Análise crítica sobre a nova Emenda Constitucional n.º 105/2019

Débora Coelho Costa (Bacharel em Direito pelas UFMA, Pós-graduada em Direito Constitucional Aplicado, Assessora do Ministério Público de Contas do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão)

Resumo: Entre tantos desafios envolvendo o controle dos recursos públicos, surge o repasse de emendas individuais ao Orçamento Federal para Estados, DF e Municípios, haja vista a recente modificação, advinda com a Emenda Constitucional n.º 105/2019, promulgada em 12/12/19, e já em vigor desde 1º/1/20, que acrescentou o art. 166-A à CF/88, instituindo duas novas modalidades de transferências: a) transferência especial, e; b) transferência com finalidade definida. A primeira foi criada com uma natureza jurídica nova, que não se amolda completamente à natureza das transferências constitucionais obrigatórias (a exemplo do FPM ou do FPE) tampouco às voluntárias (tais como convênios), apesar de ter com cada uma destas um ou alguns pontos de semelhança. A nova transferência ESPECIAL tem natureza e traços próprios, autorizando o repasse DIRETO de recursos para as contas do FPM e do FPE, dos entes beneficiados, indicados pelos parlamentares, sem a necessidade de firmar convênio ou outro instrumento. Adotou-se forma menos burocrática, de repasse mais célere, eliminando etapas de fiscalização e controle previstas nos casos dos convênios, permitindo que recursos de fontes e regras de uso diferentes sejam misturados numa mesma conta bancária. E, ainda, incorpora tal recurso ao patrimônio do ente beneficiado desde o ato da transferência, deixando a competência de fiscalização destes a cargo dos órgãos estaduais ou municipais de controle (Tribunais de Contas dos Estados, DF e Municípios), sem fixar uma regulamentação própria que evite a malversação dos recursos.

Palavras-chave: Emendas individuais impositivas. Transferência Especial. Transferência Direta.

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Abstract: Among so many challenges involving the control of public resources, there is the transfer of individual amendments to the Federal Budget to States, DF and Municipalities, given the recent modification, arising from Constitutional Amendment No. 105/2019, promulgated on 12/12/12 / 19, and already in force since 1/1/20, which added art. 166-A to CF / 88, instituting two new transfer modalities: a) special transfer, and; b) transfer with defined purpose. The first was created with a new legal nature, which does not conform entirely to the nature of mandatory constitutional transfers (such as the FPM or FPE) nor to voluntary ones (such as agreements), despite having with each of them one or a few points of similarity. The new SPECIAL transfer has its own nature and characteristics, authorizing the DIRECT transfer of funds to the FPM and FPE accounts, of the beneficiary entities, indicated by the parliamentarians, without the need to sign an agreement or other instrument. A less bureaucratic way was adopted, with faster transfer, eliminating inspection and control steps provided for in the cases of agreements, allowing resources from different sources and rules of use to be mixed in the same bank account. And, yet, it incorporates such resource to the patrimony of the benefited entity since the act of transfer, leaving the power of inspection of these to the state or municipal control bodies (Courts of Accounts of the States, DF and Municipalities), without establishing a specific regulation that avoids misuse of resources.

Keywords: Individual imposing amendments. Special Transfer. Direct Transfer

Sumário: Introdução. 1.Evolução do Sistema. 2.Mudanças com a EC N.º 105/2019. 3. Implicações de tais mudanças. 4. A necessidade de regulamentação. Conclusão. Referências.

Introdução

As emendas parlamentares, segundo CF/88, são instrumentos que o Congresso possui para participar da elaboração do orçamento anual, enviado anualmente pelo Executivo. Acrescentam propostas de programações orçamentárias que visam atender as demandas das populações dos locais que os parlamentares eleitos representam. Influenciam diretamente na decisão sobre onde o dinheiro público deverá ser gasto, opinam e influem na alocação de recursos públicos em função dos compromissos que estes assumiram durante seu mandato.

Existem quatro tipos de emendas feitas no orçamento: a individual, de bancada, de comissão e de relatoria. Ambas são subordinadas às normas rígidas estabelecidas pela CF/88, LRF ( LC n.º101/00), Lei n. 4320/64 e reguladas pela Resolução n.º 01/2006 do Congresso Nacional.[1]

A primeira, a emenda INDIVIDUAL, será a de maior interesse na análise aqui tratada. De autoria de cada Senador ou Deputado. Atualmente representam dentro do Congresso Nacional: 513 Deputados e 81 Senadores, alcançando o total de 594 parlamentares.

De acordo com a Resolução n.º 01/2006 do CN (modificada pela Resolução n.º 3/2015 -CN, após EC. n.º 86/15), cada parlamentar pode apresentar, a cada ano, até 25 emendas INDIVIDUAIS e, geralmente, indicam como beneficiários, justamente, os entes onde estão localizadas suas bases eleitorais, ou seja, onde moram os eleitores que votaram neles e aos quais eles representam.

A partir de 2015, com a promulgação da EC N.º 86/2015[2], que alterou pontualmente os art. 165 e 166 da CF/88, conferindo ao orçamento um caráter mais impositivo do que só autorizativo, passaram a vigorar as seguintes regras a respeito dos limites para indicação e execução das referidas emendas INDIVIDUAIS:

a) podem estas serem indicadas até o valor total equivalente a, no máximo, 1,2% da receita corrente líquida prevista no próprio projeto da LOA (§ 9º do art. 166 da CF/88 e art. 49 da Resolução n.01/2006) e;

b) devem obrigatoriamente serem executadas pelo Executivo no valor máximo equivalente a 1,2 % da receita corrente líquida da União do ano anterior;

c) sendo que o equivalente à metade desse valor (ou seja, até 0,6% da RCL do ano anterior) devendo ser gasto e destinado a ações e serviços públicos de SAÚDE, desde que não seja para suprir despesas com pessoal ou encargos sociais (§ 9º).

Em termos práticos, tomando-se como base os valores das receitas correntes líquidas, tanto a prevista no projeto da Lei Orçamentária de 2020 (PLN 22/2019–já aprovado e atualmente em vigor) quanto a apurada no exercício anterior de 2019, bem como com base nos dados divulgados no informativo conjunto disponibilizado pela Agência do Senado,[3] no orçamento deste ano de 2020, cada um dos 594 parlamentares (513 deputados +81 senadores) puderam propor esta modalidade de emenda, ou melhor, INDIVIDUAL, até o limite de 15,9 milhões (CADA UM). No total, multiplicando pelo número destes parlamentares, significou que o limite para propor emendas individuais para LOA 2020, foi de aproximadamente de 9, 5 bilhões.

E isto de fato ocorreu, eis que os Deputados apresentaram 7.269 emendas individuais, no total de R$ 8,2 bilhões, enquanto os Senadores apresentaram 1.072 emendas individuais, na soma total de R$ 1,3 bilhão.

Deste total de 7.269 emendas individuais, vale ressaltar que 3.057 emendas individuais foram indicadas e destinadas para serem gastas com ações e serviços de saúde, no valor total de R$ 5.506.229,9 bilhões, cumprindo o § 9º do art. 166 da CF/88 e art. 49 da Resolução n.01/2006). (Fonte: SIGA).

Estes, inclusive, tiveram o prazo até 16 de fevereiro de 2020 (terça-feira), segundo estabelecido na LDO 2020, publicada no dia 20/01/2020 no DOU, para indicarem, por fim, os Municípios para receberem emendas parlamentares, informando os valores e os beneficiários diretamente no cadastro do SIOP.[4] Entre estes, os que deverão receber estes recursos por meio das novas modalidades de transferências implementadas através da EC N. 105/2019.

Evolução do sistema

Até então, para que essas emendas individuais impositivas, efetivamente chegassem às contas dos entes beneficiados, embora dispensando a comprovação de adimplência destes como normalmente se exigia para celebrar convênios até antes de 2015, era necessária a celebração de CONVÊNIOS, CONTRATOS DE REPASSE ou instrumentos similares, com os órgãos da União e por intermédio da sua mandatária, CAIXA ECONÔMICA FEDERAL.

Nestes casos, a CAIXA atua na transferência e gerência bancária das contas específicas para recebimento de tais valores, bem como na fiscalização da aplicação de tais recursos. Atua também nos processos de enquadramento, de análise da engenharia, verificação dos resultados dos processos licitatórios, acompanhamento da execução físico-financeira, bem como da reprogramação contratual. Exerce um papel fundamental de controle e oferece maior eficiência e eficácia na aplicação regular dos recursos, para que estes realmente alcancem seus objetos e objetivo final, garantindo que a população realmente seja alcançada pelos benefícios imediatos de tais recursos.

Ou seja, de forma geral, as emendas parlamentares INDIVIDUAIS federais, até então, eram transferidas aos demais entes federados beneficiados, por meio de TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA (espécie tratada no art. 25 da LC N.º 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal[5]), dentro dos moldes e limites impostos pelo Decreto n.º 6.170/2007 e regulamentado pela Portaria Interministerial n.º 127/2008 – antiga sistemática de celebração de convênios regida pela Instrução Normativa n.º 1/1997-STN. 70/2007 e regulamentado pela Portaria Interministerial n.º 127/2008, exceto quanto à obrigatoriedade de comprovar adimplência (que passou a ser dispensada desde a EC N.86/2015).

Em tal sistemática, embora o recebimento de tais recursos nas contas dos entes beneficiários, fosse mais demorado, a vantagem era que existia um maior controle sobre a aplicação dos recursos. O trâmite prévio exigido antes da liberação dos valores, possibilitava, justamente, uma fiscalização mais efetiva que, até então, era de responsabilidade dos órgãos de controle internos federais, do Tribunal de Contas da União, da Controladoria Geral da União, e do Ministério Público Federal e a da Polícia Federal.

Os parlamentares, primeiramente, indicavam suas emendas individuais pelo SIOP[6]^.. Depois cadastravam os dados das mesmas no SINCOV. A partir de quando as indicações passavam a ser examinadas pelos órgãos federais, que, por fim, concluía-se pela aprovação ou não das mesmas, ou pela necessidade ou não de complementação ou ajuste.

Se aprovadas, passava-se à fase de celebração do contrato de repasse ou convênio, após realizado o EMPENHO DO CRÉDITO, até o último dia útil do ano, podendo a partir daí ser realizado os atos subsequentes como autorização para realizar licitação, contratação, início dos objetos, liberação dos recursos empenhados, pagamentos e execução dos serviços, tudo também fiscalizado e acompanhado por intermédio da CAIXA ECONÔMICA FEDERAL.

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Do mesmo modo, a transparência e formas de controle sobre a aplicação de tais verbas, eram garantidas tanto aos órgãos de controle quanto aos cidadãos, por meios dos sistemas, plataformas e instrumentos disponibilizados no âmbito federal, com é o caso do SINCOV[7], da Plataforma mais Brasil[8], do próprio portal da transparência federal da CGU[9], e da câmara federal[10].

Acontece que, segundo opinião dos parlamentares que votaram a favor da aprovação da EC N.º 105/2019, toda essa burocracia e trâmite propicia a demora no repasse destes valores aos entes e dificulta a execução e término das obras ou serviços por partes destes, motivo pelo qual defendem a aprovação da PEC n.º 48/2019, denominada por eles como a “PEC DA EFICIÊNCIA”[11].

Ao contrário do que opinou a maioria expressiva dos 505 cidadãos que participaram no portal da Câmara e Senado sobre esta PEC, ao manifestarem-se que autorizar e permitir o repasse direto desses valores para prefeituras, por exemplo, sem necessidade de convênio e , principalmente, em pleno ano eleitoral, é temerário e um retrocesso ao controle de recursos.

Da forma como também entendeu o Ministério Público Federal que, inclusive, denominou esta PEC de “PEC DA CORRUPÇÃO”[12] por considerar que o repasse direto de tais recursos fragiliza o combate à corrupção justamente por dispensar etapas e instrumentos de controle utilizados nos casos de repasse de transferências voluntárias, por exemplo.

Mesmo sem aprovação popular, foi promulgada a EC N.º 105/2019[13], em 12/12/2019[14], decorrente dos projetos de emenda PECs n.° 61/2015 e 48/2019, que acrescentou o art. 166-A na CF/88, e passou a permitir que as emendas parlamentares INDIVIDUAIS, a partir de janeiro deste ano de 2020, sejam repassadas aos entes federados por meio de duas novas formas de transferências:

a) sendo a primeira denominada TRANSFERÊNCIA ESPECIAL (inciso I do art. 166-A) e;

b) a segunda denominada TRANSFERÊNCIA COM FINALIDADE DEFINIDA (inciso II do art. 166-A).

Mudanças com a EC N.º 105/2019

Na presente análise, é sobre a TRANSFERÊNCIA ESPECIAL que devemos dedicar mais atenção, visto que esta é que apresenta, de fato, uma nova modalidade de procedimento para transferência de tais emendas. Transfere realmente, a esfera de fiscalização e controle, que antes era de competência federal, deixando está a cargo da esfera estadual, incluindo mais esta missão aos Tribunais de Contas dos Estados e Municípios.

Segundo essa nova modalidade de transferência da EC N.º 105/2019, denominada de TRANSFERÊNCIA ESPECIAL, passou a ser permitido que os valores das emendas parlamentares individuais, que são destacadas dos cofres da União, sejam repassados, obrigatoriamente, de forma DIRETA para as contas do FPE e FPM, dos Estados e Municípios, indicados pelos parlamentares como beneficiários, sem exigir destes que as incluam no SINCOV, nem que apresentem planos de trabalhos nem projetos ou assinem qualquer documento como condição prévia para recebê-las.

Ou seja, a inovação dispensa a exigência da celebração prévia de convênio, contrato de repasse ou outro instrumento similar com um órgão público da União ou intermediário (inciso II do § 2º doa rt. 166-A), bem como a necessidade de abertura de conta bancária específica para receber tais recursos, podendo essa verba da União ser transferida diretamente para as contas do FPM e FPE dos entes beneficiários.

A nova emenda confere a estes, apenas de forma opcional, a possibilidade, de firmarem contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação deste recurso (§ 3º do art. 166-A), mas só se assim desejarem.

Sendo assim, nesta nova modalidade de transferência, os valores repassados por ela passam a pertencerem aos entes federados beneficiados, imediatamente, a partir do momento da transferência ( inciso II do § 2º), a partir de quando estes podem utilizá-los, inclusive, de forma livre e discricionária, sem vinculação, ou melhor, da forma como quiserem, desde que os apliquem nas áreas finalísticas de sua competência (inciso III do § 2º) devendo observar, apenas, algumas regras estabelecidas na própria emenda, quais sejam: a obrigação de terem que aplicar, pelo menos, 70% desta espécie com gastos de capital (obras, por exemplo) (§ 5º).

A nova emenda constitucional estabelece, ainda, que as transferências, tanto a Especial quanto as de Finalidade definida:

a) NÃO integrarão a receita dos entes federados beneficiados para fins de REPATRIAÇÃO nem para cálculo dos LIMITES com despesa de pessoal e inativo e de endividamento (parágrafo 1º);
b) bem como NÃO poderão ser aplicadas no pagamento de DESPESAS COM PESSOAL e ENCARGOS SOCIAIS de ativos, inativos e pensionistas ( inciso I, do § 1º) nem de encargos referentes a serviço de dívida ( inciso II do § 1º).

A permissão do repasse direto, sem exigir mais a prévia celebração de convênio, no caso das TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS, foi a mudança que acabou por atrair, portanto, a partir de então, a competência dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, CGE, órgãos de controle interno dos Estados e municípios, bem como do Ministério Público Estadual para fiscalizarem tais recursos.

Já sobre a outra modalidade de transferências, também prevista na EC N. 105/2019, ou seja, a transferência com FINALIDADE DEFINIDA, os recursos não poderão ser aplicados de forma discricionária pelo poder executivo dos entes federados beneficiados. Nesta modalidade, o recurso será VINCULADO à programação estabelecida na emenda parlamentar e aplicados nas áreas de competência constitucional da União (incisos I e II do § 4º), motivo pelo qual, pode-se concluir que, nesta modalidade, foi mantida a antiga e já utilizada sistemática aplicada às emendas parlamentares individuais, antes da promulgação da EC N. 105/2019. Não mudaram significativamente suas regras quanto à sua fiscalização que continuará sendo dos órgãos de controle da União.

É o caso do TCU, CGU, MPF e PF, e sua natureza jurídica continuará sendo muito similar à das transferências voluntárias, principalmente quanto a sua vinculação, já que continuarão a serem verbas vinculadas à programação estabelecida na emenda parlamentar, dependente da vontade deste ,em querer passar tal valor a um determinado ente, e deste em querer receber tal valor através da assinatura de convênio ou instrumentos similares, assumindo contraprestações e obrigações.

2.1 Implicações de tais mudanças

Tais inovações, como a de deixar a competência para fiscalizar as transferências especiais, a cargo das Cortes de Contas Estaduais e Municipais, bem como a de impedir que as transferências previstas na EC n.º105/2019 sejam incluídas entre as receitas para fins de cálculo e apuração dos limites com gastos de despesas com pessoal e de endividamento, também impõem a necessidade de, por exemplo, no âmbito interno dos entes beneficiários como no âmbito dos órgãos fiscalizadores, serem adotadas modificações e novas regulamentações sobre o modelo, ferramentas e demais instrumentos que estes já dispunham, e que já vinham utilizando para conferência de tais cálculos e fiscalização do cumprimento, pelos entes, das regras sobre a aplicação de tais valores, adaptando-os às novas regras.

A exemplo, já que as mudanças introduzidas pela nova emenda refletem diretamente na sistemática e fórmula de cálculo das receitas e limites, anteriormente aplicados, bem como na forma de acompanhamento dos relatórios fiscais dos entes, pelos Tribunais de Contas Estaduais, agora, devem, com máxima urgência, serem atualizados e adaptados às novas regras.

É importante, ainda, controlar e acompanhar e, inclusive, esclarecer e definir, se os 50% das emendas individuais que obrigatoriamente devem ser destinadas para gastos relacionados à área da saúde (de forma vinculada, conforme prevista no § 9º do art. 166 da CF/88 e art. 49 da Resolução n.01/2006), poderão ser ou não repassados aos entes, por meio da transferência direta, denominada especial, já que esta nova modalidade permite que os recursos sejam aplicados, de forma livre e discricionária, sem vinculação, ou melhor, da forma como os entes beneficiários desejarem, desde que os aplique nas áreas finalísticas de sua competência (inciso III do § 2º do art. 166-A).

Sendo assim, o que se percebe, a princípio, é que quando se tratar destes 50% dos valores referentes às emendas individuais que deverão ser aplicados e estão vinculados a gastos com serviços da área de saúde, tais valores não poderão ser repassados aos entes de forma direta, ou seja, por TRANSFERÊNCIA ESPECIAL, já que esta dispensa vinculação e desobriga a celebração de instrumentos prévios.

Percebe-se, portanto, que são várias as peculiaridades e mudanças introduzidas pela nova EC. 105/2019, bem como as dúvidas dela decorrentes.

Destaca-se, ainda que, se as transferências de emendas individuais impositivas já vinham sendo tratadas como uma nova modalidade de transferência (sui generis)[15], sem poder ser totalmente enquadrada como transferências de natureza obrigatórias (constitucionais ou legais, como respectivamente são, por exemplo, o FPM e o Bolsa Família, PNAE ou fundo a fundo) nem exatamente voluntárias (como são os convênios, contratos de repasse e termos de parceria), agora mesmo é que, após esta nova emenda apresentar essa novidade de repasse direto, e sem convênio, aos Estados e Municípios, sua natureza jurídica se tornou ainda mais diferente, própria e específica em relação às outras já existentes.

Isto porque, até antes da EC N.º 105/2019, os repasses de recursos constantes do orçamento da União a Estados e Municípios, só poderiam ser efetuados por meio de três formas de transferência, as duas primeiras sendo OBRIGATÓRIAS ( constitucionais e legais), e a segunda VOLUNTÁRIA.

Entre as OBRIGATÓRIAS, citam-se as:

a) Transferências Constitucionais: são as previstas na Constituição, e que independem da vontade do ente que repassa, de contínua obrigação, e que não exigem condicionantes para serem repassadas, ou seja, o ente beneficiário não precisa de nenhuma formalidade ou contrapartida para receber este recurso. Citam-se como sendo desta categoria os denominados Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e dos Estados (FPE);

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b) Transferências Legais: são as previstas em lei, podem ser condicionadas ou não (podendo a lei exigir ou não do beneficiário que cumpra algum requisito legal ou não para receber e acessar o recurso, repasses de recursos federais para estados, Distrito Federal e municípios regidos por leis específicas). Cita -se como sendo desta categoria:

b.1) as que não se vinculam à aplicação dos recursos repassados – o ente recebedor dos recursos possui liberdade para definir a despesa correspondente ao recurso repassado;

b.2) as que vinculam a aplicação dos recursos repassados a um fim específico – a transferência tem um aspecto finalístico, ou seja, os recursos são repassados para atender a uma despesa específica, que seriam :

b.2.1.) Transferência Direta ao Cidadão (Exemplos: Bolsa Família e Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.);

b.2.2) Transferência Automática (consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depósito em conta corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Essa forma de transferência é empregada na descentralização de recursos em determinados programas da área de educação. São exemplos de programas governamentais que utilizam as transferências automáticas: Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE, Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar – PNATE, Programa de Educação de Jovens e Adultos, Programa Brasil Alfabetizado etc. ;

b.2.3) Transferência Fundo a Fundo. descentralização de recursos disciplinado em leis específicas que se caracterizam pelo repasse direto de recursos provenientes de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. obrigatórias de caráter continuado” como definido pelo art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000): “Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.” Os fundos que atualmente operam essa modalidade de transferência são o Fundo Nacional da Assistência Social – FNAS e o Fundo Nacional de Saúde – FNS. O primeiro regulamentado pela Lei n.º 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, e pelo Decreto n.º 2.529, de 25 de março de 1998. E o segundo, disciplinado pela Lei n.º 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, e regulamentado pelo Decreto n.º 1.232, de 30 de agosto de 1994.

c) Transferências VOLUNTÁRIAS: são os repasses de recursos correntes ou de capital da União a Estados, Distrito Federal, municípios e entidades privadas sem fins lucrativos a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorram de determinação constitucional nem legal, mas que decorrem da vontade do Governo Federal e do Estado ou Município para a realização de uma determinada ação (por exemplo, a construção de escolas públicas). Primeiro, decorrem da vontade das partes para a realização de uma determinada e específica despesa pública; e que, para serem repassadas, dependem de 3 instrumentos para viabilizar seus envios; e funcionam como um mecanismo para que os governos federal ou estadual possam transferir recursos para os municípios com base em demandas específicas dessas localidades. Por sua natureza, as transferências voluntárias são normalmente condicionais, pois exigem contrapartida dos municípios, que também precisam cumprir com algum requisito legal e formalizar essa transferência via contrato ou algum tipo de convênio com esses outros entes da federação. São tipos destas os:

c.1) Convênios;

c.2) Contratos de Repasse (através de agências financeiras oficias);

c.3) Termo de Parceria (no caso de beneficiários serem OSCIP).

Deste modo, considerando que as TRANSFERÊNCIAS ESPECIAIS, diretas, previstas na EC N. 105/2019, apesar de previstas na CF/88, e advirem de recursos de emendas individuais impositivas, também previstas na CF/88, não podem ser consideradas como de natureza similar ao FPM ou FPE, visto que diferentemente destes, por exemplo, os Estados beneficiados não ficarão sujeitos nem obrigados a partilhar (repatriar) com os municípios, o que receberem de emendas individuais repassadas através de transferência direta.

Isso só acontece quando recebem o FPE, razão pela qual já se percebe que os recursos advindos desta nova categoria de transferências, apesar de poderem ser repassados diretamente nas contas de FPE e FPM, merecem ser fiscalizados, controlados e monitorados por uma forma própria e específica que atenda suas peculiaridades, ainda a ser regulamentada pelas Cortes de Contas Estaduais e Municipais.

Como já opinaram AGU e CGU, no PARECER PLENÁRIO n. 00001/2019/CNU/CGU/AGU, as EPIs- emendas parlamentares individuais- atraem elementos jurídicos tanto das figuras de transferência obrigatória, quanto das figuras de transferência voluntária, e, portanto, configuram um terceiro gênero.[16]

Assemelha-se às transferências obrigatórias (constitucionais ou legais) quando consideramos que estão previstas no art. 166-A da CF/88, e quando estabelecem que 50% dos valores destinados a elas deverão obrigatoriamente ser executados com destinação de 15% (quinze por cento) da receita corrente líquida do respectivo exercício financeiro à ações e serviços da área de saúde, tratando-as como obrigatórias a fundamento constitucional autônomo. Mas logo deixam de ser como estas quando se considera que para serem repassadas a um ente específico, dependerão da vontade de indicação de um parlamentar e também do ente beneficiado. Momento quando, passam a se assemelhar à natureza das transferências voluntárias e ao mesmo tempo, divergindo-se destas, quando, na modalidade de transferência especial, dispensam a celebração de convênio ou instrumento similar (típicos das transferências voluntárias).

Além das mudanças já acima destacadas, ainda cumpre tratar sobre a garantia que consta estabelecida na própria EC n.º 105/2019, art. 2º, de que pelo menos, 60% de tais transferências, devam ser EXECUTADAS ainda no primeiro semestre deste ano de 2020 que, ainda, é um ano eleitoral, o que de certa forma traz uma conotação preocupante aos órgãos de fiscalização.

Isto porque, as transferências destas emendas, de forma direta, poderá ser, neste ano eleitoral, em vez de uma maneira de financiar realmente obras e serviços importantes, trazendo benefícios à população, apenas uma maneira flexível dos parlamentares poderem repassar diretamente verba da União aos Estados e municípios de suas bases. Poderá, disfarçadamente, conferir a estes uma vantagem financeira em relação ao pleito, comprometendo o equilíbrio eleitoral e permitindo que os parlamentares passem a ter maior poder de influenciar nas eleições de suas bases, bem como de barganhar com os políticos tais recursos em favor de apoio.

Ou seja, apesar de existir a opinião otimista de que as mudanças introduzidas pela EC N.º 105/2015, reforçam o pacto democrático, conferem maior liberdade e oportunidade de participação dos parlamentares na execução do orçamento e permitem que valores cheguem mais rápido e facilmente nas localidades, existe também a visão mais pessimista de que, num país como Brasil, que já vivenciou escândalos de corrupção, como o dos “anões do orçamento”, bem como o descontrole e falta de fiscalização na aplicação de recursos públicos, as novas mudanças da EC N.º 105/2019, representam, assim, mais riscos e preocupações do que vantagens.

É por tal motivo e com este receio que tais mudanças merecem ser estudadas e avaliadas no âmbito dos Tribunais de Contas, inclusive nos Estaduais, e nos demais órgãos fiscalizadores, principalmente porque, com o advento da nova emenda, não resta dúvida de que as Cortes Estaduais e Municipais passaram a serem responsáveis e competentes pela fiscalização de tais verbas, sempre que forem transferidas aos Estados e aos municípios, de forma direta, ou seja, por meio de transferência especial, na conta do FPE e FPM, dos respectivos entes beneficiados.

A necessidade de regulamentação

As vantagens dos Governos Estaduais ou os Municípios poderem receber tais valores de forma mais célere e menos burocrática, e utilizá-los de forma mais discricionária, não significa dizer que isto, de fato, será melhor nem que trará mais benefícios à população, pois isto, na verdade, poderá é desfavorecer e muito AS FORMAS DE CONTROLE e, portanto, o combate à corrupção.

Isto porque, tais mudanças que desobrigam formalidades, facilitam a possível malversação e desvio destas verbas públicas pelos entes beneficiados. Diminuem o controle e a vigilância sobre a execução e aplicação destes valores, da forma como se fazia antes da EC N.º 105/2019. Inclusive, retirou da competência federal a fiscalização de tais valores, que já detinha de sistemas, plataformas de acesso e fiscalização, de ferramentas e meios de controle disponíveis para acompanhamento do uso de tais recursos, repassando, agora, tal responsabilidade, para as Cortes de Contas e órgãos de controle Estaduais e municipais que, portanto, para darem conta desta nova atribuição precisam, rapidamente, adaptarem-se, regulamentarem as suas formas de controle e atuação sobre tais recursos, a fim de que se tornem aptos à fiscalização, sem prejuízos para sociedade.

O que se percebe, portanto, é que a nova modalidade de TRANSFERÊNCIA ESPECIAL, criada com a emenda constitucional n.º 105/2019, vem desacompanhada de regras que estabeleçam, por exemplo, como passará a ser, a partir de então, a fiscalização e monitoramento das mesmas pelos órgãos de controle.

E, ainda, sem esclarecer dúvidas como:

a) quando, onde e como o Governador ou prefeitos deverão informar e prestar contas de tais repasses à Corte de Contas do Estado?;
b) quais valores estão recebendo de forma direta, mensalmente, através destas TRANSFERÊNCIAS ESPECIAL, diretamente nas suas contas do FPE e FPM, respectivamente?;
c) bem como, sobre em quê e onde irão aplicá-las e, também, onde deverão e de que forma deverão comprovar e prestar contas do que realmente utilizou de tais verbas e em que prazo?
d) como deverá ser avaliado se entes beneficiários cumpriram com os percentuais de uso e limites de gastos pré estabelecidos na emenda?

Estas dúvidas, assim como outras, portanto, devem ser, o quanto antes, esclarecidas e orientadas pelas Cortes de Contas e demais fiscalizadores, sob pena de permitirem que essas novas transferências entrem nas contas dos Estados e municípios, incorporando-se e misturando-se aos recursos do FPE ou FPM, sem qualquer controle ou possibilidade de fiscalização sobre seus gastos e aplicação, muito menos posterior e a destempo.

Conclusão

Ao analisar-se, portanto, as mudanças advindas com a promulgação da nova emenda EC N.º 105/2019, o que podemos concluir é que há uma necessidade, urgente e imprescindível, de regulamentação sobre a mesma. Caso contrário, bilhões serão repassados da União, de forma direta, aos demais entes federados, sem maior controle, em pleno ano eleitoral. O que facilita a malversação de recursos públicos e contribui com o desequilíbrio eleitoral.

Corre-se o risco, também, de tal artifício vir a ser repetido nas demais esferas, já que, assim como os parlamentares federais criaram essa possibilidade, os Deputados Estaduais, dentro de seus Estados, ou Vereadores no âmbito municipal, poderão fazê-los se assim proporem e aprovarem, com fulcro no princípio da simetria. E isto só aumentará o percentual e o valor de recursos públicos que passarão a ser transferidos de uma esfera para outra, em pleno ano eleitoral, sem maior controle.

* Débora Coelho Costa é Assessora da Procuradoria de Contas do MPC do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TCE-MA)

Referências

-Constituição da República Federativa do Brasil promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm > Acesso em 20 jan. 2020. ___.

-Decreto nº 6.170 de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Disponível em .Acesso em 20 jan. 2020. ___.

-Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em . Acesso em 20 jan. 2020. ___.

-Lei 4.320 de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm >. -Acesso em 20 jan. 2020. ___.

-. Portal de Convênios. Desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Disponível em < http://portal.convenios.gov.br/ >.Acesso em 20 jan. 2020. ___.

– Portaria Interministerial nº 507 de 24 de novembro de 2011. Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, revoga a Portaria Interministerial nº 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008 e dá outras providências. Disponível em . Acesso em 20 jan. 2020. ___.

– Resolução nº 01 de 2006 do Congresso Nacional. Dispõe sobre a Comissão Mista Permanente a que se refere o § 1º do art. 166 da Constituição, bem como a tramitação das matérias a que se refere o mesmo artigo. Disponível em < Acesso em 20 jan. 2020. ___.

– Sistema de cadastro de propostas Fundo a Fundo. Fundo Nacional de Saúde. Desenvolvido pelo Ministério da Saúde. Disponível em < http://www.fns2.saude.gov.br/fafweb/ >. Acesso em 20 jan. 2020. ___.

[1] https://www2.camara.leg.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezembro-2006-548706-normaatualizada-pl.html

[2] http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc86.htm

[3] https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=8031764&ts=1573589709339&disposition=inline

[4] https://www.i9treinamentos.com/parlamentares-devem-indicar-emendas-ate-4-de-fevereiro/

[5] https://www.jusbrasil.com.br/topicos/11245086/artigo-25-lc-n-101-de-04-de-maio-de-2000

[6] https://www.siop.planejamento.gov.br/siop/

[7] https://siconv.com.br/acesso-livre/

[8] http://plataformamaisbrasil.gov.br/acesso-livre

[9] http://www.portaltransparencia.gov.br/emendas/consulta?ordenarPor=autor&direcao=asc

[10] https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa

[11] https://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2019/04/pec-da-eficiencia.shtml

[12] http://www.mpf.mp.br/pgr/noticias-pgr/pec-que-preve-transferencia-direta-de-recursos-de-emendas-parlamentares-para-estados-df-e-municipios-fragiliza-o-combate-a-corrupcao