Aspectos gerais da política nacional do meio ambiente – comentários sobre a Lei nº 6.938/81

Sumário: 1 Introdução. 2 Política Nacional do Meio Ambiente. 3 Objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente. 4 Princípios da Política Nacional do Meio Ambiente. 5 Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. 6 Sistema Nacional do Meio Ambiente. 7 Objetivo e Estrutura do Sistema Nacional do Meio Ambiente. 8 Considerações Finais. 9 Referências.

Resumo: Com a edição da Lei nº 6.938/81 o país passou a ter formalmente uma Política Nacional do Meio Ambiente, uma espécie de marco legal para todas as políticas públicas de meio ambiente a serem desenvolvidas pelos entes federativos. Porém, a partir desse momento começou a ocorrer uma integração e uma harmonização dessas políticas tendo como norte os objetivos e as diretrizes estabelecidas na referida lei pela União. Sendo assim, este trabalho se propoe a estudar os aspectos gerais da Política Nacional do Meio Ambiente, que são o conceito, o objetivo, os princípios, os instrumentos e o Sistema Nacional do Meio Ambiente.

Palavras-chave: Meio Ambiente; Políticas Públicas; Política Nacional do Meio Ambiente; Sistema Nacional do Meio Ambiente.

1 Introdução

Com a edição da Lei nº 6.938/81 o país passou a ter formalmente uma Política Nacional do Meio Ambiente, uma espécie de marco legal para todas as políticas públicas de meio ambiente a serem desenvolvidas pelos entes federativos. Anteriormente a isso cada Estado ou Município tinha autonomia para eleger as suas diretrizes políticas em relação ao meio ambiente de forma independente, embora na prática poucos realmente demonstrassem interesse pela temática.

Porém, a partir desse momento começou a ocorrer uma integração e uma harmonização dessas políticas tendo como norte os objetivos e as diretrizes estabelecidas na referida lei pela União. Um aspecto importante disso foi a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente, um sistema administrativo de coordenação de políticas públicas de meio ambiente envolvendo os três níveis da federação que tem como objetivo dar concretude à Política Nacional do Meio Ambiente.

Sendo assim, este trabalho se propoe a estudar os aspectos gerais da Política Nacional do Meio Ambiente, que são o conceito, o objetivo, os princípios, os instrumentos e o Sistema Nacional do Meio Ambiente. Trata-se de de uma pesquisa eminentemente bibliográfica que visa a servir de introdução à temática para aqueles com pouca familiaridade com o assunto.

2 Política Nacional do Meio Ambiente

A Lei nº 6.938/81 dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente e institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formação e aplicação, e dá outras providências. Essa é a mais relevante norma ambiental depois da Constituição Federal da 1988, pela qual foi recepcionada, visto que traçou toda a sistemática das políticas públicas brasileiras para o meio ambiente.

Segundo Luís Paulo Sirvinskas[1] a lei em questão definiu conceitos básicos como o de meio ambiente, de degradação e de poluição e determinou os objetivos, diretrizes e instrumentos, além de ter adotado a teoria da responsabilidade. De acordo com Ricardo Carneiro[2], a política ambiental é a organização da gestão estatal no que diz respeito ao controle dos recursos ambientais e à determinação de instrumentos econômicos capazes de incentivar as ações produtivas ambientalmente corretas.

Maria Cecília Junqueira Lustosa, Eugênio Miguel Canepa e Carlos Eduardo Frickmann Young afirmam o seguinte sobre a Política Nacional do Meio Ambiente:

O conjunto de metas e mecanismos que visam reduzir os impactos negativos da ação antrópica – aqueles resultantes da ação humana – sobre o meio ambiente. Como toda política, possui justificativa para sua existência, fundamentação teórica, metas e instrumentos, e prevê penalidades para aqueles que não cumprem as normas estabelecidas. Interfere nas atividades dos agentes econômicos e, portanto, a maneira pela qual é estabelecida influencia as demais políticas públicas, inclusive as políticas industriais e de comércio exterior[3].

Sendo assim, por Política Nacional do Meio Ambiente se compreende as diretrizes gerais estabelecidas por lei que têm o objetivo de harmonizar e de integrar as políticas públicas de meio ambiente dos entes federativos, tornando-as mais efetivas e eficazes.

3 Objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente

Luís Paulo Sirvinskas[4] afirma que a Política Nacional do Meio Ambiente tem como objetivo tornar efetivo o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, princípio matriz contido no caput do art. 225 da Constituição Federal. E por meio ambiente ecologicamente equilibrado se entende a qualidade ambiental propícia à vida das presentes e das futuras gerações.

No entendimento de Antônio Inagê de Assis Oliveira[5], o objetivo da Política Nacional do Meio Ambiente é viabilizar a compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a utilização racional dos recursos ambientais, fazendo com que a exploração do meio ambiente ocorra em condições propícias à vida e à qualidade de vida.

Na verdade, a Política Nacional do Meio Ambiente possui objetivo geral e objetivos específicos, estando o primeiro previsto no caput do art. 2º da Lei nº 6.938/81:

A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propicia à vida, visando assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.

Dessa maneira, o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente está dividido em preservação, melhoramento e recuperação do meio ambiente. Preservar é procurar manter o estado natural dos recursos naturais impedindo a intervenção dos seres humanos[6]. Significa perenizar, perpetua, deixar intocados os recursos ambientais[7].

Melhorar é fazer com que a qualidade ambiental se torne progressivamente melhor por meio da intervenção humana, realizando o manejo adequado das espécies animais e vegetais e dos outros recursos ambientais[8]. É a atribuição ao meio ambiente de condições melhores do que ele apresenta[9].

Recuperar é buscar o status quo ante de uma área degradada por meio da intervenção humana, a fim de fazer com que ela volte a ter as características ambientais de antes[10]. A recuperação é o objetivo mais difícil, em alguns casos até impossível, de ser alcançado, tendo em vista as características próprias do dano ambiental, sendo mais importante do que a punição de um degradador a imposição da recuperação do qeu foi degradado quando isso for possível[11].

Por sua vez, os objetivos específicos estão disciplinados pela lei em questão de uma forma bastante ampla no art. 4º da Lei em comento

Art. 4º – A Política Nacional do Meio Ambiente visará:

I – à compatibilizacao do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;

II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;

III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

IV – ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnológicas nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;

V – à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência publica sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;

VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propicio à vida;

VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados, e ao usuário da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.

Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.

4 Princípios da Política Nacional do Meio Ambiente

Os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente não coincidem exatamente com os princípios do Direito Ambiental, embora todos guardem coerência entre si e tenham a mesma finalidade, visto que por razões de estilo e metodologia a Ciência Jurídica e um texto legal se expressam de maneira diferente[12].

O art. 2º da Lei nº 6.938/81, apos estabelecer o objetivo geral da Política Nacional do Meio Ambiente, define o que chama de princípios norteadores da ações:

I – ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente como um patrimônio publico a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;

II – racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;

III – planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;

IV – proteção dos ecossismtemas, com a preservação das áreas representativas;

V – controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;

VI – incentivo ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais;

VII – acompanhamento do estado de qualidade ambiental;

VIII – recuperação de áreas degradadas;

IX – proteção de áreas ameaçadas de degradação;

X – educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacita-la para participação ativa na defesa do meio ambiente.

A enunciação de princípios é normalmente construída em forma de oração, em que o verbo indica a natureza e o rumo das ações ao passo que as metas são substantivas[13]. Paulo de Bessa Antunes[14] salienta que nem todos os princípios do Direito Ambiental estão explicitamente presente na principiologia determinada pela Política Nacional do Meio Ambiente.

Na verdade, a aplicabilidade dos princípios do Direito Ambiental é muito mais ampla do que a dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, posto que estes são uma decorrência daqueles. Tanto é que a redação da maioria dos incisos do artigo citado mais do que princípios sugere um elenco de ações que melhor condizem com a característica de meta do que de princípios propriamente ditos.

5 Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente são aqueles mecanismos utilizados pela Administração Pública ambiental com o intuito de atingir os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente. De acordo com Paulo de Bessa Antunes[15], os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente encontram fundamento constitucional no art. 225 da Constituição Federal, especialmente no § 1º e seus incisos.

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente estão elencados pela Lei nº 6.938/81:

Art. 9º – São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

I – o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;

II – o zoneamento ambiental;

III – a avaliação de impactos ambientais;

IV – o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

V – os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;

VI – a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;

VII – o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;

VIII – o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumento de Defesa Ambiental;

IX – as penalidades disciplinares ou compensatórias não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.

X – a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA;

XI – a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando inexistentes;

XII – o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais.

Os padrões de qualidade são as normas estabelecidas pela legislação ambiental e pelos órgãos administrativos de meio ambiente no que se refere aos níveis permitidos de poluição do ar, da água, do solo e dos ruídos. Paulo Affonso Leme Machado[16] destaca que os padrões de qualidade ambiental fornecem os valores máximos de lançamento de poluentes permitidos.

O estabelecimento de zoneamento urbanístico ou ambiental é comumente feito por meio do Plano Diretor ou de Códigos Urbanísticos Municipais, ficando na maioria das vezes a cargo dos Municípios, embora os Estados e a União também tenham competência para estabelecer algum tipo de zoneamento. O zoneamento é uma delimitação de áreas em que um determinado espaço territorial é dividido em zonas de características comuns e com base nesta divisão são estabelecidas as áreas previstas nos projetos de expansão econômica ou urbana.

A avaliação de impacto ambiental é um instrumento de defesa do meio ambiente, constituído por um conjunto de procedimentos técnicos e administrativos que visam à realização da análise sistemática dos impactos ambientais da instalação ou operação de uma atividade e suas diversas alternativas, com a finalidade de embasar as decisões quanto ao seu licenciamento. Antônio Inagê de Assis Oliveira[17] destaca que é por meio da avaliação de impactos ambientais que os impactos ambientais de uma determinada atividade são levantados, de maneira a se apontar a viabilidade ambiental da atividade ou não, visando a aumentar os impactos positivos e a diminuir os impactos negativos.

O licenciamento ambiental é o processo administrativo complexo que tramita perante a instância administrativa responsável pela gestão ambiental, seja no âmbito federal, estadual ou municipal, e que tem como objetivo assegurar a qualidade de vida da população por meio de um controle prévio e de um continuado acompanhamento das atividades humanas capazes de gerar impactos sobre o meio ambiente. No entendimento de Marcos Destefenni[18] o licenciamento ambiental é o procedimento administrativo que tramita junto aos órgãos ou entidades ambientais competentes e que visa a determinar as condições e exigências para o exercício de uma atividade potencial ou efetivamente causadora de impactos ao meio ambiente.

Paulo de Bessa Antunes[19] cita que alguns instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, embora não estejam elencados pela Lei nº 6.938/81, são de importância imensa, como é o caso do Fundo Nacional de Meio Ambiente cirado pela Lei nº 7.797/89, já que se trata de um agente financiador de projetos ambientais. Nessa ordem de idéias, Edis Milaré[20] ressalta que as leis estaduais e municipais podem conter também indicações de instrumentos para a implementação da Política Nacional do Meio Ambiente, com as necessárias adaptações à realidade de cada ente administrativo.

Para José Afonso da Silva[21] esses instrumentos estão alocados em três grupos distintos. O primeiro é o dos instrumentos de intervenção ambiental, que são os mecanismos condicionadores das condutas e atividades relacionadas ao meio ambiente ( incisos I, II, III, IV e VI do art. 9º da citada Lei).

O segundo é o dos instrumentos de controle ambiental, que são as medidas tomadas pelo Poder Público no sentido de verificar se pessoas públicas ou particulares se adequaram às normas e padrões de qualidade ambiental, e que podem ser anteriores, simultâneas ou posteriores à ação em questão (incisos VII, VIII, X e IV do art. 9º da lei citada). Por fim, o terceiro é o dos instrumentos de controle repressivo, que são as meidas sancionatórias aplicáveis à pessoa física ou jurídica (inciso IX da Lei citada). 

6 Sistema Nacional do Meio Ambiente

De acordo com o caput do art. 6º da Lei nº 6.938/81, o Sistema Nacional do Meio Ambiente é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Paulo de Bessa Antunes[22] vislumbra a influência da National Environmental Policy Act sobre esse sistema, que tem como finalidade estabelecer uma rede de agências governamentais, nos três níveis da federação, com o objetivo de implementar a Política Nacional do Meio Ambiente.

No entendimento de Edis Milaré[23], o SISNAMA é de fato e de direito uma estrutura político-administrativa governamental aberta à participação de instituições não-governamentais por meio dos canais competentes, constituindo na verdade o grande arcabouço institucional da gestão ambiental no Brasil. José Afonso da Silva[24] destaca que o SISNAMA é o conjunto articulado de órgãos, entidades, normas e práticas da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público sob a coordenação do CONAMA.

De acordo com Paulo de Bessa Antunes[25], o SISNAMA é o conjunto de órgãos e instituições encarregados da proteção ao meio ambiente nos níveis federal, estadual e distrital e municipal, conforme definido em lei. O Sistema Nacional do Meio Ambiente representa a articulação dos órgãos e entidades ambientais em todas as esferas da administração pública, com o objetivo de trabalhar as políticas públicas ambientais de uma maneira conjunta[26].

O SISNAMA está situado no âmbito do Poder Executivo da mesma maneira que os demais sistemas administrativos, como o Sistema Nacional de Educação, o Sistema Nacional de Segurança e o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. A consideração de um sistema envolve um caráter de todo e neste reconhecimento podem auxiliar a: a) identificação de relação entre as partes componentes, b) a localização de um padrão que rege as conexões encontradas e c) encarando-se o todo com a percepção de uma findalidade determinada[27].

7 Objetivo e Estrutura do Sistema Nacional do Meio Ambiente

Para Luís Paulo Sirvinskas[28], o objetivo do SISNAMA é tornar realidade o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme está previsto na Constituição Federal e nas normas infraconstitucionais nas diversas esferas da federação. De acordo com José Afonso da Silva[29], o objetivo do SISNAMA é proteger o meio ambiente e melhorar a qualidade de vida por meio da coordenação dos órgãos e entidades públicas

Segundo Ricardo Toledo Neder[30], o SISNAMA é o conjunto de instituições públicas que atuam na defesa e na gestão da qualidade ambiental e dos órgãos públicos cuja atuação pode afetar diretamente o meio ambiente. Luís Paulo Sirvinskas[31] afirma que o SISNAMA é constituído por uma rede de agências instituições e órgãos ambientais.

O Sistema Nacional do Meio Ambiente é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental. Edis Milaré[32] afirma que o SISNAMA é composto pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações instituídas pelo Poder Público, que têm o objetivo de proteger o meio ambiente e a qualidade de vida da sociedade.

A Lei da Política Nacional do Meio Ambiente estruturou o Sistema Nacional do Meio Ambiente com os seguintes órgãos formadores:

Art. 3º. O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), constituído pelos órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, tem a seguinte estrutura:

I – Órgão Superior: o Conselho de Governo;

II – Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);

III – Órgão Central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República (SEMAM/PR);

IV – Órgão Executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA);

V – Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, as fundações instituídas pelo Poder Público cujas atividades estejam associadas às de proteção da qualidade ambiental ou àquelas de disciplinamento do uso de recursos ambientais, bem assim os órgãos e entidades estaduais responsáveis pela execução de programas e projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental; e

VI – Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais responsáveis pelo controle e fiscalização das atividades referidas no inciso anterior, nas suas respectivas jurisdições.

Para Vladimir Passos de Freitas[33], estão fora do Sisnama as pessoas jurídicas que não fazem parte da administração publica, a exemplo das associações e das fundações particulares previstas no art. 20 e 24 do Código Civil.

Contudo, o fato de na composição dos conselhos ambientais ser obrigatória a participação da sociedade civil, como reza o art. 20 da Resolução 237/97 do CONAMA, assim como na comissão gestora de parte dos fundos ambientais, além da menção no art. 225 da Constituição Federal ao dever da coletividade de manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, serve para reforçar a participação da sociedade civil na Política Nacional do Meio Ambiente e no Sistema Nacional do Meio Ambiente, especialmente por meio de organizações não governamentais.

O Sistema Nacional do Meio Ambiente é uma instituição sem personalidade jurídica, e não um instituto jurídico ou legal, que possui atribuições que são executadas por meio de órgãos, entidades e instituições que o integram. A idéia é que do Ministério do Meio Ambiente às secretarias estaduais e municipais de meio ambiente, o trabalho siga os mesmos princípios, finalidade e procedimentos[34].

Considerações Finais

Por Política Nacional do Meio Ambiente se deve compreender as diretrizes gerais estabelecidas por lei que têm o objetivo de harmonizar e de integrar as políticas públicas de meio ambiente dos entes federativos, tornando-as mais efetivas e eficazes.

Tanto o objetivo geral quanto os objetivos específicos conduzem à concepção de que a Política Nacional do Meio Ambiente, ao tentar harmonizar a defesa do meio ambiente com o desenvolvimento econômico e com a justiça social, tem como primeira finalidade maior a promoção do desenvolvimento sustentável e como última finalidade maior a efetivação do princípio da dignidade da pessoa humana.

A aplicabilidade dos princípios do Direito Ambiental é muito mais ampla do que a dos princípios da Política Nacional do Meio Ambiente, posto que estes são uma decorrência daqueles, e a redação da maioria dos incisos do art. 2º da Lei nº 6.938/81 mais do que princípios sugere um elenco de ações que melhor condizem com a característica de meta do que de princípios propriamente ditos.

Os instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente são aqueles mecanismos utilizados pela Administração Pública ambiental com o intuito de atingir os objetivos da Política Nacional do Meio Ambiente.

De acordo com o caput do art. 6º da Lei nº 6.938/81, o Sistema Nacional do Meio Ambiente é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental.

Informações Sobre o Autor

Talden Queiroz Farias

Advogado com atuação na Paraíba e em Pernambuco, Especialista Direito Processual Civil pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e em Gestão e Controle Ambiental pela Universidade Estadual de Pernambuco (UPE), Mestre em Direito Econômico pela Universidade Federal da Paraíba. Professor da Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas da Paraíba e da Universidade Estadual da Paraíba. Assessor jurídico da Coordenadoria de Meio Ambiente da Secretaria de Planejamento da Prefeitura de Campina Grande (PB).