A proteção internacional dos refugiados e o sistema brasileiro de concessão de refúgio

Resumo: O refugiado é definido pela Convenção da ONU relativa ao Estatuto dos Refugiado como a pessoa que, em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontra-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não pode ou não quer regressar ao seu Estado. O presente artigo tem como objetivo estudar, através de uma análise dogmática (observando e interpretando as normas de direito interno e de direito internacional) e téorica/filosófica (partindo do estudo bibliográfico de doutrinas buscando) do tema, o Direito Internacional dos Refugiados e os mecanismos existentes no ordenamento jurídico brasileiro para garantir  proteção a essas pessoas que se encontram em situação bastante vulnerável.  

Palavras chaves: Refúgio; ACNUR; Princípio do non-refoulement; CONARE.

Abstract: A refugee is defined by the United Nations Convention on the Statute of Refugees as a person who, because of well founded fear of persecution because of their race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion, is outside its country of origin and that, owing to such fear, is unable or unwilling to return to his state. This article aims to study, through a dogmatic analysis (observing and interpreting the rules of domestic law and international law) and theoretical / philosophical (based on the doctrines of bibliographic searching) for the issue, international refugee law and existing mechanisms in the Brazilian legal system to guarantee protection to those people who find themselves in very vulnerable situation.

Keywords: Refugees; UNHCR; Principle of non-refoulement, CONARE.

Sumário: 1. Introdução; 2. A proteção internacional dos refugiados; 2.1 As diferenças entre os institutos jurídicos do asilo e do refúgio; 2.2 O instituto jurídico do refúgio; 2.2.1 Origem do instituto; 2.2.2 O conceito e a aplicação do instituto: as cláusulas de inclusão; 2.2.3 O instituto do refúgio e as cláusulas de cessação, de exclusão e de perda; 3. O sistema brasileiro de concessão de refúgio; 3.1.1 Do procedimento de concessão de refúgio; 3.1.2 O processo decisório no procedimento de solicitação de refúgio; 4. Conclusões; 5. Referências.

1. INTRODUÇÃO

O refugiado é definido pela Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiado como a pessoa que, em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontra-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não pode ou não quer regressar ao seu Estado.

Os refugiados são forçados a fugir de seu país de origem em virtude de um receio maior quanto a sua vida e liberdade e, em grande parte das situações, essas pessoas se vêem obrigadas a abandonar sua casa, família e bens na busca de um futuro incerto em um outro Estado.

Dentre os direitos garantidos à pessoa do refugiado faz-se necessário destacar o direito fundamental de não ser devolvido ao país em que sua vida ou liberdade esteja sendo ameaçada. Tal direito constitui um princípio geral do direito internacional de proteção dos refugiados e dos direitos humanos, princípio do non-refoulement (não devolução) devendo, portanto, ser reconhecido como um princípio do jus cogens. Tal direito encontra- se consagrado no art. 33, n. 1 da Convenção de 1951.

O Brasil é um país que tem tradição na concessão de abrigo e proteção a pessoas perseguidas por motivos políticos, raciais e sociais. O instituto jurídico do refúgio no Brasil é regulado pela Lei 9.474/1997 que define os mecanismos para implementação do Estatuto dos Refugiados no Brasil.

A Lei 9.474/97 concede aos refugiados direitos e deveres específicos, diferenciados dos direitos conferidos e exigidos dos estrangeiros e trata da questão da entrada; do pedido de refúgio; das proibições ao rechaço, à deportação e à expulsão e ainda regula a questão da extradição dos refugiados.

O presente artigo tem como objetivo estudar, através de uma análise dogmática (observando e interpretando as normas de direito interno e de direito internacional) e téorica/filosófica (partindo do estudo bibliográfico de doutrinas buscando) do tema, o Direito Internacional dos Refugiados – vertente do Direito Internacional dos Direitos Humanos – e o sistema brasileiro de concessão e proteção a essas pessoas que se encontram em situação bastante vulnerável.  

2. A PROTEÇÃO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

Os refugiados encontram proteção à luz do direito internacional.  Da condição de refugiado decorrem violações de direitos humanos básicos que se encontram consagrados na Declaração Universal dos Direitos do Homem de 1948. A todos é assegurado, com base na Declaração de 1948, o direito fundamental de não sofrer perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, participação em determinado grupo social ou opiniões políticas.

Como mecanismo para garantir esse direito fundamental, o artigo 14 da Declaração supramencionada consagra o direito de toda pessoa, vítima de perseguição, procurar e gozar asilo em outros países. Apesar de não ter valor obrigatório, a Declaração é fonte que inspira diversos tratados, convenções e a própria legislação interna.

A Carta das Nações Unidas fundamenta-se no princípio da proteção e respeito dos direitos do homem e como corolário desse princípio o direito de asilo apresenta-se como forma de garantir as liberdades fundamentais a todos sem distinção.

Ocorre que, em diversas situações, o direito de asilo passa a ser considerado um problema de ordem pública, ou seja, um direito do Estado, e não encarado como integrante do elenco dos Direitos Humanos; nessa visão o Estado não estaria obrigado a conceder o asilo, só o faria se assim desejasse. Tal situação pode ser claramente verificada na posição atual dos Estados Unidos e de países da União Européia que estão restringindo a entrada de estrangeiros, principalmente dos países considerados de terceiro mundo, sem nenhum critério ou distinção.

 A Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 surge como um instrumento internacional e específico de proteção dos direitos dos refugiados enquanto pessoa humana e dispõe de forma universal sobre a questão dos refugiados, sobre seus direitos e sobre seus deveres.

2.1 AS DIFERENÇAS ENTRE OS INSTITUTOS JURÍDICOS DO ASILO E DO REFÚGIO

Os dois institutos jurídicos assemelham-se no fato de que ambos são instituições que visam à proteção da pessoa humana vítima de perseguições; se fundam na solidariedade e na cooperação internacionais; não estão submetidos à reciprocidade; independem da nacionalidade do indivíduo e excluem a possibilidade de extradição.

 Tanto no caso da concessão de asilo ou de refúgio é garantido ao indivíduo o exercício de todos os direitos civis de um estrangeiro que reside no país: o sujeito recebe documentos como carteira de identidade e carteira de trabalho e, quando necessário, poderá ser concedido passaporte brasileiro e autorização para viajar ao exterior.

 Embora apresentem algumas semelhanças a principal característica que diferencia o asilo do refúgio é o fato de que o asilo é ato soberano do Estado, ou seja, é uma decisão política e o seu cumprimento não está vinculado a nenhum organismo internacional. O Estado tem o direito de conceder asilo, mas não se acha obrigado a concedê-lo nem declarar por que o nega[1].

Diferente da concessão pelos Estados de asilo político, a concessão do status de refugiado, quando preenchidos os requisitos, obriga os Estados signatários dos instrumentos internacionais de proteção aos refugiados (a já mencionada Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967). Os órgãos internacionais multilaterais realizam o controle da aplicação das normas sobre o refúgio e os Estados respondem pelo não cumprimento de seus deveres ou violação das normas específicas.

 O asilo, a rigor, aplica-se para casos de perseguição política individual onde o sujeito está sendo perseguido por motivos de opinião ou pela prática de atividades políticas; o refúgio vem sendo aplicado de forma mais ampla para casos em que haja fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, casos que envolvem a proteção de um grupo de pessoas decorrente de uma perseguição que assume um caráter mais generalizado como também para casos de ocupação ou dominação estrangeira, violação dos direitos humanos ou diante de acontecimentos que alterem gravemente a ordem pública interna do país de origem[2].

 São ainda elementos diferenciadores no momento da prática da concessão dos institutos: o asilo poderá ser solicitado no próprio país de origem do sujeito que está sendo perseguido e o refúgio, por outro lado, só será admitido quando o sujeito já está fora o seu país; o país que concede asilo não fica limitado ao fato de ter ou não o sujeito perseguido agido contra os princípios e finalidades da ONU, quanto ao refúgio tal fato é causa de exclusão do benefício[3]; o reconhecimento da condição de refugiado tem natureza declaratória e a concessão de asilo natureza constitutiva[4].

 Ademais, o instituto do asilo é entendido como instituto jurídico regional, uma vez que é regulado por normas multilaterais muito especiais, normas escritas do Direito Internacional vigente entre países latino-americanos, apresentando-se como uma particularidade do Direito Internacional da América Latina[5].

O instituto do asilo surge como um costume que se consagrou na América devido as constantes revoluções e golpes de Estados característicos de toda uma época entre os países da América Latina. Nesse sentido Celso D. de Albuquerque Mello[6]:

“Na América foi onde o asilo diplomático encontrou a sua consagração. Tal fato surgiu em decorrência da instabilidade das nossas instituições políticas e as constantes revoluções, acarretando a necessidade de se proteger a pessoa do criminoso político.”

O refúgio, por outro lado, é instituto jurídico internacional de alcance universal. O instituto do refúgio está regulado na Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951 e no Protocolo de 1967, sendo o Brasil signatário de ambos.

A proteção do instituto do refúgio é realizada por órgãos internacionais e no âmbito das Nações Unidas foi instituído o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) que se encarrega da aplicação da Convenção de 1951.

O professor Guido Soares[7] explicando a distinção entre os dois institutos ensina:

“Preliminarmente, é necessário dizer que as convenções multilaterais sobre asilo político, têm uma vigência parcial, mesmo entre os Estados Latino-americanos, ao passo que a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1976 relativos ao Estatuto dos Refugiados, além de serem convenções mundiais, têm maior aceitação entre os Estados Latino-Americanos, tendo em vista que somente Cuba e México não nos assinaram.”

 Alguns autores entendem que o asilo seria o gênero do qual o refúgio seria uma espécie[8]; data vênia tal entendimento, o presente trabalho apresentará o refúgio e o asilo como institutos jurídicos distintos, posto que demonstrado que o tratamento dispensado pelo Direito Internacional e pelo Direito brasileiro ao asilado e ao refugiado, constituem regimes diferenciados.

2.2 O INSTITUTO JURÍDICO DO REFÚGIO

O instituto jurídico do refúgio no Brasil é regulado pela Lei 9.474/1997 que define os mecanismos para implementação do Estatuto dos Refugiados no Brasil.

A Lei 9.474/97 concede aos refugiados direitos e deveres específicos, diferenciados dos direitos conferidos e exigidos dos estrangeiros e trata da questão da entrada; do pedido de refúgio; das proibições ao rechaço, à deportação e à expulsão e ainda regula a questão da extradição dos refugiados.

2.2.1 Origem do instituto

Desde o início do século XX a questão dos refugiados tornou-se uma preocupação da comunidade internacional, porém a efetiva proteção internacional dos refugiados surge apenas com a Sociedade das Nações.

 Durante a Primeira Guerra Mundial surgem os primeiros problemas de movimentos massivos e a necessidade da comunidade internacional definir a condição jurídica dos refugiados e realizar atividades de socorro, bem como organizar assentamentos e a questão da repatriação; mas, foi durante a Segunda Guerra Mundial que o problema dos refugiados tomou grandes proporções com o descolamento de milhões de pessoas por várias partes do mundo[9].

 Diante do sério problema internacional que se tornou a questão dos refugiados, foram instituídos, ao longo dos anos, diversos órgãos visando à sua proteção, como o Alto Comissariado para os refugiados da Alemanha, o Alto Comissariado para os refugiados russos e armênios.

 Durante a Segunda Guerra Mundial foi criada a Administração das Nações Unidas para Socorro e Reconstrução (UNRRA) que tinha por objetivo repatriar as vítimas do nazi-fascismo. Em 1946 foi criada a Organização Internacional dos Refugiados (OIR) que tratou dos problemas dos refugiados pós Segunda Guerra Mundial[10].

Em 1951, com a função de garantir proteção internacional aos refugiados, é criado, no âmbito do Secretariado da ONU, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR): instituição apolítica, humanitária e social. Foi construído ainda na ONU o Fundo de Emergência das Nações Unidas para os refugiados e instituído o ano do refugiado (de junho de 1959 a junho de 1960) com o intuito de chamar atenção da opinião publica mundial para essa questão[11]. 

 Diante dos efeitos devastadores gerados no mundo decorrentes da Segunda Guerra Mundial, a ONU elaborou uma Convenção para regular a situação jurídica dos refugiados. A Convenção foi aprovada pela Assembléia Geral da ONU em 28 de julho de 1951 e sua vigência teve início em 21 de abril de 1954.

 A Convenção, todavia, estava limitada no tempo, pois só era aplicada para os refugiados que tinham essa condição decorrente dos acontecimentos ocorridos antes de 1 de janeiro de 1951, ou seja, para tratar das situações decorrentes do pós Segunda Guerra Mundial. A Convenção apresentava ainda uma reserva geográfica, pois concedia aos signatários a faculdade de aplicá-la apenas às situações dos refugiados no continente Europeu.

 Com o passar do tempo e diante do aparecimento de novas situações de refugiados no mundo, surgiu a necessidade de ampliar as disposições da Convenção de 1951.  O Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 ampliou o conceito de refugiados no tocante ao limite temporal e geográfico: permitiu que os dispositivos da Convenção pudessem ser aplicados aos refugiados sem considerar a data limite de 1 janeiro de 1951 e para os casos de refugiados em todo o mundo e não mais apenas no continente europeu[12].

O Brasil ratificou tanto a Convenção sobre Refugiados como também o Protocolo de 1967. Inicialmente o Brasil aceitou a reserva geográfica (aplicando a Convenção apenas para os casos de refugiados no continente europeu) e, posteriormente, suspendeu a reserva aplicando a Convenção aos refugiados de qualquer parte do mundo e sem qualquer condicionamento do tempo dos acontecimentos que dão causa à condição de refugiado.

2.2.2 O conceito e a aplicação do instituto: as cláusulas de inclusão

A Convenção de 1951 apresenta três tipos diferentes de cláusulas: cláusulas de inclusão (definem os critérios que uma pessoa deverá preencher para ser considerada refugiada); cláusulas de cessação (condições em que um refugiado perde essa qualidade) e cláusula de exclusão (uma pessoa, mesmo satisfazendo os critérios da cláusula de inclusão, é excluída da aplicação da Convenção de 1951).

O conceito de refugiado está intimamente ligado às cláusulas de inclusão, as quais definem os critérios necessários para que uma pessoa seja considerada refugiada.

O art. 1 da Convenção de 1951 define os critérios para que uma pessoa seja considerada como refugiada:

“Art. 1o  Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se proteção de tal país;

II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve sua residência habitual, não possa ou não queira regressar a ele, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;

III – devido à grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país”[13].

A expressão “fundados temores de perseguição” apresenta um elemento subjetivo “temor de perseguição”, uma vez que o temor se apresenta como um estado de espírito da pessoa que solicita o reconhecimento do estatuto do refugiado e a sua avaliação dependerá mais das declarações do interessado do que de um julgamento da situação no seu país de origem; e um elemento objetivo, qual seja, o temor deverá ser “fundado”, baseado em um situação objetiva[14].

A avaliação do elemento subjetivo deverá ser abrangente para que reste claro que o motivo essencial do pedido é o temor.

A avaliação contará com uma apreciação da personalidade do requerente, tendo em vista que as reações psicológicas das pessoas podem ser diferentes em condições idênticas; uma avaliação da credibilidade das declarações sempre que o caso não esteja totalmente claro; e também deverá levar em conta os antecedentes pessoais e familiares do interessado, a sua ligação com certo grupo racial, religioso, nacional, social ou político, a sua própria interpretação da situação e a sua experiência pessoal.

Quanto ao elemento objetivo deverão ser avaliadas as declarações prestadas pelo requerente. As autoridades competentes não terão que emitir um julgamento sobre as condições existentes no país de origem do requerente, mas deverão conhecer as condições do país de origem do sujeito para que possam apreciar a credibilidade das declarações prestadas pelo requerente[15].

As leis do país de origem e maneira como são aplicadas, a experiência pessoal do requerente ou fatos que ocorreram com seus familiares ou amigos do mesmo grupo social ou racial são fatores relevantes na análise do “fundado temor de perseguição”, mas a situação de cada pessoa deverá ser analisada de forma particular.

A expressão “receio” de ser perseguido refere-se tanto aos casos em que a pessoa já sofreu perseguição quanto aos que deseja evitar uma situação em que poderia correr o risco de ser perseguida.

Quanto à expressão “perseguição’ retira-se da análise do artigo 1 que caracterizará como perseguição ameaças à vida ou à liberdade decorrente da raça, religião, nacionalidade, opiniões políticas ou o fato de pertencer a certo grupo social, bem como violações aos direitos humanos. A perseguição pode ocorre apenas por um desses motivos ou pela combinação de dois ou mais.

Outros tipos de ameaças poderão caracterizar-se também como perseguição a depender de uma análise individual de cada caso apreciando as opiniões e sentimentos da pessoa em causa[16].

A discriminação só se tornará perseguição que justifique a concessão de refúgio quando tais medidas discriminatórias apresentarem conseqüências gravemente prejudiciais para a pessoa ou, embora não se apresentando como grave, provoque apreensão e insegurança quanto à sua existência futura[17].

O agente de perseguição apresenta-se, via de regra, como uma autoridade do país; porém, também será considerado como perseguição as ações ofensivas da população contra um determinada grupo quando são conhecidas e toleradas pelas autoridades ou quando as autoridades se recusam ou são incapazes de oferecer proteção eficaz[18].

2.2.3 O instituto do refúgio e as cláusulas de cessação, de exclusão e de perda

Nas cláusulas de cessação são enunciadas as situações em que uma pessoa deixa de ser refugiada; tais cláusulas baseiam-se no princípio de que a proteção internacional não deve ser mantida quando deixe de ser necessária ou não mais se justifique.

Essas cláusulas enunciam condições negativas e são taxativas, devendo, portanto, ser interpretadas de forma restritiva e não poderá ser invocado, por analogia, um outro motivo para justificar a perda do estatuto de refugiado[19].

O artigo 38 da Lei 9.47497 elenca as cláusulas de cessação da condição de refugiado:

“Art. 38. Cessará a condição de refugiado nas hipóteses em que o estrangeiro:

I – voltar a valer-se da proteção do país de que é nacional;

II – recuperar voluntariamente a nacionalidade outrora perdida;

III – adquirir nova nacionalidade e gozar da proteção do país cuja nacionalidade adquiriu;

IV – estabelecer-se novamente, de maneira voluntária, no país que abandonou ou fora do qual permaneceu por medo de ser perseguido;

V – não puder mais continuar a recusar a proteção do país de que é nacional por terem deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecido como refugiado;

VI – sendo apátrida, estiver em condições de voltar ao país no qual tinha sua residência habitual, uma vez que tenham deixado de existir as circunstâncias em conseqüência das quais foi reconhecido como refugiado.”

As quatro primeiras cláusulas referem-se a uma mudança na situação do refugiado obtida por sua iniciativa própria. As cláusulas 5 e 6 baseiam-se no princípio de que a proteção internacional não será mais justificada devido as mudanças ocorridas no país no qual se temia a perseguição, uma vez que os motivos pelos quais uma pessoa se tornou refugiada já deixou de existir.

Com relação às cláusulas de exclusão, normalmente serão verificadas durante o processo de determinação do estatuto do refugiado, porém poderá ocorrer que tais cláusulas de exclusão somente sejam verificadas depois de a pessoa ter sido reconhecida como refugiada, em tais situações a cláusula exigirá a anulação da decisão inicial[20].

O art. 3 da Lei 9.474, em consonância com o art. 1, Seções D, E e F da Convenção de 1951,  elenca as situações nas quais não será concedido o benefício da condição de refugiado:

Art. 3º Não se beneficiarão da condição de refugiado os indivíduos que:

“I – já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismo ou instituição das Nações Unidas que não o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR;

II – sejam residentes no território nacional e tenham direitos e obrigações relacionados com a condição de nacional brasileiro;

III – tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico de drogas;

IV – sejam considerados culpados de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas”[21]. (grifos)

A competência para decidir sobre a aplicação das cláusulas de exclusão é do Estado no qual o interessado procura o reconhecimento do seu estatuto de refugiado.

Para aplicar a cláusula de exclusão prevista no inciso III do artigo supracitado, basta que fique demonstrado que há razões ponderosas para supor que os crimes elencados foram cometidos.

Não é requerido prova formal de anterior procedimento judicial, porém tendo em vista as conseqüências da exclusão essas cláusulas deverão ser interpretadas de forma restritiva. 

O crime cometido ou que se presume ter sido cometido pelo requerente deverá, conforme a Convenção de 1951, ter sido cometido fora do país que o acolheu e antes de neste ter sido aceito como refugiado.

A Convenção em seu artigo 33, parágrafo 2 permite que, em casos extremos, o refugiado seja expulso ou obrigado a retornar a sua anterior residência se, tendo sido condenado definitivamente por crime de direito comum considerado como grave, constituir um perigo para a comunidade do país de acolhimento. 

3. O SISTEMA BRASILEIRO DE CONCESSÃO DE REFÚGIO

A questão dos refugiados é um fenômeno da ordem internacional através do qual se busca proteger e garantir os direitos fundamentais dos sujeitos que perderam a proteção no seu país de origem ou de residência.  No termo utilizado pela autora Liliana Lyra Jubilut[22], há uma transferência de responsabilidade de proteção do indivíduo de um Estado para a comunidade internacional.

Ao mesmo tempo, o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, órgão específico para tratar da questão dos refugiados, não possui um território próprio onde seja possível proteger os refugiados, por isso, a responsabilidade de proteção do indivíduo cabe à comunidade internacional, através de um de seus membros.

Faz-se necessária, portanto, a incorporação da questão dos refugiados no ordenamento jurídico de cada Estado da comunidade internacional para que esta proteção se dê da forma mais ampla possível.

Por outro lado, a Convenção de 1951 não indica um tipo de procedimento específico a ser adotado para a determinação do estatuto do refugiado; é, portanto, deixado a critério de cada Estado signatário o estabelecimento de tal procedimento, levando em consideração as suas estruturas constitucionais e administrativas.

Com efeito, há apenas um conjunto de recomendações quanto aos critérios mínimos capazes de garantir a solicitação de refúgio, conforme o Comitê Executivo do Programa do Alto Comissariado, na sua Vigésima Oitiva Sessão em outubro de 1977.

O Brasil recepcionou o instituto do refúgio através da ratificação da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967 sobre o Estatuto dos Refugiados e também adotou uma lei específica, elaborada pelos representantes do governo brasileiro juntamente com representantes do ACNUR, para tratar da questão: a Lei 9.474/97.

A Lei apresenta os critérios pelos quais uma pessoa é reconhecida como refugiada e o procedimento através do qual se dará a concessão da proteção a essas pessoas e, apesar de não ser tão recente, é pouco conhecida no Brasil, fato este que prejudica a efetiva proteção dos refugiados no território brasileiro.

O Brasil tem se esforçado para fornecer instrumentos aptos a assegurar a mais ampla proteção aos refugiados e por tal preocupação a legislação brasileira que trata da proteção dos refugiados foi considerada pelo ACNUR como paradigma de uma legislação uniforme na América do Sul[23].

3.1 O PROCEDIMENTO PARA SOLICITAÇÃO E CONCESSÃO DE REFÚGIO

O procedimento para o pedido de refúgio divide-se em quatro fases: a primeira fase consiste na solicitação do refúgio através da Polícia Federal nas fronteiras; na segunda fase ocorre a análise do pedido realizada pelas Cáritas Arquidiocesanas; a terceira fase é a decisão proferida pelo Comitê Nacional para Refugiados e dessa decisão, caso seja negado o reconhecimento da condição de refugiado, abre-se uma quarta fase que é o recurso cabível da decisão negativa do CONARE para o Ministro da Justiça que decidirá em último grau de recurso.

O pedido de refúgio envolve a participação de quatro organismos: o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refúgio – ACNUR , o Departamento da Polícia Federal, a Cáritas Arquidiocesana e o Comitê Nacional para Refugiados – CONARE.

Além desses quatro organismos envolvidos no procedimento inicial de reconhecimento da condição de refugiado, da decisão negativa do CONARE, cabe recuso para o Ministro da Justiça.

3.1.1 Do procedimento de concessão de refúgio

Inicialmente cumpre ressaltar que o pedido de refúgio é gratuito, tem caráter urgente[24] e confidencial.

O pedido de refúgio tem inicio de maneira informal, através de uma solicitação do reconhecimento da condição de refugiado, que posteriormente será transformada em um procedimento formal[25].

 Ressalte-se que, enquanto pendente o processo relativo à solicitação de refúgio, será aplicada ao solicitante a legislação sobre estrangeiros[26] – Estatuto do Estrangeiro Lei 6.815/80.

 A solicitação do refúgio tem início, via de regra, através da Polícia Federal nas fronteiras[27]. A Cáritas, quando procurada pelos solicitantes como primeiro contato, fará o atendimento inicial e encaminhará o solicitante à Polícia Federal, tendo em vista que a Lei 9.474/97 prevê em seu artigo 9 a oitiva do interessado e a preparação do “Termo de Declaração”, a ser lavrado pela Polícia Federal, como instumentalização do pedido de refúgio[28].

A solicitação do refúgio, conforme o princípio de direito internacional da não devolução (non-refoulement), impede que seja efetuada a deportação do solicitante para fronteira de território em que sua vida ou integridade física esteja ameaçada[29] e, ainda que o solicitante tenha ingressado no território nacional de forma irregular, tal fato não impedirá que seja solicitado refúgio às autoridades competentes[30]; nestes casos, os procedimentos criminal e administrativo decorrentes da entrada ilegal ficarão suspensos[31] até a conclusão do pedido de refúgio[32],[33].

O “Termo de Declaração”, lavrado pela Polícia Federal, conterá as razões pelas quais se está solicitando refúgio e as circunstâncias da entrada do solicitante no Brasil, bem como os dados pessoais e servirá como documento para o solicitante até que seja expedido um Protocolo Provisório.  

 Com o termo dá-se início formal ao procedimento de concessão de refúgio e o solicitante deverá ser encaminhado à Cáritas, local onde terá início a análise do pedido de refúgio.

Essa fase tem inicio como o preenchimento de um questionário mais aprofundado no qual constará os dados pessoais do solicitante, a motivação para a solicitação de refúgio e será ainda marcada uma entrevista com um advogado vinculado à instituição[34].

 Será elaborado na Cáritas um “Parecer de Elegibilidade” que estabelecerá a posição da Cáritas em relação à solicitação de refúgio; o parecer será baseado no questionário preenchido pelo solicitante e na entrevista realizada com o mesmo.

Apesar da verificação da Cáritas não vincular o governo brasileiro na decisão sobre a concessão do refúgio em território nacional, o parecer é importante, pois possibilita ajuda financeira e de integração local do refugiado e a possibilidade de assistência para buscar outro país de refúgio, caso não seja aceita a solicitação em decisão contrária à do ACNUR.

 O questionário preenchido na Cáritas será enviado ao Comitê Nacional para os Refugiados – CONARE, órgão de deliberação coletiva no âmbito do Ministério da Justiça, para que seja expedido o “Protocolo Provisório”[35] que servirá como documento de identidade do solicitante de refúgio no Brasil até o término do procedimento de solicitação.

 A competência para decidir sobre o pedido de refúgio no território brasileiro é exclusiva do governo brasileiro. Tendo em vista esta competência exclusiva do governo, o solicitante de refúgio submete-se a uma segunda entrevista que ocorre perante o CONARE, órgão competente conforme a Lei 9.474/97[36], buscando-se verificar a legitimidade da solicitação diante desse diploma legal[37].

 O CONARE informará ACNUR sobre a existência do processo de solicitação de refúgio e facultará a esse organismo a possibilidade de oferecer sugestões que facilitem seu andamento.

 A segunda entrevista é relatada, através do representante do CONARE, a um grupo de estudos prévios (formado por representantes do CONARE, do ACNUR e da sociedade civil[38]).

O grupo elaborará um parecer que recomendará ou não a aceitação da solicitação do refúgio; o ACNUR e a sociedade civil tomam como base para o seu posicionamento o parecer elaborado pelos advogados que atuam no convênio Cáritas/ACNUR/OAB. O parecer é encaminhando ao plenário do CONARE para ser discutido e apreciado o seu mérito[39].

3.1.2 O processo decisório no procedimento de solicitação de refúgio

O CONARE é o órgão, no âmbito do Ministério da Justiça, responsável por analisar o pedido e declarar o reconhecimento da condição de refugiado.

 A decisão do CONARE poderá acolher o pedido de refúgio (decisão de reconhecimento) ou negar a condição de refugiado ao solicitante (decisão negativa); qualquer que seja a decisão, implicará em consequências para o solicitante.

A decisão de reconhecimento da condição de refugiado é ato declaratório, apenas declara o direito à proteção da qual o solicitante já era titular, posto que já era refugiado antes mesmo da decisão[40], e deverá ser fundamentada[41]. Tal decisão de reconhecimento autoriza o refugiado a gozar da proteção do governo brasileiro[42] e a viver em território nacional legalmente.

 Após ser proferida a decisão pelo CONARE, este órgão notificará o solicitante e o Departamento da Polícia Federal, para que tomem as medidas administrativas cabíveis[43].

 A Polícia Federal deverá comunicar a decisão para que se proceda o arquivamento de qualquer processo criminal ou administrativo pela entrada irregular no país[44]. 

O solicitante, agora considerado refugiado reconhecido pelo governo brasileiro, deverá ser comunicado para que se registre junto à Polícia Federal, assine o Termo de Responsabilidade, o qual tem como conteúdo os direitos e deveres dos refugiados, e possa, então, solicitar cédula de identidade permanente, o seu Registro Nacional de Estrangeiro[45].

 No caso de a decisão do CONARE ser pelo não reconhecimento da condição de refugiado, decisão negativa, tendo em vista o não convencimento do órgão da existência de uma das cláusulas de inclusão previstas no art. 1 da Lei 9.474 de 1997 ou pela caracterização de umas das cláusulas de exclusão (art. 3 da Lei 9.474/97), esta deverá ser fundamentada na notificação ao solicitante.

Da decisão que nega o reconhecimento como refugiado, caberá recurso, no prazo de 15 dias ao Ministro do Estado da Justiça, a quem caberá decidir, em última instância, sobre o pedido de refúgio; o prazo para o recurso começa a ser contado da data do recebimento da notificação[46].

O recurso cabível da decisão negativa do CONARE não é revestido de formalidades, podendo ser elaborado pelo próprio solicitante. As exigências para o recurso são apenas duas: dever ser dirigido ao Ministro da Justiça e dentro do prazo de 15 dias a contar da data do recebimento da notificação.

 O Ministro da Justiça tem competência para julgar, em última instância, o pedido de refúgio, portanto, da decisão do Ministro não caberá mais recurso.

A decisão do Ministro deverá ser notificada ao CONARE para que seja dada ciência ao solicitante e ao Departamento da Polícia Federal, para as providências cabíveis[47].

Durante a avaliação do recurso, será permitido ao solicitante de refúgio e aos seus familiares permanecerem no território nacional gozando das prerrogativas do “Protocolo Provisório”[48].

Quando a decisão do Ministro for pela recusa definitiva de refúgio, mantendo a decisão do CONARE, ficará o solicitante sujeito à legislação de estrangeiros, não devendo ocorrer sua transferência para o seu país de nacionalidade ou de residência habitual, enquanto permanecerem as circunstâncias que põem em risco sua vida, integridade física e liberdade[49], salvo as situações determinadas nos incisos III e IV do art. 3 da Lei 9.474/97[50].

 Neste caso de recusa definitiva e tendo o solicitante ingressado de maneira irregular no país, em função do instituto de direito internacional da deportação, o solicitante será notificado a deixar o país. 

 Caso o recurso seja provido, haverá o reconhecimento do solicitante como refugiado e este deverá registrar-se perante a Polícia Federal, conforme procedimento já descrito anteriormente.

Ademais, das decisões do CONARE em primeira instância sobre cessação ou perda da condição de refugiado, também caberá recurso ao Ministro da Justiça, no prazo de 15 dias, contados do recebimento da notificação[51]. A decisão do Ministro, também nestas situações, será irrecorrível[52].

4. CONCLUSÕES

A Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e o respectivo Protocolo de 1967 surgem com o intuito de garantir proteção internacional a pessoas que, em razão de fundados temores de perseguição devido à sua raça, religião, nacionalidade, associação a determinado grupo social ou opinião política, encontram-se fora de seu país de origem e que, por causa dos ditos temores, não podem ou não querem regressar ao seu Estado.

Os refugiados são forçados a fugir de seu país de origem em virtude de um receio maior quanto a sua vida e liberdade e, em grande parte das situações, essas pessoas se vêem obrigadas a abandonar sua casa, família e bens na busca de um futuro incerto em um outro Estado.

Foi durante a Segunda Guerra Mundial que a questão dos refugiados tomou grandes proporções, mas, ainda nos dias de hoje, o fluxo de pessoas que fogem dos seus países de origem em busca de uma proteção em outros Estados é grande e a preocupação da comunidade internacional com relação a essas pessoas é constante.

A incorporação da questão dos refugiados no ordenamento jurídico de cada Estado da comunidade internacional é de extrema relevância para que esta proteção se dê da forma mais ampla possível, uma vez que o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados – ACNUR, órgão específico para tratar da questão dos refugiados, não possui um território próprio onde seja possível proteger os refugiados.

No que diz respeito ao compromisso com a acolhida e proteção dos refugiados, o Brasil ratificou tanto a Convenção das Nações Unidas sobre Refugiados de 1951, como antambém o respectivo Protocolo de 1967. O Brasil também adotou uma lei específica para tratar da questão: a Lei 9.474/97.

A Lei nacional apresenta os critérios pelos quais uma pessoa é reconhecida como refugiada e o procedimento através do qual se dará a concessão da proteção a essas pessoas e, apesar de não ser tão recente, é pouco conhecida no Brasil, fato este que prejudica a efetiva proteção dos refugiados no território brasileiro.

O Brasil conta ainda com organismos não governamentais (as Cáritas Arquidiocesanas) que realizam um trabalho humanitário de acolhida dos refugiados no Brasil.

A Lei 9.494/97 regulamenta o procedimento para a concessão de refúgio no Brasil e conta com órgãos específicos para a análise das solicitações prevendo ainda a possibilidade de recurso para o Ministro da Justiça, caso seja negado o pedido de refúgio.

A lei nacional visa, acima de tudo, garantir uma proteção ampla para as pessoas que buscam refúgio no país garantindo, inclusive àqueles que tiveram a solicitação de refúgio negada, que não haja a transferência para o seu país de nacionalidade ou de residência habitual, enquanto permanecerem as circunstâncias que põem em risco sua vida, integridade física e liberdade.

O Brasil tem se esforçado para fornecer instrumentos aptos a assegurar a mais ampla proteção aos refugiados e por tal preocupação a legislação brasileira que trata da proteção dos refugiados foi considerada pelo ACNUR como paradigma de uma legislação uniforme na América do Sul.

Informações Sobre o Autor

Carina de Oliveira Soares

Advogada; Mestranda em Direito Público pela Universidade Federal de Alagoas