Barragens de Mineração: A (In)Eficiência da Fiscalização pelo Poder Público

Keila Maria Basílio – Acadêmica do Curso de Direito no Centro Universitário Una. E-mail: keilamariabasilio@gmail.com 

Eva Lopes de Almeida – Acadêmica do Curso de Direito no Centro Universitário Una. E-mail: evalopes605@gmail.com 

Orientadora: Karina Pinheiro de Castro – Mestre em Direito Privado, professora de Direito Civil do Centro Universitário Una, advogada, autora de obras e artigos jurídicos. E-mail: karinapinheirocastro@terra.com.br 

Resumo: O presente artigo tem como objetivo realizar um recorte acerca dos casos de Mariana e Brumadinho, para analisar a (in)eficácia da legislação ambiental e de segurança em barragens de rejeitos no Brasil. São objetivos específicos: analisar as possíveis medidas de segurança e precaução trazidas pela Lei nº 14.066/20; verificar à luz do preceito da defesa do meio ambiente o que orienta a legislação atual brasileira; elencar quais eram os aspectos legais para a normatização da segurança de barragens de rejeitos no Brasil na época das tragédias de Mariana e Brumadinho. O problema é: em que medida a proteção ao meio ambiente pôde ser garantida, na prática, através da Política Nacional de Segurança de Barragens, nos casos de Mariana e Brumadinho? O presente estudo é de natureza qualitativa. O método científico que sustentou esta pesquisa foi o exploratório através do levantamento bibliográfico. Conclui-se que a proteção ao meio ambiente não pôde ser garantida, na prática, através da Política Nacional de Segurança de Barragens, nos casos de Mariana e Brumadinho, devido às fragilidades técnica e política dos órgãos públicos ambientais, como também às falhas do processo de gestão de riscos por parte das corporações. 

Palavras-chave: Legislação. Meio ambiente. Barragens. Mineração. Fiscalização. 

 

Abstract: This article intends to analyze the Mariana and Brumadinho cases, in order to discuss the (in)effectiveness of environmental and safety legislation regarding tailings dams in Brazil. The specific purposes of this article are: to analyze the applicable safety and precautionary measures reflected by law no.14.066/20; to verify what guides the current Brazilian legislation considering the precept of environmental protection; to list which were the legal aspects for the regulation of tailings dams safety in Brazil at the time of the Mariana and Brumadinho tragedies. The discussion is: to what extent could the protection of the environment be guaranteed, in practice, through the National Dams Safety Policy, in the scenarios of Mariana and Brumadinho? The present article is a qualitative research and the scientific method that supported this research was the exploratory one, through bibliographic survey. It is concluded that the protection to the environment was not guaranteed, in practice, through the National Dams Safety Policy, in the cases of Mariana and Brumadinho due to the technical and political fragilities of the environmental government agencies, as well as the failures on the risks management processes by the corporations. 

Keywords: Legislation. Environmental. Dams. Mining. Oversight. 

 

Sumário: Introdução. 1 Desenvolvimento. 1.1 Do direito ambiental: conceito e noções gerais. 1.2 Da responsabilidade civil: à luz dos princípios constitucionais ambientais. 1.2.1 Dos princípios. 1.2.2 Da responsabilidade civil objetiva e subjetiva. 1.2.3 Direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individual homogêneo. 1.3 A proteção ao meio ambiente no Brasil: Política Nacional de Segurança de Barragens. 1.3.1 Da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010. 1.3.2 Segurança em barragens no Brasil: aspectos legais para a sua normatização. 1.3.3 Classificação de barragens. 1.3.4 Classificação quanto à categoria de risco. 1.3.5 Classificação quanto ao dano potencial associado. 1.3.6 Classificação quanto ao volume. 1.3.7 PSB – Plano de Segurança em Barragem. 1.3.8 Revisão Periódica de Segurança de Barragem. 1.4 Inspeções Regulares de Segurança de Barragens – IRSB. 1.5 A (in)eficácia da legislação ambiental e de segurança em barragens no Brasil: um olhar sobre Mariana e Brumadinho. 1.6 Da Lei nº 14.066, de 30 de setembro de 2020. Conclusão. Referências. 

 

Introdução 

Há relatos de desastres ambientais ocorridos no mundo e que atingiram a sociedade de forma a lhe causar grande impacto negativo. Contudo, os desastres de Mariana e Brumadinho se constituíram, na história recente de Minas Gerais e do Brasil, em grande preocupação em virtude da extensão de todos os danos provocados à fauna, à flora, às vidas humanas, perdidas nesses desastres, ao meio ambiente e também à economia do Estado e do Brasil. Nessa direção há que se considerar que todo desastre ambiental causa danos tanto à economia quanto à vida e ao meio ambiente, pois é “inconcebível a dissociação entre a preservação do meio ambiente, o crescimento econômico e a equidade social” (SILVA, 2015, p. 32). 

O presente trabalho tem como objetivo geral realizar um recorte acerca dos casos de Mariana e Brumadinho, para analisar a (in)eficácia da legislação ambiental e de segurança em barragens no Brasil. 

Tem-se, portanto, como objetivos específicos: analisar as possíveis medidas de segurança e precaução trazidas pela Lei nº 14.066/20; verificar à luz do preceito da defesa do meio ambiente o que orienta a legislação atual brasileira com a finalidade de possibilitar a coexistência de desenvolvimento econômico e manutenção da qualidade ambiental; elencar quais eram os aspectos legais para a normatização da segurança de barragens no Brasil na época das tragédias de Mariana e Brumadinho. 

O problema conduz a um questionamento, que é: em que medida a proteção ao meio ambiente pôde ser garantida, na prática, através da Política Nacional de Segurança de Barragens, nos casos de Mariana e Brumadinho? 

A escolha pelo tema, sob o título “Barragens de mineração: a (in)eficiência da fiscalização pelo Poder Público”, levou em conta principalmente o interesse das pesquisadoras em refletir e analisar como se dá na prática a observância da norma jurídica, no que concerne ao direito ambiental brasileiro. Na academia, estudando a normativa brasileira, pode-se perceber que no dia a dia, na prática, a norma jurídica tem sido negligenciada, o que tem favorecido a existência de acontecimentos como as tragédias de Mariana e Brumadinho. Por esse motivo considerou-se necessário estudar esse tema, realizando, para tanto, uma investigação de natureza qualitativa. 

Quanto ao método científico que sustentou esta pesquisa, a opção foi pelo método exploratório. Como procedimento foi realizado o levantamento bibliográfico em livros e periódicos que possibilitaram a investigação do tema em estudo. Gil (1994, p. 71) explica que a principal vantagem da pesquisa bibliográfica reside no fato de permitir ao investigador a cobertura de uma gama de fenômenos muito mais ampla do que aquela que poderia pesquisar diretamente. 

A par da decisão do método, julgou-se mais conveniente a adoção da pesquisa qualitativa e bibliográfica. Para esse tipo de pesquisa, utiliza-se de elementos ou categorias teóricas já manipulados por outros pesquisadores e devidamente registrados (SEVERINO, 2007, p. 122). 

A estrutura da pesquisa foi elaborada em seis tópicos: O primeiro aborda o direito ambiental: conceito e noções gerais. O segundo trata da responsabilidade civil objetiva e subjetiva. Já o terceiro tópico trata da proteção ao meio ambiente no Brasil: Política Nacional de Segurança de Barragens. O quarto tópico aborda as inspeções regulares de segurança de barragens. O quinto, por sua vez, contempla o foco da pesquisa, analisando a (in)eficácia da legislação ambiental e de segurança em barragens no Brasil: um olhar sobre Mariana e Brumadinho. O sexto e último tópico trata da Lei nº 14.066, de 30 de setembro de 2020. 

A relevância deste trabalho está no fato de poder contribuir para a reflexão de um tema de grande importância no aspecto do direito ambiental brasileiro. Essa contribuição se fundamenta na ideia de que “os homens de cada período histórico assimilam os resultados científicos das gerações anteriores, desenvolvendo e ampliando alguns aspectos novos” (CERVO, 1983, p. 9). 

 

1. 1.Desenvolvimento

1.1 Do direito ambiental: conceito e noções gerais

Diferentes normas e leis compõem o arcabouço legal brasileiro no que diz respeito à segurança de barragens. Diversos órgãos fiscalizadores têm a incumbência de garantir a adequação e a padronização do sistema de segurança em âmbito nacional. Neste item serão tratadas as definições dos termos técnicos que norteiam o trabalho e que visam à segurança de barragens, bem como à garantia do sucesso da normativa. 

Nessa direção, a Lei nº 12.334/2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), em seu artigo 2º assim dispõe: “Art. 2º Para os efeitos desta Lei, são estabelecidas as seguintes definições: I – barragem: qualquer estrutura em um curso permanente ou temporário de água para fins de contenção ou acumulação de substâncias líquidas ou de misturas de líquidos e sólidos, compreendendo o barramento e as estruturas associadas; II – reservatório: acumulação não natural de água, de substâncias líquidas ou de mistura de líquidos e sólidos” (BRASIL, 2010). 

Diante da definição supracitada se entende que a legislação em vigor busca diferenciar barragem de reservatório para que fique claro a finalidade de cada um. A barragem é a estrutura que detém, ou seja, prende o curso d’água com a finalidade de armazenagem. Já o termo “reservatório” diz respeito ao espaço onde se encontra a água represada. 

Ainda no artigo 2º, aparece também a definição do termo “segurança de barragem”: “III – segurança de barragem: condição que vise a manter a sua integridade estrutural e operacional e a preservação da vida, da saúde, da propriedade e do meio ambiente” (BRASIL, 2010). Assim, para efeitos da lei fica claro que a segurança de barragem é a condição de garantia de um gerenciamento seguro, pelo qual a integridade da estrutura da barragem deve ser prioritariamente preservada para bem das comunidades em seu entorno e da sociedade em geral. 

No texto da referida lei aparece também a figura do empreendedor, que nada mais é que: “IV- (…) agente privado ou governamental com direito real sobre as terras onde se localizam a barragem e o reservatório ou que explore a barragem para benefício próprio ou da coletividade.” (BRASIL, 2010). Ou seja, o empreendedor tão somente é o proprietário e/ou o administrador da barragem. 

Outro termo presente na legislação referente à segurança de barragens é “órgão fiscalizador”, esse nada mais é que: “V- (…) autoridade do poder público responsável pelas ações de fiscalização da segurança da barragem de sua competência” (BRASIL, 2010). Assim, compreende-se que órgão fiscalizador, nos termos da referida lei, é o órgão, a entidade ou a autoridade responsável por monitorar, avaliar, fiscalizar periodicamente o cumprimento da legislação vigente na barragem e/ou reservatório e garantir que a lei seja cumprida e a segurança seja estabelecida. 

Mais um termo que a lei apresenta em seu artigo 2º é “gestão de risco”, pelo qual se compreende: “VI– (…) ações de caráter normativo, bem como aplicação de medidas para prevenção, controle e mitigação de riscos” (BRASIL, 2010). Diante disso, entende-se que o gerenciamento de risco é caracterizado pela observância da legislação, bem como pela adoção de práticas seguras, métodos eficientes e assertivos com vistas a minimizar os riscos existentes. 

A lei traz também o conceito de dano potencial associado à barragem: “VII– (…) dano que pode ocorrer devido a rompimento, vazamento, infiltração no solo ou mau funcionamento de uma barragem” (BRASIL, 2010). Assim, o denominado dano potencial associado à barragem pode ser compreendido como sendo o desastre, o acidente, o dano que pode ocorrer à barragem e fazer com que ali haja vazamento. 

A lei trata ainda do plano de segurança da barragem, que se constitui em: “(…) um instrumento da Política Nacional de Segurança de Barragens (PNSB), previsto no art. 6º, inciso II, da Lei nº 12.334/2010, de implementação obrigatória pelo empreendedor (de barragem inserida no escopo da lei), cujo objetivo é auxiliá-lo na gestão da segurança. Deve conter dados técnicos da barragem, de construção, operação, manutenção e panorama do estado atual da segurança por meio das inspeções realizadas, devendo, principalmente, servir como uma ferramenta de planejamento de gestão da segurança da barragem” (BRASIL/ANA, 2016, p. 9). 

Diante do exposto, compreende-se que o plano supracitado perpassa pelas fases de construção e operação da barragem e tem por finalidade auxiliar no processo de gestão da segurança, pois esse plano será elaborado conforme a classificação de risco da barragem. Seu modelo é estabelecido por normativa própria e, por ser um documento formal, poderá ser consultado pelas entidades de fiscalização (BRASIL/ANA, 2016). 

 

1.2 Da responsabilidade civil: à luz dos princípios constitucionais ambientais

1.2.1 Dos princípios

O uso indiscriminado dos recursos naturais, ao longo dos tempos, gerou a preocupação mundial com o meio ambiente e sua defesa. Por conseguinte, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado foi estabelecido também na Constituição Federal de 1988. Assim, a Carta Magna, em seu artigo 225º, reza que: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (BRASIL, 1988). Nesse sentido, o direito a um meio ambiente saudável, considerado direito da coletividade, comum a toda a sociedade, está orientado sob os princípios da indivisibilidade, interdependência e solidariedade (BERTOLDI, 2000). 

O Direito ambiental pode ser conceituado como a parte do direito que visa regulamentar a tomada dos bens presentes no meio ambiente com fins econômicos e financeiros, com a finalidade de garantir a sustentabilidade dos recursos naturais sem ferir o processo de desenvolvimento econômico e social (ANTUNES, 2015). 

Diante da complexidade das atitudes e ações humanas, a norma jurídica não consegue prever tudo o que possa vir a ocorrer, por esse motivo foram estabelecidos princípios que visam nortear a aplicação dessas normas e leis. Por “princípio” se entende “o alicerce ou fundamento do direito” (MACHADO, 2014, p. 61). Nesse contexto, vale destacar também que “os princípios têm valor normativo, e não apenas valorativo, interpretativo ou argumentativo, de maneira que se encontram hierarquicamente superiores a qualquer regra” (FARIAS, 2007). Assim, dentre os princípios gerais do direito ambiental destacam-se: o princípio da dignidade da pessoa humana; o princípio de desenvolvimento sustentável; princípio da participação comunitária ou cidadã; princípio da precaução; princípio da prevenção; princípio do poluidor-pagador; princípio da proibição do retrocesso ambiental; princípio da responsabilidade (ANTUNES, 2015). 

Por princípio da dignidade humana se entende o direito que todo ser humano possui à dignidade, ao respeito, à consideração por parte do Estado e da sociedade, sendo intrínseca nesse direito a garantia das condições básicas de vida e saúde e participação nas decisões sobre a sua própria vida e destino em comunhão com os seus pares (SARLET, 2001). 

Já o princípio de desenvolvimento sustentável estabelece o uso racional e equilibrado dos recursos naturais, para que se possa atender às necessidades humanas do presente sem se comprometer os recursos naturais que poderão ser usados futuramente por outras gerações (SILVA, 2013). 

Quanto ao princípio da participação comunitária ou cidadã, entende-se que esse princípio pressupõe: “tomar parte em alguma coisa, agir em conjunto” (FIORILLO, 2013, p. 126). Assim sendo, compreende-se que esse referido princípio parte da necessidade de se garantir a todo cidadão o uso equilibrado do meio ambiente, considerando o dever de todos de participar da defesa do mesmo (GARCIA; THOMÉ, 2015). 

De origem grega, o princípio da precaução significa ter cuidado. Esse princípio trata das atitudes que o ser humano precisa apresentar para proteger a si mesmo e à natureza. Considera que diante da incerteza deve-se levar em conta a avaliação de risco, e essa avaliação deve considerar o nível de risco aceitável, tomando como base o nível de contaminação que pode ser evitada. Assim, “na dúvida, opta-se pela solução que proteja imediatamente o ser humano e conserve o meio ambiente (in dubio por salute ou in dubio pro natura)” (MACHADO, 2014, p. 108). Esse princípio estabelece como dever do Estado e da sociedade considerar, em caso de dúvida, a necessidade primária de se resguardar, defender e preservar o meio ambiente. 

O princípio da prevenção tem por finalidade diminuir o risco do dano ambiental em caso de haver “elementos seguros para afirmar que uma determinada atividade é efetivamente perigosa” (MILARÉ, 2013, p. 264). Trata-se, portanto, “de princípio da certeza científica. Trabalha-se com o risco certo, conhecido ou concreto” (AMADO, 2015, p. 33). Ao contrário do princípio da precaução, que trata da imprevisibilidade, o princípio da prevenção trabalha com a hipótese de um risco ambiental já conhecido pela ciência (MILARÉ, 2013). 

No que concerne ao princípio do poluidor-pagador, pode-se dizer que esse princípio trata da obrigatoriedade de que aquele que causa dano ao meio ambiente (o poluidor) possa arcar com os custos das despesas causadas pelo processo de reparação do dano ao meio ambiente. Esse “é um princípio orientador da política ambiental preventiva” (ARAGÃO, 1997, p. 27). 

Já o princípio da proibição do retrocesso ambiental pretende evitar que haja, por parte do poder executivo e/ou dos entes federativos, eventuais recuos no exercício do dever de proteção ambiental. “O que acarreta a impossibilidade de o Estado extinguir os órgãos ambientais, salvo criando outros com a mesma ou superior eficácia” (GAVIÃO FILHO, 2005, p. 91-92). Portanto, caso haja violação desse princípio, isso resultará na eventual necessidade de reparação por via judicial. 

Conforme o princípio da responsabilidade, “qualquer violação do Direito implica a sanção do responsável pela quebra da ordem jurídica” (ANTUNES, 2015, p. 52). Assim, ocorrendo o dano ambiental, haverá também a responsabilização pelo mesmo e sua consequente reparação. 

 

1.2.2 Da responsabilidade civil objetiva e subjetiva

A natureza jurídica da responsabilidade civil repousa na seara da obrigatoriedade de se reparar o dano causado. Assim, a obrigação de indenizar vai decorrer ou da culpa ou do risco, sendo a culpa subjetiva e o risco objetivo. Porém, o direito civil não considera mais a culpa como um elemento essencial para se estabelecer responsabilidade, tomando como elementos essenciais básicos a conduta humana, o dano e o nexo de causalidade (GAGLIANO; PAMPLONA FILHO, 2003). 

Nesse sentido, quanto ao risco, a responsabilidade de indenizar vai depender da existência de nexo causal entre a ação que gerou o prejuízo ou dano e o dano sofrido. Nesse contexto, pode-se entender que “a doutrina objetiva encontra maior supedâneo na doutrina do risco” (STOCO, 2004, p. 78). 

Assim, o juiz pode imputar a responsabilidade civil objetiva mesmo quando não houver culpa, mas simplesmente quando o indivíduo tiver assumido o risco de provocar dano a terceiros. Em seu artigo 927º, o Código Civil Brasileiro, Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, institui que: “Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo. Parágrafo único: Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem” (BRASIL, 2002). 

Diante disso, o Código Civil de 2002 passa a considerar que a responsabilidade civil e a reparação do dano devem ocorrer independentes da culpa ou do dolo praticado pelo agente. Portanto, culpa e dolo passam a ser irrelevantes diante da relação do efeito causado pelo dano à vítima, pois o agente ao causar esse dano terá assumido o risco pelo ocorrido. E a relevância estará na atitude do agente causador desse dano. 

 

1.2.3 Direitos difusos, coletivos em sentido estrito e individual homogêneo

A responsabilidade civil decorre das mais variadas espécies de danos como os danos difusos, coletivos e individuais homogêneos. Acerca dos direitos coletivos, o parágrafo 81º do Código de Defesa do Consumidor assim dispõe: “A defesa dos direitos e interesses dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. A defesa coletiva ocorrerá quando se tratar de interesses difusos” (BRASIL, 2017). Tais direitos, no sentido estrito, são, por sua vez, determinantes do sujeito titular desses direitos, ou seja, um grupo ou uma categoria de pessoas, por exemplo. Pessoas essas que estarão, por sua vez, unidas em uma relação jurídica comum (BENJAMIN, 1995). 

Os direitos metaindividuais ou coletivos em sentido amplo “marcam o desaparecimento da individualidade e egocentrismo do ser humano, que agora passa a pensar na coletividade, na solidariedade e no bem–estar social” (LEITE, 2008, p. 47). 

Já os direitos individuais homogêneos são passíveis de tutela coletiva, pois possuem a mesma causa jurídica, apesar de terem titularidade definida. São também denominados acidentalmente coletivos, pois decorrem de uma origem comum. Seu objeto é divisível (BENJAMIN, 1995). 

Assim, os direitos difusos individuais homogêneos não apresentam uma base definida, são transindividuais, pois não dizem respeito a somente um indivíduo, pertencem a mais de um, estando embasados apenas em um vínculo entre as pessoas e à conjuntura que as une. Tais vínculos podem ser acidentais, simplesmente, e/ou mutáveis (GRINOVER, 1984). 

É fato que a prática da atividade mineradora representa riscos ao meio ambiente. Dentre outros problemas, destacam-se a devastação de matas e florestas, a poluição dos rios, nascentes, e outras fontes de água, causando assim impacto negativo sobre a natureza (VAZ; MENDES, 1997). 

Atualmente, no Brasil o licenciamento ambiental tem como principal finalidade assegurar, em âmbito federal, estadual ou municipal, o controle do processo de exploração do meio ambiente (FARIAS, 2007). 

Em vista disso, no que tange à proteção ao meio ambiente, prevista na Constituição Federal de 1988, no seu capítulo VI, título VIII, artigo 225º, e seus parágrafos e incisos (artigo já citado neste trabalho), a violação ao direito a um meio ambiente ecologicamente equilibrado praticada por um indivíduo atinge a coletividade, pois o bem ambiental é um bem comum. Além disso, a responsabilidade pela defesa do meio ambiente é de todos os cidadãos brasileiros. Assim, a proteção, defesa, preservação do meio ambiente é competência de todos (BARROS, 2017). 

Já o artigo 4º, inciso I, da Lei nº 6.938/81, cita como objetivo da política do meio ambiente a “compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico” (BRASIL, 1981). Com isso, entende-se que o preceito da defesa do meio ambiente orienta a legislação atual com vistas a possibilitar a coexistência de desenvolvimento econômico e manutenção da qualidade ambiental. 

Diante da dificuldade de equilibrar o desenvolvimento econômico e a exploração mineral, a legislação brasileira manteve sua preocupação com o meio ambiente estabelecendo o dever de recuperar a área degradada, pois “impôs ao minerador a responsabilidade de ‘recuperar o meio ambiente degradado’, segundo solução técnica exigida pelo órgão público” (MILARÉ, 2013, p. 205). 

Considerando o exposto, entende-se que o legislador, ciente da importância da atividade de mineração para a economia do país, e também ciente de que essa atividade, devido à sua natureza, provocaria danos ambientais em seu entorno, estabeleceu o critério da recuperação ambiental como compensação pelos danos causados e, também, como tentativa de reparação. 

 

1.3 A proteção ao meio ambiente no Brasil: Política Nacional de Segurança de Barragens

1.3.1 Da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010

A Política Nacional de Segurança de Barragens reconhece a necessidade de se definir critérios para fiscalização e garantia da segurança de barragens em âmbito nacional (CRUZ; NEVES, 2020). 

A fiscalização da segurança de barragens no Brasil tornou-se legalmente obrigatória com a promulgação da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010. Essa Lei criou o Plano Nacional de Segurança de Barragens e também criou o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens – SNISB (CRUZ; NEVES, 2020). 

Para tanto, a lei supracitada estabelece também órgãos e entidades públicas responsáveis pela fiscalização de barragens, conforme o tipo de barramento. As informações geradas pelos relatórios, de responsabilidade dos órgãos fiscalizadores de barragens no Brasil, são compiladas e disponibilizadas em forma de Relatórios Anuais de Segurança de Barragem. 

 

1.3.2 Segurança em barragens no Brasil: aspectos legais para a sua normatização

Com a finalidade de normatizar a segurança de barragens em solo nacional, foi sancionada a Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010, que estabelece a Política Nacional de Segurança de Barragens – PNSB, como já mencionado. Essa Lei gerou resoluções que têm por finalidade a aplicação da PNSB. 

A Resolução nº 742/11, de 17 de outubro de 2011, estabelece a periodicidade, qualificação da equipe responsável, conteúdo mínimo e nível de detalhamento das inspeções de segurança regulares de barragens, conforme o artigo 9º da Lei nº 12.334, de 20 de setembro de 2010 (BRASIL/ANA, 2011). 

A referida resolução em seu artigo 2º estabelece que: “As inspeções de segurança regulares em barragens devem ser realizadas, regularmente, para avaliar as condições físicas das partes integrantes das barragens visando a identificar e monitorar anomalias que afetem potencialmente a sua segurança.” (BRASIL/ANA, 2011). 

Já a Resolução nº 91, de 02 de abril de 2012, estabelece a periodicidade da atualização, a qualificação do responsável técnico, conteúdo mínimo e nível de detalhamento do Plano de Segurança de Barragem, e da revisão periódica de segurança da barragem conforme o artigo 8º da Lei nº 12.334, a PNSB. Essa resolução classifica as barragens fiscalizadas pela ANA, conforme o risco que estas apresentam nas classes entre A e E, estabelece um padrão mínimo de estrutura e conteúdo para o Plano de Segurança da Barragem, estabelece também a abrangência desse plano (BRASIL/ANA, 2012). 

Assim, em conformidade com a referida resolução: “Art. 7º O Plano de Segurança de Barragem deverá ser elaborado até o início da operação da barragem, a partir de quando deverá estar disponível para utilização pela Equipe de Segurança da Barragem” (BRASIL/ANA, 2012, p. 3). Esse plano, portanto, depois de elaborado, deve ficar à disposição na própria sede da barragem e deve ser atualizado conforme a necessidade apontada após as inspeções realizadas; além disso, deve conter as exigências em conformidade com as inspeções, bem como as recomendações que vierem a existir após as inspeções (BRASIL/ANA, 2012). 

Por outro lado, a Resolução nº143, de 10 de julho de 2012, estabelece critérios gerais de classificação de barragens por categoria de risco, dano potencial associado e pelo seu volume, em atendimento ao artigo 7° da Lei n° 12.334, de 20 de setembro de 2010. Por essa resolução, as barragens são classificadas quanto ao risco que oferecem à ocorrência de acidentes, considerando os danos potenciais associados na área afetada, quando existir possibilidade de perda de vida humana ou de bens materiais como residências, equipamentos, e bens públicos e privados. Além disso, consideram-se também as áreas protegidas (BRASIL/MMA, 2012). 

Mesmo já havendo sido estabelecidos esses critérios gerais, caso considere necessário, o avaliador pode determinar ainda outros critérios complementares, que julgar necessários (BRASIL/MMA, 2012). 

A Resolução nº 144/12, do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, estabelece diretrizes para implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens, aplicação de seus instrumentos e atuação do Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens, em atendimento ao artigo 20º da Lei n° 12.334. A referida resolução visa à integração da PNSB, que é de âmbito nacional, às políticas estaduais. Visa também adequar a gestão da segurança das barragens às diferenças físicas, econômicas, sociais e ambientais dos estados brasileiros, assim como divulgar informações relacionadas à segurança das barragens brasileiras e promover ações para esclarecimento dos riscos de dano à população (BRASIL/MMA, 2012a). 

Já a Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017, cria o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração, o Sistema Integrado de Gestão em Segurança de Barragens de Mineração e estabelece a periodicidade de execução ou atualização, a qualificação dos responsáveis técnicos, o conteúdo mínimo e o nível de detalhamento do Plano de Segurança da Barragem, das Inspeções de Segurança Regular e Especial, da Revisão Periódica de Segurança de Barragem e do Plano de Ação de Emergência para Barragens de Mineração. Por essa portaria, todas as barragens de mineração precisam ser cadastradas diretamente no Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração – SIGBM, estando estas em construção, em operação ou desativadas. No caso de barragens de mineração novas, o cadastramento deverá ser feito antes que aconteça o primeiro enchimento, o plano deverá estar disponível para utilização pela equipe de segurança de barragem e para que, posteriormente, em caso de necessidade, seja consultado pelos órgãos fiscalizadores e de Defesa Civil. Toda barragem deve ter, obrigatoriamente, um mapa de inundação para que este possa servir para auxiliar no processo de classificação de dano potencial associado (BRASIL, 2017). 

 

1.3.3 Classificação de barragens

No Brasil, as barragens são classificadas conforme a tipologia das estruturas de retenção; função no sistema de geração; materiais de construção e processos construtivos. 

De acordo com a Portaria nº 70.389, de 17 de maio de 2017, do Ministério de Minas e Energia, no seu artigo 5º, cabe ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) fazer a classificação das barragens de mineração no Brasil, em conformidade com o artigo 7º da Lei nº 12.334/2010, e assim estabelecer categorias de risco e dano potencial associado nas classes A, B, C e D, conforme quadro abaixo: 

Quadro 1 – Classificação de categoria de risco e dano potencial associado 

	Dano potencial associado
Categoria de risco	Alto	Médio	Baixo
Alto	A	B	C
Médio	B	C	D
Baixo	B	C	E

Fonte: BRASIL/MME, 2017. 

Como acima salientado, as barragens consideradas de alto risco, sem que para isso o risco seja iminente, são classificadas no grupo A; já as barragens com risco alto, contudo, que estejam sob controle e monitoramento constantes, nas quais já foram feitas intervenções consideradas necessárias e adequadas ao risco potencial existente, são classificadas na categoria B; já a categoria C é destinada à barragens que apresentam risco moderado e/ou baixo e não apresentam nenhuma anomalia (BRASIL/ANEEL, 2020). 

 

1.3.4 Classificação quanto à categoria de risco

A legislação atual, Lei nº 12.334/2010, em seu artigo 7º, dispõe acerca da classificação de barragens da seguinte forma: “As barragens serão classificadas pelos agentes fiscalizadores, por categoria de risco, por dano potencial associado e pelo seu volume, com base em critérios gerais estabelecidos pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH). § 1o A classificação por categoria de risco em alto, médio ou baixo será feita em função das características técnicas, do estado de conservação do empreendimento e do atendimento ao Plano de Segurança da Barragem. § 2o A classificação por categoria de dano potencial associado à barragem em alto, médio ou baixo será feita em função do potencial de perdas de vidas humanas e dos impactos econômicos, sociais e ambientais decorrentes da ruptura da barragem.” (BRASIL, 2010). 

Assim, conforme a classificação supracitada, as barragens são classificadas quanto aos riscos de danos potenciais ambientais econômicos e sociais apresentados, como também o risco de perdas de vidas humanas. Dessa forma, após o órgão fiscalizador analisar a possibilidade de ocorrência de acidente, ele irá determinar a classificação da barragem tomando por parâmetro a categoria de risco que esta apresenta no momento da avaliação. Para se chegar a esse resultado, são analisados o estado de conservação da barragem e a existência e viabilidade do seu plano de segurança. Desse modo, após avaliado o Dano Potencial Associado (DPA), as barragens são classificadas em alto, médio ou baixo DPA (BRASIL, 2010). 

Como já salientado, há critérios utilizados para que se faça a classificação das barragens pelos órgãos competentes. Quanto à classificação do risco de dano associado da área afetada, os critérios gerais, de acordo com a Resolução nº 143, de 10 de julho de 2012, são: “Art. 4º Quanto à categoria de risco, as barragens serão classificadas de acordo com aspectos da própria barragem que possam influenciar na possibilidade de ocorrência de acidente, levando-se em conta os seguintes critérios gerais: I – características técnicas: a) altura do barramento; b) comprimento do coroamento da barragem; c) tipo de barragem quanto ao material de construção; d) tipo de fundação da barragem; e) idade da barragem; f) tempo de recorrência da vazão de projeto do vertedouro; II – estado de conservação da barragem: a) confiabilidade das estruturas extravasoras; b) confiabilidade das estruturas de captação; c) eclusa; d) percolação; e) deformações e recalques; f) deterioração dos taludes. III – Plano de Segurança da Barragem: a) existência de documentação de projeto; b) estrutura organizacional e qualificação dos profissionais da equipe técnica de segurança da barragem; c) procedimentos de inspeções de segurança e de monitoramento; d) regra operacional dos dispositivos de descarga da barragem; e e) relatórios de inspeção de segurança com análise e interpretação.” (BRASIL/MMA, 2012b). 

Diante do exposto, entende-se que as barragens são classificadas, entre outros aspectos, pelo risco potencial de acidente que oferecem. Para que se possa obter um parâmetro de risco, consideram-se as características técnicas da barragem, tais quais idade da construção, material utilizado, estado de conservação da barragem, periodicidade de inspeções, capacitação técnica dos profissionais responsáveis pela manutenção da segurança da obra, entre outros critérios que possam influenciar na ocorrência de acidentes (BRASIL/MMA, 2012b). 

 

1.3.5 Classificação quanto ao dano potencial associado

Quanto ao dano potencial associado, o artigo 5º da Resolução nº 143, de 10 de julho de 2012, assim estabelece: “Os critérios gerais a serem utilizados para classificação quanto ao dano potencial associado na área afetada são: I – existência de população a jusante com potencial de perda de vidas humanas; II – existência de unidades habitacionais ou equipamentos urbanos ou comunitários; III – existência de infraestrutura ou serviços; IV – existência de equipamentos de serviços públicos essenciais; V – existência de áreas protegidas definidas em legislação; VI – natureza dos rejeitos ou resíduos armazenados; e VII – volume.” (BRASIL/MMA 2012b). 

Entende-se, diante disso, que o grau de riscos de danos é avaliado tomando como parâmetros a existência de população, cidades, povoados, vilas ou casas, equipamentos, ou áreas protegidas por leis ambientais próximas à barragem, que no caso de ruptura da mesma corram o risco de serem atingidos total ou parcialmente. Toma-se como parâmetro também, para avaliar os riscos, o volume de água ou de rejeitos existentes na barragem e a natureza dos rejeitos. Essa classificação deve ser refeita periodicamente, com prazo máximo de cinco anos entre uma classificação e outra (BRASIL/MMA 2012b). 

 

1.3.6 Classificação quanto ao volume

Ainda quanto ao volume, o artigo 6º da Resolução nº 143 assim estabelece: “Para a classificação de barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial, quanto ao volume do reservatório, considerar-se-á: I – muito pequeno: reservatório com volume total inferior ou igual a 500 mil metros cúbicos; II – pequena: reservatório com volume total superior a 500 mil metros cúbicos e inferior ou igual a 5 milhões de metros cúbicos; III – média: reservatório com volume total superior a 5 milhões de metros cúbicos e inferior ou igual a 25 milhões de metros cúbicos; IV – grande: reservatório com volume total superior a 25 milhões e inferior ou igual a 50 milhões de metros cúbicos; e V – muito grande: reservatório com volume total superior a 50 milhões de metros cúbicos.” (BRASIL/MMA 2012b). 

Infere-se do exposto que existem dois tipos de barragens, ou seja, barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial e barragens para acumulação de água. As barragens para disposição de rejeito mineral e/ou resíduo industrial, quanto ao volume do reservatório, são classificadas em pequena, média, grande e muito grande, de acordo com o seu volume em metros cúbicos. 

 

1.3.7 PSB – Plano de Segurança de Barragens

Após ser classificada, a barragem deverá apresentar um Plano de Segurança que vise oferecer subsídios para auxiliar no processo de gestão da segurança da barragem (BRASIL/MMA 2012b). 

Assim, a legislação vigente que trata da segurança em barragens visa à manutenção da integralidade das suas estruturas de modo a garantir que todas as barragens operem em segurança, e que nesse contexto haja respeito à vida e saúde humana e animal daqueles que habitam próximos às barragens, bem como a preservação do meio ambiente e dos bens e propriedades ali existentes. Dessa maneira, quanto à prevenção de riscos e danos às barragens, a Lei nº 12.334/2010 estabelece que todas as barragens devem ter Plano de Segurança de Barragens (PSB). Além disso, estabelece também que todas as barragens com dano potencial alto devem ter Plano de Ação de Emergência (PAE). Os projetos de barragens construídas após essa referida lei entrar em vigor devem prever a contratação e implementação do PSB e PAE. Os PAE’s também devem ter informações suficientes para a elaboração do Plano de Contingência pela Defesa Civil (BRASIL, 2010). 

A extensão desse plano e sua complexidade vai depender do tipo de barragem existente. O plano, como já mencionado anteriormente, deve estar à disposição dos órgãos fiscalizadores, bem como da equipe de segurança no próprio local da barragem ou próximo a ela. Em procedimentos de inspeção e revisão da segurança na barragem, o plano deve ser consultado (BRASIL/MMA 2012b). Além disso, “os prazos de elaboração do Plano podem variar de 2 a 4 anos, exceto para as barragens classificadas como “A” que devem ter seus Planos elaborados em até 1 ano.” (NEVES, 2018, p. 15). 

Todo plano de segurança em barragens deve conter, no mínimo: “a) Informações gerais da barragem e do empreendedor; b) Documentação técnica do empreendimento; c) Planos e Procedimentos (operação, manutenção, inspeção, monitoramento e instrumentação); d) Registros e controles (operação, manutenção, inspeção, monitoramento, instrumentação, bem como os testes de equipamentos hidráulicos, elétricos, mecânicos e etc.); e) Relatórios de Inspeção (regulares e especiais, este caso haja); f) Revisão Periódica de Segurança de Barragem; e g) Plano de Ação de Emergência (PAE), quando exigido.” (NEVES, 2018, p. 15). 

Vê-se, portanto, que a legislação brasileira estabelece padrões mínimos para a elaboração e manutenção do Plano de Segurança de Barragem, visando ao controle da qualidade das condições físicas das mesmas, pois, conforme a legislação atual, os empreendedores são os responsáveis legais pela segurança da barragem (NEVES, 2018). 

 

1.3.8 Revisão Periódica de Segurança de Barragem

Todo Plano de Segurança de Barragem deve ter como parte integrante a proposta de revisão periódica de segurança. Essa revisão tem por finalidade realizar uma inspeção, por parte do empreendedor, na estrutura da barragem, no seu processo de segurança e operação da mesma. Visa também inspecionar a situação hidráulica, hidrológica, de adequação das instalações, entre outros aspectos de fundamental importância para a manutenção da estabilidade da sua estrutura. Essa revisão tem como base o projeto de instalação da barragem, bem como as revisões anteriores (quando houver). O que se pretende com a referida revisão é verificar o estado geral de segurança da barragem, bem como garantir que o projeto original esteja sendo respeitado e, quando necessário, realizar recomendações para medidas de correção e melhoria, a fim de evitar que ocorram riscos de danos estruturais (NEVES, 2018). 

 

1.4 Inspeções Regulares de Segurança de Barragens – IRSB

As Inspeções Regulares de Segurança de Barragens – IRSB foram regulamentadas pela Agência Nacional de Mineração – ANM, bem como pela Agência Nacional das Águas – ANA e pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, e visam ao levantamento de informações periódicas sobre as barragens. As inspeções regulares são realizadas em intervalos de seis meses ou de dois anos, dependendo do tipo de barragem. Essas inspeções produzem relatórios periódicos de inspeção regular, devendo gerar: “a) Ficha de inspeção regular; b) Relatório de inspeção regular; c) Extrato de inspeção regular e d) Declaração de condição de estabilidade (só ANM)” (NEVES, 2018, p. 16). Assim, faz-se necessário considerar que, devido aos estragos ambientais, aos riscos à vida e à segurança, bem como às perdas econômicas e financeiras que podem ocorrer a partir do rompimento de uma barragem, as inspeções e relatórios, gerados pela fiscalização e acompanhamento constante, são instrumentos estritamente necessárias como medida preventiva a fim de levantar com antecedência os riscos e repará-los em tempo (NEVES, 2018). 

 

1.5 A (in)eficácia da legislação ambiental e de segurança em barragens no Brasil: um olhar sobre Mariana e Brumadinho

Em 05 de novembro de 2015, a Barragem do Fundão em Mariana, município do Estado de Minas Gerais, rompeu-se, o que ocasionou a liberação de cerca de 60 milhões de m3 de lama com rejeitos de mineração, acarretando a morte de 19 pessoas. A lama com rejeitos atingiu a comunidade de Paracatu de Baixo e seguiu o curso de rios da região, até o rio Doce, afetando mais de 200 municípios entre Minas e Espírito Santo (HOJE EM DIA, 2019). E as leis ambientais citadas neste trabalho nada puderam fazer para evitar essa tragédia. No caso da empresa SAMARCO, ela estava licenciada e fez o requerimento dentro do prazo de antecedência estabelecido na legislação. Mas o órgão ambiental não conseguiu examinar a documentação (COUTINHO; AVZARADEL; FARIAS, 2020). 

Dessa forma, as normas jurídicas não tiveram o efeito esperado devido à ineficácia da fiscalização, do monitoramento e do controle por parte dos órgãos estatais ambientais. 

Ainda no caso da SAMARCO, constatou-se posteriormente que ela “não possuía um Plano de Emergência para o caso de acidente na barragem” (COUTINHO; AVZARADEL; FARIAS, 2020, p. 3), nem foi devidamente cobrada pelo Estado de Minas Gerais, que seria o responsável por permitir o funcionamento da empresa em seu território e fiscalizar o processo de gestão de riscos, favorecendo assim a potencialização desses riscos (COUTINHO; AVZARADEL; FARIAS, 2020). 

A nota técnica referente aos danos ambientais provocados pelo acidente em Mariana na barragem de Fundão, elaborada pelo Centro de Sensoriamento Remoto do IBAMA, dá conta de que esse acidente provocou a destruição de “1.469 hectares ao longo de 77 km decursos d’água, incluindo Áreas de Preservação Permanente” (BRASIL, 2015, p. 10). 

Já em 25 de janeiro de 2019, ocorreu o rompimento da barragem de rejeitos de minério da mineradora Vale S.A., Complexo Minerador Córrego do Feijão, localizado no Município de Brumadinho – MG, na Bacia do Rio Paraopeba. A lama decorrente do rompimento da barragem, atingiu a área da companhia Vale, destruiu casas, estradas, pontes e vegetações por onde passou, cerca de 11,7 milhões de m3 de rejeitos foram liberados no solo e nas águas de córregos e rios como o Rio Paraopeba, afluente do Rio São Francisco (G1, 2019). 

O acidente na Barragem I do Complexo Minerador Córrego do Feijão apresentou impactos significativos sobre o meio ambiente, a vida e a economia, como esclarece o Relatório da missão emergencial a Brumadinho/MG após rompimento da Barragem da Vale S/A: “(…) Os dados da Defesa Civil confirmam que 727 [pessoas] ficaram em situação de desaparecidas no dia do rompimento da barragem. Deste total, 134 foram mortas no desastre e outras 199 seguem desaparecidas.” (BRASIL, 2019, p. 10-13). 

Esse acontecimento, com extensões de estrago em proporção bem maior que o de Mariana (pois os números apresentados assim declaram), causou danos econômicos e financeiros, bem como danos irreparáveis pela perda de vidas, de bens móveis e imóveis, e além disso trouxe morte de animais, assoreamento de córregos e nascentes, porque a lama, em uma velocidade de 70km/h, saiu varrendo tudo que encontrou pela frente e assolando a comunidade local, trazendo tristeza, dor, medo e angústia para muitas famílias e pessoas em geral. 

No âmbito ambiental, os quase 13 milhões de m³ de lama com rejeitos de mineração jogados sobre o Rio Paraopeba, afluente do Rio São Francisco, contaminaram a água, ampliando os riscos de doenças na população que a consome, haja vista que, “após o rompimento da Barragem B1 (Mina do Feijão), (…) constatou que a água apresentava riscos à saúde humana e animal, emitindo ‘Alerta para uso de água em Brumadinho’ e indicando a não utilização da água bruta do Rio Paraopeba para qualquer finalidade, até que a situação seja normalizada” (PBH, 2019). 

Vê-se portanto que a situação originada pela tragédia de Brumadinho resultou em um agravo ao direito constitucional a um ambiente ecologicamente equilibrado e saudável, pois a água contaminada, se consumida, poderia provocar danos à saúde da população local e/ou de seus animais, assim como danos à vegetação das encostas do Rio Paraopeba. Da mesma forma pode-se falar da tragédia de Mariana, conforme destacam Barcellos et al. (2019, p. 2): “Como se não bastasse, o desastre de Mariana comprometeu o abastecimento de água, a pesca, a agricultura e práticas de lazer de cidades e comunidades situadas ao longo de 650km do rio Doce”. 

Destaca-se também que, quanto aos impactos socioeconômicos sofridos pelas populações atingidas por barragens, o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana já contemplava esses impactos em suas resoluções antes mesmo das tragédias: “No caso de comunidades dependentes da terra e de recursos naturais, isso resulta na perda de acesso aos meios tradicionais de vida, incluindo a agricultura, a pesca, a pecuária, extração vegetal, para falar de alguns” (CDDPH, 2010, p. 30). 

Quatro anos separaram as tragédias de Mariana e Brumadinho, duas cidades mineiras com distância aproximada de 80 km, uma da outra, e mesmo assim “a Vale perdeu a oportunidade de aprender com o desastre causado pela Samarco Mineração S. A., mineradora da qual é uma das controladoras” (BARCELLOS et al., 2019, p. 1). Portanto, ambos os acontecimentos permitem que se questione o uso na prática do princípio da sustentabilidade e preservação do meio ambiente, bem como do respeito ao direito à vida, à saúde e a um meio ambiente saudável e sustentável para os homens desta e das futuras gerações. 

Com o desastre até mesmo índios da aldeia Naô Xohã, em São Joaquim de Bicas, a 22 km de Brumadinho, na Região Metropolitana de Belo Horizonte, tiveram prejuízos por causa da contaminação das águas do Rio Paraopeba, que banham as suas terras. Assim, 18 famílias indígenas que usavam dessas águas para beber, tomar banho, lavar suas roupas e pescar, acabaram sendo prejudicadas (G1 MINAS, 2019). 

Vê-se portanto que os desdobramentos dos desastres ocorridos em Mariana e Brumadinho resultaram em prejuízos à população local, ferindo os seus direitos. Considerando que os “(…) os direitos fundamentais protegem os bens jurídicos mais valiosos, e o dever do Estado não é só o de abster-se de ofendê-los, mas também de promovê-los e salvaguardá-los das ameaças e ofensas provenientes de terceiros” (SARMENTO, 2005, p. 32), infere-se que houve falhas tanto por parte do empreendedor (no caso a Vale) e do Estado no processo de garantia dos direitos fundamentais das famílias atingidas. Diante disso, “os impactos causados aos atingidos pela catástrofe socioambiental são passíveis de mitigação, compensação, indenização, e não repetição.” (CDDPH, [2010], p. 31). 

Tendo em vista que os impactos causados pelo rompimento das barragens de Mariana e Brumadinho afetam a ecologia, biologia, sociologia, antropologia e o direito ambiental, acredita-se na necessidade de uma ação conjunta do Estado e da Vale para a amenização dos efeitos negativos para que se possa fazer valer os direitos constitucionais dos atingidos. 

A falha humana no planejamento e fiscalização da segurança das barragens pode ser observável no exemplo de Brumadinho, como explica Carvalho: “O exemplo de Brumadinho é esclarecedor nesse sentido, uma vez que a Sede Administrativa da Barragem, de onde deveriam ser acionados os alarmes de aviso de rompimento, estava junta com o refeitório dos funcionários, justamente na rota da lama, sendo atingida cerca de dois minutos após o rompimento.” (CARVALHO, 2019). 

Assim, verifica-se uma brecha no desenvolvimento dos mecanismos de segurança das barragens, o que torna, na prática, um fator que desfavorece o sucesso da eficiência da legislação de segurança ambiental e das barragens. 

Tragédias ambientais como estas ocorridas recentemente têm levado a se questionar a eficácia da legislação brasileira, ambiental e de segurança em barragens. Como já salientado, elas acarretaram prejuízos à sociedade, ao meio ambiente, à existência humana, e à economia do país (CARVALHO, 2019). 

Essas tragédias são fruto do modelo de gestão ambiental adotado pelas autoridades brasileiras, que tornam ineficiente a legislação, pois nesse modelo “o licenciamento é feito rapidamente, há grande fragilidade técnica e política dos órgãos públicos, e as vozes de populações atingidas e ambientalistas são abafadas ou até silenciadas.” (PORTO; SCHÜTZ, 2012, p. 17). Assim, essa falta de estratégias e ações concretas para prevenir os danos e os impactos ambientais e sociais tem favorecido a existência de acontecimentos dessa natureza. 

No que concerne à gestão de riscos das barragens, algumas ações e medidas para prevenção, controle e diminuição das possibilidades de prejuízo poderiam ser tomadas. Deveria se considerar que políticas ambientais de prevenção, com a finalidade de minimizar riscos de danos potenciais e reais, bem como a realização do controle das operações, de estudos dos riscos aplicando-se o princípio da precaução, não têm se constituído mecanismos eficazes para evitar ou minimizar os danos e promover a segurança de barragens (AYALA; LEITE, 2003). 

Nessa direção, há que se verificar o que dispõe o ordenamento jurídico brasileiro, que apresenta duas formas de haver dano ambiental: o dano ambiental público, esse tipo de dano recai sobre aquilo que é de uso comum da sociedade e possui natureza transindividual difusa; já o dano ambiental privado é uma variável do dano civil, pode gerar o direito à indenização, com a finalidade de recomposição do patrimônio individual das vítimas diretas (GOMES JUNIOR, 2008). 

 

1.6 Da Lei nº 14.066, de 30 de setembro de 2020

Em 30 de setembro de 2020, passou a vigorar a Lei nº 14.066, que altera a já referida Lei nº 12.334/2010 (PNSB), a Lei nº 7.797, de 10 de julho de 1989, que cria o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA), a Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, e o Decreto-Lei nº 227, de 28 de fevereiro de 1967 (Código de Mineração). 

Essa nova lei disciplina acerca da segurança em barragens, apresentando a necessidade de que se façam mapeamentos e estudos, com a finalidade de definir qual seria a zona de inundação de uma barragem, bem como definir a Zona de Autossalvamento (ZAS), assim como a Zona de Segurança Secundária (ZSS). Disciplina ainda acerca da necessidade de se fazer o levantamento das áreas construídas de barramento e de estruturas, bem como o levantamento cadastral e mapeamento atualizado da população existente na zona de autossalvamento, sem deixar de realizar a identificação da vulnerabilidade social dessa população. Essa lei prevê ainda que sejam criados, em âmbito nacional, sistemas de informação vinculados em várias esferas do poder público que devem estar, em contínuo, disponíveis para consulta pública. A lei prevê ainda o cruzamento de informações referentes às áreas consideradas de risco, informações acerca de registros e cadastro imobiliário do município, incluindo as ocupações não registradas (BRASIL, 2020). 

Esses registros e cruzamentos de informações previstos por essa nova lei, que permitem melhor monitoramento e troca de informações, aliados ao processo de elaboração do guia de boas práticas em segurança de barragens, previsto no artigo 6º da referida lei, assim como a integração dos sistemas nacionais de informações e a criação de um mapa de inundação, considerado o pior cenário identificado, são medidas propostas que trazem esperança de melhoria, caso essas medidas sejam obedecidas na prática. 

O artigo 11º dessa mesma lei, em seu parágrafo único, reza que: “Independentemente da classificação quanto ao dano potencial associado e ao risco, a elaboração do PAE (Plano de Ação Emergencial) é obrigatória para todas as barragens destinadas à acumulação ou à disposição de rejeitos de mineração.” (BRASIL, 2020). 

Ainda na mesma lei, o artigo 12º, em seu parágrafo 1º, estabelece que: “O PAE deverá estar disponível no site do empreendedor e ser mantido, em meio digital, no SNISB e, em meio físico, no empreendimento, nos órgãos de proteção e defesa civil dos Municípios inseridos no mapa de inundação ou, na inexistência desses órgãos, na prefeitura municipal.” (BRASIL, 2020). 

Assim, a forma como a referida lei trata da qualidade das informações pode favorecer facilidade e rapidez na tomada de decisão de modo mais seguro e preciso. Esse gerenciamento de informações poderá resultar em ações de melhoria da segurança e de monitoramento de barragens em operação e desativadas em todo o território nacional. 

Além disso, a Lei nº 14.066/20 obriga o empreendedor a notificar imediatamente o órgão fiscalizador, o órgão ambiental e o órgão de defesa civil quanto a qualquer alteração das condições de segurança da barragem que possa causar risco de acidente ou desastre (BRASIL, 2020). 

 

Conclusão 

Finalmente, agora em oportuna reflexão conclusiva, cabe então dizer, à luz do exposto, que as tragédias de Mariana e Brumadinho foram fruto da fragilidade do modelo de gestão ambiental adotado no Brasil, que torna ineficiente a legislação. Assim, a falta de ações concretas para prevenir os danos e os impactos ambientais tem favorecido a existência de acontecimentos dessa natureza. 

Ademais, considera-se que tais tragédias poderiam ter sido evitadas se fosse observado, pela empresa Vale e pelo poder público estadual, a Lei nº 12.334/2010, lei de segurança em barragens, e as demais legislações correlatas citadas neste trabalho, colocando-se em prática uma política precautória de gestão das barragens de Mariana e Brumadinho. 

Além disso, verificou-se que à luz do preceito da defesa do meio ambiente a legislação atual brasileira orienta para a responsabilidade civil e a reparação do dano com a finalidade de possibilitar a coexistência de desenvolvimento econômico e manutenção da qualidade ambiental. 

Os aspectos legais para a normatização da segurança de barragens no Brasil na época das tragédias de Mariana e Brumadinho eram diversos, contudo foram ineficientes para garantir as boas práticas em segurança de barragens. 

Por fim, conclui-se que a proteção ao meio ambiente não pôde ser garantida, na prática, através da Política Nacional de Segurança de Barragens, nos casos de Mariana e Brumadinho, devido à grande fragilidade técnica e política dos órgãos públicos ambientais, bem como às falhas dos o processo de gestão de riscos por parte dos empreendedores. 

 

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