Resumo: Considerando a sobejada importância de uma análise pormenorizada a respeito do novel instituto da Repercussão Geral como noviço e específico pressuposto de admissibilidade do Recurso Extraordinário, com destaque para as inovações oriundas da Emenda Constitucional n. 45/04, vamos desenvolver, neste artigo, uma abordagem orgânica e sistêmica aos aspectos precípuos que induziram a referida reforma, além de levarmos em consideração sua ulterior e fundamental consequência no desafogamento do Judiciário brasileiro, em especial do Supremo Tribunal Federal.
Palavras-chave: Repercussão Geral; Recurso Extraordinário; Constituição Federal: art. 102, III, §3º; Emenda Constitucional n. 45/04; Código de Processo Civil: art. 543-A e 543-B
Sumário: 1. Considerações introdutórias – 2. O Recurso Extraordinário – 3. Pressupostos de admissibilidade – 3.1. Pressupostos comuns – 3.2. Pressupostos específicos – 4. A progênie da Repercussão Geral – 5. Dissídio doutrinário quanto à imprescindibilidade da Repercussão Geral no ordenamento pátrio – 6. Aspectos conclusivos – Referências bibliográficas – Notas
1. Considerações introdutórias
Por proêmio, é tema recorrente nos Tribunais e em qualquer dos foros judiciais dos estados da Federação a discussão jurídica sobre o tema da repercussão geral no recurso extraordinário, disposto no art. 102, inciso III e §3º, da Constituição Democrática de 1988 c/c arts. 543-A e 543-B, do Código de Processo Civil.
Inicialmente, o presente trabalho visa elucidar o instituto do recurso extraordinário exposto transparentemente no art. 102, inciso III, da Carta Mãe de 1988, haja vista sua fundamental importância para o estudo dos requisitos específicos de sua admissibilidade, em especial, ao requisito da repercussão geral. Após este intróito acerca do recurso extraordinário como instrumento recursal perante o Supremo Tribunal Federal, analisar-se-á a progênie da repercussão geral como pressuposto coevo específico para a interposição de tal recurso de sede constitucional.
Após a contextualização da formação da repercussão geral, este trabalho tentará demonstrar, objetivamente, as diversas hermenêuticas doutrinarias existentes acerca da origem, importância e necessidade da repercussão geral para o ordenamento jurídico pátrio, assim como, as conseqüências processuais e constitucionais inseridas na Constituição da República pela Emenda Constitucional nº 45/04 concernente à aplicabilidade da mesma no recurso extraordinário.
2. O Recurso Extraordinário
Antes de mais nada, insta observar que o recurso extraordinário advindo da tradição republicana fora, com a promulgação da Carta Constitucional de 1988, cindido em dois recursos distintos, tais quais, o que conservou a sua nomenclatura e o que passou então a denominar-se recurso especial (BARROSO, 2008).
Consoante pode-se inferir através de uma simples leitura do art. 102, inciso III, da Carta Magna de 1988, o recurso extraordinário fixado pelo constituinte originário tem por escopo precípuo a revisão das teses jurídicas de matéria constitucional envolvidas nos julgamentos dos tribunais a quo[1]. Antagonicamente, o recurso especial, com espeque no art. 105, inciso III, da Constituição Federal de 1988, maneia todas as discussões consubstanciadas nas questões infraconstitucionais[2].
É imperioso ressaltar que apesar do recurso extraordinário encontrar amparo expresso no Pergaminho Constitucional de 1988, suas respectivas normas procedimentais encontram-se insertas no Código de Processo Civil, comum a todos os recursos.
Especificamente acerca do Supremo Tribunal Federal, é de sabença trivial que o Órgão de cúpula do Poder Judiciário detém sob sua competência duas espécies recursais distintas, consoante explicita a Carta Mater vigente, quais sejam, o recurso ordinário[3] e o recurso extraordinário[4], não sendo despicienda, portanto, a curial observação que se faz acerca das distinções existentes entre os mesmos, mormente à égide do processo de cognição.
Distinções estas que, entre outras, encontra-se explicita, de modo assente, na possibilidade inerente do recurso ordinário em abranger, na sua revisão, tanto a matéria de fato quanto a de direito, ensejando, em uma possível revisão integral do que eventualmente tenha decidido o Tribunal inferior. Entrementes, com efeito, cabe relembrar que o recurso extraordinário, assim como o especial, não é o instrumento recursal apropriado para o exercício de um terceiro grau de jurisdição, com reexame da causa[5]. Nele há somente discussões de direito, sem possibilidade, portanto, de reapreciação de provas, diferentemente, como já notado, do recurso ordinário.
Entre nós e em sintonia quanto às distinções em enfoque, os não menos ilustres processualistas cíveis Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart (2008, p. 569) reafirmam, com singular propriedade, que o recurso extraordinário não se presta a exercer juízo sobre mérito da decisão inquinada, ou seja, não se reaprecia a matéria e nem, tampouco, há o reexame das provas concernentes ao caso posto ao crivo judicial. Vale dizer que a finalidade do recurso extraordinário é a de assegurar que a Constituição Federal seja aplicada corretamente e, mormente, interpretada de modo uníssono por todos os tribunais e juízes monocráticos do país.
Humberto Theodoro Júnior (2007, p. 715), em sua análise a respeito da gênese do recurso extraordinário no direito vernáculo, afirma que “trata-se de uma criação do Direito Constitucional brasileiro, inspirado no Judiciary Act do Direito norte-americano”. Ademais, certo de sua prestimosa colaboração, assevera o eminente jurista que a denominação dada ao presente instrumento recursal foi adotada inicialmente no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, por se tratar de recurso excepcional, admissível apenas em hipóteses restritas, sendo, assim, consagrada pelas diversas Constituições pátrias a partir de 1934.
A respeito das hipóteses de cabimento do presente recurso, afora as causas decididas em única e última instância, as mesmas encontram esteio nas alíneas do art. 102, III, da Carta da República de 1988, a saber: a) contrariar dispositivo da Constituição; b) declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal; c) julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição; d) julgar válida lei local contestada em face de lei federal.
Faz-se mister observar que, a hipótese de cabimento do recurso extraordinário atinente à alínea d do supracitado art. 102, III, fora introduzida no ordenamento jurídico coevo mediante a Emenda Constitucional nº 45/04. Tal emenda teve o condão de deslocar para a Corte Constitucional por excelência competência até então reservada ao Superior Tribunal de Justiça, pela via do recurso especial[6].
Destaque-se, ademais, que a locução “causas decididas” utilizada no art. 102, III, presta-se à impugnação de qualquer decisão judicial definitiva, ainda que terminativa ou interlocutória. Em oposição à idéia primitiva de que apenas as decisões finais de mérito poderiam ser combatidas pela via do recurso extraordinário.
3. Pressupostos de Admissibilidade
Preliminarmente às analises conceitual, doutrinária e jurisprudencial a respeito do instituto jurídico do §3º, inserto no art. 102 do Pergaminho Constitucional através da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, faz-se mister uma sucinta abordagem a respeito dos requisitos de admissibilidade do recurso extraordinário.
Nesse passo, importante é a observação realizada pelos notáveis processualistas Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart (2008, p. 572-573) quanto à exigência indispensável do pré-questionamento. Isto é, a fim de que seja cabível o recurso extraordinário, consoante dito anteriormente, é necessário que a questão constitucional já esteja presente nos autos, tendo sido, portanto, já discutida e apreciada pela instância de origem.
Como é cediço, há que se rememorar que o Supremo Tribunal Federal já sumulou a obrigatoriedade do pré-questionamento no uso do recurso extraordinário como instrumento recursal, uti infra:
“Súmula do STF nº 282: ‘É inadmissível o recurso extraordinário, quando não ventilada, na decisão recorrida, a questão federal suscitada’”.
3.1. Pressupostos comuns
No recurso extraordinário os requisitos comuns à admissibilidade são os mesmos para qualquer recurso regulamentado pelo Código de Processo Civil. Vale dizer, o juízo de admissibilidade está intima e diretamente relacionado com os requisitos objetivos[7], subjetivos[8] e negativos[9] dos recursos.
3.2. Pressupostos específicos
Os requisitos específicos de admissibilidade necessários à interposição do recurso extraordinário perante o Supremo Tribunal Federal estão dispostos no próprio texto da Constituição Democrática de 1988, em seu art. 102, inciso III, alíneas “a” (contrariar dispositivo constitucional), “b” (declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal), “c” (julgar válida lei local contestada em face de lei federal) e “d” (julgar válida lei local contestada em face de lei federal).
Não podemos olvidar que não são apenas esses os requisitos específicos à admissibilidade do recurso por nós estudado, o último e mais importante requisito de admissibilidade foi introduzido no ordenamento jurídico brasileiro, conforme já dito anteriormente, pela Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, que assim se expressa:
“CF/88. Art. 102. § 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros”.
O parágrafo 3º do artigo 102 (incluído pela EC n. 45/04) trouxe um novo pressuposto intrínseco de admissibilidade ao recurso extraordinário, a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso in concreto. O legislador pretendeu dar ao Órgão Superior do Judiciário mais dinamicidade aos julgamentos, buscando-se evitar o assoberbamento de enormes pautas de processos versando sobre teses jurídicas já sedimentadas na Corte. Vale dizer que, no sistema jurídico positivado pátrio, a repercussão geral é um requisito de admissibilidade específico dos recursos extraordinários.
4. A progênie da Repercussão Geral
Consubstanciado na importância de compreendermos a origem jurídica da repercussão geral no ordenamento jurídico brasileiro, Jouberto de Quadros Pessoa Cavalcante e Francisco Ferreira Jorge Neto nos apresentam com a proficiência de mestres que as discussões envolvendo a relevância como requisito para o recurso extraordinário tiveram início com a alteração do art. 119, CF/67, pela EC nº 1/69.
Ulteriormente, a EC nº 7/77 acrescentou de forma expressa ao art. 119, § 1º, CF a expressão “relevância da questão federal”. Fazendo com que, em 1985 o STF alterasse seu Regimento Interno para enumerar no art. 325 as hipóteses de cabimento do recurso extraordinário e, no item XI, admitir o recurso “em todos os demais feitos, quando reconhecida a relevância da questão federal”.
O Regimento Interno da Corte Suprema, em seu art. 327, §1º, aduzia expressamente que a expressão “relevância da questão federal” seria compreendida como uma questão federal em que, pelos reflexos na ordem jurídica, e considerados os aspectos morais, econômicos, políticos ou sociais da causa, exigir-se-ia a apreciação do recurso extraordinário pelo Tribunal.
Com o advento da Constituição de 1988, o legislador constituinte originário entendeu por bem retirar a exigência da relevância da questão federal como requisito de admissibilidade para a interposição do recurso extraordinário. Porém, a Emenda Constitucional nº 45/2004, que ficou conhecida como “Reforma do Judiciário”, reintroduziu, no ordenamento jurídico brasileiro, o instrumento de controle da admissibilidade do Recurso Extraordinário em razão de sua relevância, agora denominado “repercussão geral das questões constitucionais”.
Conforme é sabido por todos, a Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006, surgiu com o intento de regulamentar este novo pressuposto de admissibilidade previsto no §3º do artigo 102 da Constituição da República, acrescentando ao Código de Processo Civil os artigos 543-A e 543-B. Com a aprovação de quatro emendas de redação, sugeridas pelo Deputado Odair Cunha, relator do Projeto 6.648/2006 na Câmara, o texto legal, na parte que aqui interessa, é o seguinte:
“Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo.
§ 1o Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
§ 2o O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral.
§ 3o Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal.
§ 4o Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário.
§ 5o Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 6o O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal.
§ 7o A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão.
Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo.
§ 1o Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte.
§ 2o Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos.
§ 3o Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se.
§ 4o Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.
§ 5o O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral.”
Pertinente se faz mantermos presente a elucidação do insigne mestre e professor da PUC-SP Rodrigo Barioni, que afirma que logo após a inserção da Lei nº 11.418/06, exatamente no dia 30 de abril de 2007, a Emenda Regimental nº 21 alterou o Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, com o escopo de amoldar-se ao novo instituto da repercussão geral. Tendo, por conseguinte, a exigência legal da repercussão geral, como requisito específico de admissibilidade do recurso extraordinário, apenas em 30 de maio de 2007.
A motivação do legislador constituinte derivado que culminou na formação da repercussão geral como instrumento de admissibilidade à interposição do RE foi brilhantemente analisada por Milso Nunes Veloso de Andrade, mestre em direito pelo Instituto de Direito Público (IDP), conforme abaixo:
“as motivações do Constituinte Derivado ao instituir a repercussão geral são equivalentes às que fundamentaram a adoção da súmula vinculante, subscritas e defendidas pelo Poder Executivo federal, buscando agilizar a solução das lides, reduzir o volume de processos sob análise do Supremo Tribunal Federal e dar respostas mais rápidas à sociedade e ao cidadão em relação a questões Constitucionais”.
Cumpre observar que o pressuposto da repercussão geral assemelha-se ao “writ of certiorari” do direito norte-americano. Tendo em vista tratar-se de uma opção política do constituinte derivado, no sentido de limitar a atividade jurisdicional da Suprema Corte, reservando-a aos casos de repercussão geral.
Por repercussão geral, a lei entende aquela que se origina de questões “que ultrapassam os interesses subjetivos da causa”, por envolver controvérsias que vão alem do direito individual ou pessoal das partes. Em análise mais acurada, pode-se concluir que haverá repercussão geral quando estiverem em análise para julgamento questões de relevância econômica, social, política ou jurídica, que transcendam os interesses das partes envolvidas no processo. A interposição do recurso extraordinário à Corte Suprema revela o interesse geral da sociedade no pronunciamento judicial deste em máxima instância.
Há na lei a previsão de alguns casos em que a repercussão geral é categórica e pacificamente assentada. São eles: decisão que contraria súmula ou jurisprudência dominante do STF (art. 543-A, §3º). Nesse palmilhar, preleciona Humberto Theodoro Júnior (2007, p. 717): “Por jurisprudência dominante, deve-se ter a que resulta de posição pacífica, seja porque não há acórdãos divergentes, seja porque as eventuais divergências já tenham se pacificado no seio do STF”.
De modo rasteiro, a finalidade da reinserção da repercussão geral na Constituição de 1988 e, por conseguinte, no Código de Processo Civil é a de fazer com que as decisões do Supremo Tribunal Federal “não sejam em vão”. Evitando, destarte, o julgamento por um mesmo órgão do Poder Judiciário de inúmeras demandas similares, tendo todas, inclusive, como característica básica a esterilidade na sua essência. Tal instrumento de limitação e filtragem dos recursos a muito é aplicado por outros países, tais quais, Estados Unidos e Alemanha[10].
5. Dissídio doutrinário quanto à imprescindibilidade da Repercussão Geral no ordenamento pátrio
Questão extraordinariamente controversa é aquela a respeito da qual debate-se a imprescindibilidade da repercussão geral como pressuposto intrínseco à interposição do recurso extraordinário.
Juristas altamente gabaritados defendem a compreensão de que o instrumento da repercussão geral é de suma importância para o desafogamento do Judiciário brasileiro, tendo em vista o enorme numerário processual que encontrava-se em poder do STF anteriormente à promulgação da EC nº 45/04, apoiando, inclusive, a extensão de tal requisito de admissibilidade para outros órgãos do Poder Judiciário, objetivando com tal alcance o aniquilamento dos recursos que, transparentemente, já em seus nascedouros encontram-se eivados por questões notoriamente irrelevantes.
Outrossim, em cristalina divergência doutrinária a esta corrente “positivadora” da repercussão geral como meio de desobstrução do judiciário, preclaros estudiosos do direito reconhecem a repercussão geral como “instituto arcaico, ultrapassado, ditatorial e cujos critérios de aplicação são exclusivamente subjetivos e políticos”.
Conforme nos explica Leonardo de Faria Beraldo, mestrando em direito pela PUC/MG, falar em “relevância da questão constitucional” é nitidamente pleonasmo, tendo em vista que qualquer decisão que viole dispositivo ou princípio constitucional é, per se, relevante. Em síntese, para o referido jurista, é completamente inadmissível se falar ou, até mesmo, se cogitar uma decisão judicial que viole norma constitucional sem que a(s) mesma(s) seja(m) relevante(s).
Mantendo idêntico entendimento, Milso Nunes afirma, seguramente, que há uma transparente contradição no fato de termos que admitir que uma “questão constitucional” devidamente pré-questionada, não seja, por si só, uma questão de repercussão geral por definição.
Corroborando com a corrente minoritária, alguns eminentes operadores do direito analisam que o grande risco do instituto da repercussão geral está no fato de se deixar nas mãos de magistrados, escolhidos pelo Presidente da República, o poder de decidir quais são as questões relevantes do país, sendo, dessarte, além de necessário, imprescindível a retirada deste instituto “retrógrado” do nosso ordenamento jurídico.
Em contrapartida, a corrente majoritária apoia-se na transparente possibilidade fornecida pela repercussão geral da Corte Suprema concentrar seus esforços em temas fundamentais, evitando, desta maneira, que a capacidade de trabalho do Tribunal seja reduzida por uma infinidade de julgados menores, em suas maiorias repetidas à exaustão (BARROSO, 2008, p. 102).
Em verdade, o julgamento de decisões estereotipadas não é trabalho intelectual, e sim mero esforço burocrático despendido pelas assessorias dos órgãos julgadores, com a revisão do Juiz, o qual age como mero conferente da digitação.
Daí a vantagem de aplicarem-se os arts. 543-A e 543-B do Código de Processo Civil na admissibilidade dos recursos extraordinários, possibilitando que se dê a prestação jurisdicional de forma mais célere, obtendo as partes o mesmo resultado prático que obteriam se o feito fosse julgado pelo órgão fracionário. Desde que iniciaram os julgamentos de repercussão geral no Supremo Tribunal Federal, já se contabilizou uma redução em mais de 40% (quarenta por cento) na distribuição de processos.
De acordo com a Juíza Federal auxiliar da Presidência do STF, Taís Schilling Ferraz, a nova ferramenta praticamente elimina a necessidade da repetição de julgamentos sobre um mesmo tema pelo STF, reservando, assim, os esforços para as grandes questões constitucionais – que tenham relevância sob os aspectos político, jurídico, social ou econômico e que não visem apenas aos interesses subjetivos da causa.
Segundo a referida Juíza: “As questões constitucionais já consideradas de repercussão geral são, na maioria, relacionadas ao Direito Tributário e ao Direito Administrativo, todas com extenso potencial de multiplicação de processos”.
6. Aspectos conclusivos
Tendo em vista todos os esclarecimentos esposados supra, resta claro que o instituto da repercussão geral inserido no texto da Carta Magna de 1988 através da EC nº 45/04, e, posteriormente, regulamentado pela Lei nº 11.418/06, ao inserir no Código de Processo Civil os arts. 543-A e 543-B, é um eficaz instrumento de desafogamento do Judiciário brasileiro.
Não obstante a corrente contrária à promulgação da EC nº 45/04, que introduziu tal instituto no ordenamento pátrio, é de se compreender que o Estado-Juiz, à época, necessitava deste instituto como forma de controle dos recursos, tendo em vista a utilização da via judiciária de forma procrastinatória. É inconcebível a inviabilização do Judiciário, abarrotando-o de demandas repetidas, sem nenhum sentido prático, que não levam a nenhum esforço científico ou de inteligência.
Segundo informações obtidas do Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário, obtidas no site do Supremo Tribunal Federal, em 2008 o Supremo Tribunal Federal recebeu 99.218 novas ações para julgar, representando uma redução de 16,5% (dezesseis e meio por cento) em relação a 2007. O número de processos em tramitação passou de 129.206 para 109.204. Foi reduzida também, em 41% (quarenta e um por cento), a quantidade de recursos distribuídos a cada ministro. O Supremo tomou 123.641 decisões em 2008, contra 159.522 no ano anterior. Dentre os quais, cerca de 14,4 mil decisões trataram de matérias de repercussão geral.
Informações Sobre o Autor
André Luiz Galindo de Carvalho
Advogado. Pós-graduando Lato Sensu em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público e em Direito Administrativo pela Universidade Federal de Pernambuco. Licenciando em Letras pela Univer-sidade Federal de Pernambuco
