no qual a vontade da maioria é soberana, mas os direitos dos mais fracos e das classes minoritárias são respeitados, o que é possível com o recurso à divisão proporcional dos cargos nos tribunais e nas assembléias em que se deliberem os negócios públicos.

Justificando a sua opção pela República como a melhor forma de governo, o autor recorre à uma metáfora: “Cada indivíduo, em uma multidão, tem a sua parte de prudência e virtude. Da reunião desses indivíduos faz-se, por assim dizer, um só homem que possui uma infinidade de pés, mãos e sentidos. O mesmo acontece em relações aos costumes e à inteligência. Aí está por que a multidão julga melhor as obras dos músicos e dos poetas; porque um aprecia uma parte, outro outra, e todos reunidos apreciam o conjunto.”[7]

Aprofundando sobre o modelo republicano, Aristóteles plantou as primeiras sementes da tese que, com Locke e Montesquieu, viria a ser a tripartição dos poderes. Para o autor homenageado o governo da cidade deveria ser composto de três partes, os magistrados ou executores[8], pelos cidadãos convocados para deliberar sobre os negócios públicos, inclusive a promulgação das leis, e pelos tribunais. O acesso aos cargos nas repúblicas deve observar um critério misto; para alguns cargos mais simples não se deve estipular requisitos, sendo nomeáveis todos os cidadãos, mas para outros cargos cuja atuação é mais complexa, é necessária a fixação de requisitos gerais de acesso, restringindo o universo dos potenciais ocupantes. Já na escolha final dentro do universo de potenciais ocupantes, devem-se valer dos critérios alternados de eleição e sorteio; a eleição possibilita que os cidadãos escolham os mais virtuosos, dando ao Estado bons administradores, e o sorteio concede a possibilidade de ascensão social e oportunidade de manifestação às minorias e aos mais pobres.

São por essas razões que o modelo republicano repudia o acesso ao poder por critérios familiares, econômicos ou hereditários, exigindo, também, a alternância de poder e o seu controle por meio das leis. Por isso que no melhor modelo democrático que é a república é “importante tornar dependente o poder, e não suportar que aqueles que dele dispõem obrem segundo os seus caprichos, porque a possibilidade de fazer tudo o que se quer impede de resistir às más inclinações da natureza humana.”[9]

As duas formas sadias de democracia, que são a majoritária e a republicana, também podem degenerar-se em demagogia e tirania (ou totalitarismo, para falarmos com os autores modernos). Os modelos corrompidos de democracia são resultados de revoluções ou transformações e ocorrem por vários motivos, os quais podem ser resumidos em dois principais. A democracia corrompe-se quando existe um grupo privilegiado, com direitos e benefícios diferentes dos demais cidadãos, violando o princípio da igualdade. Também ocorre a degeneração quando uma parte do Estado ou uma classe social adquire um crescimento desproporcional, sobrepujando as outras.

A demagogia – “a arte ou poder de conduzir o povo” – verifica-se quando na democracia os governantes aparentemente buscam o bem comum, mas na essência o objetivo é a proteção dos interesses pessoais ou do seu grupo político, utilizando como mecanismo de sustentação a manipulação da opinião da multidão. É característica das demagogias também a desconsideração paulatina da legislação, a partir do expediente de utilização de atos com efeitos normativos em substituição a legislação.

Com antecedência espantosa do que viria a ocorrer na contemporaneidade, Aristóteles resumiu sua tese ao defender que nos governos democráticos onde a lei é senhora, não há demagogos, mas uma vez perdida a soberania da lei, surge então uma multidão; livram-se do jugo da lei e tornam-se déspotas. Essa espécie de democracia é no seu gênero o que a tirania é para a monarquia. De ambas as partes, a opressão dos cidadãos de bem; aqui, os decretos; lá, as ordens arbitrárias. E avança: “os demagogos são a causa de a autoridade soberana repousar nos decretos, e não nas leis, pelo cuidado que eles tomam de tudo conduzir ao povo; disso resulta que eles se tornam fortes, porque o povo é senhor de tudo, e eles próprios são senhores da opinião da turba, que só a eles obedece.”[10] Tal governo é uma demagogia, uma espécie deturpada de democracia, e não uma república; porque não existe genuína república onde as leis não reinem. É preciso, para o autor, que a autoridade da lei se estenda sobre todos os objetos para evitar a demagogia. “Por conseguinte, se a democracia deve ser contada entre as formas de governo, é claro que um tal estado de coisas, no qual tudo se regula por decreto, não é mesmo, para bem dizer, uma democracia. Porque um decreto jamais pode ter uma forma geral como a lei.”[11]

Se a demagogia é marcada pela paulatina substituição da lei pelos decretos, no modelo mais degenerado de democracia que é a tirania ou totalitarismo o detentor do poder desconsidera totalmente os limites impostos pela legislação, convertendo-se a democracia baseada na lei em governo absoluto, administrado por atos de exceção.

Aristóteles também já havia fixado a tese de que a desigualdade social leva a instituição de formas de governo autoritárias, nas quais o grupo detentor das riquezas e do poder político impõe os seus interesses em detrimento do bem comum. Para evitar as formas impuras de governo é “uma grande felicidade que os cidadãos só possuam uma fortuna média, suficiente para as suas necessidades. Porque, sempre que uns tenham imensas riquezas e outros nada possuam, resulta disso a pior das democracias, ou uma oligarquia desenfreada, ou ainda uma tirania insuportável, produto infalível dos excessos opostos. A tirania nasce comumente da democracia mais desenfreada, ou da oligarquia.”[12] Por essa razão é que para o nosso filósofo os governos demagógicos têm interesse em manter uma má distribuição de renda, conjugada com a prática política de distribuir aos mais carentes pequenos benefícios financeiros.

“Em uma república que possua rendimento, é preciso não fazer o que fazem hoje os demagogos, isto é, distribuir aos pobres as sobras das despesas, nelas tomando também a sua parte. Estes mal acabam de receber a auxílio que lhes é prestado, recaem nas mesmas necessidades; fazer liberalidades aos pobres é o mesmo que verter num barril furado. No entanto, o legislador verdadeiramente devotado ao povo deve prover a que a multidão não caia numa indigência excessiva, porque essa é uma das causas que perdem a democracia. É preciso, ao contrário, imaginar todos os meios que possam garantir ao povo uma abastança durável, no próprio interesse dos cidadãos abastados, fazer uma massa geral do excesso de rendas do Estado, acumulá-las e reparti-la depois entre os pobres, principalmente se a parte que lhes toca pode servir à aquisição de algum pedaço de terra, ou pelo menos formar um capital com que possam montar um pequeno comércio ou um método de cultura.”[13]

Aristóteles, então, vaticina que “Como o Estado se compõe de uma multidão de indivíduos, conforme dissemos, é pela educação que convém trazê-lo à comunidade e à unidade.”[14], revelando a razão pela qual é tido como o maior de todos os filósofos.

3. A doutrina de Thomas Hobbes

Hobbes tornou-se clássico pela obra O Leviatã, porém foi em Os elementos da lei natural e política que desenvolveu os conceitos utilizados na obra célebre, motivo que justifica o nosso estudo basear-se nessa última. Ela é dividida em dois livros sobre a natureza humana e o corpo político, integrando a primeira parte os conceitos de que os homens são animais racionais que permanentemente estão em busca de poder, de modo que a felicidade dos homens não consiste em ter prosperado, mas em prosperar; a reverência que alguns alcançam deriva do seu poder para lesar ou fazer o bem.

Antes da formação do poder político todas as pessoas viviam no estado de natureza, onde cada um procurava preservar o seu corpo e sua vida, sendo que todos têm iguais direitos a todos os bens disponíveis, não existindo propriedade privada. Tais características geravam a eterna desconfiança nos outros, mantendo as pessoas em permanente estado de guerra. Foi quando resolveram por intermédio de um contrato ou pacto social transferir parcela de seu poder para um órgão político, criando a sociedade civil. E o poder político pode organizar-se de diversas formas, quando Hobbes retomou a classificação aristotélica de monarquia, aristocracia e democracia para aprofundar as suas teses[15], fazendo a sua opção pela monarquia absolutista.

Diferentemente de Aristóteles que defendia a democracia republicana como a melhor forma de governo, Hobbes posiciona-se ceticamente quanto a questão, pois defende que a democracia, na prática, converter-se-á em aristocracia e, no limite, em monarquia, isso porque tanto os melhores oradores tendem a impor seus interesses como também a multidão desiste de comparecer nas assembléias para deliberar, como exige o modelo democrático.

Na democracia o direito de soberania está na assembléia, que corresponde idealmente ao corpo inteiro, mas acaba recaindo sempre em um homem particular ou em um pequeno número deles o uso desse direito, porque tal como em todas as grandes assembléias, nas quais cada homem pode entrar como lhe aprouver, não há meio de deliberar sobre o que fazer, senão por longos e complicados discursos, pelos quais cada homem pode esperar mais ou menos influenciar a assembléia em favor de seus próprios objetivos. Portanto, em uma multidão de oradores, onde sempre alguém sobressai sozinho, ou um pequeno número de homens sobressai em relação ao resto, esse homem ou esse grupo reduzido deve necessariamente influenciar o todo, de modo que “uma democracia de fato não é mais do que uma aristocracia de oradores, interrompida às vezes pela monarquia temporária de um orador.”[16] A opinião de Hobbes é que a democracia degenerar-se-á naquilo que Aristóteles denominou de demagogia ou em tirania, conforme o poder de convencimento da multidão esteja em um grupo ou em um único orador, que manipulam a opinião do povo em defesa de seus interesses.

Também ocorre a transformação da democracia em aristocracia e monarquia quando os membros da sociedade se cansam de comparecer às assembléias, ou por residirem muito longe ou por estarem ocupados com seus negócios privados, quando eles se reúnem para formar uma aristocracia, examinando e elegendo aqueles que deverão constituir o grupo que governará em nome e no interesse de todos. Da mesma forma a democracia evolui em monarquia, pela decisão da multidão de transferir a soberania para um homem aprovado e nomeado por todos. O que também justifica a tendência dos governos em converterem-se em monarquia é a tendência humana de serem governados por uma só voz, como ocorre no governo único de Deus sobre os homens e dos pais sobre os seus filhos.

Consciente de que a monarquia era a forma de governo que se imporia pelas tendências humanas, Hobbes avançou para estudar os deveres daqueles que detém o poder e quais os motivos que ocasionam o fim do governo. Entre os deveres o primeiro é o de garantir a liberdade e a riqueza dos cidadãos, não se proibindo alguém a alguma coisa que lhe era lícita pela lei de natureza sem uma razão justificada para a restrição, como também regulando o bom funcionamento do comércio, a obtenção de trabalho e a proibição de consumo supérfluo de comidas e vestuário.

Para garantia da liberdade e riqueza é preciso regulamentar a propriedade, a terra e os bens dos cidadãos, como base nos quais eles possam exercer o trabalho. Segue a necessidade de dividir proporcionalmente os encargos e custos do Estado, conforme a capacidade de cada um, por meio de contribuições a serem fixadas. É necessária para a paz interna a justiça devidamente executada, com os magistrados cumprindo o seu dever, ao mesmo tempo em que o Estado garanta um meio aberto de se apresentar queixas àquele que detêm a autoridade soberana. As medidas justificam-se porque a violência deve ser punida logo quando cometida e a violência procede de controvérsias entre os homens, que tratam do meu e do seu, do certo e do errado, do bom e do mau, entre outras, coisas que os homens costumam avaliar de acordo com seu próprio interesse, por isso que “compete também ao poder soberano estabelecer e tornar conhecida a medida comum a partir da qual cada homem saiba o que é seu e o que é do outro, o que é bom e o que é mau, o que deve e o que não deve ser feito, bem como lhe compete ordenar a observância disso. E essas medidas das ações dos súditos são aquilo que os homens chamam de leis políticas ou civis.”[17], em relação aos quais o soberano não se submeteria, estando apenas subjugado por Deus.

Hobbes reconhecia os inconvenientes da monarquia, mas defendia que eram potencializados na aristocracia e tornavam-se ainda maiores na democracia. O primeiro inconveniente é confiar um poder tão grande a um único homem, mas o inconveniente não estaria no poder em si, mas no mau uso que as paixões pessoais podem acarretar, porém como a aristocracia e a democracia real, enquanto governo de alguns oradores, também são compostas de homens, as paixões do grupo são mais violentas ainda. O segundo inconveniente da monarquia é que o monarca, além das riquezas necessárias para a defesa da cidade, poderia tomar muito mais dos súditos, para enriquecer seus filhos, seus parentes e seus favoritos, inconveniente muito maior na aristocracia, pois se trata de muitos que têm filhos, parentes e amigos para promover. O outro inconveniente da monarquia é o poder de omitir-se na execução da justiça em relação à sua família e amigos do monarca, que poderiam cometer ultrajes impunemente contra o povo, mas tal também ocorre na aristocracia, “porém, não é apenas um, mas muitos os que têm o poder de livrar os homens das mãos da justiça; e nenhum homem deseja que seus parentes ou amigos sejam punidos peles seus deméritos. Desse modo, eles se entendem entre si sem dizer mais nada, como em um pacto tácito.”[18]

Na passagem que trata das providências que o monarca deve tomar a fim de evitar o colapso do governo, o autor recomenda que se deva extirpar da consciência da população as opiniões que justifiquem as ações revoltosas, por exemplo, dissipando a ideia de que quem detém a soberania deva também sujeitar-se às leis civis. Hobbes diz que as opiniões adquiridas pela educação tornam-se habituais, não podendo ser tiradas à força e de maneira súbita, por isso segue-se que elas devem, portanto, ser tiradas também com o tempo e pela educação, o que pode ser feito com o ensino da doutrina da lei natural, do corpo político e da natureza geral da lei nas universidades, pois os jovens que lá chegam o fazem vazios de preconceitos, cujas mentes são capazes de qualquer instrução, quando “mais facilmente as receberiam e em seguida as ensinariam ao povo, por meio de livros e outras formas, contrariamente ao que se faz agora.”[19]

4. A doutrina de Giorgio Agamben

O estado de exceção integra o gênero dos fenômenos jurídicos-políticos que abarca a guerra civil, a insurreição e a resistência, marcados com a nota do estado de necessidade social. O estado de exceção é a intersecção entre a política e o direito, identificado pela abolição provisória da separação entre os poderes legislativo, judiciário e executivo, com a concentração de poder no último, que usurpa da função legislativa, exercendo-a por meio de atos com “força de lei”, submetendo, também, o judiciário.

A origem do estado de exceção está na prática governamental francesa dos séculos XVIII e XIX, quando a Assembléia Constituinte distinguiu o estado de paz do estado de guerra, delimitando os espaços de atuação das autoridades civis e militares em ambas as situações. Na confluência entre os dois momentos havia o estado se sítio, quando todas as funções de que a autoridade civil é investida para a manutenção da ordem passavam para o comando militar, que as exercia sob sua responsabilidade, nas hipóteses em que uma cidade ou portos militares estivessem sitiados. Paulatinamente a utilização da excepcionalidade do estado de sítio foi ampliada para abafar as desordens internas e rebeliões civis, emancipando-se em relação à sua origem que era a situação de guerra ou invasão estrangeira para acomodar medidas extraordinárias de polícia. O seu ápice se deu com o Decreto napoleônico de 24.12.1811 que lhe deu a possibilidade de declarar estado de sítio, com plenos poderes para suspender normas constitucionais que protegiam as liberdades individuais. O estado de exceção francês foi retomado no período da Primeira Guerra Mundial, durando de 1914 a 1919, quando o Presidente decretou estado de sítio no país inteiro e passou a regular por decretos todos os temas de interesse da sociedade, transformando o Executivo em legislador permanente.

Após o final do período de guerra, a ampliação dos poderes do Executivo foi mantida substituindo-se a emergência militar pela emergência econômica, por meio de uma assimilação implícita entre guerra e necessidades financeiras. Seguiu-se durante o século XX a prática governamental francesa de regular a economia, depois os tributos, por meio de decretos executivos, chegando ao ponto do Presidente Laval emitir mais de cinqüenta decretos “com força de lei” para evitar a desvalorização da moeda em 1935.

Na Alemanha o estado de exceção atual encontra seu antecedente próximo no artigo 48 da Constituição de Weimar, de 1919, o qual concedia plenos poderes ao presidente para tomar as medidas necessárias para o restabelecimento da segurança e da ordem pública, inclusive com ajuda das forças armadas e a suspensão de direitos fundamentais, dispositivo que levou Carl Schmitt a escrever em 1925 que “nenhuma constituição do mundo havia, como a de Weimar, legalizado tão facilmente um golpe de Estado”[20], exatamente o que veio a ocorre em 1933 quando Adolf Hitler tomou o poder e fez o Decreto para a proteção do povo e do Estado, instaurando o estado de exceção permanente que vigeu entre os tedescos por doze anos, durante todo o Terceiro Reich, cujo mecanismo jurídico permitiu a implantação do regime totalitário, com a migração dos poderes legislativos para o Führer, que passou a submeter o sistema judiciário.

É com Abraham Lincoln que tem início a prática excepcional de governo nos Estados Unidos da América, mais precisamente durante a guerra civil. Contrariando os artigos 1º e 2º da Constituição norte-americana, o presidente Lincoln decretou a guerra, recrutou o exército e convocou o Congresso em sessão especial para o dia 04.07.1861. No interstício entre a decretação e a reunião do Parlamento, o governo emitiu diversos outros atos executivos com força de lei, inclusive suspendendo direitos individuais. No discurso proferido perante o Congresso em 04.07.1861 o presidente justificou que as medidas que havia adotado, tenham ou não sido legais em sentido estrito, haviam sido decididas sob a pressão de uma exigência popular e de um estado de necessidade. O Congresso, consciente da exacerbação dos poderes executivos, mas constrangido pela situação fática já consumada, ratificou os atos presidenciais, o que fortaleceu Lincoln a decretar diversos outros atos, passando pela libertação dos escravos, extensão para todo o país do estado de exceção, culminando com a autorização de prisão e posterior julgamento dos rebeldes e insurgentes perante um tribunal de exceção.

Os poderes excepcionais do executivo foram utilizados por Woodrow Wilson durante a Primeira Guerra Mundial, migrando depois, já pelas mãos de Roosevelt, para aspectos de natureza econômica.[21] A grande depressão foi enfrentada pelos atos de natureza executiva, inclusive o New Deal foi instituído mediante decreto.

Com as mesmas exortações o presidente George W. Bush reivindicou para si os poderes soberanos de comandante e chefe das armas, para decretar o Military Order de 13.11.2001, por meio do qual se permitia a prisão de suspeitos de envolvimento em atividades terroristas, inclusive o Senado promulgou o USA Patriot Act de 26.10.2001, autorizando os militares a manterem presos os estrangeiros suspeitos de atividades que pusessem em perigo a segurança do país. Na opinião de Agamben, Bush produziu uma situação de emergência artificial, tornando-a regra, na qual “a própria distinção entre paz e guerra (e entre guerra externa e guerra civil mundial) se torne impossível”.[22]

Lecionando sobre a realidade de seu país, Agamben mostra que inexistia na Itália previsão normativa, legal ou constitucional, para que o chefe do executivo emitisse atos com efeitos legislativos, quando o fenômeno ocorreu em 1848 por meio de decreto com força de lei para conter sedições internas, que obteve do Poder Judiciário decisão positiva que sufragou a sua legalidade ao argumento de urgência, tanto que a utilização do ato excepcional foi incorporada ao sistema jurídico pelas mãos da ditadura fascista na Lei n. 100 de 1926, posteriormente à Constituição italiana de 1947.[23] A legislação de coloração fascista ainda previa que somente o Parlamento poderia fazer o controle dos requisitos de “necessidade urgente e absoluta”, subtraindo do Judiciário a atribuição.[24] Após um período de pouca utilização, os atos executivos com força de lei ressurgiram durante a década de 1970 na experiência italiana e, para falar com Giorgio Agamben, a prática da legislação governamental por meio de decretos-lei tornou-se, então, a regra.

“Isso significa que o princípio democrático da divisão dos poderes hoje está caduco e que o poder executivo absorveu de fato, ao menos em parte, o poder legislativo. O Parlamento não é mais o órgão soberano a quem compete o poder exclusivo de obrigar os cidadãos pela lei: ele se limita a ratificar os decretos emanados do poder executivo. (…) E é significativo que semelhante transformação da ordem constitucional, que hoje ocorre em graus diversos em todas as democracias ocidentais, apesar de bem conhecida pelos juristas e pelos políticos, permaneça totalmente despercebida por parte dos cidadãos. Exatamente no momento em que gostaria de dar lições de democracia a culturas e tradições diferentes, a cultura política do Ocidente não se dá conta de haver perdido por inteiro os princípios que a fundam.”[25]

A despeito da origem do instituto ter coincidência com os poderes transitórios conferidos ao executivo durante os períodos de guerra, a sua migração para combater as emergências econômicas e outras vicissitudes pôde ser comprovada pela prática da Suíça, país não integrante das forças combatentes na Primeira Guerra Mundial, mas cujo ato da Assembléia, em 1914, conferiu ao Conselho Federal o poder ilimitado de tomar as medidas necessárias para garantir a segurança, integridade e neutralidade do país, instituindo-se o estado de exceção permanente também naquelas plagas.

As guerras mundiais deixaram, no campo jurídico, a herança da progressiva expansão dos poderes do Poder Executivo, transformando os regimes democráticos em estados de exceção permanente, aparelhados pela autorização do uso pelo presidente de medidas executivas com força legislativa, transformação das medidas excepcionais em técnica contemporânea de governo.

Com o avanço da ampliação dos poderes do Executivo para legislar por meio dos atos com “força de lei”, G. Agamben observa que uma das práticas essenciais dos Estados atuais, inclusive dos intitulados democráticos, é a criação voluntária e artificial de um estado de emergência permanente, uma “guerra civil mundial”, quando o estado de exceção tenciona cada vez mais a se apresentar como um paradigma de governo dominante da política atual. O deslocamento de uma medida provisória e excepcional para uma técnica duradoura de governo transforma radicalmente a estrutura e o sentido da distinção tradicional entre os vários modelos de constituições. “O estado de exceção apresenta-se nessa perspectiva como um patamar de indeterminação entre democracia e absolutismo. (…) Em todo caso, é importante não esquecer que o estado de exceção moderno é uma criação da tradição democrático-revolucionária e não da tradição absolutista.”[26]

O autor estudado reconhece que o uso provisório, excepcional e controlado dos plenos poderes pelo executivo é até teoricamente compatível com as constituições democráticas, contudo o seu exercício sistemático e regular leva necessariamente à liquidação da democracia, na medida em que a progressiva erosão da função legislativa do Parlamento, que hoje se limita, com frequência, a ratificar disposições emitidas pelo Executivo, sob a forma de decretos com força de lei, tornou-se uma prática comum e confirmadora do estado de exceção em que vivemos atualmente.

6. O panorama brasileiro

As sementes políticas de matriz autoritária encontraram no Brasil um terreno fértil para se desenvolverem, na medida em que se verificava aqui – melhor dizendo, ainda se verificam – todas as condições apontadas pelos três autores estudados para que a democracia degenere em demagogia, modernamente em um estado de exceção, mesmo após a promulgação da Constituição de 1988, formalmente democrática.

Para conferir na prática as lições de Aristóteles, constatamos que as causas para instalação da demagogia, quiçá de um governo totalitário, encontra-se presentes no Brasil, na medida em que há a existência de grupos de privilegiados que gozam de benefícios não acessíveis à grande massa da população, bem assim há crescimento da classe social menos favorecida, com exacerbação da desigualdade social e indigência, condições que possibilitam a manipulação da opinião pública para a utilização de atos executivos com efeitos legislativos pelo governante de ocasião, tomando-se o cuidado de conduzir os decretos ao povo, “porque o povo é senhor de tudo, e eles próprios são senhores da opinião da turba, que só a eles obedece.”[27]

O Brasil recepcionou o estado de exceção por meio da Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, cujos artigos 12, 13, 14 e 180, concediam ao Presidente da República poderes para emitir decretos-lei, com autorização do Congresso Nacional, cujo assentimento parlamentar nunca foi solicitado por Getúlio Vargas, que implantou o regime totalitário instrumentalizado pelos atos executivos com força de lei. Também a ditadura militar instalada em 1964 valeu-se dos mecanismos dos atos executivos para subtrair do legislativo suas funções típicas, submetendo também o Poder Judiciário.

José Afonso da Silva recorda que na América Latina tanto o Poder Executivo como militares golpistas recorreram aos mecanismos de estado de exceção mais para criar condições para a implantação de ditaduras e regimes totalitários, do que defender as constituições e o regime democrático. E aqui se verificou várias vezes a utilização do expediente, por exemplo, quando o regime ditatorial de Getúlio Vargas foi implantado, declarando em todo país o estado de emergência, e com maior nitidez durante o regime militar apoiado pelos Atos Institucionais que autorizaram a perseguição dos adversários políticos, fecharam o Legislativo, cassaram mandatos populares, demitiram funcionários públicos, suspenderam direitos políticos e puniram magistrados e militares, cujos efeitos maléficos ecoaram até a Constituição de 1988, que além do estado de sítio recolheu o estado de defesa, idêntico ao estado de emergência do regime militar de exceção.[28]

A despeito da experiência traumática com os antigos decretos-leis, por meio dos quais o Poder Executivo inovava primariamente na ordem jurídica, a Constituição de 1988 manteve a possibilidade de emissão de atos legislativos pelo Poder Executivo em duas oportunidades: por meio das leis delegadas e das medidas provisórias.

A medida provisória é filha dos decretos-lei do período ditatorial e neta dos atos de exceção da ditadura de Getúlio Vargas.

Carmem Arias promoveu estudo no qual mostra o crescimento vertiginoso da publicação de medidas provisórias pelo Executivo desde a redemocratização do país, constatação que revela a dificuldade do Estado brasileiro de limitar e distribuir poder, mormente após a recente superação do período de regime autoritário. Por isso que a especificidade da nossa arena institucional, que se caracteriza pela tênue divisão entre os poderes Legislativo e Executivo, e por uma relação tipicamente desigual entre estes poderes, “contribui para que o Executivo continue mantendo a sua supremacia sobre o Legislativo no Brasil.”[29]

A referida professora defende que diante dos amplos poderes legislativos do Presidente da República, os quais se materializam pelo uso excessivo, crescente e fora das hipóteses constitucionais das medidas provisórias, há elementos que indicam uma continuidade da atual democracia com o regime militar, na medida em que a prática das medidas provisórias pouco se diferencia dos decretos-leis do antigo regime. Pensamos nós que efetivamente as atuais medidas provisórias em nada diferem dos mecanismos dos governos autoritários, salvo a maquiagem que recebeu com a nova nomenclatura que lhe atribuiu a Constituição Federal de 1988, porém na essência manteve-se como um mecanismo de superposição do Poder Executivo[30], chegando ao ponto de Celso Antônio Bandeira de Mello classificar as medidas provisórias de sobrevivência piorada do antigo decreto-lei.[31]

Mas somente é possível a utilização desmensurada dos atos executivos com efeitos legislativos nas democracias que não possuem um Poder Judiciário consistente, na medida em que, formalmente, é papel do último fazer o controle dos atos executivos que exorbitem de sua parcela de poder, retomando a máxima dos freios e contrapesos a que nos referiu Montesquieu. Ocorre que, no Brasil, não há Corte Constitucional com legitimidade popular – como ocorre em algumas democracias mais desenvolvidas – e, além de tudo, o Supremo Tribunal Federal não desempenha sua função de jurisdição constitucional, pois não examina os atos concretos dos outros poderes; prefere, como a sua jurisprudência demonstra, omitir-se na análise do mérito das medidas provisórias e também “engavetar” centenas de mandados de injunção propostos para regulamentar direitos fundamentais, já havendo ocasião de seu Presidente defender que o papel da Corte era garantir a governabilidade democrática.[32]

Precavendo-se de possível fortalecimento do Judiciário, com a substituição paulatina de seus membros – e com renovação da mentalidade democrática – o poder político já cuida de retirar do STF os poderes de jurisdição constitucional[33] e também restringir os poderes investigativos dos diversos órgãos do Estado.[34]

O Poder Executivo submete o Poder Legislativo brasileiro em razão de uma série de mecanismos constitucionais, legais e políticos. Do primeiro grupo fazem parte a utilização ampla das medidas provisórias, a possibilidade de veto jurídico e político dos projetos de lei, a iniciativa legislativa privativa de algumas matérias pelo Executivo e a prerrogativa de realizar pedidos de urgência durante o trâmite legislativo, institutos que interferem nas atividades legiferantes típicas, manipulando a pauta do Congresso.[35]

Entre os mecanismos políticos utilizados está a centralização do processo de tomada de decisões dentro do parlamento nos líderes partidários, que são responsáveis pela escolha e indicação dos políticos que ocupam as posições centrais nas comissões deliberativas. A maioria governista formada nas comissões do Congresso Nacional tem o poder de evitar que determinada matéria que contrarie os interesses do governo do momento chegue à votação em plenário, quando a pressão popular é mais suscetível de gerar resultados contrários ao interesse do Poder Executivo.

Também por controlar uma grande variedade de recursos e a nomeação de cargos não suscetíveis de concurso na máquina administrativa, desde a distribuição de Ministérios entre os partidos que cooperem na sustentação do governo até os cargos de menor escalão, loteamento de estatais, o Poder Executivo utiliza, conforme analistas políticos já confirmaram[36], do expediente de liberação de crédito, concessões de rádio e televisão, execução de emendas parlamentares individuais, licitações, para obter apoio político e construção de maioria parlamentar para aprovar os projetos de seu interesse.

O então Senador Fernando Henrique Cardoso, que se tornaria o Presidente que mais utilizaria do expediente das medidas provisórias, criticava o seu uso em artigo semanal que escrevia no Jornal Folha de São Paulo em 1990. Em uma das ocasiões atribuiu a culpa pelo uso desmedido das medidas provisórias à relação promiscua que existia entre Executivo e Legislativo, acrescentando que:

“O Executivo abusa da paciência e da inteligência do país, quando insiste em editar medidas provisórias sob o pretexto de que, sem sua vigência imediata, o Plano Collor vai por água abaixo, e, com ele, o combate à inflação. Com esse ou com pretextos semelhantes, o governo afoga o Congresso numa enxurrada de "medidas provisórias". O resultado lamentável: a Câmara e o Senado nada mais fazem que apreciá-las aos borbotões. É certo, porém, que, seja qual for o mecanismo, ou o Congresso põe ponto final no reiterado desrespeito a si próprio e à Constituição, ou então é melhor reconhecer que no País só existe um Poder de verdade, o do Presidente. E daí por diante esqueçamos também de falar em “democracia”.”

Em relação à submissão do Poder Judiciário verificam-se diversos atos de exceção em que o Poder Executivo desconsidera regras constitucionais e efetivamente impõe o seu poder fático ao argumento contemporâneo de crise econômica mundial a que nos aludiu Giorgio Agamben em sua lição. O artigo 95, III, da Constituição garante aos magistrados a irredutibilidade dos subsídios, o que é alcançado pela determinação de revisão geral anual, conforme artigo 37, X, do mesmo diploma.

Também os artigos 96 e 99 da Constituição garantem ao Poder Judiciário autonomia administrativa e financeira, incumbindo aos Tribunais elaborarem as suas propostas orçamentárias, dentro dos limites fixados pela lei de diretrizes orçamentárias, com posterior remessa ao Poder Executivo para consolidação da proposta e remessa ao Poder Legislativo. O artigo 99, § 4°, prevê que o Poder Executivo está autorizado a ajustar o orçamento do Judiciário apenas no caso da proposta recebida não observar o limite da lei de diretrizes orçamentárias. Mas, exorbitando a atribuição constitucional, em 2011 e 2012 o Poder Executivo desconsiderou as propostas encaminhadas pelo Poder Judiciário, a pretexto do quadro de incerteza econômica mundial[37], deixando de encaminhar a proposta orçamentária judicial para a apreciação do Poder Legislativo, o que na prática gerou violação da separação dos poderes, da autonomia orçamentária do Poder Judiciário e do direito dos juízes à revisão anual dos subsídios para reposição das perdas inflacionárias, submetendo-os ao seu poderio fático.

E o mecanismo autoritário de submissão do Poder Legislativo pela utilização amiúde de medidas provisórias, em subtração de sua parcela de poder, e do Judiciário por intermédio da manipulação de sua proposta orçamentária, impondo-o arrocho, é aparelhado pelo Poder Executivo por meio do mecanismo de manipulação da opinião pública ao falacioso e genérico argumento de estado de emergência econômica, ao mesmo tempo em que os números mostram crescimento contínuo da arrecadação, em verdadeira demagogia a que nos ensinou Aristóteles, contemporaneamente azeitada pelo controle indireto dos meios de comunicação, bem remunerados por verba pública, tendo o Poder Executivo como seu principal anunciante.

A Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República consolidou e divulgou os dados referentes aos valores gastos com programações publicitárias do executivo federal (administração direta, indireta e as estatais) no lapso de 2000 a 2012, de cuja análise verifica-se a expressividade e o aumento paulatino do investimento com propaganda, por exemplo, o valor gasto de R$ 1.239.117.647,19 no ano 2000 saltou para R$ 1.797.848.405,13 em 2012, tendo alcançado o pico de R$ 2.036.014.994,72 no ano de 2009, apenas na esfera federal.[38] A arrecadação da Rede Globo de Televisão em relação às verbas recebidas pelo executivo federal saltou de R$ 370.429.555,35 no ano 2000 para R$ 495.270.915,28 em 2012, passando pelo pico de R$ 563.164.795,19 em 2009.[39], enquanto o Poder Judiciário não possui sequer rubrica para publicidade.

7. Conclusões

A nossa principal conclusão é que muito pouco mudou desde a antiguidade que nos ensinou Aristóteles, na medida em que os mecanismos de degeneração das democracias em demagogias e governos totalitários continuam em pleno uso nos Estados contemporâneos, às vezes disfarçado pela propaganda institucional muito bem realizada e remunerada, porém sempre se valendo da criação artificial de estados de emergência para legitimar os atos excepcionais com força de lei, os quais antes de defenderem a democracia e as constituições, atendem interesses dos grupos políticos para a manutenção do poder.

Se houvesse interesse real dos Estados modernos em implantar uma efetiva democracia, o caminho a ser seguido também está em Aristóteles, devendo-se extirpar as desigualdades sociais pela real distribuição de renda, realizando-se reforma agrária, concessão de linhas de créditos para micro-empreendedores e investimento maciço em educação de qualidade. Educado e com discernimento, o povo seria a mola propulsora para as transformações sociais em busca do equilíbrio entre os poderes, no limite para a instalação da verdadeira democracia, que na prática nunca tivemos do Brasil.

Pensa o professor Celso Antônio Bandeira de Mello que enquanto existirem medidas provisórias no nosso sistema jurídico, o poder executivo lançará mão delas abusivamente, sem consideração pelo direito e sem temer contestação significativa por parte dos demais poderes, dos meios de comunicação ou da sociedade em geral. E tal subserviência ocorre porque, no Brasil. o Poder Executivo desfruta, psicologicamente, de um status de soberano, de imperador. É inconscientemente considerado como tal porque, aqui, vive-se com uma entranhada mentalidade de "súdito", não de cidadão. Em suma, no Brasil, o que há é sentimento espontâneo, genuíno, de vassalagem.[40]

Oxalá as manifestações populares que se avolumam nesse mês de junho de 2013 sejam o sinal de uma virada nacional em busca da conquista da democracia.