Resumo: O objetivo do EIA/RIMA é demonstrar que há como recomendação uma atuação cautelosa e preventiva em relação à intervenção ao meio ambiente. Este trabalho foi orientado pelo Des. Marcos Machado, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Cuiabá.
Sumário: 1. Introdução. 2. Noções gerais. 3. Objetivo da obrigatoriedade do EIA/RIMA. 4. Justificativa do EIA/RIMA. 5. Previsão normativa. 6. Responsabilidade civil e penal do empreendedor. 7. Publicidade e participação pública. 8. Conclusão. Referências bibliográficas.
1. Introdução
A obrigatoriedade do Estudo do Impacto Ambiental – EIA, significou um grande avanço na legislação brasileira em relação ao meio ambiente, através dele a insensibilidade do Poder Público que anteriormente não impedia a construção de obras gigantescas, altamente comprometedoras do meio ambiente, fossem eregidas sem o devido estudo de seus impactos locais e regionais, com que se perdiam ou se comprometiam. Atualmente a Constituição Federal prevê no seu art. 225, especialmente no seu § 1º, inc. IV, para a concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o estudo prévio do impacto ambiental, a ser exigido antes da implementação do empreendimento, quando a atividade potencialmente causadora for de significativa degradação ao meio ambiente.
2. Noções gerais
Pelo seu papel de instrumento preventivo de danos, para que cumpra sua missão, deve ser elaborado antes da decisão administrativa de outorga da licença para implementação de obras ou atividades com efeito ambiental.
Este estudo é exigível de forma vinculada, no interior do processo de licenciamento de uma atividade efetiva ou potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente, conforme previsto no Texto da Carta Magna no art. 225, especialmente no seu § 1º, inc. IV, nos termos de ordem constitucional somente quando houver significativa alteração do meio ambiente poderá ser exigido o EIA/RIMA, dessa forma, a aplicação da lei no tempo verifica-se com os casos exemplificados no art. 2º da Resolução CONAMA 001/86 condicionados a significativa alteração do meio ambiente.
Nesse sentido nada obsta que o órgão ambiental, defrontando-se com atividade não constando no rol exemplificado no art. 2º da Resolução CONAMA 001/86, mas que seja capaz de apresentar sensível degeneração do meio ambiente determine a obrigatoriedade do estudo do impacto ambiental.
O órgão Ambiental competente, assim como o Poder Judiciário por intermédio do Ministério Publico por meio de uma Ação Civil Pública, poderão suprir as lacunas legais e determinar a realização do EIA/RIMA, sempre que a obra ou atividade for capaz de desencadear dano sensível ao meio ambiente, ou seja, significativa degradação ambiental, conforme estabeleceu a Conferência das Nações Unidas – ECO 92, no seu art.17°:
“O Estudo do Impacto Ambiental, compreendido como instrumento nacional, deve ser levado a efeito nos casos atividades propostas, que apresentarem o risco de ter efeitos nocivos importantes sobre o meio ambiente e que dependam da decisão de autoridade nacional competente”.[1]
No caso de presunção relativa, também pode ocorrer da definição jurídica exemplificativa do rol da Resolução CONAMA 001/86, faz a inversão do ônus da prova, sendo que no neste caso em especial o Administrador, determinará a elaboração do EIA, o empreendedor, querendo poderá produzir prova no sentido de que a obra ou atividade pretendida não provocará significativo impacto ambiental. Portanto, ao invés de o Administrador público provar a significância do impacto ambiental, é o empreendedor quem prova a sua insignificância.
Já as hipóteses estabelecidas pelo rol da Resolução CONAMA 001/86, ou de outras leis ou regimentos, são regidas pelo princípio da obrigatoriedade, através do qual tem o dever Órgão Público, e não apenas a faculdade de elaborar o EIA, dessa forma, o rol é exemplificativo no sentido da somatória das atividades, porém é considerada obrigatória a elaboração do estudo do impacto ambiental á estes relacionados. Nestes casos o Poder Público está vinculado, não podendo apresentar razão para a dispensa do estudo e do relatório, sob pena de incorrer na pratica de prevaricação, além de responsabilidade civil e administrativa do agente envolvido.
Como o EIA/RIMA é um documento que faz parte do procedimento do licenciamento não pode ser visto somente como forma burocrática. Seu objetivo é de influir no mérito da decisão administrativa da concessão da licença. Se esta já foi expedida ou se a decisão já foi tomada antes da apresentação do estudo, perde seu valor.
Nesse caso em comento, Silvia Cappelli sustenta que “o licenciamento ambiental deferido antes do julgamento do EIA/RIMA determina responsabilidade objetiva da Administração pelos danos advindos ao meio ambiente, nos termos do art. 37º, § 6º, da CF”.[2]
Vale enaltecer, que a Resolução CONAMA n. 006/87 engenhou uma interessante fórmula que pode servir como modelo para a regularização de obras que, por razões intemporais, ficaram imunes a previa avaliação de seus impactos ambientais. Como acontece nos casos cuja obra ou atividade sujeita à disciplina já estiverem em andamento ou em funcionamento.
Em consonância com a Resolução CONAMA n. 006/97, pondera o Antonio Inagê de Assis de Oliveira:
“ainda nos casos em que não seja obrigatória a apresentação de um estudo de avaliação de impacto ambiental complexo e integrado (o legalmente denominado de estudo de impacto ambiental – EIA), nem do respectivo RIMA, tem o empreendedor que atender a pedidos de esclarecimento do órgão ambiental, mesmo que isso o obrigue a custear a realização de estudos sob aspectos particulares do projeto e suas conseqüências sobre o meio ambiente”.[3]
Conclui-se que, independentemente da questão da validade ou não da licença expedida, é que sempre poderá ser exigido um estudo de avaliação de impacto ambiental, desde que seja possível obviar ou remediar uma situação critica ambiental, e que a sua não elaboração no momento especificado renda ensejo o acertamento da responsabilidade administrativa, civil e penal, de quem se omitir do dever de implementar ou de exigi-lo.
O EIA se insere na categoria dos atos formais. È atrelado a um conjunto de diretrizes e atividades técnicas mínimas previstas em lei, que não podem em nenhuma hipótese serem descumpridas, sob pena de invalidação.
Além dessas diretrizes fundamentais, o órgão ambiental no caso em que entenda pertinente poderá fixar outras em razão da peculiaridade do projeto e características ambientais da área.
Nos casos específicos cujo EIA que não contempla todos os pontos mínimos para a validade do seu conteúdo, tanto formais quanto materiais, previstos na regulamentação ou em lei, são considerados como um estudo inexistente; e um EIA que, embora contemple formalmente esses pontos, não os analisa de forma adequada e consistente, é um estudo insuficiente. E tanto num caso de inexistência do EIA quanto no outro de insuficiência do EIA o vício que essas irregularidades acarretam ao procedimento do licenciamento é de natureza substancial. Conseqüentemente, inexistente ou insuficiente o estudo de impacto não pode a obra ou atividade ser licenciada e se, por acaso, já tiver havido o licenciamento, este será inválido.
Muitas vezes o preenchimento de tais requisitos se torna difícil devido ao fato de não encontrarem enumerados numa mesma norma jurídica, confundindo assim o empreendedor.
3. Objetivo da obrigatoriedade do EIA/RIMA
O objetivo do EIA/RIMA é demonstrar que há como recomendação uma atuação cautelosa e preventiva em relação à intervenção ao meio ambiente. Utilizando-se como regra do princípio da precaução, no caso de dúvida decide em favor do meio ambiente e não do lucro imediato, demonstrando que este estudo apresenta assim, alternativas menos impactantes ao meio ambiente.
Mostrar a importância do EIA/RIMA, demonstrando a natureza preventiva do direito ambiental frente à manifestação humana, em seus atos preparatórios do projeto para obtenção do licenciamento ambiental na implantação da obra ou atividade.
Demonstrar aos críticos do estudo do impacto ambiental a evidência atual de sua importância, não sendo este um fator de atraso e demora na implantação da obra ou atividade nos projetos de grande relevância social, como questionado.
4. Justificativa do EIA/RIMA
Conscientizar as pessoas em geral a respeito dos impactos ambientais causados por empreendimentos de grande porte, sendo que este estudo em questão é um dos mais importantes instrumentos de defesa do meio ambiente fundamentando-se na a obrigatoriedade de se respeitar o mesmo e no direito dos cidadãos à participação e à informação.
Demonstrar que no Brasil em analise específico no projeto em Mato Grosso, as avaliações de impacto ambiental são estudos realizados para identificar, avaliar, prever e interpretar, assim como prevenir as conseqüências ou efeitos ambientais que determinadas ações, planos, programas ou projetos podem causar à saúde, ao bem-estar humano.
Na pesquisa em específico a obrigatoriedade do EIA, foi escolhida pelo fato de conscientizar aos efeitos danosos da não elaboração do estudo do impacto ambiental nos casos obrigatórios, demonstrando com clareza os casos exemplificativos e os que possam a ser estendido devido ao fato de demonstrarem possível degradação ambiental com a instalação da obra ou atividade, pela resolução e legislação ficando de certa forma mais acessível o entendimento.
Devendo ser obrigação de todos terem o conhecimento de tais fatores impactantes e conflitantes com o meio ambiente, podendo suscitar a elaboração do EIA por meio da Ação civil Pública nos casos que houver dano ao meio ambiente, tem como legitimados para propor a ação o Ministério Publico, a União, os Estados, os Municípios, as Autarquias, as empresas públicas, as fundações, a sociedade de economia mista e associações com representação adequada no caso de a obra ou atividade causadora de significativa degradação ambiental.
Demonstrar que se houvessem sido realizados Estudos de Impactos Ambientais sérios e em todos os casos de obrigatoriedade, boa parte dos recursos em si das obras ou atividades poderiam ter sidos utilizados de forma correta, não se esgotando, pela falta de planejamento e levantamento, além de poder apresentar um amplo e transparente debate sobre o referido projeto teria feito com que fossem realizados diversos estudos tendentes a encontrar outra alternativa tecnológica para o projeto.
5. Previsão normativa
A administração deve atuar em defesa ao meio ambiente equilibrado conforme recentemente previsto em legislação ambiental, levando em consideração o meio ambiente antes da realização de obras ou atividades que possam ter algum tipo de repercussão á qualidade ambiental, fato pelo qual deve haver a obrigatoriedade do EIA nos casos exemplificativos no art. 2º da Resolução 01/86 do CONAMA e em outros casos em que a obra ou atividade seja vista como causadora de significativa degradação do meio ambiente, conforme previsto na Constituição Federal no seu art. 225.
Dentre as diversas medidas de proteção ambiental, o inciso IV do § 1º do art. 225 da CF, tem como objetivo evitar a ocorrência de impactos ambientais adversos, muitas vezes irreversíveis, através de uma atuação preventiva de danos, que crie alternativas menos impactantes para o ambiente.
Segundo Paulo Affonso Leme Machado, o estudo de impacto ambiental representa verdadeiro “procedimento administrativo de prevenção e de monitoramento dos danos ambientais”.[4]
Dessa forma, indiscutível se tornou a obrigação de prevenir ou evitar a ocorrência do dano ambiental, quando este pudesse ser detectado antecipadamente. Como assim redigido no item 15 do texto da Conferência das Nações Unidas – ECO 92:
“De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.[5]
Neste ponto, materializa o princípio da precaução de forma que as atividades ou obras que apresentarem significativos riscos ambientais sejam elaborados o Estudo de Impacto Ambiental. Neste sentido relata Paulo Affonso Leme Machado:
“A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta. A precaução deve ser visualizada não só em relação às gerações presentes, como em relação ao direito ao meio ambiente das gerações futuras”.[6]
É necessário salientar que a Resolução nº 1 do CONAMA, de 23 de janeiro de 1986 define impacto ambiental como:
“qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de material ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afete a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as atividades sociais e econômicas; a biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; a qualidade dos recursos ambientais”.[7]
O Estudo do Impacto Ambiental é a avaliação das conseqüências do resultado da atividade humana sobre o meio ambiente, podendo este ser negativo ou positivo, para que assim haja a prevenção da qualidade de determinado ambiente que poderá sofrer com a futura execução de certas obras ou projetos, ou logo após sua implementação.
Sendo estes empreendimentos meramente exemplificativos do rol art. 2º da Resolução CONAMA 001/86, pode o Órgão licenciador, pedir a elaboração do Estudo do Impacto Ambiental nos casos em que se deparar com obra ou atividade causadora de significativa degradação do meio ambiente não prevista expressamente no artigo acima citado. Neste mesmo entendimento, segundo Herman Benjamin e Édis Milaré o sobre duas situações sobre a gravidade do impacto ambiental devem ser levada em consideração:
“(…) a primeira, que apresenta um rol de atividades onde a significância é presumida, vinculando o administrador que, preso à lei, não pode transigir. A segunda, que engloba os casos rebeldes à previsão legal específica, cuja apreciação, seja para determinar ou dispensar o estudo, fica entregue ao poder discricionário – mas não arbitrário – do órgão de gestão ambiental”.[8]
Conforme seu papel preventivo, o Estudo de Impacto Ambiental, deve ser elaborado antes da concessão da licença ambiental ou da implementação da atividade ou obra empreendedora, programas e projetos que venham a alterar o meio ambiente considerado. Daí a Constituição da República ter se referido a “estudo prévio de impacto ambiental”.[9]
Por fim, concluímos que à existência do EIA/RIMA, esse eficaz instrumento de proteção ambiental, tendo como função primordial orientar a decisão administrativa de concessão ou não da licença ambiental, nos casos processo de licenciamento de atividades e empreendimentos com potencial para causar degradação do meio ambiente.
6. Responsabilidade civil e penal do empreendedor
Segundo a Resolução CONAMA n.237/97, consoante dicção do art.11 º, em seu parágrafo único:
“que o empreendedor e os profissionais que subscrevem os estudos necessários o processo de licenciamento serão responsáveis pelas informações apresentadas, sujeitando-se as sanções administrativas, civis e penais”.[10]
No vertente caso, é mister enaltecer o posicionamento do mestre Antônio Inagê de Assis Oliveira:
“a responsabilidade técnica referida na Resolução CONAMA n.237/97 não abrange os pareceres, opiniões, ainda que discutíveis tecnicamente, mas apenas os erros derivados de imperícia, negligência ou imprudência, ou dolo de introduzir dados ou informações incorretas para conclusões distorcidas. O fato da Resolução CONAMA n.237/97 haver imputado também ao empreendedor a co-responsabilidade pelos estudos reforça o ponto de vista de que a punição visa a coibir sejam introduzidos nos estudos dos impactos ambientais dados inexatos ou manipulados com a intenção de facilitar o licenciamento do empreendimento”.[11]
É necessário não perder de vista as transformações decorrentes da lei n. 11.284, de 02.03.2006, em seu art. 82º, introduzidas na lei n. 9065, de 12.02.1998, o art. 69-A, “in verbis”:
“Art. 69-A. Elaborar ou apresentar, no licenciamento, concessão florestal ou qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão:
“ Pena – reclusão, de 3 (três) a 6 (seis) anos, e multa.
§ 1º. Se o crime é culposo:
“ Pena – Detenção, de 1 (um) a 3 (três) anos.
§ 2°. A pena é aumentada de 1/3(um terço) a 2/3 (dois terços) se há dano significativo ao meio ambiente, em decorrência de uso da informação falsa, incompleta ou enganosa”.[12]
O EIA/RIMA integram os documentos protegidos legalmente contra falsidade ou engano, total ou parcial. A equipe multidisciplinar que informar falsamente ou enganosamente tais documentos, de forma comissiva ou por omissão, por dolo ou culpa, comete o crime tipificado no artigo acima descrito no art. 69-A.
Há dois crimes previstos no art. 69-A: o uso da informação falsa ou enganosa, sem que se cogite da ocorrência de dano ao meio ambiente, e uso da informação falsa ou enganosa, causando dano significativo ao meio ambiente. A segunda forma criminosa acarretará um aumento de 2/3 da pena, sendo o crime doloso ou culposo.
Com a vigência da Resolução CONAMA n. 237/97, atribui-se também responsabilidade para a elaboração do EIA/RIMA ao empreendedor, deixando a responsabilidade de ser somente do técnico particular, aplicando o regime da responsabilidade civil objetiva com ou sem culpa da Lei n. 6.9838/81(art. 14º, § 1º), não importa provar se os técnicos agiram com dolo ou com negligência, imperícia ou imprudência na elaboração do estudo. Pelas omissões e erros do Estudo de Impacto e de seu Relatório responderá civilmente, de forma direta, o empreendedor, ou proponente do projeto.
Na esfera administrativa, se sujeita o empreendedor às sações estabelecidas no art. 72º da lei n. 9065/1998, enquanto seus técnicos, através de procedimentos próprios de sanção, respondem aos Conselhos Profissionais de sua respectiva categoria e ao IBAMA.
Por derradeiro, sob o aspecto criminal, responderão, tanto as pessoas físicas quanto as jurídicas que, de qualquer modo, por culpa tenham concorrido para verificação do dano, já que a Lei n.9605/98, superou o caráter individual exclusivo da responsabilidade penal, possibilitando desta forma alcançar também a pessoa jurídica como sujeito ativo do crime ecológico (art. 3º).
Assim, o Estudo de Impacto Ambiental, apesar de ser realizado por particulares, é um documento público, integrante de um processo oficial de licenciamento, as afirmações falsas ou enganosas, a omissão da verdade, a sonegação de informação ou dados técnico-científicos em relação a ele poderão afrontar o dispositivo referente ao art. 66º da Lei dos Crimes Ambientais, de forma que os profissionais técnicos desempenham funções ou atribuições típicas de funcionários públicos.
7. Publicidade e participação pública
No campo do EIA/RIMA destacam-se os princípios da publicidade e da participação popular pública, o primeiro caso que diz respeito ao direito de qualquer cidadão em conhecer os atos praticados pelos seus agentes públicos. O segundo caso, de forma extensiva, “aplica-se ao direito que tem o cidadão, organizado ou não, de intervir – porque parte interessada – no procedimento de tomada da decisão ambiental”.[13]
De acordo com os princípios acima citados e seguindo a linha de comando estabelecido no art. 225 º, § 1º, IV da Constituição Federal, que obriga o Poder Público a dar Publicidade ao EIA/RIMA, salvo o sigilo imposto, não poderá ser este oculto à sociedade, sob pena de responsabilidade.
A publicidade do EIA/RIMA visa justamente permitir que a população possa participar ativamente das discussões a respeito da viabilidade da obra ou atividade licenciada, realizando, sempre que possíveis pesquisas e estudos próprios. Visando garantir a eficácia do preceito constitucional da publicidade dos atos administrativos, a Lei nº 10.650, de 10.04.2003, ao regulamentar o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades existentes no SISNAMA, estabeleceu que o registro de apresentação do estudo de impacto ambiental, bem como o ato de sua aprovação ou rejeição, deverão ser publicados em Diário Oficial.
Desta forma os comentários podem ser feitos por qualquer pessoa (nacional ou estrangeira), pelas associações ambientais (não exigindo 1 ano de existência legal), pelas associações que não tenham finalidade ambiental, pelos sindicatos, pelas universidades, pelos partidos políticos, pelas tribos indígenas, pelo Ministério Público e pelos organismos de Administração direta e indireta de qualquer esfera (federal, estadual e municipal).Podendo o próprio proponente do projetor apresentar seus comentários ao EIA/RIMA.
O instrumento garantidor de tais princípios é a audiência pública, como um componente do sistema AIA, tem por finalidade incluir um novo agente no processo de tomada de decisão quanto às questões ambientais: os grupos sociais sob o risco ambiental. No Brasil, a audiência pública é definida pela legislação federal de um modo genérico que conceitua: como espaços participativos e públicos, que visam dar transparência ao processo de decisão.
Formalmente, possui um caráter meramente informativo, cujo público se limita ao direito de ser informado e de exprimir seu ponto de vista, com a expectativa de que isto influencie de certa forma a decisão que deverá ser tomada pelo órgão ambiental. Todas as criticas e sugestões resultantes dessa reunião serão registradas em ata e levedas em conta na tomada de decisão do órgão ambiental oficial. Como se vê com ela são alcançados dois objetivos “prestar informações ao público e o público passa informações para Administração”.[14]
Ela visa considerar o empreendimento sob a ótica direta e final da comunidade. Nesse sentido, ela contribui para os necessários ajustes metodológicos e de conteúdo do EIA/RIMA, proporcionando idéias, argumentos e sugestões ditadas pelo interesse da população, uma vez que, presume-se que ela está representado todos os participantes da audiência pública. Trata-se de uma participação organizada, que obedece a um ritual estabelecido em normas legais e gerenciais, não podendo assim, serem descumpridos os requisitos elementares de ordem e disciplina social.
O caráter democrático e participativo da audiência pública é fundamentado, e também limitado, pelos dispositivos legais. Como mecanismo legal ainda recente, pode esbarrar com algumas deformações conceituais e práticas que apesar de seus inconvenientes não invalidando o seu procedimento.
8. Conclusão
O desenvolvimento econômico e tecnológico, a qualquer custo, coloca em riscos os recursos naturais ainda disponíveis no Planeta, além de por em risco a continuidade da existência das espécies que habitam a Terra, dentre elas o homem.
Sabe-se o quão importante são os avanços almejados e alcançados, mas o que se deve ter como prioridade são as técnicas e os mecanismos que levam ao desenvolvimento voltado à sustentabilidade.
O Estudo de Impacto Ambiental surge como um instrumento de controle prévio é uma forma de controle dos prejuízos ambientais, que são gerados nos empreendimentos de grande degradação ambiental, e visa, portanto, a conciliação do desenvolvimento econômico com a preservação ambiental, na medida em que se expandiu a consciência acerca da importância dos bens naturais para a qualidade de vida humana.
O EIA e suas espécies visam, evitar o dano ao meio ambiente, ou no mínimo mitigar os efeitos negativos, sendo imprescindível a análise de suas características e da legislação, predominante ambiental. Nessa perspectiva foram destacados no presente estudo conceitos de meio ambiente e impacto ambiental, pois é em razão da possibilidade ou da real ocorrência de um dano ambiental, através da ação humana, que surge a necessidade de precaução e da prevenção dos danos que possam advir através do EIA. Ou seja, uma vez constatado o perigo ao meio ambiente, deve-se ponderar sobre os meios de evitar ou minimizar o prejuízo.
Desta feita, a Constituição Federal em seu art. 225º, § 1º, IV, determina ao Poder Público exigir, na forma da lei o EIA para as obras/atividades consideradas como potencialmente causadoras de significativa degradação.
Notas:
Informações Sobre o Autor
Viviane de Carvalho Singulane
Estudante de Direito.
