Atos Administrativos Abusivos: novas visões

Resumo: O ato administrativo possui a chancela da administração pública para fazer com que seus agentes, representantes dos estados, atuem de forma que façam a vontade do Estado, exercendo sua soberania sobre a coletividade. Partindo da metodologia da tecnologia social científica, estudaremos neste artigo algumas novas dimensões do ato administrativo, bem como o ato administrativo abusivo.

Palavras-chave: ato administrativo, administração pública, abuso de poder.

Abstract: The administrative act has the backing of the administration to make its agents, representatives of states, to act in a way that makes the will of the state, exercising its sovereignty in the community. Based on the methodology of social scientific technology, we will study in this article some new dimensions of the administrative act and the abusive administrative act.
Keywords: administrative act, public administration, power abuse.

Sumário: Introdução. 1. Ato Administrativo. 2. O abuso de poder nos atos administrativos. 2.1 Desvio de poder nos atos administrativo 2.2 Excesso de poder nos atos administrativos 2.3 Efeitos e repressão do abuso de poder nos atos administrativos. Conclusão. Referências Bibliográficas.

INTRODUÇÃO

A Administração Pública possui a prerrogativa de atuar através da supremacia do poder público e da indisponibilidade do interesse público. Tais prerrogativas são originárias dos princípios constitucionais, a qual dá apoio as mais variadas formas de poder da Administração em face dos administrados. Neste prisma, surgem as prerrogativas do poder público em face do cidadão, que são: fiscalizar, atuar com poder de polícia, executar seus atos em favor da coletividade, desapropriar bens de particulares, dentre inúmeros outros.

Destarte, podendo a Administração Pública atuar com poder de polícia, indaga-se: O que acontece se o Estado, invocando sua discricionariedade, atuar de forma ilegal, abusiva e eivada de malícia no único intuito de obter vantagens para os próprios administradores ou para terceiros?

O Estado exerce a função de administrar, sendo que para isso necessita de seus agentes para a consumação de seus atos. Estes agentes, não muitas vezes probos na execução dos atos, maculam a Administração Pública, sendo que se torna imperioso o prejudicado se fazer valer pelas vias competentes para reparar o dano.

Diante disso, o presente trabalho traz a tona as peculiaridades do abuso de poder e suas consequências, uma vez que o Estado, através da sua Administração, comete erros, injustiças, ilegalidades e imoralidades.

Será ilegal qualquer ação da Administração Pública que se interna no campo juridicamente e, para caracterizar este setor do direito administrativo, estuda-se o ato administrativo na Administração Pública, que será exercido sobre todas as atividades e bens que afetam ou possam afetar a coletividade.

Trabalhamos neste artigo o conceito de atos administrativos e a possibilidade do abuso de poder pela Adminstração Pública.

1ATO ADMINISTRATIVO

Para gerir a Administração Pública, o Estado investe em seus agentes públicos, sendo que sua exteriorização ocorre por atos administrativos.

Neste diapasão, é necessário, em primeiro lugar, que a vontade do ato administrativo emane de agente da Administração Pública ou dotado de prerrogativas desta. Depois, seu conteúdo há de propiciar a produção de efeitos jurídicos com fim público. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regida basicamente pelo direito público. (MOREIRA NETO, 2001).

Em seguida, estabelece o artigo 82 do Código Civil (BRASIL, 2002): “A validade do ato jurídico requer agente capaz, objeto e forma prescrita ou não defesa em lei”.

Denota-se que a regra no Direito Privado é a autonomia da vontade, onde “o que não está proibido é permitido”, isto é, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer algo senão em virtude de lei, direito incluído dentre as garantias fundamentais do indivíduo, inserto no art. 5º, inciso II, da Magna Carta (BRASIL, 1988).

Por isso é que o ato do agente administrativo é um ato jurídico, mas não um negócio jurídico.

Daí ser específico o exame dos denominados vícios de vontade no ato administrativo, sendo certo concluir que o Direito Administrativo escolheu critérios objetivos para disciplinar a invalidação dos atos dos agentes, podendo prescindir os chamados vícios da vontade existentes no Direito Privado, e sendo assim, o ato administrativo será adstrito à lei, não havendo liberdade, não há vontade, o fim, e não a vontade, domina todas as formas de administração.. (CRETELLA JÚNIOR, 2000).

Como bem preconiza Seabra Fagundes (1995): “Administrar é aplicar a lei de ofício”. (FAGUNDES, 1979, p. 17).

Bem dispõe José dos Santos Carvalho Filho (2004) sobre os atos dos agentes públicos:

A submissão do ato administrativo ao princípio da legalidade (ou juridicidade), constitucionalmente previsto no art. 37, é dever, o que se traduz em total falta de liberdade, em total ausência da autonomia da vontade por parte do administrador público. O interesse visado também se apresenta como contraponto entre o ato civil e o ato administrativo. Enquanto que aquele visa à satisfação de interesses individuais ou particulares, à Administração Pública cumpre buscar somente o interesse público. (CARVALHO FILHO, 2004, p. 351).

É cabível ainda transcrever a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (2008):

Então, diferente do ato civil em que alguém procura apenas o interesse de sua própria pessoa, o ato administrativo só pode buscar um interesse transcendente à simples unidade jurídica do aparelho estatal. Isto é, só lhe assiste perseguir um interesse do qual se pode dizer – em certo sentido – que é um interesse alheio: o da coletividade, dos administrados, em geral. (MELLO, 2008, p. 117).

Conclui-se que os atos dos agentes administrativos é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público. (DI PIETRO, 2003).

O ato administrativo pode penetrar na esfera de interesses de terceiros, prevalecendo sempre o interesse público sobre o privado, tendo o ato presunção de legitimidade, até prova em contrário.

Nos dizeres de Seabra Fagundes (1979): “[…] os atos administrativos apenas realizam o direito pela individualização das regras gerais e abstratas constitutivas do Direito Positivo”. (FAGUNDES, 1979, p. 54).

Assim, o ato do agente administrativo possui como definição essencial a manifestação do Estado, o exercício de prerrogativas e com base em lei, tendo por fim direitos e impor obrigações aos administrados. Veremos no próximo capítulo as consequencias da má aplicação da conceituação acima descrita, ou seja, veremos o que acontece quando um ato administrativo é utilizado de manera irregular.

2 O ABUSO DE PODER NOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Primeiramente, deve-se destacar a importante referência feita por Hely Lopes Meirelles (2006) acerca do uso do poder:

O uso do poder é prerrogativa da autoridade. Mas o poder há que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do Poder é empregá-lo segundo as normas legais, a moral da instituição, a finalidade do ato e as suas exigências do interesse público. Abusar do poder é empregá-lo fora da lei, sem utilidade pública. O poder é confiado ao administrador público para ser usado em benefício da coletividade administrativa, mas usado nos justos limites que o bem-estar social exigir. A utilização desproporcional do poder, o emprego arbitrário da força, a violência contra o administrado, constituem formas de uso do poder estatal, não toleradas pelo Direito e nulificadoras dos atos que as encerram. (MEIRELLES, 2006. p. 112).

O abuso de poder deve estar sempre atrelado aos princípios da Administração Pública. Se os princípios não forem observados, estará configurado um eventual abuso de poder, pois o agente administrativo somente pode atuar se seu ato estiver dentro da lei.

Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2004):

O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito público outorgada aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de certas funções. Ora, se tais funções foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exercê-las, pois que seu exercício é voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro dos limites que a lei traçou, pode dizer-se que usuram normalmente os seus poderes. Uso do poder, portanto, é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei lhes confere. (CARVALHO FILHO, 2004, p. 32).

No abuso de poder, o agente administrativo desvia a finalidade ou excede nos seus atos quando atua de forma contrária a lei ou aos princípios. Salienta-se que o abuso de poder é gênero enquanto o desvio e o excesso de poder são espécies desse gênero. (VELLOSO, 2007).

Por essa razão, havará duas formas de abuso: o excesso de poder e o desvio de poder, que poderá decorrer de duas causas:

a) o agente atua fora dos limites de sua competência (excesso de poder);

b) o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo (desvio de poder).

Quanto ao conceito de abuso de poder, Velloso Gabba (2007) a define da seguinte forma:

Abuso de poder é o ato ou efeito de impôr a vontade de um sobre a de outro, tendo por base o exercício do poder, sem considerar as leis vigentes. Desta maneira é evidente que a palavra ‘abuso’ já se encontra determinada por uma forma mais subtil de poder, o poder de definir a própria definição. Assim que o abuso só é possível quando as relações de poder assim o determinam. A democracia direta é um sistema que se opõe a este tipo de atitude. O abuso de poder pode se dar em diversos níveis de poder, desde o doméstico entre os membros de uma mesma família, até aos níveis mais abrangentes. O poder exercido pode ser o econômico, político ou qualquer outra forma a partir da qual um indivíduo ou coletividade têm influência direta sobre outros. O abuso caracteriza-se pelo uso ilegal ou coercivo deste poder para atingir um determinado fim. O expoente máximo do abuso do poder é a submissão de outrem às diversas formas de escravidão. (GABBA, 2007, p. 48).

Ocorrendo o abuso de poder, estará caracterizado um desvio de poder, ou seja, desvio de finalidade, ou o excesso de poder, a qual serão examinados a seguir, uma vez que, repita-se, o abuso de poder é o gênero, enquanto o desvio e o excesso de poder são as suas espécies.

Para trabalhar melhor esta questão veremos mais detalhadamente: o desvio e o excesso de poder nos atos administrativos, bem como os efeitos e a repressão do abuso de poder nos mesmos.

2.1 Desvio de poder nos atos administrativos

O termo desvio significa afastamento, mudança de direção ou distorção. Por sua vez, poder é faculdade, competência a respeito de um assunto específico. Daí a conclusão de que a expressão desvio de poder significa afastamento prático de determinado ato ou, em outras palavras, no desvio de poder, o agente administrativo se afasta do interesse público no único intuito de obter vantagens para si ou para terceiros. (CARVALHO FILHO, 2004).

No desvio de poder, estará o agente deixando de observar os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da supremacia do interesse público, dentre outros. (DI PIETRO, 2003).

Conforme ensinamentos de José dos Santos Carvalho Filho (2004):

O desvio de poder é a modallidade de abuso em que o agente busca alcançar fim diverso daquele que a lei lhe permitiu. A finalidade da lei está sempre voltada para o interesse público. Se o agente atua em descompasso com esse fim, desvia-se de seu poder e pratica, assim, conduta ilegítima. Por isso é que tal vício é também denominado de desvio de finalidade, denominação, aliás, adotada na lei que disciplina a ação popular (Lei nº. 4.717, de 29/06/1965, art. 2º, parágrafo único, ‘e’). (CARVALHO FILHO, 2004, p. 34).

O desvio de poder é a conduta mais visível nos atos discricionários. Decorre desse fato a dificuldade na obtenção da prova efetiva do desvio, sobretudo porque a iletitimidade vem dissimulada sob a aparência da perfeita legalidade.

Observa a esse respeito Celso Antônio Bandeira Mello (2008):

Trata-se, pois, de um vício particularmente concesurável, já que se traduz em comportamento soez, insidioso. A autoridade atua embuçada em pretenso interesse público, ocultando dessarte seu malicioso desígnio. Não obstante, ainda que sem prova ostensiva, é possível extrair da conduta do agente os dados indicadores do desvio de finalidade, sobretudo à luz do objetivo que a inspirou. (MELLO, 2008, p. 106).

A razão histórica do desvio de poder originou-se na França, onde se buscou reprimir ou fazer cessar os abusos inerentes à natureza humana e egoísmos dos agentes públicos. (TÁCITO, 2002).

Conforme narração histórica de José Cretella Junior (2000):

No mencionado ‘leading-case’, o Prefeito da cidade francesa de Fontanebleau proibiu um motorista de estacionar o seu ônibus no pátio interno da Estação Ferroviária daquela cidade. O objetivo da proibição seria assegurar o cumprimento de contrato celebrado entre a empresa ferroviária e outro proprietário de ônibus, por meio do qual somente este último teria o direito de estacionar e desembarcar seus passageiros. Texto de lei anterior previa poderes à autoridade pública de regular o estacionamento e a circulação de veículos. Entretanto, o Conselho de Estado anulou a decisão do Prefeito, por entender que este não poderia exercer seus poderes de polícia para fins estranhos à manutenção da ordem e a organização do trânsito. Posteriormente, o Prefeito editou nova regulamentação, ainda restritiva, que foi anulada com fundamento no desvio de poder pelo mesmo contencioso administrativo. (CRETELLA JUNIOR, 2000, p. 220).

Pela mesma razão que o prefeito da cidade francesa agiu com desvio de poder para beneficar alguns particulares, outras autoridades também assim o fazem com frequencia, pois atuam com discricionariedade para desviarem a finalidade de seus atos no único intuito de beneficiarem a si próprios ou terceiros.  (MELLO, 2008).

Por essa razão, é difícil descobrir se, em um ato discricionário do agente administrativo trata-se de desvio de poder ou não, haja vista que seu ato está dissimulado na legalidade. No entanto, a tendência atual da jurisprudência é que a teoria do desvio de poder sempre será aplicada nos Tribunais pátrios. (TÁCITO, 2002).

Destarte, a Justiça adotou critérios para diagnosticar se são legítimos ou não os atos administrativos dos agentes administrativos, iniciando este entendimento a partir de um acórdão prolatado por Seabra Fagundes (1948), antigo desembargador do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, in verbis:

PODER DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO – ABUSO DESSE PODER – MANDADO DE SEGURANÇA – DIREITO LÍQUIDO E CERTO. No que concerne à competência, à finalidade e à forma, o ato discricionário está tão sujeito aos textos legais como qualquer outro. O ato que, encobrindo fins de interesse público, deixe à mostra finalidades pessoais poderá cair na apreciação do Poder Judiciário, não obstante originário do exercício de competência livre. O ‘fim legal’ dos atos da Administração pode vir expresso ou apenas subentendido na lei. O direito, que resulta não da letra da lei, mas do seu espírito, exsurgindo implicitamente do texto, também pode apresentar a liquidez e certeza que se exigem para concessão do mandado de segurança. (TJRN. Ap. Cível 1.422. Relator Desembargador Seabra Fagundes. Ano de julgamento: 1948).

O Superior Tribunal de Justiça, a respeito da repercussão do mencionado decisium do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte acima transcrito, iniciou seu entendimento sobre desvio de poder da seguinte forma:

Se a administração, no uso do seu poder discricionário, não atende ao fim legal a que está obrigada, entende-se que desviou do seu poder. A insistência nesta idéia central é que confere ao voto do des. Seabra Fagnudes o sentido inovador de que se reveste, pois esta questão tem sido descurada pela nossa jurisprudência, e o próprio autor deste comentário, ao tratar em outra oportunidade dos atos discricionários, deixou de fazer a respeito as ressalvas que se impunham. (STJ. Justiça. REsp 169.876⁄SP. Relator Ministro José Delgado. Ano de Julgamento: 1988).

Destarte, para que ocorra o desvio de poder, o agente público se utilizará de sua autoridade ou competência para alcançar finalidade alheia àquela para a qual ela foi instituída. Essa distorção de finalidade, segundo a doutrina de Celso Antônio de Mello, pode ocorrer nas seguintes modalidades (MELLO, 2008):

a) quando o agente busca uma finalidade alheia ao interesse público;

b) quando o agente público busca uma finalidade, ainda que de interesse público, porém, não é aquela específica da competência utilizada, isto é, não é o fim pré-determinado pela lei que dá validade ao ato administrativo;

c) quando o agente busca uma finalidade, seja alheia ao interesse público ou à categoria deste que o ato se revestiu, por meio de omissão.

Na primeira hipótese, conforme ensimentos Celso Antônio de Mello (2008):

O agente, visando o interesse particular próprio ou de terceiro, ou seja, finalidade alheia ao interesse público, pratica ato aparentemente legal sob o pretexto de alcançar o interesse da coletividade. É o caso, por exemplo, de um superior que remove um funcionário para local afastado sem nenhum fundamento de fato que requeresse o ato, mas apenas para prejudicá-lo em razão de sua inimizade por ele. (MELLO, 2008, p. 379).

Na segunda modalidade, ainda conforme ensinamentos de Celso Antônio de Mello (2008):

Quando o agente público, mesmo que visasse atender um objetivo público, vale-se de categoria diversa da autorizada em lei para a prática daquele ato, revestindo-se assim seu ato de patente vício, uma vez que à Administração Pública só é lícito fazer o que a lei lhe permite por meio dos atos que esta lhe atribui a competência para editar. Utilizando o exemplo anteriormente citado, ocorre em situação na qual o agente remove um funcionário do local onde esteja lotado – que merecia uma punição disciplinar – para uma localidade mais afastada com o objetivo de castigá-lo. (MELO, 2008, p. 382).

Ao agasalho do tema em comento, assim já se manifestou o E. Tribunal de Justiça de Minas Gerais (MINAS GERAIS, 2006, p. 21):

ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORA PÚBLICA. PEDIDO DE NULIDADE DE REMOÇÃO COM O CONSEQÜENTE RETORNO À ESCOLA EM QUE ESTAVA LOTADA ANTERIORMENTE. SEGURANÇA CONCEDIDA. EXISTÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. DESVIO DE FINALIDADE CONFIGURADO. AUSÊNCIA OU INSUFICIÊNCIA DE MOTIVAÇÃO. SENTENÇA CONFIRMADA. Mesmo admitindo se que o servidor não possui direito de permanecer sempre lotado num mesmo local e, conseqüentemente, reconhecendo se à Administração Pública o direito de proceder à remoção ‘ex officio’ dele, por meio de ato da autoridade competente e com fundamento no interesse do serviço, na espécie, é imperioso destacar que houve vício de finalidade. Partindo-se da premissa de que a motivação é hoje elevada à categoria de princípio constitucional de direito administrativo e tendo em mente que a legalidade do ato administrativo deve ser apreciada em função dos fundamentos alegados, não constando expressamente no ato administrativo impugnado o real motivo pelo qual se deu a remoção da impetrante e tendo sido nomeado outro servidor (não efetivo) para preencher a lacuna deixada pela lotação dela em outra escola municipal, é evidente a existência de situação concreta e objetiva que ocasionou lesão ao seu direito líquido e certo de não ser removida sem a devida motivação. Quando isso ocorre, fica o Poder Judiciário autorizado a decretar a nulidade do ato, já que a Administração fez uso indevido da discricionariedade, ao desviar-se dos fins de interesse público definidos na lei. (TJMG. Processo nº. 1.0003.05.012263-3/001. Relator Desembargador Brandão Teixeira. Data de Publicação: 01/09/2006).

E por fim, quando o agente busca uma finalidade, seja alheia ao interesse público ou à categoria deste que o ato se revestiu, por meio de omissão, Mônica Bandeira de Mello Lefèvre (2009) ensina que:

A autoridade administrativa competente, contrariando o interesse público, simplesmente mantém-se inerte frente à pretensão do administrado. Em outras palavras, quando a Administração Pública recusa-se a manifestar, seja pelo deferimento ou indeferimento, acerca do pleiteado pelo particular, estará o ato alheio ao interesse público. É o chamado desvio de poder por omissão. Ao omitir-se, o Poder Público age em desconformidade com a finalidade pretendida pela norma legislativa e inobservância dessa finalidade, por sua vez, caracteriza ato arbitrário e configura desvio de poder. (LEFÈVRE, 2009, p. 02).

Portanto, no desvio de poder, deve se examinar a intenção do ato administrativo do agente público. Se tal agente praticou o ato com vistas a respeitar e cumprir com o mandamento da lei e em conformidade com o interesse público, estará o ato dentro da legalidade, no entanto, se o mesmo ato se prendeu a razões menores, pessoais ou o realiza em atenção as razões estranhas à finalidade por que lhe foi outorgada a competência para praticá-lo, estará o ato viciado de ilegalildade, sendo merecedor de reforma administrativa (princípio da autotutela), ou até mesmo pela via judicial.

2.2 Excesso de poder nos atos administrativos

O excesso de poder é a forma de abuso próprio da atuação do agente que está fora dos limites de sua competência administrativa. Nesse caso, ou o agente invade atribuições cometidas a outro agente, ou se arroga o exercício de atividades que a lei não lhe conferiu. (CARVALHO FILHO, 2004).

Conforme asseva Odete Medauar (2004):

O ato praticado com excesso de poder é manchado pela pecha da ilegalidade, em razão da existência de vício em um de seus elementos, qual seja, a competência. Resta saber se tal ato pode ser aproveitado, ou seja, se pode haver a correção do vício que o macula. Em se tratando de vício de incompetência, admite-se a sanatória ou convalidação do ato na forma da ratificação. O artigo 55 da Lei nº. 9.784/99, que trata do processo administrativo em âmbito federal, prevê expressamente a possibilidade de convalidação, pela Administração, de atos eivados de defeitos sanáveis, desde que isso não gere lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros. (MEDAUAR, 2004, p. 53).

Destarte, o excesso de poder ocorre quando o agente age fora dos limites de sua competência administrativa, invadindo competência de outros agentes ou praticando atos administrativos que a lei não lhe conferiu. O policial civil, embora competente para apurar um crime, foi além do que lhe permitiu a lei, exorbitando no uso de sua competência. (CARVALHO FILHO, 2004).

Entretanto, no caso do exemplo acima, pode o delegado de polícia convalidar o inquérito policial, ou seja, validar o procedimento, tornando aquele ato legal, uma vez que o delegado de polícia tem competência para instaurar o inquérito.

No entanto, não são todos os casos que um ato de excesso de poder pode a vir, posteriormente, ser validado pela autoridade competente. Como exemplo: um servidor de fiscalização ambiental aplica uma multa de trânsito. Neste caso, nem mesmo o órgão competente pode ratificar aquela multa, pois o ato já iniciou nulo, uma vez que o fiscal ambiental não possui permissão, técnica ou preparo para constatar se realmente ocorreu ou não a infração de trânsito. (TÁCITO, 2002).

Assim, estas são as duas possibilidades de abuso de poder (desvio de poder e excesso de poder), sendo que ambas possuem uma única peculiariedade: a inobservância do fim público.

Posteriormente, será analisado os efeitos e a repressão desses abusos de poder.

2.3 Efeitos e repressão do abuso de poder nos atos administrativos

Agindo com abuso de poder, por qualquer de suas formas (desvio de poder ou excesso de poder), o agente submete sua conduta à revisão, judicial ou administrativa, uma vez que o abuso de poder não pode compatibilizar-se com as regras da legalidade, de modo que, constatado o abuso, cabe repará-lo.

Os efeitos do abuso de poder pelos atos administrativos são várias, com por exemplo: corrompe a Administração Pública, prejudica os atos discricionários, denegride a imagem do agente e do próprio órgão administrativo, ofende os princípios constitucionais da Administração Pública, prejudica o erário público, deixa de atender o interesse público, dentre outros. (CARVALHO FILHO, 2004).

Para corrigir tais efeitos, a conduta abusiva do agente deve ser revista de forma administrativa, ou via judicial, para que o dano pode seja reparado, refeito ou invalidado.

José dos Santos Carvalho Filho (2004) ensina que:

A invalidação da conduta abusiva pode dar-se na própria esfera administrativa (autotutela) ou através de ação judicial, inclusive por mandado de segurança (art. 5º, LXIX, CF). Por outro lado, o abuso de poder constitui, em certas circunstânicas, ilícito penal, como dispõe a Lei nº. 4.898, de 9/12/1965, que estabelece sanções para o agente da conduta abusiva. (CARVALHO FILHO, 2004, p. 54).

Destarte, para reprimir o abuso de poder, responsabiliza-se o seu autor administrativamente, civilmente ou criminalmente, conforme o caso. Nada impede que em certas circunstâncias essa responsabilidade seja tríplice. Contra o abuso de poder sempre caberá o mandado de segurança para tornar nulo o ato que contém vícios.

De fato, prescreve a Constituição Federal, no inciso LXIX do art. 5º (BRASIL, 1988, p. 26):

Art. 5º. […]

Inciso LXIX. Concerder-se-à mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.

A medida pode ser preventiva quando se predispõe a evitar o abuso de poder, ou suspensiva quando preordenada a obstar à continuidade do procedimento abusivo do agente administrativo.

Sobre o tema, diz Hely Lopes Meirelles (2006) que:

O abuso de poder tem merecido sistemático repúdio da doutrina e da jurisprudência, e para seu combate o constituinte armou-se com o remédio heróico do mandado de segurança, cabível contra ato de qualquer autoridade (Constituição da República, art. 5º, LXIX, e Lei 1.533/51) e assegurou a toda pessoa o direito de representação contra abusos de autoridade (art. 5º, XXXIV, a), complementando esse sistema de proteção contra os excessos de poder com a Lei 4.898, de 9 dez. 1965, que pune criminalmente esses mesmos abusos de autoridade. (MEIRELLES, 2006, p. 214).

Assim, para reprimir o abuso de poder, o ato administrativo ilegal deve ser obrigatoriamente revisto, na forma administrativa ou judicial. Caso contrário, poderá o prejudicado impetrar mandado de segurança na via judicial, podendo o autor do abuso vir a sofrer sanções cíveis e penais, dependendo do caso concreto. (CARVALHO FILHO, 2004).

Quando o prejudicado é a sociedade em geral ou o próprio patrimônio público, terá competência para ajuizar a demanda judicial o Ministério Público, que é o órgão incumbido da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, devendo neste caso ser ajuizado ação civil pública contra os responsáveis pelo abuso. (DI PIETRO, 2003).

Caso o único prejudicado for o particular, pode o mesmo se utilizar do mandado de segurança pela via judicial, fazendo com que aquele ato abusivo da Administração Pública seja suspenso, para que após seja invalidado e/ou reparado, devendo o Estado responder por qualquer lesão patrimonial ou moral que venha a produzir contra terceiros. (DI PIETRO, 2003).

CONCLUSÃO

A Administração Pública possui a função básica de estabelecer um conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, para satisfazer as necessidades e alcançar sempre o fim público.

No ato administrativo, o agente deverá estar no exercício da função pública ou, ao menos, a pretexto de exercê-la. Essa exteriorização volitiva difere da que o agente manifesta nos atos de sua vida privada em geral.

Por outro lado, quando pratica o ato administrativo, a vontade individual se subsume a vontade administrativa, ou seja, a exteriorização da vontade é considerada como proveniente do órgão administrativo, e não do agente visto como individualidade própria.

Salienta-se que o ato administrativo possui como definição essencial a manifestação do Estado, o exercício de prerrogativas e será com base em lei, tendo por fim direitos e impor obrigações aos administrados.

Destarte, o ato administrativo na Administração Pública deve conter os seguintes requisitos para tornar-se válidos sua atuação perante os administrados: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Estes requisitos apresentam-se como condição de validade dos atos administrativos, e, na sua falta, deverá ser o ato nulo.

A imperatividade, também chamada de coercibilidade, irá delinear os atos administrativos, obrigando a todos quantos que se encontrem em seu círculo de incidência, sendo que o único alvo da Administração Pública é o interesse público.

No mais, a Administração Pública somente pode fazer o que a lei estipula, caracterizando o poder vinculado, ou poderá, em certas circunstâncias, atuar com o poder discricionário. Os atos que se classificam como vinculados têm seus contornos quase totalmente delineados pela lei, que deve fielmente ser observada pelo agente público, sob pena de nulidade do ato.

Sendo a prática de tais atos um dever da Administração, a contrario sensu, constituem um direito dos administrados. Assim, a omissão do agente público na prática de tais atos ou a sua prática sem a fiel observância do enunciado da lei, em todas as suas especificações, traria ofensa a direito do administrado que, no primeiro caso, poderia, através do Poder Judiciário, compelir a Administração à prática do ato, e, no segundo, a declarar a sua nulidade.

Como a atuação da Administração Pública deve sujeitar-se aos parâmetros legais, a conduta abusiva não pode merecer aceitação no mundo jurídico, devendo ser corrigida na via administrativa ou judicial. A utilização do poder, portanto, deve guardar conformidade com o que a lei dispuser.

O uso anormal do poder é circunstância que torna ilegal, total ou parcialmente, o ato administrativo ou irregular a sua exceção.

Há, assim, desvio de finalidade ou excesso de poder, conforme a ilegalidade seja total ou parcial do ato administrativo. Há abuso de poder quando a autoridade, embora competente, exceda os limites de sua atribuição legal ou se desvia de suas finalidades administrativas.

Agindo com abuso de poder em seus atos, por qualquer de suas formas, o agente submete sua conduta à revisão, judicial ou administrativa. O abuso de poder não se compatibiliza com as regras da legalidade, de modo que, constatado o abuso, cabe repará-lo e anular os atos.

 

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