A fiscalização de políticas públicas de meio ambiente pelo Tribunal de Contas da União

Resumo: Ao propor como tema a fiscalização de políticas públicas de meio ambiente pelo Tribunal de Contas da União pretende-se examinar como justifica a atuação do Tribunal e de que modo se efetiva e tem influenciado nos processos de execução e formulação das políticas ambientais na esfera federal. Abordando a Lei n° 6.938/1981 e a atuação do referido tribunal na área ambiental fazendo referência ao controle externo de fiscalização a partir das competências que lhe foram atribuídas pela constituição e por diversos outros diplomas legais. O artigo ainda pretende contribuir para o conhecimento de que as determinações e recomendações do TCU no que concernem as políticas públicas de meio ambiente, são como decisões judiciais que devem ser observadas e cumpridas por todos, apresentando estudos de casos relativos às determinações e recomendações feitas pelo órgão fiscalizador entre o período de 2008 a 2011, com destaque para as políticas públicas de resíduos sólidos urbanos, às voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável das áreas desmatadas da Amazônia, às de prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo governo federal e às de sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais. Apresentando por fim as considerações finais no sentido de que o TCU exerce um papel de relevo na democracia social proferindo recomendações e determinações aos órgãos envolvidos nos programas de políticas públicas de meio ambiente.

Palavras-chave: Fiscalização. Meio Ambiente. Políticas Públicas. Tribunal de Contas.

Abstract: By bringing up the topic of monitoring of public policies for the environment by the Court of Audit aims to examine how justified the action of the Court and how it is effective and has influenced the processes of implementation and formulation of environmental policies at the federal level. Addressing the Law No. 6.938/1981 and action of the court in the environmental area with reference to external control surveillance from the powers vested in them by the constitution and by various other statutes. The article also aims to contribute to the knowledge that the determinations and recommendations of the TCU in the public policies that affect the environment, as are judgments that must be observed and complied with by all, presenting case studies relating to determinations and recommendations made by supervisory body between the period 2008 to 2011, with emphasis on public policy municipal solid waste, aimed at rural production in order to facilitate the sustainable development of areas deforested in the Amazon, to the prevention and combating forest fires and forest fires by federal government and environmental sustainability and rational use of natural resources. Introducing finally the closing remarks to the effect that the TCU plays an important role in social democracy proferindo determinations and recommendations to the agencies involved in public policy programs for the environment.

Keywords: Surveillance. Environment. Public Policy. Court of Auditors.

1 Introdução

Ao lutar pela criação do Tribunal de Contas da União – TCU, Ruy Barbosa[1] não imaginava que, no limiar do século XXI, a instituição estivesse profundamente envolvida com temas como as mudanças climáticas globais, a gestão de recursos hídricos, o desflorestamento, a biodiversidade, licenciamento ambiental de empreendimentos de infra-estrutura entre outros. O papel hoje exercido pelo TCU no campo da avaliação de programas e políticas públicas é, sem dúvida, relevante. A atividade desempenhada pelo Tribunal se constitui, cada vez mais, numa valiosa contribuição, não só para os órgãos públicos gestores, mas, sobretudo, para os cidadãos atingidos pelos programas governamentais, muitas vezes de abrangência nacional.

Nesse contexto, o Tribunal como órgão de raiz constitucional atua não apenas no campo mais visível do combate à corrupção, mas também na esfera da transparência das ações governamentais e na fiscalização de políticas públicas de meio ambiente, tendo em vista sua missão de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo da União e das entidades da administração direta e indireta, inclusive influenciando nos processos de execução e formulação das políticas ambientais na esfera federal, além de promotor da democracia, uma vez que sua atuação está voltada para a fiscalização do uso dos recursos públicos, oriundos dos cidadãos e das empresas, que representam as fontes financeiras que dão sustentação aos programas governamentais.

O TCU ao fixar sua estratégia de atuação na área ambiental considerou gestão ambiental como o conjunto das ações que visem à adequada utilização do meio ambiente, considerando o ambiente natural e o transformado pela ação humana, as ações destinadas ao controle e proteção do meio ambiente e as relacionadas a atividades que potencial ou efetivamente produzam impactos ambientais negativos[2]. A realização de diversas auditorias operacionais em instituições e programas governamentais tem resultado em recomendações e determinações quanto as políticas públicas de resíduos sólidos urbanos, às voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável das áreas desmatadas da Amazônia, às de prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo Governo Federal e às de sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais, objetos desta pesquisa.

Para Lima (2001), a extensão ambiental nas fiscalizações realizadas pelo Tribunal de Contas limitar-se-á à verificação da economicidade, legalidade e eficácia da gestão dos órgãos vinculados ao Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), onde o controle sobre a economicidade implica em uma avaliação qualitativa, ponderando-se os custos e os resultados. Já o controle quanto à legitimidade envolve uma avaliação das circunstâncias em que o ato foi praticado, uma ponderação da prioridade relativa entre a despesa efetuada e as outras necessidades da comunidade e sua adequação aos princípios da moralidade e da razoabilidade. Os trabalhos doutrinários de referência sobre a Corte de Contas, como os de Pardini (1997), Mendonça (2007), Valle (2007) e Gomes (2008) quando não omitem, tangenciam a temática ambiental. Na esfera acadêmica, Abreu (2008) focalizou seu estudo na aplicabilidade do princípio da precaução pelo órgão de fiscalização quando do exercício do controle externo na área ambiental, principalmente auditorias em decorrência das políticas públicas ambientais.

O tema do presente artigo ressalta relevância, tanto em termos acadêmicos quanto nos aspectos econômico e social. Tal pesquisa pode acrescer contribuições ao conhecimento de que as determinações e recomendações do TCU no que concernem as políticas públicas de meio ambiente, são como decisões judiciais que devem ser observadas e cumpridas por todos, isto é, pelos órgãos e agentes envolvidos.

Este artigo tem como propósito responder aos seguintes questionamentos: A realização pelo TCU de auditorias operacionais em instituições e programas governamentais tem dado resultado em aumentar a efetividade das políticas públicas ambientais? A atuação do Tribunal no controle externo das políticas públicas brasileiras tem sido efetiva e tem colaborado para um melhor alcance dos objetivos da política nacional de meio ambiente?

O objetivo geral deste artigo visa analisar como têm se mostrado as determinações e recomendações do TCU no que se reporta à questão ambiental, que compreende um tema tão atual. Já no seu objetivo específico visa examinar como se justifica a atuação do TCU e de que maneira se efetiva o controle externo e se tem influenciado nos processos de execução e formulação das políticas ambientais na esfera federal, focando a edição da lei n° 6.938/1981.

A pesquisa teve uma abordagem qualitativa e descritiva. No que concerne aos meios, classifica-se como bibliográfica, envolvendo as técnicas documentais e consulta à legislação ambiental e das normas mais relevantes, livros, periódicos, dissertações, teses e documentos disponíveis na rede mundial de computadores. E ao método aplicado foi à análise documental. Além disso, foram pesquisados acórdãos relativos às fiscalizações realizadas pelo TCU, entre os anos de 2008 e 2011, acerca de temas como políticas públicas de resíduos sólidos urbanos na FUNASA, às voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável das áreas desmatadas da Amazônia, às de prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo governo federal e às de sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais. Deste estudo fez-se uma seleção, extraindo os casos considerados mais representativos, que são apresentados.

Sendo assim, o presente artigo está ordenado em 3 tópicos, além da introdução e considerações finais. O tópico 2 aborda a edição da Lei n° 6.938/1981 que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) como marco inicial de uma política ambiental pública efetiva e orgânica no país. O tópico 3 foca a atuação do TCU na área ambiental fazendo referência ao controle externo de fiscalização, a partir das competências que lhe foram atribuídas pelo art. 71 da Constituição Federal de 1988, pela Lei Orgânica n° 8.443/1992 e por diversos outros diplomas legais. Já o tópico 4 trata de apresentação de estudo de casos relativos às recomendações e determinações do TCU entre o período de 2008 e 2011 com destaque às políticas voltadas ao meio ambiente, com destaque para as políticas públicas de resíduos sólidos urbanos na FUNASA, às voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável das áreas desmatadas da Amazônia, às de prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo governo federal e às de sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais. Nas considerações finais, resumem-se os principais pontos analisados, os achados, as determinações e recomendações formuladas pelo Tribunal.

2 Política Nacional do Meio Ambiente

A questão ambiental há muito tempo tem tido enorme repercussão tanto no cenário nacional quanto no internacional, em decorrência do consenso da população mundial sobre a necessidade de preservação do meio ambiente, bem como de impedir a proliferação dos danos ambientais causados por pessoas, tanto físicas quanto jurídicas. Além disso, a relevância sobre o tema originou uma legislação mais rígida sobre as questões ambientais, visando coibir práticas abusivas contra o meio ambiente. No Brasil, as políticas públicas voltadas para o meio ambiente são defendidas para que atue com rigor, na busca pela diminuição dos danos ambientais, assim como, no sentido de se fazer cumprir e alcançar os resultados previstos em lei. Essas características fazem o país ser conhecido por possuir uma legislação ambiental considerada uma das mais completas no mundo e é composta de uma infinidade de Leis, Decretos, Decretos-leis, Instruções Normativas Ministeriais, bem como Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e dos Conselhos de Meio Ambiente dos Estados e Municípios, dentro de cada âmbito de competência.

Segundo, Carvalho (2008, p. 5), para atingir resultados em diversas áreas e promover o bem-es­tar da sociedade, os governos se utilizam das Políticas Públicas que podem ser definidas da seguinte forma: (….) Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da so­ciedade (…). Dito de outra maneira, as Políticas Públicas é a totalidade de ações, metas e planos que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o interesse público. É certo que as ações que os dirigentes públi­cos (os governantes ou os tomadores de decisões) selecionam (suas prioridades) são aquelas que eles entendem serem as de­mandas ou expectativas da sociedade.

A Lei n° 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) foi o marco inicial de uma política ambiental pública efetiva e orgânica no país, a qual compreende as diretrizes gerais estabelecidas por lei, tendo por objetivo harmonizar e integrar as políticas públicas de meio ambiente dos entes federativos, tornando-as mais efetivas e eficazes. Além de estabelecer objetivos, princípios, diretrizes e instrumentos da PNMA, instituiu também o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), que de acordo com o caput do art. 6º da Lei nº. 6.938/81, é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. O conceito de meio ambiente foi primeiramente trazido por essa lei, no seu artigo 3º, I, cuja definição posteriormente foi recepcionada pela Constituição Federal de 1988, como “conjunto de condições, leis, influencias e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.

3 A atuação do Tribunal de Contas da União na área ambiental

O Tribunal de Contas da União é uma entidade de fiscalização superior da administração pública federal, o qual fiscaliza, diagnostica, recomenda, monitora e sanciona. Todavia, o TCU não é órgão executor ou gestor e tampouco legislador. Não é, em princípio, parte do conflito, mas sua atuação pode contribuir para a construção de um consenso ou uma solução pactuada. Como instituição de controle, pautada pela independência e imparcialidade é respeitado pelos diversos agentes na esfera federal, inclusive porque estão todos sujeitos à sua jurisdição

Desde 1998, quando foi definida a estratégia de atuação do TCU, na área ambiental, este vem desempenhando um importante papel na avaliação das políticas públicas do governo federal voltadas para essa área. Sua atuação em relação à questão ambiental é definida pela Portaria n° 383, de 05-8-1998, que “aprova a estratégia de atuação para o controle da gestão ambiental, resultante da implementação do Projeto de Desenvolvimento da Fiscalização Ambiental – PDFA”. Essa estratégia foi elaborada “com o objetivo de suprir a carência de um adequado controle externo da gestão ambiental em nível de governo”. O documento considera a gestão ambiental como “o conjunto das ações que visem à adequada utilização do meio ambiente”; e igualmente trata do ambiente natural e daquele transformado pela ação humana, das ações de controle e proteção do meio ambiente, bem como daquelas relacionadas a atividades que potencial ou efetivamente causem impacto ambiental negativo. No seu artigo 1° é definida: I − a forma de atuação adequada; II − as áreas da gestão governamental a serem priorizadas; III − a sistemática e as diretrizes a serem observadas para o planejamento tático; IV − a estrutura operacional adequada; e V − a sistemática a ser adotada para a obtenção e o desenvolvimento de recursos.

O Tribunal na auditoria de orçamento ambiental analisa a aplicação dos recursos alocados para programas ambientais, oriundos de dotações orçamentárias, de empréstimos ou doações internacionais, ou da própria receita dos órgãos ambientais. Já na auditoria de impactos ambientais o mesmo analisa o impacto causado ao meio ambiente pelas atividades exercidas pelo Estado, diretamente ou por concessões, permissões e autorizações. Quanto aos resultados das políticas ambientais analisa a eficiência das políticas públicas voltadas para o meio ambiente. No que concerne a fiscalização ambiental pública àquele analisa a eficiência da atuação do poder público como fiscal do meio ambiente.

A Constituição brasileira incumbiu o TCU a auxiliar o Congresso Nacional no controle externo da administração pública federal, ou seja, na fiscalização contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional da União e de suas entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas[3]. Da definição de controle externo constante no caput do art. 70 da Carta Magna, sobressaem quatro expressões de especial interesse para este artigo: fiscalização patrimonial; fiscalização operacional; controle de legitimidade; e controle de economicidade. O controle externo das políticas ambientais pública é de natureza patrimonial – em que se cuida da preservação do patrimônio ambiental – e operacional – relacionado à efetividade das políticas públicas ambientais. Tal instrumento permite ao órgão não somente apreciar a legalidade do gerenciamento financeiro e patrimonial dos recursos públicos, mas também a efetividade na concepção, implementação e avaliação dos programas gerenciados pelo governo, cuja atuação tem sido efetiva e tem colaborado para um melhor alcance dos objetivos da política nacional de meio ambiente. Que tal controle é efetuado: por meio da fiscalização ambiental de ações executadas por órgãos e entidades do SISNAMA; por meio da inserção do aspecto ambiental na fiscalização; e por meio da inserção do aspecto ambiental nos processos de tomadas e prestações de contas de órgãos e entidades.

A Constituição Federal do Brasil de 1988 destinou à Corte de Contas um amplíssimo rol de atribuições, alargando consideravelmente o seu campo de atuação. Entre as competências atribuídas ao TCU encontram-se listadas nos artigos. 33, § 2º, 70, 71, incisos I a XI e §§, 72, §§ 1º e 2º, 74, § 2º e 161, parágrafo único.  Especificamente, o art. 71, inciso III, da Constituição, atribui à competência ao Tribunal para realizar auditorias nas unidades dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo, auditorias essas que podem ter enfoque contábil, financeiro, orçamentário, operacional ou patrimonial. Advém desses dispositivos a competência para o TCU avaliar a gestão ambiental federal em sua acepção mais ampla, não só em relação à aplicação dos recursos públicos federais na área ambiental, mas também os resultados da gestão do meio ambiente, que integra o patrimônio público na qualidade de bem de uso comum do povo.

A Lei n° 8.443/1992 que dispõe sobre a lei orgânica do Tribunal em seu artigo 38 reza que é de competência do mesmo auditar, por solicitação da comissão a que se refere o art. 166, § 1°, da Constituição Federal, ou comissão técnica de qualquer das Casas do Congresso Nacional, projetos e programas autorizados na lei orçamentária anual, avaliando os seus resultados quanto à eficácia, eficiência e economicidade. Por outro lado o regimento interno do TCU define cinco instrumentos de fiscalização[4]: levantamento; auditoria; inspeção; acompanhamento; e monitoramento. A Lei Maior atribuiu elevado grau de autonomia ao TCU, que não se encontra subordinado a qualquer outro órgão ou Poder e cujas decisões, na esfera de sua competência, revestem-se de definitividade quanto ao mérito (LIMA, 2008), comunicando às autoridades competentes o resultado das fiscalizações, para as medidas saneadoras das impropriedades e faltas identificadas.

4 Estudo de casos: recomendações e determinações do TCU

O TCU não possui função judicial, que é monopólio do Poder Judiciário (CF/88, art. 5°, inciso XXXV). Contudo, quando for constatada, na avaliação, uma inconstitucionalidade na política pública de meio ambiente decorrente de inobservância dos objetivos constitucionais, ficará configurada, não só uma inobservância de valores de economicidade, eficiência e eficácia, mas também do valor da legalidade, da constitucionalidade, razão pela qual o Tribunal pode não apenas recomendar, mas determinar a alteração na política pública do meio ambiente.

Para o presente estudo, foram analisados 4 casos (entre recomendações e determinações) do órgão fiscalizador, proferidas e aqui registradas referentes ao período entre 2008 a 2011 acerca de temas atuais como políticas públicas de resíduos sólidos urbanos na FUNASA, às voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável das áreas desmatadas da Amazônia, às de prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo governo federal e às de sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais. Deste estudo extraíram-se os casos considerados mais representativos.

O Acórdão é a decisão do órgão colegiado do TCU. Trata-se, portanto, o acórdão de uma representação, resumida, da conclusão a que se chegou, não abrangendo toda a extensão e discussão em que se pautou o julgado, mas tão-somente os principais pontos da discussão, apesar de conter, obrigatoriamente, o relatório, a fundamentação e a parte dispositiva — na qual se encontra a decisão propriamente dita. 

1º. Caso: Programa resíduos sólidos urbanos na FUNASA

Acórdão 2.697/2011 – Plenário

Relator: Ministro-substituto Weder de Oliveira

Resumo:O TCU fez esta fiscalização com o objetivo de monitorar o Acórdão 2.067/2008 – Plenário referente à auditoria operacional realizada no Programa Resíduos Sólidos Urbanos em 2006; de verificar a existência de desperdício de recursos públicos no financiamento de convênios celebrados pela Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), no período de 2000 a 2011; e de quantificar o desperdício e avaliar suas possíveis causas.

A primeira constatação da fiscalização foi que nenhuma deliberação constante do Acórdão 2067/2008 do TCU – Plenário estava totalmente implementada. Verificou-se que 11% das deliberações encontravam-se em implementação, 22% foram parcialmente implementadas, 44% não foram implementadas e 22% não eram mais aplicáveis. Com relação aos financiamentos de convênios celebrados pela FUNASA, de 2000 a 2011, estudos realizados pelo TCU permitiram estimar que o gasto gerado na aplicação de recursos em convênios para construção de aterros sanitários, que foram abandonados ou que retornaram à condição de lixões, no período de janeiro/2000 a abril/2011, se aproxima de R$ 20 milhões. Por outro lado, se forem considerados todos os valores destinados à área de resíduos sólidos que não lograram resolver efetivamente o problema da disposição final. Concluiu-se que, na maior parte dos casos, o consórcio público interfederativo para tratamento e disposição final de resíduos, regido pela Lei n° 11.101/2005, apresenta-se como solução mais vantajosa para gestão de resíduos sólidos. Além de propiciar redução do custo de investimento per capita e a escala de operação adequada, viabiliza estrutura administrativa e técnica estável, capaz de manter o empreendimento em operação e assegurar sua sustentabilidade.

Recomendações:Dentre as recomendações e determinações que foram propostas aos gestores, destacam-se a mudança na forma e no objeto de alocação de recursos, priorizando investimentos em soluções consorciadas baseadas em planos de gestão de resíduos sólidos. Recomendou-se, ainda, o cancelamento de convênios irregulares, a realização de processos seletivos por meio de edital para seleção de pleitos, a contratação direta de projetos pela FUNASA e a utilização do estudo do Ministério do Meio Ambiente (MMA) ou outros como parâmetros de avaliação de viabilidade e sustentabilidade dos empreendimentos. Além disso, foi recomendada a atualização dos normativos internos que estabelecem critérios de elegibilidade e de prioridade para seleção de pleitos na área de resíduos sólidos urbanos. Entre os critérios de elegibilidade, a inclusão da efetiva cobrança de taxa ou tarifa de manejo de resíduos sólidos em valor compatível com o serviço oferecido, entre os critérios de prioridade, a participação em consórcio para manejo de resíduos.

2º. Caso: Para áreas desmatadas da Amazônia voltadas à produção rural de forma a viabilizar o desenvolvimento sustentável dessas áreas.

Acórdão 2.926/2009 – Plenário

Relator: Ministro José Múcio

Resumo: O TCU fez esta fiscalização com o objetivo de identificar quais são as políticas públicas que fomentam o desenvolvimento sustentável dessas áreas, e ainda se a execução dessas políticas considera as tecnologias disponíveis para aumento de produtividade e para reincorporação ao processo produtivo, sempre sustentável, de áreas degradadas da Amazônia.

O TCU verificou que a ação governamental nas áreas desmatadas da Amazônia, no que se refere ao fomento a atividades produtivas sustentáveis ou a recuperação ambiental das áreas, é dispersa entre diversos ministérios, não existindo evidências que interajam de modo a gerar para a região políticas públicas consistentes, e que evitem ações sobrepostas ou mesmo conflitante. Constatou-se que o governo sinalizava à sociedade sua preocupação com o desmatamento da floresta Amazônica inserindo o tema do desenvolvimento sustentável da região em diversos planos e programas. Plano Amazônia Sustentável (PAS) e Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAM) são especificamente voltados para a região, Programa Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC) e o programa Territórios da Cidadania possuem diversas ações coincidentes com as do PPCDAM. Sob a ótica da política agrícola do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) observou-se que sua política que considera critérios de desenvolvimento sustentável é basicamente creditícia, com ações tímidas, pouco significativas e com pouco potencial de serem eficazes. Ademais não foi encontrada uma política agrícola para a Amazônia diferenciada do restante do país. Constatou-se também a incipiente execução de projetos que fomentem o uso sustentável das áreas já abertas nos assentamentos, porém, ante a recente elaboração do Plano de Ação Ambiental do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), o TCU fez algumas contribuições de melhorias ao plano.

Recomendações:O TCU recomendou à Casa Civil, como coordenadora da Comissão Executiva do PPCDAM, que efetive reuniões de adequada periodicidade com os titulares das pastas envolvidas, e atualize o sistema de acompanhamento do PPCDAM, desatualizado desde 2005, haja vista o interesse da sociedade brasileira. Recomendou, ainda, ao MMA que envide esforços para apoiar, de forma efetiva, a implantação do sistema compartilhado de licenciamento ambiental em propriedades rurais dos órgãos ambientais estaduais da Amazônia; ao MAPA que viabilize a implementação de uma política agrícola diferenciada para a região amazônica, e crie mecanismos para incentivar o uso por produtores rurais da Amazônia de suas linhas de crédito voltadas ao uso sustentável dos recursos naturais e à recuperação de áreas degradadas, atualmente com incipientes contratações na região; e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) que defina critérios objetivos, parâmetros ou metodologia pré-definida, para fins de avaliação econômico/ambiental das alternativas para recuperação de passivo ambiental nos projetos de assentamento, e envide esforços para concretizar as parcerias, atualmente em fase de desenvolvimento, em especial com o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), para viabilizar o monitoramento ambiental e a implementação de soluções técnicas para uso sustentável e recuperação de áreas degradadas dos projetos de assentamento sob sua responsabilidade.

3º. Caso: Prevenção e combate às queimadas e incêndios florestais pelo Governo Federal

Acórdão nº 2.516/2011 – Plenário

Relator: Ministro Aroldo Cedraz

Resumo: O TCU fez esta fiscalização com o objetivo de avaliar ações públicas federais voltadas para a prevenção e combate à ocorrência de incêndios florestais, geralmente associados ao uso de queimadas nas atividades agropastoris, especialmente na região conhecida como arco do fogo e do desmatamento, que corresponde a uma ampla faixa do território brasileiro paralela às fronteiras das macrorregiões norte e centro-oeste, onde se situa a transição entre o Cerrado e a Floresta Amazônica.

Observou-se que a atividade econômica na região amazônica e no centro-oeste do Brasil, baseada, sobretudo, na pecuária extensiva e na agricultura de grande porte, é causa fundamental do desmatamento, do uso do fogo na agropecuária e das queimadas, dando origem aos incêndios florestais. Constatou que o governo incentiva a agropecuária na região por meio do crédito rural, de financiamentos à construção de frigoríficos, da expansão de rodovias para o escoamento do agronegócio e da criação de assentamentos de reforma agrária sem condições adequadas de produção. Por outro lado, o Governo Federal não consegue compatibilizar o desenvolvimento sustentável por meio de ações de ordenamento fundiário e territorial, de ações de fiscalização, licenciamento e controle ambiental, de gestão de unidades de conservação e terras indígenas. Também se constataram deficiências na integração de políticas, planos e programas de governo e na estrutura para o combate aos incêndios florestais, em termos de recursos materiais e humanos. O Tribunal constatou também que não existem indicadores oficiais de áreas queimadas no Brasil, inclusive em Unidade de Conservação Federais (UCs) e terras indígenas.

Recomendações e Determinações: O TCU determinou ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) que desenvolva um plano de ação contendo as medidas necessárias à elaboração dos planos de manejo em todas as Unidade de Conservação Federais (UCs), uma vez que a situação atual, além de caracterizar o descumprimento de normativos vigentes, compromete o zoneamento, o manejo dos recursos naturais, a implantação de estruturas físicas e o cumprimento dos objetivos para os quais foram criadas, bem como a redução da incidência de incêndios em suas áreas internas, zonas de amortecimento e entorno. Recomendou-se à Casa Civil da Presidência da República que estimule a inclusão de instrumentos econômicos nas políticas implementadas para o setor, inclusive com restrição de financiamentos para atividades que adotam práticas que possam induzir a ocorrência de incêndios, incentivando àquelas que, pelo uso de técnicas alternativas ao fogo, propiciam a redução das queimadas e incêndios florestais. O TCU recomendou ainda à Casa Civil que articule a compatibilização da Política de Criação de Unidades de Conservação Federais com as necessidades do ICMBio de investimentos em recursos humanos, equipamentos e de estrutura básica à consolidação e gestão das áreas protegidas, incentivando mecanismos de planejamento orçamentário conjunto entre o Ministério do Meio Ambiente, o ICMBio e o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que garantam a sustentabilidade econômica, social e ecológica da unidade de conservação recém criada. O TCU também recomendou ao Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) que desenvolva indicadores de áreas queimadas em território brasileiro, sobretudo em unidades de conservação e terras indígenas. Destaca-se ainda a recomendação ao Ministério do Meio Ambiente para que desenvolva o planejamento orçamentário-financeiro das atividades e das ações previstas no Programa Nacional de Redução e Substituição do Fogo nas áreas Rurais e Florestais (PRONAFOGO) a curto, médio e longo prazo e para que crie condições institucionais para fortalecer a governança do programa.

4º. Caso: Sustentabilidade ambiental e uso racional de recursos naturais

Acórdão nº 1.752/2011 – Plenário,

Relator: Ministro-substituto André Luis de Carvalho

Resumo: O TCU fez esta fiscalização com o propósito de reduzir a pressão sobre os recursos naturais, promover uma economia nacional de baixo carbono, fomentar uma mudança de cultura no mercado, a partir do seu forte poder de compra, impulsionando os fornecedores a prover mais opções sustentáveis a seus clientes e fomentar ações de sustentabilidade na sociedade, além de promover a cidadania, foi realizada fiscalização operacional sobre ações implementadas pela Administração Pública Federal para promoção do uso racional e sustentável de recursos naturais, em especial, o consumo de energia elétrica, água e papel.

Verificou-se na fiscalização que existem fontes de financiamento para promover a eficiência energética em prédios públicos que não têm sido utilizadas pela esfera federal de governo. Esses recursos seriam de grande valia para fomentar a eficiência energética, sem comprometer o orçamento de investimentos do Governo. A Reserva Global de Reversão possuía, em dezembro de 2009, um saldo disponível de R$ 7,5 bilhões e verificou-se que essa fonte não vem sendo utilizada para fomentar projetos no âmbito público, apesar de haver previsão legal para tal finalidade. Em situação semelhante, encontram-se os recursos advindos de parcela da receita líquida operacional das concessionárias e permissionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica (Lei n° 9.991/2000), que deve ser destinada a programas de eficiência energética. Apesar de os investimentos no setor públicos serem, por lei, a segunda prioridade para utilização, verificou-se que a esfera pública federal participou, nos últimos três anos, de forma irrisória nessa fonte de financiamento. Outras constatações se referem à gestão administrativa da sustentabilidade, em que se evidenciou um baixo nível de institucionalização das ações de uso racional dos recursos naturais bem como foi verificado que o gerenciamento das ações de sustentabilidade encontra-se pouco sistematizado na Administração Pública Federal. Campanhas de conscientização, cuja ação depende de um direcionamento institucional, têm sido muito pouco utilizadas nas entidades, apesar de serem fundamentais para fomentar uma cultura da sustentabilidade de forma perene. Por fim, observou-se que existe um grande potencial de uso sustentável de recursos naturais na esfera federal que não tem sido aproveitado. Essa situação acarreta, além de perdas financeiras por recursos públicos não economizados, uma maior e desnecessária pressão sobre o uso dos recursos naturais e maiores emissões nacionais de gases de efeito estufa.

Recomendações: Foi recomendado ao Ministério do Planejamento que elaborasse um plano de ação visando orientar e incentivar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a adotarem medidas para o aumento da sustentabilidade e eficiência no uso de recursos naturais. Outras recomendações relevantes se dirigiram ao Ministério do Planejamento, à Eletrobrás e ao Ministério do Meio Ambiente para que ampliassem a divulgação dos respectivos programas perante a Administração Pública Federal, informando sobre o apoio prestado e sobre a existência de banco de dados contendo boas práticas. Também, recomendou-se a esses órgãos que avaliassem suas estruturas, visando dotar os programas das condições necessárias a fim de fomentar a adoção de ações de uso racional, além de que disponibilizassem na internet a relação organizada de todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, com indicadores de desempenho e parâmetros de consumo. Adicionalmente, foi feita proposta ao Ministério do Planejamento para que se incentivassem os órgãos e instituições públicas federais a adotarem um modelo de gestão organizacional estruturado e a implantarem programas internos institucionalizados, inclusive prevendo designação formal de responsáveis, bem como a realização de campanhas de conscientização dos usuários.

As determinações e recomendações do TCU no que se reporta às questões ambientais diante dos casos acima registrados apontaram em seus acórdãos que se faz necessária mudança na forma e no objeto de alocação de recursos, priorizando investimentos em soluções consorciadas baseadas em planos de gestão de resíduos sólidos. Que o Ministério do Meio Ambiente envide esforços para apoiar, de forma efetiva, a implantação do sistema compartilhado de licenciamento ambiental em propriedades rurais dos órgãos ambientais estaduais da Amazônia. Estimule a Casa Civil à inclusão de instrumentos econômicos nas políticas implementadas, inclusive com restrição de financiamentos para atividades que adotam práticas que possam induzir a ocorrência de incêndios, incentivando àquelas que, pelo uso de técnicas alternativas ao fogo, propiciam a redução das queimadas e incêndios florestais. Além, da necessidade de elaborar um plano de ação visando orientar e incentivar os órgãos e entidades da Administração Pública Federal a adotarem medidas para o aumento da sustentabilidade e eficiência no uso de recursos naturais, pelo Ministério do Planejamento.

O TCU, também fez recomendações tendo em vista as situações que demonstraram necessidade de contribuir para o aperfeiçoamento da gestão do órgão ou de uma política ou programa de governo nos quatro casos apresentados e emitiu determinações aos órgãos da Administração direita ou indireta por constatar a existência de ato ilegal, irregular ou antieconômico em um dos casos apresentados, isto é, no Acórdão nº 2.516/2011 – Plenário.

5 Considerações finais

Foram apresentadas no presente artigo a importância da Lei n° 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) como marco de uma política ambiental pública efetiva e orgânica, a atuação do TCU na área ambiental e as principais competências constitucionais e legais da Corte de Contas, especialmente para o controle externo de fiscalização das políticas públicas ambientais. E por fim a síntese de 04 casos fiscalizados pelo TCU na área ambiental.

A efetividade do controle depende de um conjunto de ações coordenadas que visam, a um só tempo, consolidar a fiscalização como atividade essencial garantidora da correta aplicação dos recursos públicos, possibilitar a otimização da gestão do patrimônio público e buscar maior aproximação com a sociedade. Racionalizar os procedimentos de fiscalização, monitorar o cumprimento das decisões e recomendações, investir no marketing institucional e priorizar as auditorias de desempenho são bons exemplos dessas práticas que, certamente, contribuirão para conferir maior credibilidade ao controle externo exercido pelas Cortes de Contas brasileiras e torná-lo, de fato, efetivo.

As fiscalizações operacionais em instituições e programas governamentais realizadas pelo Tribunal nos casos apresentados, têm dado resultado em recomendações no sentido de aumentar a efetividade das políticas públicas ambientais, visando contribuir para a melhoria do desempenho de programas de governo e, ainda, aumentar a efetividade do controle, por meio da mobilização de atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos objetivos, da implementação e dos resultados das políticas públicas. Que o resultado encontrado nas determinações e recomendações demonstram que o papel desempenhado pelo TCU na área ambiental é positivo, pois, além de exercer sua competência constitucional de controle externo sobre a gestão ambiental, à luz dos critérios da legalidade, legitimidade e economicidade, a Corte de Contas, por meio de determinações e recomendações apontam caminhos efetivos ao alcance dos objetivos.

Adicionalmente, constatou-se também, no ato de fiscalização que os programas estão pouco estruturados e não seriam capazes de atender a real demanda latente das entidades públicas, caso fossem solicitados e que os programas têm sido conduzidos de uma forma desarticulada, resultando, por conseguinte, em sobreposição e dispersão de esforços e recursos, além de uma baixa efetividade.

E por fim, insta salientar que o TCU se caracteriza como órgão essencial às comunidades destinatárias das políticas públicas. Por decorrência, exerce papel de relevo na democracia social.