A responsabilidade civil do Estado

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo um estudo acerca da Responsabilidade Civil da Administração Pública. O Estado tem obrigações com seus administrados e suas ações podem influenciar positiva ou negativamente na vida destes. Por este motivo, é de suma importância que tenha um controle de suas ações para que não prejudique terceiros, por atos omissivos ou comissivos de seus agentes, que enquanto exercem esta função representam o Estado.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Responsabilidade de Administração Pública. Direito Administrativo.

Abstract: The present work has as objective a study about Civil Responsibility of the Public Administration. The State has obligations to its managers and its actions can positively or negatively influence their lives. For this reason, it is of the utmost importance that you have control of your actions so that you do not harm third parties, for omissive or commissive acts of your agents, who, while performing this function, represent the State.

Keywords: Expert proof. Expertise. Judicial expertise. Effectiveness of expert evidence.

Sumário: Introdução. 1 Conceito. 2 Evolução. 3 Fundamentos da responsabilidade objetiva do Estado. 4 Tratamento constitucional. 5 Responsabilidade subjetiva da administração. 6 Força maior e caso fortuito. 7 Danos de obras públicas. 8 Jurisprudência. Conclusão. Bibliografia.

INTRODUÇÃO

Neste trabalho será abordado o conceito, a evolução histórica, os fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva do Estado, responsabilidade objetiva (controle constitucional), responsabilidade subjetiva da administração, força maior e caso fortuito e danos de obra pública.

Responsabilidade, segundo Carlos Roberto Gonçalves[1], tem sua origem do latim respondere e era vinculada ao devedor nos contratos verbais do direito romano. Há várias acepções existentes acerca de responsabilidade, dentre as quais algumas são fundadas na doutrina do livre arbítrio e outras em motivações psicológicas. A responsabilidade é destacada como um aspecto inerente à realidade social.

A responsabilidade é equilíbrio, uma forma de reparação do dano, sendo que existem inúmeras formas de responsabilidade, as quais abrangem todo ramo do direito e ultrapassam os limites jurídicos para que possam abranger toda sociedade. Desse modo, faz-se com que o responsável pela conduta danosa, tenha dimensão do mal praticado por ele, para que assim possa fazer com que o indivíduo prejudicado retorne a sua situação anterior.[2]

Para Silvio Rodrigues,[3] responsabilidade é a obrigação que uma pessoa tem de reparar a outra por algum fato próprio por ela praticado ou fato de que desta pessoa dependa prevenir. Cabe esclarecer se o prejuízo deve ser reparado por quem o causou, se a resposta for positiva deve-se buscar solucionar de que maneira esta reparação deve se dar.

1 CONCEITO

Segundo Alexandrino[4], a responsabilidade tem origem no Direito Civil com o intuito de reparar um dano patrimonial ou moral causado por um fato humano. É modalidade de obrigação extracontratual e no Direito Privado a regra geral é a necessidade de estarem presentes os elementos: atuação lesiva, culposa ou dolosa do agente, a ocorrência de um dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano e a conduta do agente, causada tanto por ação quanto por omissão ilícita.

Ainda, o mesmo autor ensina que ninguém pode ser responsabilizado por algo que não deu causa e somente se considera causa o evento que produziu direta e concretamente o resultado danoso, ou seja, se o fato não tiver relação com o dano não há responsabilidade.[5]

Como lembra Coutinho,[6] a atividade administrativa busca satisfazer o interesse público e administrar a coisa pública com base nesses interesses. Porém, o Estado pode acabar gerando danos aos administrados, por esta razão deve indeniza-los como meio de reparação do prejuízo causado.

Segundo Celso Antônio de Mello:[7]

“A responsabilidade civil do Estado está ligada a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos a esfera juridicamente garantida de outrem e que lhes sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. “

Há de ser claro que a sistemática referente à responsabilização do Estado é diferente da responsabilidade aplicada a iniciativa privada, pois a responsabilidade do Estado em regra é Objetiva, na qual o ato lesivo deve ser praticado por agente de pessoa jurídica de direito público ou privado prestadora de serviço público, necessitando causar dano a terceiros em decorrência da prestação de tal serviço e que o dano seja causado por agentes das referidas pessoas jurídicas, no exercício de sua função.[8]

2 EVOLUÇÃO

Segundo Alexandrino,[9] a evolução da responsabilidade do Estado originariamente caracterizou-se pela irresponsabilidade do Estado, responsabilidade com culpa civil comum do Estado, teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.

Segundo o mesmo autor, na fase da irresponsabilidade do Estado, este não assumia a responsabilidade pelos danos causados a terceiros por ele ou por seus agentes. Esta fase assumiu maior notoriedade sob os regimes absolutistas, nos quais a lei era a figura do Rei, baseando-se na teoria que não havia como um Estado (Rei) lesar seus súditos, os quais no sistema atual são os administrados. Dessa forma, nem mesmo os agentes estatais, que representavam o rei, poderiam ser responsabilizados pelos danos causados por eles a terceiros.[10]

A fase da Responsabilidade com culpa comum do Estado era influenciada pelo liberalismo, pretendia assim equiparar o Estado ao indivíduo, sendo assim, o Estado era obrigado a indenizar os danos causados a terceiros da mesma forma que na relação obrigacional entre particulares. Como o Estado atua por meio de seus agentes, somente seria possível uma indenização se estes tivessem agido com culpa ou dolo, cabendo ao particular o ônus da prova.[11]

Na Teoria da Culpa Administrativa, a qual representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva, o dever do Estado indenizar o dano causado ao particular somente existe caso seja comprovada a existência de falta do serviço. Não se trata de falar a culpa subjetiva do agente, mas da ocorrência de falta na prestação do serviço, falta essa objetivamente considerada. Essa teoria acredita que o Estado tem o dever de indenizar um particular somente se houver irregularidade na prestação do serviço. Trata-se de culpa administrativa ou culpa anônima, a qual pode decorrer da inexistência do serviço, do mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço, cabendo ao prejudicado comprovar a falta do serviço.[12]

Pela Teoria do Risco Administrativo a atuação estatal que cause dano a um particular faz com que a administração pública necessite indenizar este, independentemente se o dano foi causado pela falta do serviço ou pela culpa de determinado agente público, bastando para isso que tenha ocorrido dano decorrente da atuação da administração sem que para isto tenha concorrido o particular, nessa teoria não cabe ao particular comprovação de qualquer espécie de culpa do Estado, todavia, a administração na sua defesa poderá comprovar alguma excludente – culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior – (há ainda quem fale em culpa de terceiros), caso a administração comprove culpa recíproca, a sua obrigação de indenizar será atenuada.[13]

A Teoria do Risco Integral consiste em um aumento da responsabilidade civil da administração pública, basta a existência de um evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, não havendo possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade, porém não há consenso doutrinário acerca da definição de “risco integral”, sendo este conceito apresentado o mais tradicional no Direito Administrativo, também há divergência sobre se o nosso ordenamento jurídico adotou ou não a teoria do risco integral para a responsabilização extracontratual do Estado – um dos exemplos adotados é dos danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, CF), uma vez que aqui ficaria afastada qualquer possibilidade de alegação de excludentes pelo Estado – já em caso de danos ambientais a jurisprudência e doutrinas reconhecem maciçamente a responsabilidade civil do risco integral.[14]

3 FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO

Segundo Alexandrino[15], o fundamento da responsabilidade estatal está na busca de um tratamento isonômico do ônus que provém de atos das atividades da administração pública. Sendo assim, busca-se com que todos suportem os prejuízos ocorridos em função de uma atividade desempenhada pelo Estado, pois todos os cidadãos beneficiam-se dos fins visados pela administração. Desta forma, todos devem ser solidários quanto aos riscos decorrentes deste ato administrativo, ainda que a atividade tenha sido praticada de forma irregular. Vislumbra-se, assim, o princípio da igualdade.

Ainda, segundo este autor[16], é importante observar que a responsabilidade objetiva Estatal reconhece a desigualdade jurídica que existe entre um particular e o Estado. Portanto, visa tutelar o interesse coletivo, assegurando a prevalência jurídica deste interesse ante aos do particular, afirmando o princípio da supremacia do interesse público. Nota-se que é injusto que um administrado que sofre danos patrimoniais ou morais decorrentes das atividades da administração, precise comprovar a existência de culpa desta, para que lhe seja assegurado o seu direito à reparação.

4 TRATAMENTO CONSTITUCIONAL

O artigo 37 da Constituição Federal, em seu parágrafo 6º, preceitua:

“§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem à terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. “ [17]

O artigo mencionado, segundo Alexandrino[18], consagrou a responsabilidade objetiva da administração pública na modalidade risco administrativo pelos danos causados pelos seus agentes. A responsabilidade objetiva alcança todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações de direito público), independentemente das atividades que exerçam e, também, todas as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público (empresas públicas e sociedade de economia mista prestadoras de serviços públicas, as fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado que prestem serviços públicos e ainda as pessoas privadas não integrantes da administração pública).

É importante ressaltar que não estão abrangidas pelo artigo mencionados as empresas públicas e as sociedades de economia mistas exploradoras de atividade econômica, estas respondem pelos danos que seus agentes causarem à terceiros, da mesma forma que as demais pessoas privadas.[19]

Quanto à responsabilidade objetiva das concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos, a jurisprudência do STF consolidou que há responsabilidade civil objetiva das empresas que prestam serviço público mesmo em relação aos danos que sua atuação cause à terceiros não usuários do serviço público. Portanto, é irrelevante saber se a vítima do dano causado por prestador de serviço público é ou não usuário do serviço, basta apenas que o dano seja produzido por um sujeito na qualidade de prestador de serviço público.[20]

Na parte final do parágrafo 6° do artigo 37 da CF, é possível verificar que o agente causador do dano pode ser responsabilizado e ter de ressarcir a pessoa jurídica que foi condenada a indenizar o prejudicado, porém, somente será responsabilizado se for comprovado que este agente atuou com dolo ou culpa, sendo assim, sua responsabilidade subjetiva na modalidade culpa comum e, o ônus da prova, é da pessoa jurídica. Em suma, só será assegurado o direito de regresso ao estado se este comprovar a culpa do agente. É importante salientar que a expressão “agente” é restrita aos servidores públicos, agente das pessoas jurídicas de direito público, mas inclui os empregados das entidades de direito privado prestadores de serviço público, integrantes ou não da Administração Pública. É imprescindível que o agente esteja atuando na condição de agente público e no desempenho de suas funções, não importando se a atuação deste foi lícita ou ilícita. Vale ressaltar que no caso de o agente não ter vínculo algum com a Administração Pública, como no caso de um usurpador de função pública, o Estado não responde pela atuação deste “falso agente”.[21]

É mister salientar que a responsabilidade extracontratual objetiva a qual está prevista no dispositivo supracitado admite excludentes, merecendo menção a hipótese de culpa exclusiva da vítima. Desta forma, fica excluída a responsabilidade do poder público se ficar demonstrada a culpa exclusiva do particular que sofreu o dano e será proporcionalmente reduzida se comprovada culpa concorrente da administração e do particular, sendo, em ambos os casos, o ônus da prova da administração pública.[22]

Por último, é relevante mencionar que nas hipóteses de pessoas ou coisas que estejam sob a guarda, proteção direta ou custódia do Estado, ou seja, quando o poder público está na condição de garante, quando tem o dever legal de assegurar a integridade de pessoas ou coisas que estejam à ele vinculadas por alguma condição específica, a responsabilidade é objetiva. Mesmo que os danos causados não tenham sido realizados diretamente por atuação de seus agentes, o Estado responderá por uma omissão específica, ressalvada a hipótese de alguma excludente (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior.[23]

5 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO

Segundo Alexandrino,[24] a responsabilidade da administração pública nem sempre é objetiva. Porém não há qualquer Lei, nem mesmo a Constituição Federal que que tragam alguma regra expressa sobre responsabilidade por danos causados por omissões da administração, entretanto, há de se ter claro que a jurisprudência e a doutrina trazem expressamente que resta configurada responsabilidade subjetiva do Estado nos casos de danos causados a terceiros em função de omissão do poder público, respondendo assim, o Estado com base na teoria da culpa administrativa. Nesse caso a pessoa que sofreu o dano terá de provar a falta da prestação de serviço do Estado, provando também o nexo causal entre o dano e essa omissão estatal, ou seja, provar que a administração na sua atividade regular poderia ter evitado o dano sofrido.

Importante salientar que o estado, na posição de garante, quando concorre com dano por sua omissão, tem a culpa presumida, ou seja, responsabilidade objetiva, assim, não cabe ao particular que sofreu o dano provar a omissão do estado, somente à este provar a excludente cabível de sua responsabilidade.

No caso de responsabilidade subjetiva do Estado não se faz necessário a individualização da culpa, isto é, não é preciso provar a negligência, imprudência ou imperícia de um agente público determinado, por isso é denominada também tal responsabilidade como “culpa anônima”[25].

Segundo Celso Antônio de Mello:[26]

“Cabe apontar que o entendimento segundo o qual a reponsabilidade civil pelas omissões estatais que ensejam danos aos particulares é, em regra, subjetiva, na modalidade culpa administrativa, é o que pensamos predominar na doutrina e na jurisprudência atuais. Porém, certo é que não se trata de posição consensual. Parte da doutrina e alguns julgados do STF perfilham a orientação de que a responsabilidade civil estatal é do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo, em qualquer hipótese, inclusive nos casos de danos ocasionados por omissão. “

Por fim, vale ainda uma observação acerca do dano nuclear, a Constituição em seu artigo 21, XXIII, “d”, afirma que a responsabilidade civil da União, no caso de danos nucleares independe da existência de culpa, segundo Alexandrino[27], é de se pensar que especificadamente sobre dano nuclear, o constituinte pretendeu deixar claro que a responsabilidade civil será do tipo objetiva também no caso de omissão do Estado. Importante salientar que o assunto além de ser pouco estudado pela doutrina não é nada pacífico, havendo também quem entenda que no caso de dano nuclear a teoria adotada seria a do risco integral, ou seja, responsabilidade objetiva, porém não se sujeita as suas excludentes. Ainda, há autores que pensam que não existe diferença entre dano nuclear e as demais hipóteses de responsabilidade civil do Estado.

6 FORÇA MAIOR E CASO FORTUITO

Existe bastante controvérsia acerca de serem consideradas excludentes da responsabilidade civil da administração pública as situações caracterizadas como força maior e caso fortuito. Há dificuldade na própria diferenciação dessas duas figuras, há quem atribua o conceito de força maior a eventos irresistíveis da natureza e o de caso fortuito a eventos inevitáveis resultantes da ação direta do homem, antigamente, em sua origem, a noção de caso fortuito costumava ser associada a imprevisibilidade e força maior a acontecimentos os quais não se poderia opor resistência.[28]

A problemática é que a distinção é muito tênue, pois em ambos os casos a situação é inevitável, uma porque não se podia prever e outra porque mesmo estando previsto nada se poderia fazer para impedir a sua ocorrência. O nosso direito atual não distingue caso fortuito de força maior. “O caso fortuito e de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível prever ou impedir”, segundo o artigo 393 do Código Civil. Não se distinguem pela nossa Lei, nem pelo aspecto conceitual, nem quanto aos efeitos. A jurisprudência também não faz a diferenciação entre caso fortuito e força maior, tratando qualquer situação que possa ser assim enquadrada como excludente da responsabilidade contratual objetiva, na modalidade risco administrativo, da administração pública e de suas delegatárias, desde que o dano decorra exclusivamente da ocorrência da referida situação.[29]

É usual na doutrina e jurisprudência que o caso furtuito ou força maior excluem a responsabilidade objetiva do Estado porque elas afastam o nexo de causalidade, o que é essencial para responsabilidade subjetiva, na modalidade risco administrativo.[30]

Em suma, nos danos decorrentes de caso fortuito e força maior, não existindo nenhuma ação comissiva do estado, este somente poderá ser responsabilizado se tiver concorrido diretamente, com sua omissão, para o surgimento do dano, por haver deixado de prestar adequadamente um serviço de que estivesse incumbida. Nesse caso, a responsabilidade, se houver, será subjetiva. Esse raciocínio vale também no caso de danos ocasionados por atos de terceiros, comprovando que o serviço que a administração deixou de prestar teria impedido efetivamente o ato danoso de terceiro.[31]

Em contraponto a essa teoria de indiferenciação dos conceitos de força maior e caso fortuito, a qual é majoritária na doutrina, Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello defendem que esses eventos são sim possíveis de diferenciação. Para estes autores, a força maior decorre de evento externo, imprevisível e irresistível ou inevitável, como, por exemplo, um furacão ou uma revolta popular incontrolável. Já o caso fortuito decorre de evento interno, ou seja, decorre de atuação direta da Administração, envolvendo situação anômala e tecnicamente inexplicável ou imprevisível, como, por exemplo, uma viatura de um órgão público recentemente adquirida que esteja com manutenção em dia colidir em carro de terceiro por falha no sistema de freio da viatura. Levando em consideração esses eventos, para Di Pietro e Mello, somente a força maior exclui a responsabilidade civil objetiva da Administração, devido ao dano não decorrer de atuação do Estado. Não sendo então, para os autores, o caso fortuito motivo de excluir a responsabilidade do Estado pelo Dano.

7 DANOS DE OBRAS PÚBLICAS

A responsabilidade civil por danos decorrentes de obras públicas exige a análise de dois aspectos: 1) se o dano foi causado pelo denominado “só fato da obra”, ou se foi causado por má execução da obra; e 2) se a obra está sendo executada diretamente pela Administração Pública ou se a execução está a cargo de um particular que tenha celebrado com o Poder Público um contrato administrativo com esse objeto (execução da obra).[32]

Se o dano for causado pelo só fato da obra, a responsabilidade da administração é objetiva, independente se a administração estiver executando a obra ou um particular contratado por ela.[33]

Tem-se que o dano foi causado pelo só fato da obra quando ele decorre da própria natureza da obra ou foi causado por um fato imprevisível ou inevitável ocorrido na execução da obra sem que tenha havido irregularidade na sua execução.[34]

Já no caso de má execução, desse modo, são irregularidades imputadas a quem está realizando a obra, são danos causados por culpa do executor. Assim, é necessário saber quem está executando a obra, se estiver sendo executada pela própria administração, diretamente, será caso de responsabilidade objetiva, cabendo ação de regresso contra o agente. Se a obra estiver sendo executada por um particular contratado pela administração pública, ele responderá civilmente pelo dano, sendo a responsabilidade subjetiva, ou seja, se o executor tiver dolo ou culpa.[35] A Lei 8666/1993 trata dessa hipótese em seu artigo 70:

“O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou acompanhamento pelo órgão interessado. “

É importante salientar que se a administração concorrer em culpa com o executor da obra, no caso de má execução, haverá redução proporcional da responsabilidade, respondendo cada um na medida de sua culpa, pelo dano causado.[36]

8 JURISPRUDÊNCIA

O Tribunal de Justiça de São Paulo entende que a morte do detento causada pela omissão do Estado gera o dever de indenizar:

“RESPONSABILIDADE CIVIL E INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS MORTE DE DETENTO ATENDIMENTO MÉDICO OMISSÃO DO ESTADO – Pretensão do apelante de obter indenização por danos materiais e morais em razão da morte de seu filho, que se encontrava recluso na Penitenciária de Ribeirão Preto Detento que era acometido de bronquite asmática e que teve uma crise dos sintomas da doença pela noite Preso que, por não existir médicos ou enfermeiros na Penitenciária, foi encaminhado ao pronto socorro Acervo probatório que aponta para ocorrência de demora no atendimento médico de urgência Ato ilícito praticado Existência de nexo de causalidade entre a demora no atendimento médico e o evento morte – Caracterização da responsabilidade civil fundada na teoria subjetiva. DANO MATERIAL Pagamento de pensão mensal Inadmissibilidade Inexistência de comprovação inequívoca acerca da atividade profissional da vítima e de dependência econômica do autor. DANO MORAL Admissibilidade Omissão do Estado em prover a integridade física dos encarcerados Detento que se encontrava sob a guarda do Poder Público e competia a este tomar todas as providências a fim de preservar sua integridade física e moral (art. 5º, XLIX, da CF/88) Responsabilidade do Estado de resguardar o direito à saúde e respeito à manutenção da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal) Culpa in vigilando Indenização que se impõe – Lesão moral que independe da comprovação do dano e do prejuízo, posto que se extrai do próprio fato em si Fixada indenização em 200 salários mínimos Precedente do STJ Correção a partir desta data segundo a Tabela Prática do Tribunal de Justiça Incidência de juros moratórios a partir do evento danoso data da morte, por se tratar de fato ilícito, de 6% ao ano até a entrada em vigor do Código Civil e, a partir de então, em 12% ao ano Sucumbência recíproca Decisão reformada. Recurso provido em parte.”[37]

No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul decidiu que o estado deve ser responsabilizado por morte de detento que se encontra sob sua tutela. No caso específico o detento foi acometido por meningite aguda, vindo a óbito e sendo caracterizada a omissão do estado, o qual não prestou o devido atendimento:

“Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL. ESTADO. PRESÍDIO. DEVER DE CUIDADO. PRESO. MORTE. A responsabilidade do Estado está disposta na regra do art. 37, § 6º, da CF. A prisão de um cidadão faz nascer o dever de guarda por parte do Estado. Na espécie, houve falha no serviço realizado pelo Estado. A omissão específica justifica a reparação pela morte do filho da autora em presídio. A violação do direito da personalidade motiva a reparação do dano moral. O dano moral deve ser estabelecido com razoabilidade, de modo a servir de lenitivo ao sofrimento da vítima. O dano material deve ser comprovado. Na hipótese, os documentos trazidos indicam a despesa realizada. Apelação provida em parte. (Apelação Cível Nº 70058546763, Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Julgado em 24/04/2014).”[38]

CONCLUSÃO

Com o presente estudo, foi possível, em uma análise geral do grupo, constatar o quanto é importante que haja um controle Estatal sobre as ações e omissões de seus agentes. Foi verificado diversas situações em que o Estado se torna responsável por danos causados a terceiros em função das ações ou omissões de seus agentes, assim como, situações em que o Estado não é responsabilizado devido a circunstâncias previstas na lei. Torna-se basilar o conhecimento dos conceitos e debates a respeito da divergência doutrinária.