Sumário: Assistência social. Saúde. Previdência Social. Desenvolvimento. Conclusão
Assistência social.
São objetivos da assistência social a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice, o amparo às crianças e adolescentes carentes, a promoção da integração ao mercado de trabalho, a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração na vida comunitária, a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
O art. 204 da CF determina que as ações governamentais, na área da assistência social, serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas diretrizes de descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro lembra que na assistência social, em função das determinações constituições acima, também é possível a parceria do Poder Público e do particular. Restariam claras as idéias de que a assistência social não é atividade exclusiva do Estado e de que os particulares também podem prestá-la, como atividade privada ou por delegação.[1]
Saúde
Espécie da Seguridade Social, a saúde também é de competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.[2]
Considerada direito de todos e dever do Estado, a saúde deve ser garantida mediante políticas sociais e econômicas, para a diminuição do risco das doenças. Todos devem ter acesso igualitário aos serviços e às ações que prestem para a promoção, proteção e recuperação da saúde.
Sérgio Pinto Martins lembra que, apesar de ser dever do Estado, a saúde também é dever das pessoas, da família, das empresas e da sociedade. A saúde é um direito fundamental do ser humano.[3]
Os princípios que devem ser observados no tratamento da saúde são os de acesso universal e igualitário, provimento por rede regionalizada, hierarquizada e integrada em sistema único, descentralização, atendimento integral que priorize atividades preventivas, participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e serviços de saúde, e, finalmente, participação da iniciativa privada na assistência à saúde.[4]
A participação das instituições privadas de assistência à saúde será feita de forma complementar do sistema único de saúde, seguindo as diretrizes deste, e prestada a seguir da celebração de contrato de direito público ou de convênio.
Os parágrafos 2º e 3º do Art. 199 da CF/88 vedam a destinação de recursos públicos para auxílios ou subvenções às instituições privadas com fins lucrativos e a participação de qualquer forma de empresas ou capitais estrangeiros na assistência à saúde no país, exceto nos casos previstos em lei ordinária.
O sistema de saúde será financiado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, a par de outras fontes previstas no parágrafo único do art. 198 da CF/88.
As atribuições do SUS estão previstas no Art. 200, incisos I a VIII da CF/88: a) controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substâncias de interesses para a saúde e participar da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados e outros insumos; executar vigilância sanitária e epidemológica, além das ações de saúde do trabalhador; participar da formulação da política e da execução das ações de saneamento básico; incrementar o desenvolvimento científico e tecnológico na sua área de atuação, fiscalizar e inspecionar alimentos, controlando o seu teor nutricional, e bebidas e águas para consumo humano; controlar e fiscalizar a produção, o transporte, a guarda e a utilização de substâncias e produtos psico-ativos, tóxicos e radioativos; colaborar na proteção do meio ambiente, incluído o do trabalho.
A Emenda Constitucional Nº 12, de 1996, instituiu a CPMF – Contribuição provisória sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira. Esta Emenda incluiu o Art. 74 do ADCT, que prevê a instituição desta contribuição para que o produto de sua arrecadação seja destinado integralmente ao Fundo Nacional de Saúde, para o financiamento das ações e serviços de saúde.
Previdência social.
A expressão “previdência social” tem o significado de suas palavras em ações específicas, com o fim de assegurar aos seus beneficiários os meios indispensáveis de sobrevivência.
O sentido dos termos da expressão tem a ver com cautela, prudência em relação a um futuro no qual as pessoas não estejam mais aptas a trabalhar e a produzir o seu sustento.
Previdência é um conjunto de normas de proteção e defesa do trabalhador ou do funcionário, mediante aposentadoria, amparo nas doenças, montepios etc. É claro que desta definição se pode extrair o significado de Direito Previdenciário.
A Lei nº 8.213, em seu art. 1º, determina que a Previdência Social tem por fim assegurar aos seus beneficiários meios indispensáveis de manutenção, por motivos de incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte das pessoas de quem dependem economicamente. É essencial no conceito o caráter contributivo da previdência.
Sérgio Pinto Martins conceitua:
“É a Previdência Social o segmento da Seguridade Social, composta de um conjunto de princípios, de regras e de instituições destinado a estabelecer um sistema de proteção social, mediante contribuição, que tem por objetivo proporcionar meios indispensáveis de subsistência ao segurado e a sua família, quando ocorrer certa contingência prevista em lei”.[5]
Os princípios e as diretrizes a serem observados pela previdência social estão inseridos nas Leis nº 8.212 e 8.213, em seus artigos 3º e 2º respectivamente. São eles:
a) universalidade de participação nos planos previdenciários, sendo exigida contribuição;
b) valor da renda mensal dos benefícios, substitutos do salário-de-contribuição ou de rendimento do trabalho do segurado, não inferior ao do salário mínimo;
c) cálculo dos benefícios corrigidos monetariamente, considerados os salários-de-contribuição;
d) preservação do valor real dos benefícios;
e) previdência complementar facultativa, custeada por contribuição adicional;
f) uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços prestados às populações urbanas e rurais;
g) seletividade e distributividade na prestação dos benefícios;
h) irredutibilidade do valor dos benefícios de forma a preservar-lhes o poder aquisitivo;
i) caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.
Lei complementar disporá sobre as normas para a instituição de regime de previdência complementar pela União, Estados Municípios e Distrito Federal para os servidores públicos.
Martins assinala que o benefício previdenciário oficial não é suficiente para atender a todas as necessidades do segurado, principalmente quando o limite máximo é de aproximadamente dez salários mínimos.[6]
Desenvolvimento.
A assistência social não era tratada em legislação específica, muito menos no texto constitucional. O tema foi posto nos artigos 203 e 204 da Constituição de 1988.
O texto do art. 203 e incisos garante sua prestação aos necessitados, independentemente de contribuição à seguridade social.
A saúde ganhou tratamento constitucional nos arts. 196 a 200, do texto da Carta Magna de 1988.
A previdência social é tratada nos Arts. 201 e 202 da CF/88; antes da Emenda Nº 20, de 1998, previa que os planos de previdência social eram estabelecidos mediante contribuição e deveriam atender às disposições de seus cinco incisos, quais sejam, cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, acidentes de trabalho, velhice e reclusão; ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda; proteção à maternidade, especialmente à gestante, proteção ao trabalhador desempregado e pensão por morte do segurado, de ambos os sexos, aos seus respectivos cônjuge ou companheiro e dependentes.
A aposentadoria, prevista no Art. 202 da Carta de 1988, e era assegurada, nos termos da lei, calculando-se o benefício sobre a média dos trinta e seis últimos meses de contribuição, corrigidos mês a mês, observada a regularidade dos reajustes salariais para a preservação de seus valores reais.
As condições para a concessão da aposentadoria eram as seguintes, expressas nos incisos do Art. 202:
sessenta e cinco anos de idade, para o homem e sessenta, para a mulher, reduzindo-se em cinco anos o limite de idade para os trabalhadores rurais;
após trinta e cinco anos de trabalho, o homem, e trinta, a mulher, se sujeitos a especiais condições de trabalho que prejudicassem quem a saúde ou a integridade física, definidas em lei;
após trinta anos, para o professor, e, após vinte e cinco anos, para a professora, por efetivo exercício de função de magistério.
A aposentadoria proporcional era possível após trinta anos de trabalho para o homem, e vinte e cinco para a mulher.
A contagem de tempo de contribuição, para o efeito da aposentadoria, era feito de modo recíproco tanto na administração pública, quanto na atividade privada, urbana ou rural. Nesta hipótese, o sistemas de previdência social deveriam se compensar financeiramente, segundo critérios legalmente estabelecidos.
A aposentadoria, segundo Brandão Cavalcanti, era uma das vantagens concedidas aos trabalhadores do serviço público. Interessante notar que o mesmo autor indica que o direito à aposentadoria, como direito à dispensa da prestação de serviços mediante a remuneração correspondente ao salário e ao tempo de serviço, sendo vantagem inicialmente dos servidores públicos, só foi estendida aos demais trabalhadores em virtude de lei federal.
“Uma das vantagens concedidas aos que trabalham no serviço publico, e hoje extensiva pela lei federal á maioria dos que exercem atividade útil, é o direito á dispensa da prestação de serviço mediante remuneração correspondente ao salário e ao tempo de serviço, para os que completarem certo numero de anos de serviço, ou se invalidarem no exercício ou não da função.”[7]
Conquista social daqueles que já prestaram o seu serviço à sociedade e não poderiam ficar na miséria, depois de inválidos ou velhos para o trabalho, a aposentadoria é preceito constitucional desde a Constituição de 1891. O texto do art. 75 assim previa:
“A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.”[8]
A Constituição de 1934 fixou as seguintes normas gerais a respeito da aposentadoria[9]:
“a) a invalidez para o exercício do cargo ou posto determinará a aposentadoria ou reforma, que, nesse caso, se contar o funcionário mais de trinta anos de serviço publico efetivo, nos termos da lei, será concedida com os vencimentos integrais; o prazo para a concessão de aposentadoria com vencimentos integrais por invalidez, poderá ser excepcionalmente reduzido nos casos que a lei determinar; a invalidez conseqüente a acidente ocorrido no serviço será concedida com vencimentos integrais, qualquer que seja o tempo de serviço; os atacados de doença contagiosa ou incurável, que os inabilite para o serviço do cargo, serão também aposentados; os proventos da aposentadoria ou jubilação nunca poderão exceder os vencimentos da atividade.”
Vemos que a aposentadoria podia ser concedida ao funcionário em virtude de invalidez, compulsoriamente ou de modo facultativo, após certo tempo de serviço.
A aposentadoria compulsória ocorria quando o funcionário atingia certa idade. O funcionário era obrigado a ficar inativo, independentemente de pedido ou de invalidez. A idade compulsória de aposentadoria era, àquela época, de 75 anos para os magistrados e de 68 para os demais funcionários públicos.[10]
Considerada um prêmio pelos serviços prestados pelo funcionário e um auxílio à sua velhice, a aposentadoria facultativa ou voluntária era concedida aos funcionários que preenchessem os requisitos de idade e de tempo de serviço.
Fora dos casos de exceção previstos na Constituição, o prazo mínimo de trabalho para a concessão da aposentadoria facultativa ou voluntária era de 30 anos de serviço público prestado.[11]
Os casos existentes de aposentadoria eram somente quatro conforme o artigo em comentário, ou seja, por invalidez; aos setenta anos de idade; a pedido do funcionário público que contasse com trinta e cinco anos de serviço; os casos de diminuição legal do limite de setenta anos para aposentadoria compulsória em função da natureza especial do serviço.
Demonstrava ainda Miranda que existia direito público constitucional à aposentadoria se o funcionário público tivesse trinta e cinco anos de serviço. Segundo ele:
“A ação constitutiva negativa, que há de propor, se lhe for negada, administrativamente, a aposentadoria, aposenta o funcionário público desde o trânsito em julgado (eficácia constitutiva positiva).[12]
O texto do §2º fazia resultar direitos públicos constitucionais subjetivos, pretensões e ações, à semelhança do que se passava no § 1º.
A aposentadoria por invalidez, por sua vez, dependia de lei que a regulamentasse.
Explicava o comentarista que os acidentes de serviço eram aqueles que do mesmo resultantes, ou que ocorressem durante o tempo do serviço, mesmo que não decorrentes dele. Isto para explicar que, se o trabalho fosse perigoso e dele decorresse o acidente, justificada estaria a aposentadoria com vencimentos integrais, fosse qual fosse o tempo de serviço do aposentado. Se, ao contrário ocorresse, qualquer acontecimento exterior ao serviço, ainda assim haveria direito à aposentadoria integral. Para tal, bastava ter o acidente ocorrido entre o início e o fim da jornada de trabalho do funcionário. Ressaltava, ainda, que não deveria ser excluído do benefício do art. 191, § 3º o acidentado:
“…que o tenha sido já no edifício do emprego, ou ao aproximar-se dele, se a causa proveio do edifício, ou de dentro do edifício, bem como aquele que, sendo chamado ao serviço em dias de perigo, de modo que não lhe cabia preferir a falta ao ponto à exposição ao risco, foi acidentado durante o trajeto. É o caso do empregado público que, havendo explosão, ou motim, ou outro qualquer perigo, entre o lugar em que se acha e aquele em que é situado o emprego, tem de ir ao local, com aumento dos riscos normais, ou por ter sido chamado, ou por ser o serviço de tal natureza que o obrigue a não faltar. Não é possível que, pesando o seu dever e o risco, não se dê ao Estado a obrigação de aposentar, com vencimentos integrais, o invalidado que pôs o seu dever adiante do perigo pessoal.[13]
Por fim, a lei poderia diminuir o limite para a idade da aposentadoria compulsória, nos casos nos quais a natureza especial do serviço o exigisse. No entanto, a lei teria de obedecer ao princípio de isonomia do art. 141, §1.
A proteção do Estado ao funcionário público se estendia aos seus familiares, mesmo após a sua morte.
A Constituição de 1937 estabelecia três espécies de aposentadoria para os funcionários públicos.
A primeira era a compulsória, aos 68 (sessenta e oito) anos de idade. Lei podia reduzir tal limite de idade para diferentes categorias de funcionários, em virtude da natureza de cada serviço.
Também poderiam aposentar-se os funcionários públicos, em virtude de invalidez. Esta dava ao aposentado o direito de receber vencimentos integrais, desde que contasse com mais de trinta anos de serviço efetivo. Lei poderia reduzir este prazo, excepcionalmente.
Por último, caso o funcionário fosse acidentado em serviço, teria direito a aposentadoria com vencimentos integrais, qualquer que fosse seu tempo de serviço.
As vantagens da inatividade não poderiam superar, em caso algum, às da atividade.
A aposentadoria era concedida no cargo que o funcionário estivesse ocupando.
Contratados, diaristas e outros, que não exercessem cargos propriamente ditos, não tinham direito à aposentadoria. Entretanto, o tempo de serviço era contado regularmente.
Somente o tempo de serviço federal era computado para a aposentadoria.[14]
A aposentadoria, no período constitucional advindo da Carta de 1946, segundo as disposições do art. 191, incisos I e II, se daria por invalidez e compulsóriamente, aos 70 anos de idade. Os quatro parágrafos do artigo, por sua vez, determinavam que poderia aposentar-se o funcionário com trinta e cinco anos de serviço, com proventos integrais, a partir deste montante de anos trabalhados, e proporcionais, se não contasse este período trabalhado. Também era garantida aposentadoria com proventos integrais aos funcionários que se invalidassem por acidentes ocorridos no serviço, por moléstia profissional ou por doença grave contagiosa ou incurável, especificada em lei. A lei também poderia reduzir os limites de tempo referidos acima, de acordo com a natureza especial de cada serviço.[15]
O art. 100 da constituição de 1967 previa que o funcionário público se aposentasse em três situações: na de o funcionário tornar-se inválido para o trabalho (Art. 100, I); quando completasse setenta anos, de maneira compulsória (Art. 100, II); após trinta e cinco anos de serviço se homem (Art. 100, III), e trinta anos, se mulher (Art. 100, § 1º). A lei poderia reduzir os limites de idade e tempo de serviço, desde que não inferiores a sessenta e cinco e vinte e cinco anos, respectivamente, para a aposentadoria compulsória e a facultativa, com proventos integrais (Art. 100, §2º).
Explica Miranda que eram quatro, e não três, os casos de aposentadoria reconhecidos pela Constituição de 1967:
a) por invalidez;
b) aos setenta anos de idade;
c) a pedido do funcionário público, se conta trinta e cinco anos de serviço;
d) se a lei diminuísse o limite de setenta anos, em face da natureza especial do serviço.
A aposentadoria por invalidez poderia dar-se por interesse do aposentado ou do Estado. Exemplifica com casos de acidente ou moléstia profissional – no interesse do funcionário, ou subjetiva – e casos de moléstia contagiosa – no interesse do Estado, a que chama objetiva. Lembra que estas estavam inseridas na hipótese do art. 100, I e que não existiam as aposentadorias de caráter disciplinar ou premial.
O art. 100 não era aplicável aos funcionários públicos em comissão, ou em cargo de confiança, pelo fato de não terem os mesmos o direito à estabilidade.
O funcionário público que completasse setenta anos de idade estava automaticamente aposentado. Tal aposentadoria vinha em obediência a regra jurídica cogente.
Miranda lembra que o funcionário público que atingisse trinta e cinco anos de serviço tinha:
“…direito, pretensão e ação para aposentar-se.”
O pedido de aposentadoria era feito à administração ou ao órgão onde era exercida a função pública. A decisão era declaratória e, no caso de indeferimento, podia o pretendente propor ação judicial.
Nos casos de funcionária pública, a aposentadoria podia se dar aos trinta anos de exercício de serviço público. Havia pedido à administração e a decisão era declarativa, haja vista a constitutividade inserida na manifestação de vontade, constante do pedido.
Mudança do funcionário que garantia ao mesmo passagem à inatividade remunerada, o direito da aposentadoria era assegurado no Art. 101 da Constituição de 1969.
Os estatutos garantiam o mesmo direito nos casos de invalidez; compulsoriamente, aos setenta anos de idade; voluntariamente, após trinta e cinco anos de serviço.
Os casos de invalidez eram tratados no seu art.101, I, e, definidos como aqueles em que o funcionário, por acidente em serviço ou em razão de moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável especificada em lei, se tornasse incapaz para o trabalho.
Prevista no Art.101, II, a aposentadoria compulsória só era cabível quando o funcionário alcançasse a idade limite para a permanência no serviço público: setenta anos.
Já a aposentadoria voluntária, com previsão no art. 101, III, era a faculdade de o funcionário se desligar do trabalho e passar para a inatividade remunerada, após trinta e cinco anos de serviço. Quanto às mulheres, em função de a natureza especial prevista em lei ordinária ou a situação pessoal da funcionária garantiam direito à aposentadoria após trinta anos de serviço.
Os inativos recebiam o que se chamava de proventos. Os proventos eram integrais ou proporcionais ao tempo de serviço. As aposentadorias eram integrais, nos casos de aposentadoria voluntária e por invalidez. Já as aposentadorias dos que contassem com menos de trinta e cinco anos de serviço, se do sexo masculino, ou de trinta anos, se do feminino, eram proporcionais ao tempo de serviço.
O art. 40 da Constituição Federal de 1988 determinava que o servidor público aposentaria nas seguintes situações:
a) por invalidez permanente, com proventos integrais, quando decorrentes de acidente em serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável, especificadas em lei, e proporcionais nos demais casos.;
b) compulsoriamente, aos setenta anos de idade, com proventos proporcionais ao tempo de serviço;
c) voluntariamente, aos trinta e cinco anos de serviço, se homem, e aos trinta, se mulher, com proventos integrais; aos trinta anos de efetivo exercício em funções de magistério, se professor, e vinte e cinco, se professora, com proventos integrais; aos trinta anos de serviço, se homem e aos vinte e cinco, se mulher, com proventos proporcionais a esse tempo; aos sessenta e cinco anos de idade, se homem, e aos sessenta, se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de serviço.
Os parágrafos 1º ao 5º deste artigo tratavam das exceções, nos casos de exercício de atividades penosas, insalubres ou perigosas, das aposentadorias em cargos ou empregos temporários a serem tratadas por lei, do cômputo igual de serviço público federal, estadual ou municipal para os efeitos de aposentadoria e disponibilidade, da revisão dos proventos da aposentadoria, na mesma proporção e na mesma data, sempre que fosse modificada a remuneração dos servidores em atividade, além de serem estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos servidores em atividade, mesmo quando decorrentes de transformação ou reclassificação de cargo ou função em que se ocorresse a aposentadoria, conforme os critérios da lei, e, por fim, do benefício da pensão por morte, correspondente à totalidade dos vencimentos.
No tocante ao montepio, considerado por Brandão Cavalcanti como um dever de justiça social, não constituía nem pecúlio e nem capital. Segundo o mesmo autor, o decreto 942 A, de 31 de outubro de 1890, que instituiu o montepio para os funcionários da Fazenda, declarava expressamente que o mesmo tinha por fim:
“…prover á subsistência e amparar o futuro das famílias dos mesmos empregados, quando estes falecerem ou ficarem inabilitados para sustenta-las decentemente”.
Explicava ainda que não existia relação alguma entre a contribuição do funcionário e a pensão.[16] Demonstrava que o nosso sistema muito se assemelhava do sistema francês de montepio que, embora reconhecendo o direito do funcionário, obrigava o mesmo a contribuir e o Estado a subvencionar.
A diferença do sistema francês, em relação ao brasileiro, era a de que o nosso não previa a constituição de um fundo ou uma caixa, mas apenas a responsabilidade do Estado que:
“…fixa a contribuição do funcionário e assume a responsabilidade pela pensão.”
O sistema de montepios dos funcionários públicos foi substituído, em virtude do decreto 5128 de 31 de dezembro de 1926, por um regime de pecúlios baseado nas instituições de seguro.
O decreto criou o Instituto de Previdência dos Funcionários Públicos da União, dotado de personalidade jurídica, com a finalidade de constituir e assegurar pecúlio ou pensão, em benefício da família de todo contribuinte falecido. Posteriormente, diversos decretos modificaram sua estrutura original.
Em 1934, o Instituto de Previdência passou a chamar-se de Instituto Nacional de Previdência, subordinado ao Ministério do Trabalho, Industria e Comércio e teve sua finalidade ampliada.
Deste modo, além de assegurar pecúlio ou pensão á família do contribuinte falecido, proporcionava a aquisição de casas para contribuintes e beneficiários e facilitava empréstimos e outras vantagens.
Conclusões.
A seguridade social é relevante instrumento de integração na sociedade e a sua manutenção dos indivíduos que não são capazes de se manter economicamente.
A preocupação que fica é no sentido de que o Poder Público dê preferência ao pagamento de juros ao setor financeiro em detrimento dos gastos mais essenciais na área social.
O ser humano não deve ser colocado em comparação aos aspectos financeiros quando do planejamento dos gastos realmente efetivados pelo Estado. E mais ainda, as verbas destinadas ao social no orçamento devem ser realmente convertidas em gastos, ou seja, deve haver realmente o investimento daquela verba.
Entretanto, na atualidade são objeto de toda uma cultura de valorização e realmente favorecidos os Estados de Direito, democráticos, responsáveis nos gastos fiscais e que são capazes de se tornar lugares interessantes para o capital internacional se instalar, com os menores gastos e os maiores resultados possíveis em questão de volume de investimentos, tempo e retorno de capital.
É como se não houvesse outra alternativa…
Informações Sobre o Autor
Francisco Mafra.
Doutor em direito administrativo pela UFMG, advogado, consultor jurídico, palestrante e professor universitário. Autor de centenas de publicações jurídicas na Internet e do livro “O Servidor Público e a Reforma Administrativa”, Rio de Janeiro: Forense, no prelo.
