Resumo: O presente trabalho tem como intuito apresentar a evolução gradual da tutela ambiental por parte do Estado Brasileiro. Deste modo, o objetivo é demonstrar que desde o início o legislador se preocupou com a proteção ambiental, mas que esta somente tomou maiores proporções à medida que a conscientização referente ao tema aumentou na sociedade. Somente assim a Constituição da República de 1988 inseriu em seu texto a proteção ao meio ambiente sendo tal iniciativa replicada nas Constituições Estaduais. Também se somou a esse importante passo a inserção no país da necessidade do EIA – Estudo de Impacto Ambiental – e de seu relatório o RIMA – Relatório de Impacto Ambiental. Conclui-se com a necessidade do meio jurídico em apresentar novas soluções para os desafios que surgem para a proteção eficaz do meio ambiente.
Palavras-chave: Meio Ambiente – Tutela Ambiental – Proteção Ambiental – Estudo de Impacto Ambiental – Rio+20
Abstract: This work has the intention to make the gradual evolution of evironmental protection by the Brazilian government. Thus the goal is to demonstrate that since the beginning of the legislature was concerned with environmental protection, but it only look larger proportions as the increased awareness concerning the issue in society. Only then can the Constitution of 1988 inserted into your text to protect the environment and this initiative replicated in State Constitutions. Also added to this important step to enter the country of the need for EIA – Environmental Impact Study – report and the EIR – Environmental Impact Report. It concludes with the need for legal means to present new solutions to the challenges that arise for the effective protection of the environment.
Keywords: Enviroment – Enviromental Trusteeship – Enviromental Protection – Enviromental Impact Study – Rio+20
Sumário: 1.Introdução; 2.A preocupação com o meio ambiente no Brasil desde o seu descobrimento; 3.A preocupação com o meio ambiente durante o período republicano; 4.O surgimento do EIA nos EUA; 5. A adesão do EIA por outros países; 6.A adesão do EIA frente aos demais avanços brasileiros na proteção ao meio ambiente; 7.A CR/88 e a proteção ao meio ambiente; 8.Os avanços proporcionados pela ECO-92; 9.O Brasil e os desafios futuros; 10.Conclusão.
1.Introdução
A história do meio ambiente é tão antiga quanto a origem do homem na terra. A humanidade e a natureza sempre guardaram íntima relação, tendo em vista que o homem necessita dos recursos naturais disponíveis para a sua sobrevivência. Ocorre que, com o crescimento demográfico desenfreado, a degradação ambiental vem se agravando, tornando-se de suma importância a elaboração e a prática de medidas para conter a marcha desenvolvimentista em detrimento da conservação do meio ambiente.
O presente artigo busca apresentar como o meio ambiente ganhou destaque no âmbito jurídico durante a construção democrática do estado de direito. A reflexão da real importância da proteção ambiental na sociedade em que vivemos, e dos instrumentos jurídicos para consolidá-la, são apresentados junto à reflexão da importância desses avanços frente aos novos desafios que despontam no horizonte.
2.A preocupação com o meio ambiente no Brasil desde o seu descobrimento
Não é de hoje que a preocupação ambiental é tema de importância no cenário mundial. No Brasil, como lembra MEIRA (2008), desde as Ordenações Manuelinas, a questão ambiental já era disciplinada, como por exemplo, a proibição da caça de perdizes, lebres e coelhos, no Livro V, título LXXXIII e no título “C” do mesmo diploma legal, bem como a tipificação do corte de árvores frutíferas.
Após as Ordenações Manuelinas, passou-se a expedir regimentos, alvarás e ordenações, marcando, assim, o surgimento do Direito Ambiental no Brasil.
A Lei do Pau-Brasil, de 1605, considerada a primeira lei de proteção florestal no país, exigia autorização real para o corte dessa madeira. A Carta Régia de 1797 disciplinava a defesa da fauna, da flora e das águas. Já em 1799, ainda segundo Meira (2008), surgiu o primeiro Regimento para o Corte de Árvores, que estabelecia rigorosas regras para a derrubada de árvores. Em 1802, sob o comando de José Bonifácio, foram instituídas as primeiras regras para o reflorestamento da costa brasileira. Em 1808 foi criado o Jardim Botânico do Rio de Janeiro, considerado a primeira área de preservação ambiental, destinada à preservação de espécies e aos estudos científicos.
O Rei D. João VI expediu decreto, em 1809, que premiava com a liberdade escravos que denunciassem o contrabando de pau-brasil às autoridades. Em 1850, foi criada a Lei nº. 601, primeira Lei de Terras do sistema normativo brasileiro, estabelecendo a responsabilidade ambiental fora do âmbito civil, ou seja, na seara penal e administrativa.
3.A preocupação com o meio ambiente durante o período republicano
Já na fase republicana, em 1911, foi publicado o Decreto nº. 8.843, de 26 de junho de 1911, que criou a primeira reserva florestal no país, localizada no antigo território do Acre. Já em 1921, foi criado o Serviço Florestal do Brasil, logo sucedido pelo Departamento de Recursos Naturais Renováveis, este pelo Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal – IBDF – que, por último, culminou no atual Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA. No que tange aos primeiros códigos de proteção do meio ambiente, surgiu, em 1934, o primeiro Código Florestal.
4.O surgimento do EIA nos EUA
Nos Estados Unidos, na década de 1960, com o grande desenvolvimento econômico após o fim da Segunda Guerra Mundial, como enfatizaram GOULART E CALLISTO (2003), surgiram movimentos ambientalistas que protestavam contra o crescimento desenfreado, a construção de usinas nucleares, rodovias, complexos industriais e agrícolas, derramamentos de petróleo, tudo isso em detrimento da boa qualidade do meio ambiente.
Em pouco tempo, criou-se entre os americanos uma consciência de que a aprovação de projetos não poderia levar em conta apenas aspectos tecnológicos e desenvolvimentistas. De fato, era necessário, também, analisar mais detidamente as questões relativas ao meio ambiente. Tal pensamento culminou na elaboração do Estudo de Impacto Ambiental, em 1969, através do PL-91-190: “National Environmental Policy Act” (NEPA), que começou a vigorar em 1º de janeiro de 1970.
O cerne deste sistema era compatibilizar os interesses econômicos e desenvolvimentistas, relacionados ao progresso, com uma saudável qualidade do meio ambiente, ou seja, em poucas palavras, falava-se do desenvolvimento sustentável. Segundo o NEPA, na formulação da Declaração de Impacto Ambiental (“Environmental Impact Statement”), deve-se ter a consciência de que é melhor prevenir os possíveis impactos advindos de uma obra potencial causadora de degradação ao meio ambiente que, depois, aplicar medidas reparatórias que, dependendo do dano causado, podem ser inférteis, por ser tal dano irreparável.
5. A adesão do EIA por outros países
Desde a década de 1970, diversos países adotaram o Estudo de Impacto Ambiental como meio obrigatório para tornar um projeto ambientalmente viável, como por exemplo: a Alemanha, em 1971; Canadá, em 1973; França e Irlanda, em 1976; Holanda, em 1981. No Brasil, o primeiro projeto a possuir em seu procedimento o Estudo de Impacto Ambiental, no modelo americano, foi o da Usina Hidrelétrica de Sobradinho, em 1972[1].
6.A adesão do EIA frente aos demais avanços brasileiros na proteção ao meio ambiente
A elaboração do I Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº 5.727/1971, que abarcava o PIN – Programa de Integração Nacional – e o PROTERRA – Programa de Redistribuição de Terra e Estímulos à Agropecuária do Norte e Nordeste – não logrou êxito no âmbito da preservação ambiental. Essa repercussão negativa da experiência do projeto serviu de estímulo para a elaboração reformulada do II Plano Nacional de Desenvolvimento, aprovado pela Lei nº. 6.151/1974, que estabeleceu diretrizes preservacionistas do meio ambiente.
Em 1979, por meio da Resolução nº. 1 do Congresso Nacional, foi criado o III Plano Nacional de Desenvolvimento, instituindo, assim, o Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA.
Com o advento do CONAMA, a preocupação ambiental ganhou importância no final da década de 1970 e início da década de 1980, destacando-se a publicação da Lei nº. 6.938/1981, instituidora da Política Nacional do Meio Ambiente. Tal lei criou a polícia administrativa ambiental e elevou o Estudo de Impacto Ambiental e Respectivo Relatorório de Impacto ao Meio Ambiente ao nível de instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, em seu art. 9º, III, ao exigir, para a obtenção de licença ambiental, o estudo de impacto ambiental e o seu respectivo relatório em obras e projetos potenciais modificadores do meio ambiente.
Porém, o EIA só começou a ganhar corpo com o advento da Lei nº. 6.803/80, de maneira ainda tímida, tendo em vista que este nasceu sob um regime ditatorial, não possuindo as feições democráticas e participativas que possui hoje. Esta lei dispõe sobre as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição. Conforme tal diploma legal, o EIA só era exigível na implantação de zonas estritamente industriais relacionadas a polos petroquímicos, cloroquímicos, carboquímicos e instalações nucleares. Como mencionado, por ter nascido em uma época marcada pela ditadura opressiva dos militares, o EIA não possuía seu caráter informativo, consultivo e participativo da população nas decisões acerca das alternativas de implantação dos projetos.
Também no início da década de 1980, período em que, com o fim da ditadura, cresceu a consciência ambientalista, a população ansiava por um regime democrático e de participação, época esta de mobilização social. No que tange ao meio ambiente, em 31 de agosto de 1981, foi publicada a Lei nº. 6.938, que instituía a Política Nacional do Meio Ambiente, marco para do Direito Ambiental Pátrio, tendo em vista que, a partir desta lei, passou-se a mostrar os passos a serem seguidos para uma conduta ambientalmente sustentável². Tal disposição normativa, como já salientado acima, alçou o EIA, em seu art. 9º, III, ainda com a denominação de Avaliação de Impactos Ambientais, a instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, conforme disciplina de BENJAMIN E MILARÉ (1993), sem quaisquer limitações ou condicionantes, tendo em vista ser exigido tanto em projetos públicos quanto particulares, industriais ou não e em áreas consideradas críticas de poluição ou não.
Em 1º. de junho de 1983, foi baixado o Decreto nº. 88.351 que, regulamentando a Lei nº. 6.938/81, ampliou o conteúdo da mesma ao vincular a Avaliação de Impactos Ambientais ao procedimento de licenciamento e, em seu art. 18, §1º, outorgar competência ao CONAMA para fixar os critérios básicos segundo os quais seriam exigidos o Estudo de Impacto Ambiental e baixar as resoluções que entenda necessárias para concretização de tal fim.
Conforme MEIRA (2008), outra importante evolução no EIA brasileiro, foi a edição da Lei nº. 7.347, de 24 de julho de 1985, que instituiu a Ação Civil Pública, importante instrumento de preservação ambiental ao possibilitar o controle da população e do Judiciário sobre o tema.
Em observância ao art. 48 do supracitado Decreto 88.351/83, o CONAMA expediu a Resolução nº. 001, de 23 de janeiro de 1986, que deu tratamento especial ao Estudo de Impacto Ambiental ao estabelecer, segundo BENJAMIN E MILARÉ (1993), as diretrizes básicas e gerais de definições, responsabilidades e uso e implementação do EIA como instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente.
Com a Resolução nº. 006, de 16 de setembro de 1987, foram estabelecidas regras especiais, em vista das regras gerais ditadas pela Resolução n. 001/86 sobre o licenciamento de obras de grande porte relacionadas à geração de energia, exigindo, obrigatoriamente, o prévio Estudo de Impacto Ambiental quando da solicitação da licença prévia (LP) do empreendimento.
Por meio da Resolução nº. 009, de 3 de dezembro de 1987, publicada no Diário Oficial da União apenas em 5 de julho de 1990, o Conselho Nacional do Meio Ambiente disciplinou as audiências públicas, que serão objeto de estudo mais adiante, previstas na Resolução nº. 001/86, tendo em vista a particição da população diretamente relacionada à obra potencialmente causadora de dano, como meio fiscalizatório do conteúdo do EIA. O art. 2º. da referida resolução (CONAMA, 1987) preceitua que “sempre que julgar necessário, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público, ou por 50 (cinquenta) ou mais cidadãos, o Órgão do Meio Ambiente promoverá a realização de Audiência Pública”.
7.A CR/88 e a proteção ao meio ambiente
Em 5 de outubro de 1988, foi promulgada a Constituição da República Federativa do Brasil, que inovou em matéria ambiental ao tratar e reconhecer o direito ao meio ambiente saudável como manifestação do direito à vida. Tal texto, segundo entendimento de BENJAMIN E MILARÉ (1993), seria capaz de prover uma consciência ambiental e preservacionista na população do país. Foi então que o meio ambiente, considerado bem de uso comum, foi alçado a status de direito constitucional, previsto no art. 225 da Constituição Federal, estabelecendo que cabe ao Poder Público exigir, na forma da lei, para os empreendimentos que possam causar significativa degradação ao meio ambiente, um estudo prévio de impacto ambiental. A Constituição só veio consolidar uma tendência contemporânea ao tratar do EIA como matéria constitucional[2].
Os Estados-Membros, no momento de elaboração de suas Constituições, conforme preceitua o art. 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), quase que em unanimidade, trataram o tema do EIA de forma detalhada, com destaque à Constituição do Estado de Minas Gerais, motivo pelo qual se consolidou mais o dito instrumento[3].
Com o fim de um pensamento antropocêntrico e início, com a Constituição Federal de 1988, de uma consciência biocêntrica, o Brasil procurou reorganizar suas relações internacionais, pautadas na preservação ambiental e, para isso, foi instituído, por meio do Decreto nº. 96.944, de 12 de outubro de 1988, o “Programa Nossa Natureza”, que proporcionou significativas alterações no cenário ambiental brasileiro, tais como: a contenção da ação antrópica sobre o meio ambiente e os recursos renováveis, o desenvolvimento da educação ambiental visando uma conscientização preservacionista, a disciplina da ocupação da Amazônia etc. Tudo isso só foi possível tendo em vista as correções realizadas pelo decreto às imperfeições do Código Florestal e da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente.
Além dessas modificações, foi criado o “Fundo Nacional do Meio Ambiente”, por meio da Lei nº. 7.797/89, cujos recursos tinham prioridade em projetos destinados às Unidades de Conservação, pesquisa e desenvolvimento tecnológico, educação ambiental, desenvolvimento ambiental sustentável e manejo e preservação da flora e da fauna.
Para executar, disciplinar, fiscalizar e aplicar sanções aos infratores do meio ambiente foi criado o Instituto Nacional do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), por meio da Lei nº. 7.735/89, que tinha como competência precípua a fiscalização ambiental no território nacional. Via de consequência, foram extintos o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Superintendência da Borracha (SUDHEVEA), a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) e a Superintendência do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE). Também foi criada, por meio da Lei nº. 8.028/90, a Secretaria do Meio Ambiente, diretamente ligada à Presidência, com status de Ministério, com a finalidade de planejar, fiscalizar, coordenar e implementar as atividades ambientais no país.
O Decreto nº. 99.274, de 6 de julho de 1990, procurando compatibilizar a tutela e a preservação do meio ambiente à nova ordem constitucional do país, revogou expressamente o Decreto nº. 88.351/83, passando a regulamentar as Leis nº. 6.902, de 27 de abril de 1981 e nº. 6.938, de 31 de agosto de 1981. Todavia, tal Decreto manteve a competência do CONAMA para instituir normas e estabelecer critérios básicos para a realização do EIA com vistas ao licenciamento de obras ou atividades que possam causar dano ao meio ambiente.
O CONAMA acabou estabelecendo tais critérios por meio da resolução 001/86. No art. 2º desta resolução ficou estabelecido que, para a realização de projetos urbanísticos em áreas que fossem consideradas como de relevante interesse ambiental pelo IBAMA, seria necessária a realização do Estudo Prévio de Impacto Ambiental e também do Relatório de Impacto Ambiental – RIMA – para que tais projetos fossem aprovados. A resolução 001/86 acabou sendo alterada pela de nº 237 de 1997 que, por meio de seu Anexo I, ampliou o rol de atividades que deveriam se submeter ao Estudo Prévio de Impacto Ambiental.
8.Os avanços proporcionados pela ECO-92
Sinal do desenvolvimento da consciência ambiental no Brasil foi a realização, em 1992, da Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a conhecida ECO 92, em que foi discutida, por mais de 80% dos países do mundo, as medidas para a defesa do meio ambiente. Desta conferência resultaram cinco documentos de suma importância para a tutela do meio ambiente, quais sejam: a Declaração do Rio de Janeiro, com 27 (vinte e sete) princípios sobre o desenvolvimento sustentável; a Declaração de Princípios sobre Florestas; a Convenção sobre Biodiversidade, que disciplina a proteção das riquezas biológicas; a Convenção sobre o Clima, que trata de medidas de conservação atmosféricas, com uso de tecnologias limpas e diminuição da emissão de gás carbônico; e a Agenda 21, que nos dizeres de MILARÉ (2007, p. 90) é “a cartilha básica do desenvolvimento sustentável”, que é um guia de cooperação internacional sobre os recursos ambientais e suas destinações para os países menos desenvolvidos.
Foi criado, ainda em 1992, o Ministério do Meio Ambiente, Lei nº. 8.490/92, reconhecendo-se a importância que o meio ambiente ganhou no cenário nacional.
Um dos maiores benefícios à tutela ambiental foi a instituição da Lei nº. 9.605/98, que disciplina os crimes ambientais, inclusive imputando a responsabilidade penal à pessoa jurídica em crime ambiental.
9.O Brasil e os desafios futuros
O Brasil ainda não atingiu o ápice da tutela ambiental, tendo, ainda, muito a observar para que consiga aliar meio ambiente e desenvolvimento econômico, já que o país possui o maior celeiro de biodiversidade do planeta. As esperanças estão depositadas no novo evento que será sediado no Rio de Janeiro em moldes semelhantes ao da ECO 92. O evento internacional RIO + 20, que também será realizado na cidade do Rio de Janeiro, tem chances de proporcionar resultados maiores do que o proporcionado pela ECO 92.
Tal expectativa encontra-se respaldada no novo quadro internacional onde o Brasil se destaca como economia com forte crescimento se posicionando em 2012 como a 6ª maior economia global. O fato de tal evento ser realizado no Rio de Janeiro antes de dois grandes eventos internacionais de grande porte (Copa do Mundo e Olimpíadas) ajuda a atrair mais olhares em um momento crucial para o meio ambiente. O presidente francês Nicolas Sarkozy tentou sensibilizar em 2010 os países integrantes da ONU sobre a necessidade de ser criada uma Organização Mundial para o Meio Ambiente. Tal organização seguiria moldes semelhantes ao da OMC – Organização Mundial do Comércio – cuja atuação tem sido considerada bem sucedida nos litígios comerciais globais.
Será uma oportunidade ímpar para se debaterem diversas outras iniciativas que poderão ser implementadas globalmente e que, consequentemente, possam influenciar em decisões significativas dentro do próprio Estado Brasileiro, conforme ocorreu na ECO 92. Dentro da proposta de Sarkozy poderá ser discutida inclusive a criação de um Tribunal Internacional Ambiental que poderia ter atuação semelhante ao Tribunal Penal Internacional. Tal possibilidade ganhará relevo nos debates já que no atual mundo globalizado verifica-se que uma catástrofe ambiental não somente atinge diretamente o país em que ela ocorre, como também aos países vizinhos e até mesmo outros continentes. Deverá ganhar relevância o fato de que os tratados firmados entre os países não são suficientes para a solução de todos os conflitos apresentados. Tal constatação levará para o centro dos debates não somente a necessidade da organização proposta por Sarkozy, mas também da construção de um Tribunal Ambiental Internacional que possa tutelar o meio ambiente em todo o mundo tendo uma jurisdição ilimitada.
10.Conclusão
É bem possível que Sarkozy volte a tentar sensibilizar os países que participarão da RIO+20 em 2012 para que se empenhem neste empreendimento. Entretanto, podem surgir até lá diversas propostas interessantes por parte de defensores do meio ambiente, dentre eles juristas ligados profundamente à causa. O Professor Vladimir de Passos Freitas encontra-se dentre aqueles que defendem a criação de uma corte latino-americana de direto ambiental, projeto esse que deveria ser proposto e liderado pelo Brasil na sua formatação (2011). Propostas como a do Professor Freitas começam a ganhar espaço na mídia de modo que o evento que será realizado neste ano promete trazer avanços consideráveis não somente para o país na tutela de seu meio ambiente como até mesmo em âmbito global por meio da criação da organização global proposta por Sarkozy juntamente com o Tribunal Ambiental Internacional. Enxergar isso propondo soluções e avanços é o papel importante que o meio jurídico deve exercitar durante os próximos meses.
Informações Sobre os Autores
Davi Niemann Ottoni
Advogado; Especialista em Direito Público (Aprobatum/Anamages); Mestrando em Direito Público (PUC Minas); Professor de Graduação da PUC Minas e Facsal. Membro da Comissão de Assuntos Penitênciários da OAB/MG
Daniel Fernandes Nogueira Costa
Advogado na empresa Tracbel S/A; Graduado em Direito pela PUC Minas; Pós-Graduando em Direito Público pela PUCMINAS
