Resumen: La participación política del ciudadano se ha convertido en un elemento distintivo, por antonomasia, de una parte del constitucionalismo latinoamericano de las postrimerías del siglo XX y albores del XXI. Las últimas constituciones aprobadas en el área a partir de 1999, resultantes de triunfos electorales, han tenido como prioridad en la agenda de gobierno llevar a cabo procesos constituyentes. En esos límites constitucionales, han apostado por el reconocimiento de mecanismos de participación popular, como instrumentos generadores de cambio y de solución a la crisis de sus sistemas políticos. El abordaje teórico de la participación del ciudadano en el ejercicio del poder político del Estado, deviene en uno de los aspectos más tratados desde la teoría jurídica en sede de Derecho Público; de ahí que el estudio de “El empoderamiento político ciudadano en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador”, adquiera científicamente relevancia para la Teoría de Estado, el Derecho Constitucional, así como para la teoría y la praxis política. La participación político-popular debe constituir el núcleo esencial de la democracia, entendida ésta última, desde la naturaleza intrínseca de los procesos políticos, como un fenómeno dinámico, en constante desarrollo. Interpretar hoy la democracia como un sistema o régimen político estático, puede conducir a un visión parcelada de la Teoría del Estado. Desde el diseño constitucional y la praxis política, los referidos modelos políticos latinoamericanos, constituyen por tanto, una apuesta a la construcción del principio democrático, a través de procesos participativos, cuya aspiración final tiene como epicentro la efectiva concreción de la soberanía popular. Los temas relativos a la participación ciudadana de acuerdo a la nueva tendencia del constitucionalismo, en los países objeto de estudio, no obstante su trascendencia por su reciente data, adolecen de un escaso tratamiento doctrinario. En consecuencia, una de las principales motivaciones académicas de ésta investigación, en sede jurídica, subyace en la ausencia de tratamiento teórico acerca de los presupuestos esenciales que desde lo jurídico le dan contenido al empoderamiento político ciudadano.
I. Notas Introductorias
Sin lugar a dudas, la participación política del ciudadano se ha convertido en un elemento distintivo, por antonomasia, de una parte del constitucionalismo latinoamericano de las postrimerías del siglo XX y albores del XXI. Las últimas constituciones aprobadas en el área a partir de 1999[1], resultantes de triunfos electorales, han tenido como prioridad en la agenda de gobierno llevar a cabo procesos constituyentes. En esos límites constitucionales, han apostado por el reconocimiento de mecanismos de participación popular, como instrumentos generadores de cambio y de solución a la crisis de sus sistemas políticos.
El abordaje teórico de la participación del ciudadano en el ejercicio del poder político del Estado[2], deviene en uno de los aspectos más tratados desde la teoría jurídica en sede de Derecho Público[3]; de ahí que el estudio de “El empoderamiento político ciudadano en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador”, adquiera científicamente relevancia para la Teoría de Estado, el Derecho Constitucional, así como para la teoría y la praxis política.
La participación político-popular constituye el núcleo esencial de la democracia, entendida ésta última, desde la naturaleza intrínseca de los procesos políticos, como un fenómeno dinámico, en constante desarrollo. Interpretar hoy la democracia como un sistema o régimen político estático, puede conducir a un visión parcelada de la Teoría del Estado. Desde el diseño constitucional y la praxis política, los referidos modelos políticos latinoamericanos, constituyen por tanto, una apuesta a la construcción del principio democrático, a través de procesos participativos, cuya aspiración final tiene como epicentro la efectiva concreción de la soberanía popular.
El estudio valorativo de los llamados, por una parte de los autores que estudian los fenómenos políticos latinoamericanos, “Nuevos paradigmas democráticos”[4], goza de una actualidad temática indiscutida. Por trasunto de la denominada “democracia participativa”, dichos modelos, desde 1999, han potenciado el reconocimiento constitucional y el correspondiente desarrollo normativo de diversas instituciones de participación[5], como medio para alcanzar un fin: su democratización. Estos institutos participativos constituyen formas de participación política. Los mismos, mediante el ejercicio del voto directo y universal, y de otros procedimientos legítimos, involucran a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, fuera ya del reducido marco de la tradicional elección de los miembros de los órganos representativos, como paladín modélico de la democracia representativa de élites.
En nuestra región han venido adoptando una multiplicidad de nomenclaturas. A nivel nacional se destacan aquellas que inciden en la formación y control popular de la ley verbigracia, la iniciativa legislativa popular, la consulta popular, el referéndum, la abrogación de la “ley”, así como aquellas que como la revocatoria del mandato, evidencian a todas luces su funcionalidad para la extinción del vínculo representativo. En el ámbito local, van adquiriendo fisonomía propia instituciones tales como la asamblea de ciudadanos y el cabildo abierto.[6]
Evidentemente, a partir de las transformaciones constitucionales y legislativas operadas desde finales del siglo XX en los modelos latinoamericanos aludidos, el diseño normativo de la participación popular va mostrando superioridad en su concepción. Los modelos de participación, concebidos en los límites de los referidos procesos políticos latinoamericanos, han tendido por tanto a la constitucionalización de diversos mecanismos de participación política, en función del ejercicio positivo o negativo[7] de la soberanía popular, así como al desarrollo legislativo de determinadas reglas de procedimiento que propenden a un mayor empoderamiento político del ciudadano, de cara al principio democrático.
Los temas relativos a la participación ciudadana de acuerdo a la nueva tendencia del constitucionalismo, en los países objeto de estudio, no obstante su trascendencia por su reciente data, adolecen de un escaso tratamiento doctrinario.[8] En consecuencia, una de las principales motivaciones académicas de ésta tesis, en sede jurídica, subyace en la ausencia de tratamiento teórico acerca de los presupuestos esenciales que desde lo jurídico le dan contenido al empoderamiento político ciudadano.
I.1 El empoderamiento político ciudadano y las instituciones de participación directa. Redefinición de su nomen iuris: instituciones de participación inmediata.
Entender qué es el empoderamiento político acarrea, implícitamente, una acabada comprensión de la participación ciudadana en el ejercicio del poder. Desde un punto de vista teórico contemporáneo, el fenómeno del empoderamiento ciudadano tiene una relación directa con la democracia. Dada la polisemia del concepto es necesario precisar que empoderamiento es un sustantivo derivado del verbo “empoderar”, cuyos sinónimos son “potenciar” o “apoderar”. Ambos términos son traducción literal de “empowerment” y “empower”, respectivamente[9].
Como muchos, es un concepto que ha dado lugar a múltiples definiciones, construidas en torno a diversos escenarios, actores o disciplinas como la política, la sociología y la psicología. Esta interpretación, que se identifica con el concepto de empoderamiento, lo entiende como un proceso que busca tanto superar los desequilibrios de poder, como apoyar a aquellos que no lo tienen, a que se empoderen. Por lo que con un sentido multidimensional el empoderamiento se define como el proceso por el cual los ciudadanos van adquiriendo poder y control para tomar decisiones y alcanzar sus propios objetivos. Por tanto, el individuo debe adquirir poder y capacidad para tomar decisiones en todas las esferas que le afectan; económica, política, social, personal, organizacional y psicológica. En tal sentido, el empoderamiento se promueve a través de múltiples vías como la educación y la formación profesional, el acceso a la información, la participación en la toma de decisiones políticas, o el nivel de autoestima individual.
Obviamente el término de empoderamiento tiene significados diversos según el contexto sociocultural y político. Se puede entender como un proceso, como un producto, como un enfoque o como un fin. Por ello, tiene valor por sí mismo aunque también puede ser utilizado como un instrumento. En el orden público se le considera como un proceso político encaminado a garantizar la efectiva concreción de los derechos humanos.
En la literatura relacionada con este término su significado normalmente se asume en vez de explicarse. Muchos autores coinciden en que se puede definir el empoderamiento por su ausencia, pero, en cambio resulta complicado definirlo cuando está presente ya que toma formas diversas según el contexto. En definitiva, aunque su uso se ha generalizado en los últimos años[10], siguen existiendo ambivalencias, contradicciones y paradojas en su definición y utilización.
Según Gina Sen[11] el empoderamiento se define como un cambio en las relaciones de poder. Poder que tiene dos aspectos centrales: control de los recursos (control externo) y control de la ideología (control interno). De ahí que, si el poder significa control, el empoderamiento es el proceso por el que se gana control.
Para Rowlands[12], una de las autoras contemporáneas, que más ha abordado este tema, el empoderamiento significa “la habilidad para tomar decisiones” en cuestiones que afectan la vida de una persona. Esto implica hacer partícipes del proceso de toma de decisión a aquellos que están fuera de él, asegurando su acceso a las estructuras políticas y el control en la distribución de los recursos. El empoderamiento se entiende de forma tridimensional: personal, desarrollar el sentido del yo y la confianza; relacional, capacidad para negociar e influir en la naturaleza de la relación; y colectiva, trabajo conjunto para lograr un impacto más amplio del que se podría haber alcanzado de forma independiente
John Friedman[13], principal exponente de esta categoría, considera el empoderamiento como una estrategia alternativa a la forma tradicional de promover el desarrollo ya que trata de reparar la historia de exclusión del poder económico y político a la que ha estado sometida la vasta mayoría de la población. De acuerdo con este autor, el empoderamiento trata de humanizar el sistema y su objetivo a largo plazo de transformar la sociedad incluidas las estructuras de poder. De esta manera Friedman señala que el empoderamiento está relacionado con el acceso y control de tres tipos de poderes: a) el social, entendido como el acceso a la base de riqueza productiva; b) el psicológico, entendido en el sentido de potencialidad y capacidad individual y c) el político, como la posibilidad legal de los ciudadanos de acceso, decisión y control en los procesos de toma de decisiones.
El empoderamiento político del ciudadano indica Friedman, constituye una forma de participación que conduce a los ciudadanos al acceso por sí con carácter inmediato y efectivo en el ejercicio del poder político. La categoría empoderamiento político, permite reconocer a los ciudadanos la capacidad para hacerse cargo no sólo de sí mismos y sus proyectos, sino de su papel dentro del ámbito político; esto es, de influir directa y constantemente en el poder. Es asumir también que han dejado de ver a la política “desde fuera” como un espacio que no les es propio y en casos extremos, como una actividad que no produce consecuencias palpables en su vida cotidiana.
Teóricamente hablando, dentro de esta tesis, cabe sostener que en formas de gobierno democráticas, los ciudadanos tienen el poder para cambiar las leyes y las estructuras gubernamentales, así como para tomar decisiones de gobierno. En un sistema de este tipo, las decisiones tanto legislativas como ejecutivas son tomadas por los mismos ciudadanos y ciudadanas, a partir de mecanismos propios de la democracia inmediata, como el referéndum o la revocación de mandato.
El empoderamiento político resulta condición sine qua non para constituir un poder popular que ofrezca a los ciudadanos la decisión y el control sobre los asuntos que afectan sus vidas cotidianas, no sólo en el ámbito local sino en el ámbito nacional, de ejercicio exclusivo de las elites profesionales de acuerdo a la teoría del elitismo competitivo.
La participación ciudadana requiere desde una vertiente de análisis objetiva no sólo el reconocimiento constitucional y legal de un mayor número de instituciones de participación directa, sino de una concepción de las mismas sobre la base de mayor inmediatez al participante en cuanto a los efectos inmediatos y vinculantes que producen dichos institutos en el poder político del Estado. Así mismo, desde una dimensión subjetiva demanda la eliminación de barreras que limitan la participación del ciudadano en la toma de decisiones.
Como tuvimos oportunidad de señalar, el empoderamiento desde una arista público-política se considera como un proceso encaminado a garantizar la efectiva concreción de los derechos humanos que gozan de tal carácter (político). Sin embargo desde las ciencias jurídicas no se ha abordado teóricamente cuáles son los presupuestos que tributan a dicho proceso. Dichos presupuestos pueden ir desde el reconocimiento de los derechos políticos (el derecho al sufragio, el derecho a asociarse, el derecho a manifestarse, entre otros) y hasta las condiciones materiales y procedimentales que debe garantizar el Estado para que se hagan efectivos derechos y mecanismos. Ahora bien, el empoderamiento es la concreción comprobable del principio de soberanía popular. De ahí que la participación política del ciudadano, con las características anteriormente apuntadas de inmediatez y carácter vinculante, constituya un presupuesto jurídico fundamental que le da contenido al empoderamiento
En efecto, si la tesis del empoderamiento político apuesta por la posibilidad legal de los ciudadanos, a través de los institutos participativos, de acceso inmediato y efectivo en el ejercicio del poder, indudablemente, nos encontramos frente a un modo superior de participación ciudadana: la participación inmediata y vinculante como forma de empoderamiento político.
Ahora bien, algunas interrogantes se imponen al respecto en un orden clasificatorio: ¿Toda participación directa es a la vez inmediata? y en consecuencia, ¿todas las instituciones de participación directa pueden ser consideradas instituciones de participación inmediata de cara a la tesis del empoderamiento político?
En principio, Aguiar de Luque haciendo un análisis de la génesis y evolución de la constitución alemana de Weimar, señala que diferentes autores han establecido una sinonimia entre la democracia directa y la democracia inmediata, así figura la traducción la obra de la “Teoría del Estado” de Jellineck realizada por Fernando de los Ríos o la de Jules Freund en sus comentarios sobre la sociología de Max Weber[14].
A contrario sensu, Sartori acota siguiendo a Wolff[15], que existe un tipo de democracia directa que se puede calificar como inmediata, a la cual denomina como democracia de referendo inspirado en el del modelo helvético. Para él una democracia de referendo es aquella en la que el demos decide directamente los problemas sin reunirse, sino caso por caso, a través del instrumento del referéndum, considerándose una subespecie de la democracia directa[16].
Particularmente me afilio al criterio de Sartori al considerar los mecanismos vinculantes como una especie de la democracia directa: democracia de carácter inmediato. Con apego irrestricto al etimo de los términos, se advierte que lo directo presupone una acción que se encamina o dirige a determinados fines, mientras que lo inmediato implica que esa actividad produzca efectos próximos en el tiempo, sin mediaciones impeditivas de su eficacia[17]. Toda participación política por antonomasia es directa en tanto se encamina a que los ciudadanos tomen parte por sí mismos en los procesos decisorios, el carácter directo de la participación es un presupuesto de la cualidad de lo inmediato. Más no toda participación (directa per se) es inmediata, para ello necesita manifestarse como una forma de empoderamiento político.
Sobre las bases teóricas del empoderamiento que nos aportan, desde otras ciencias, los autores referidos con anterioridad en este epígrafe en particular, y aquellas que desde la Teoría Política y el Derecho Constitucional se han ofrecido en torno a la participación en general[18], veamos cuáles son, a nuestra consideración, los requisitos que desde una dimensión objetiva y subjetiva informan a la participación política del ciudadano, como un presupuesto jurídico fundamental del empoderamiento político.
a) Requisitos objetivos:
Primero: Como requerimiento inicial, necesario más no suficiente, para que la participación ciudadana tribute al empoderamiento político, se requiere la positivación constitucional de los instituciones de participación como garantía jurídica para el ejercicio efectivo del derecho a la participación.
Segundo: Se requiere ausencia o mínima mediación por parte de los órganos de poder en la decisión de la puesta en marcha de la institución de participación popular. Puede suscitarse una participación sin efectos inmediatos, como sucede en el caso de los referenda propuestos a instancia de un determinado número de ciudadanos, y en la iniciativa popular legislativa, cuando su aceptación y trámite posterior es dejado totalmente al arbitrio de los cuerpos deliberantes respectivos[19].
Tercero: Se requiere que la participación sea decisiva, con efectos vinculantes en sus resultados para los órganos de poder político del Estado. En las mismas las instituciones representativas del Estado han de regirse por lo que decida la mayoría de los ciudadanos[20].
b) Requisitos subjetivos:
Primero: Se requiere la posibilidad legal de la acción por parte del participante, en el entendido de que la activación del mecanismo esté diseñada para que pueda provenir de la propia ciudadanía, más allá de la frecuente facultad-“desde arriba”-que históricamente se le ha conferido a los órganos representativos del Estado[21].
Segundo: Se requiere ausencia o mínima existencia de barreras que limitan la participación del ciudadano en la toma de decisiones. La participación requiere el involucramiento activo de la mayoría[22] de los ciudadanos en la toma de decisiones, en el entendido de la eliminación de barreras elitistas que limitan la participación en el ejercicio del poder político. Tales barreras pueden estar dadas desde un punto de vista cuantitativo por los altos límites porcentuales requeridos para la activación de las instituciones participativas. Así mismo y en un orden cualitativo pueden constituir barreras los límites de edad electoral así como la exclusión de derechos políticos a los sujetos privados de libertad.[23]
De conformidad con los requisitos expuestos y sobre la base de la clasificación de los mecanismos de participación y de la tipología de los institutos participativos que realicé en el presente capítulo, podemos concluir cuáles de las instituciones de participación estudiadas constituyen una forma de empoderamiento político ciudadano:
Primero: Aquellas cuyo procedimiento de realización proviene “desde abajo” o sea cuando es la propia ciudadanía quien promueve el proceso participativo. Entre ellos pueden figurar los referenda legislativo, constitucional, constituyente y la iniciativa legislativa cuando los ordenamientos jurídicos le atribuyen a un porcentaje de ciudadanos la posibilidad de instar por sí el mecanismo. Para el nivel local también pueden gozar de un origen popular la Asamblea de Ciudadanos y el Cabildo Abierto. En el caso del plebiscito por su naturaleza, los textos constitucionales no le atribuyen un origen ciudadano.
Segundo: Aquellas cuyo efecto en el poder político del Estado es vinculante y cuya aceptación no está mediada por valoraciones de los órganos representativos. Entre ellas puede figurar en dependencia de los efectos que le atribuya cada ordenamiento jurídico, las instituciones de carácter decisivo como el recall (referendo revocatorio), los referenda aprobatorio y abrogatorio y la asamblea de ciudadanos. No se considerarán dentro de éste grupo los mecanismos consultivos, como los referenda consultivos y la iniciativa popular en aquellos diseños constitucionales que le atribuyen éste carácter.[24]
II.1 Las instituciones de participación en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador. Análisis casuístico de su diseño normativo.
En opinión de Zovatto, en sociedades como las latinoamericanas, donde la pobreza crece, donde la equidad tiende a retroceder y la política se ejerce por una élite, si los mecanismos de democracia directa son debidamente utilizados pueden ayudar a contrarrestar la tendencia a la deslegitimación del sistema representativo. De lo contrario, estos mecanismos, lejos de constituir un instrumento para la participación directa del pueblo en la adopción de decisiones concretas, pueden convertirse en un medio de manifestación del descontento social al margen de los procesos electorales, con consecuencias negativas para la democracia[25].
Si bien resultó plausible la positivación constitucional in crescendo de los mecanismos participativos directos durante el penúltimo decenio del siglo XX y la primera mitad del último en Latinoamérica, a contrapelo el amplio reconocimiento de la participación política quedó petrificado en la letra formal de las constituciones y en las inexistentes o insuficientes leyes de desarrollo, a lo cual se suman, como elementos causales , el diseño de los modelos económicos sobre bases neoliberales y la perenne crisis de los gobiernos representativos incapaces de potenciar un efectiva participación de la ciudadanía en el ejercicio del poder político del Estado.
Añade Zovatto que mientras durante la década de los años ochenta se realizaron nueve consultas populares, durante la década de los noventa el número saltó a veinte, en su mayoría para legitimar o rechazar reformas constitucionales[26]. Empero la praxis de estas instituciones, anteriores al proceso constituyente venezolano de 1999, demuestra su empleo en sólo diez de los trece países que regulan estos institutos, pero de manera frecuente sólo en dos de ellos (Uruguay y Ecuador)[27].La realidad que precede a los tres procesos políticos objetos de análisis-Venezuela, Bolivia y Ecuador- es la de diseños democráticos, que como dijese Giovanni Sartori, muestran la mera utilización de los instrumentos participativos desde los órganos de poder, pero no su adopción como el mecanismo de una democracia a favor de la amplia ciudadanía[28].
Afortunadamente la participación político-popular, se ha convertido en un elemento distintivo, por antonomasia, del constitucionalismo latinoamericano de las postrimerías del siglo XX y de los albores del siglo XXI. Las últimas constituciones aprobadas en el área[29], resultantes de triunfos electorales que han devenido en procesos constituyentes, han apostado por el reconocimiento de mecanismos de participación popular, como instrumentos generadores de cambios en sus sistemas políticos en crisis. Por trasunto de la denominada “democracia de participativa”[30] dichos modelos, desde 1999, han potenciado el reconocimiento constitucional y legal de un mayor número de instituciones de participación como medio para alcanzar un fin: la democratización de sociedades históricamente preteridas de la esfera política.
Para Guzmán Hernández desde la Constitución, y el discurso, los referidos modelos políticos, apuestan a la participación popular como factor dinamizador del sistema político global y local, ya sea por razones histórico-reivindicativas, ya por causas político-jurídicas desde una dimensión conceptual[31]. Este autor afirma[32]:
“En la coyuntura latinoamericana, el redimensionamiento de la participación, junto a la ciudadanización del individuo, vienen siendo pasos obligatorios de cualquier modelo político que pretenda quebrar las gastadas estructuras de poder. Si analizamos cómo han venido aconteciendo los últimos procesos políticos más radicales, ha sido una constante la preocupación por la situación del individuo y su posición respecto a las estructuras de poder social, político y económico. El caso de la cedulación en Venezuela o la carnetización en Bolivia y la posterior inscripción en el registro electoral es el punto de partida del resto de los cambios. El no reconocimiento legal del individuo, fue el método más solapado, pero a su vez, el más eficaz que encontraron las estructuras de poder clasistas para situar al individuo fuera de los distintos órdenes de la sociedad”
Por su parte, Viciano Pastor inscribe a dichos modelos en lo que ha denominado “nuevos paradigmas emancipatorios” o “nuevos paradigmas democráticos” En su opinión estos ponen sus miras en la constitucionalización de diversos mecanismos de participación política en función del ejercicio positivo o negativo de la soberanía popular, pero no se quedan ahí sino que promueven el desarrollo legislativo de determinadas reglas que informan y garantizan la realización efectiva del derecho de los ciudadanos[33].
Obviamente, a partir del proceso constituyente que viviese Venezuela en 1999[34], se ha tratado de revertir el pretexto de la limitación material de espacio físico en la implementación de las instituciones de participación en el ejercicio del poder político a nivel nacional. A tales efectos se persigue instrumentar “una democracia en la que el demos decide los problemas sin reunirse al estilo de la eklesia griega, sino caso por caso, a través de instrumentos como el referéndum (…) considerándose una subespecie de la democracia directa (…) que representa la superación- facilitada por la tecnología- de las limitaciones derivadas del tamaño y del espacio[35].” Aunque el proceso ecuatoriano nominalice su modelo como “Revolución ciudadana” y el boliviano como “Revolución pluriétnica y cultural”, la utilización de mecanismos de participación inmediata en modelos de democracia que ponderan el empoderamiento político del ciudadano como epicentro del sistema, resulta un elemento común a los tres procesos. Como advierte Guzmán Hernández[36]:
“A pesar de todo ello se advierte que la representación convive, esta vez con una variada gama de mecanismos de participación política en manos de la ciudadanía, además de la clásica elección popular, los referenda y las iniciativas, clasificables desde su finalidad, y la rendición de cuentas, donde se extiende el ámbito subjetivo del participante al no ser necesaria la condición de ciudadano”
Estamos, en consecuencia, ante las llamadas democracias semidirectas (donde la participación y la representación se conjugan). No obstante, estos modelos desarrollan los derechos de las minorías y suficientes vías de participación que implican la posibilidad real de la ciudadanía de tomar parte en persona en los procesos formales de toma de decisiones. Constituyen, por tanto, elemento mitigador de las insuficiencias y contradicciones del sistema representativo que invariablemente ha desembocado en condiciones de no identificación de los representantes con los representados.
Para una mayor comprensión de lo expuesto supra, procedamos al análisis casuístico del diseño normativo de las instituciones de participación inmediata en los modelos latinoamericanos que apuestan por la participación político-popular desde fines del siglo XX.
República Bolivariana de Venezuela.
Después de 1958 y específicamente a partir de la Constitución de 1961[37] se desarrolló en Venezuela un proceso político orientado a la construcción de un sistema democrático representativo que concentró la hegemonía del ejercicio del poder en los partidos políticos Acción Democrática (AD) y el Comité de Organización Político Electoral Independiente (COPEI). Este sistema político que desarrolló un amplio elitismo, pudo sostenerse hasta los años 80, gracias en parte al auge de la renta petrolera, lo que permitió satisfacer alguna de las necesidades que demandaban determinados sectores de la sociedad, pero que a la postre resultó inviable, incrementándose cada día los niveles de pobreza de la población, hasta hacer inviable el sistema político[38].
El proceso constituyente que vivió el país en el año 1999[39], propuso la construcción de un Estado federal descentralizado con un sistema democrático participativo que acerca cada vez más las estructuras del poder público político del Estado al titular de la soberanía, el pueblo. Comenta Brewer-Carías[40] que este proceso fue producto del momento constituyente que venía condicionando al país desde hacía algunos años, con motivo de la crisis terminal del sistema político constitucional del estado centralizado de partidos el cual se había consolidado al amparo de la Constitución de 1961, consecuencia normativa del Pacto de Punto Fijo en 1958, en el cual la élite política del momento resolvió establecer en el país un régimen de democracia representativa.[41] La Constitución de 1961 en sus artículos 165 y 246 circunscribía el derecho político de participación a la elección de cargos públicos, el referendo constitucional y la iniciativa legislativa[42].
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 abre, siguiendo a Aguiar de Luque[43], mutatis mutandi, vías alternativas de participación directa del ciudadano en procesos colectivos de decisión de muy heterogéneo ámbito, que sin renunciar a la dimensión utópica de la democracia directa, ni a la utilización de las instituciones de democracia semidirecta del constitucionalismo precedente, reducen de facto el monopolio de la vida política ostentado por la clase política profesionalizada.
El magno texto plantea un nuevo marco conceptual y teleológico en materia de participación política del ciudadano en los asuntos públicos. Los artículos 5 y 6 de la carta fundamental[44], consagran un nuevo modelo de democracia participativa, evolucionando de la clásica concepción de la democracia representativa, limitada al ejercicio de la soberanía popular por medio de la elección periódica de representantes[45]. Desde el preámbulo donde se consagra como fin supremo la refundación de la República, para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica y el artículo 5, apreciamos el carácter semidirecto del modelo, al postularse que la soberanía se ejerce directamente en la forma prevista en la Constitución y las leyes e indirectamente mediante el sufragio por los órganos de poder público.
Como manifestación del principio rousseauniano de ejercicio directo de la soberanía, el magno texto dedica una serie de normas, a partir de su artículo 70, a la regulación de las pautas fundamentales de mecanismos que permiten la participación política del soberano en el ejercicio del poder, entre los cuales se halla el referendo en sus modalidades de revocatorio para los niveles nacional, estadal y municipal, abrogatorio para el nivel nacional, consultivo para los niveles nacional, estadal y municipal y aprobatorio para el nivel nacional. De igual manera se encuentra prevista la participación soberana en los mecanismos de enmienda y reforma constitucional, así como en la iniciativa de convocatoria a asamblea nacional constituyente. Para el nivel local encontramos particularmente el cabildo abierto, la asamblea de ciudadanos y la iniciativa legislativa local, entre otros.
Dentro de los procedimientos que tienen un origen popular podemos mencionar la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente; de referendo consultivo nacional, estadal y municipal; así como de referendo revocatorio en todos los niveles de la estructura estatal, por sólo mencionar algunos.
Procedamos al análisis casuístico de las instituciones de participación que con un origen popular exhiben efectos inmediatos y vinculantes en el actual modelo constitucional venezolano:
Nivel Nacional
a) referéndum consultivo: Según el artículo 71 puede ser instado por el ejecutivo, por la mayoría de los integrantes de la Asamblea nacional, por las 2/3 partes de los integrantes del Consejo legislativo, el Concejo municipal o la Junta parroquial, o por el 10% de los electores inscritos en la correspondiente circunscripción electoral. Se reserva para las materias de especial trascendencia en correspondencia con el nivel del poder público que se trate. Éste tipo de referendo carece de carácter vinculante e inmediato “pues su finalidad no es la toma de decisiones por parte del electorado, sino su participación en el dictamen destinado a quienes han de decidir lo relacionado con las materias de especial trascendencia”[46]. Por tal motivo no configura una institución de participación inmediata strictu sensu, como forma de empoderamiento político del ciudadano. (Institución de participación inmediata, a partir de ahora IPI).
b) referéndum aprobatorio: El artículo 73 del texto constitucional establece que aquellos proyectos de ley en discusión por la Asamblea nacional, deben ser sometidos a referendo aprobatorio cuando así lo decidan las 2/3 partes de los integrantes del cónclave. Es válido destacar que sólo se prevé la posibilidad de instar popularmente este tipo de mecanismo para el caso de los tratados, convenios o acuerdos internacionales que pudieran comprometer la soberanía nacional o transferir competencia a órganos supranacionales (artículo 73 inciso 2). El objeto del procedimiento no sólo son las leyes en sentido estricto sino que también de conformidad con el artículo 341 se aprueban por esta vía las enmiendas y reformas constitucionales. Para Guzmán Hernández[47], su encargo específico para el modelo es el de controlar las decisiones políticas de los representantes, siempre que sea a petición de la ciudadanía con efecto de veto popular, en caso contrario, su encargo es legitimar. Sus efectos, para los supuestos previstos de iniciativa popular, son vinculantes e inmediatos ( IPI)
c) referendo abrogatorio: La Constitución señala en el artículo 74 que deben ser sometidas a referendo para ser abrogadas total o parcialmente, las leyes cuya abrogación fuere solicitada por iniciativa de un número no menor del 10 % de los electores o el presidente en Consejo de ministros. No pueden ser sometidos a este referendo las leyes de presupuesto, las que establezcan o modifiquen impuestos, las de crédito público, las de amnistía, las que protejan garanticen o desarrollen los derechos humanos y las que aprueben tratados internacionales. No se permite hacer más de un referendo en un mismo periodo constitucional sobre la misma materia. Sus efectos son vinculantes e inmediatos ( IPI)
d) referendo revocatorio: El texto constitucional establece en el artículo 62 el derecho ciudadano de participar libremente en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes. Respecto a la extinción del vínculo representativo con los representantes, el artículo 72 pauta que todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables. Transcurrida la mitad del período por el que fue elegido el funcionario, un número no menor del 20 % de los electores inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referendo para revocar su mandato. Se considerará revocado el mandato y se procederá de inmediato a cubrir su falta de acuerdo a la constitución y a la ley cuando igual o mayor número de electores que eligieron al funcionario hubiesen votado a favor de la revocatoria, siempre que hayan concurrido al referendo un número de electores igual o superior al 25 % del electorado inscrito. Durante el período, no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato. De acuerdo al artículo 233 al presidente de la república se le puede revocar. Dicho instituto halla sus antecedentes en la constitución de Weimar. Goza de efecto vinculante e inmediato[48]. (IPI)
e) Iniciativa legislativa, constitucional y constituyente: Acota Guzmán Hernández[49] que respecto a las iniciativas populares, en el texto constitucional se reconocen cuatro modalidades, la primera de ellas es la legislativa, válida a solicitud del 0,1% de los electores inscritos (artículo 204.7). El artículo siguiente compele al órgano que reciba la solicitud a discutirlo a más tardar, en el período de sesiones ordinarias siguiente al que se haya presentado, de lo contrario tendrá que someterlo a referendo aprobatorio. La discusión del proyecto de ley puede terminar con su aprobación por los diputados de la Asamblea Nacional, según el procedimiento establecido, o de lo contrario, quedar desestimado en virtud de la consideración de esta. Las otras modalidades tienen por finalidad solicitar la enmienda o la reforma parcial de la Constitución, o convocar a una asamblea constituyente. Todas requieren la petición representativa de al menos el 15% de los electores inscritos. Las iniciativas populares legislativa y constitucional (aquí se incluye la iniciativa para enmendar el texto) tienen limitado su carácter vinculante al quedar reducida a que la Asamblea Nacional deba discutir el proyecto presentado por la ciudadanía posteriormente a su presentación en los límites temporales que la Constitución establece, de incumplirse este proceder el proyecto se somete a consulta popular (artículo 205). De aquí se infiere también que la Asamblea Nacional pueda desestimar el proyecto una vez debatido, quedando así truncadas las aspiraciones de la fracción de la ciudadanía que tuvo la iniciativa. La Constitución no establece claramente la posición de la asamblea respecto a la solicitud de enmienda, en este caso solo refiere a la aprobación por parte de la asamblea cuando la iniciativa surja de esta, pero el texto hace silencio para el supuesto de una iniciativa presentada por el 15% de la ciudadanía.
Respecto a la iniciativa constitucional, el artículo 343 regula el procedimiento que debe seguir el máximo órgano legislativo. En su cuarto acápite establece el término que tiene para aprobar la reforma, siempre que haya aprobado la solicitud, por lo que se debe colegir que la iniciativa de reforma parcial puede ser desestimada. De lo anterior debe inferirse también que opera la misma lógica para la solicitud popular de enmienda. Cuando la iniciativa popular tenga como objetivo convocar a una Asamblea Constituyente para transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y darse una nueva Constitución, esta no podrá ser vetada de ninguna manera por el órgano que la acoja. Debido a la naturaleza política de esta iniciativa, aquí no cabe valoración alguna sobre la pertinencia jurídica del proyecto, siendo esta última la única de las iniciativas que goza de efecto vinculante e inmediato por lo que la iniciativa constituyente sí es una (IPI) a contrario sensu del resto de las iniciativas.
Nivel Local
a) iniciativa legislativa a nivel local: En el nivel local los proyectos de ordenanzas deberán ser sometidos a consideración del Concejo Municipal para su admisión o rechazo; previamente, dicho cuerpo decisor deberá fijar una reunión con los presentadores de la iniciativa legislativa a fin de discutir su contenido. Una vez examinado el proyecto, el órgano deberá pronunciarse sobre su admisión o rechazo dentro de los treinta días siguientes a su presentación. Admitido el proyecto, el debate del mismo deberá iniciarse en un lapso de treinta días siguientes. Si el debate no se inicia dentro del lapso antes señalado, el proyecto se someterá a consulta popular de conformidad con lo establecido en la legislación electoral. El Concejo deberá motivar el rechazo a la iniciativa cuando sea el caso por lo que estos efectos vinculantes se ven limitados por la mediación valorativa del órgano municipal haciendo que la iniciativa legislativa local no sea una (IPI) (artículo 277 de la Ley orgánica del Régimen Municipal). Entre las instituciones con efectos vinculantes para el espacio municipal se hallan la Asamblea de Ciudadanos y los referenda revocatorios lo cuales sí son (IPI), no así por su naturaleza los referendos consultivos previstos para éste nivel. El cabildo abierto carece de inmediatez en sus efectos por lo que no es una (IPI)[50].
En cuanto a los sujetos legitimados para instar los mecanismos la Ley Orgánica de Participación de Venezuela en sus artículos 13 y 27 plantea que los medios de participación previstos en la misma, se llevan a cabo por las personas naturales (ciudadanos), las comunidades y las diversas formas organizadas de la sociedad, con o sin personalidad jurídica, y. Los únicos sujetos con posibilidades de acceder a las instituciones de participación directa, dígase iniciativa legislativa y los referendos abrogatorio y consultivo, son los ciudadanos. La ciudadanía constituye un requisito imprescindible para la solicitud de activación de alguno de estos mecanismos[51]. Todos los ciudadanos detentan la posibilidad legal de participar salvo las limitaciones constitucionales y legales que atienden a distintas causas, como son las penas accesorias, el requisito de la nacionalidad y la capacidad civil. En un orden subjetivo se ha tendido a la eliminación de barreras que limitan la participación del ciudadano en la toma de decisiones e incluso emergen novedosas instituciones que producen un corrimiento de la categoría ciudadano a la categoría pueblo en cuanto a los sujetos legitimados para la puesta en marcha de los mecanismos de participación como son la Asamblea de Ciudadanos y la rendición de cuentas[52]
República de Bolivia:
Consiento con García Linera en que Bolivia configuró desde la formación histórica de los Estados nacionales latinoamericanos “una estructura estatal que discrimina cultural y étnicamente a otros sectores sociales que portan o que son originarios de otras identidades culturales, de otros idiomas, y de otras maneras de organizar la vida y de representar el destino. La multiculturalidad del país no tuvo como correlato la multiculturalidad de las instituciones del Estado, lo que originó una fuerte segmentación étnica de las oportunidades y los medios de movilidad social”[53].
En efecto, la primera Constitución boliviana promulgada en 1826, durante la presidencia de Antonio José de Sucre, consagró un orden liberal representativo que excluyó de los derechos sociales y políticos a la mayoría de la población[54]. Tras ella una oleada sucesiva de reformas constitucionales, algunas de ellas tienen particular relevancia en la historia, como la de 1880, cuyo contendido reflejó el pensamiento liberal de la época y estuvo vigente por mas de 50 años, o la de 1938 resultado de la crisis que provocó la Guerra del Chaco, que imprimió a la carta magna un contenido social. En 1967 bajo la presidencia del General René Barrientos, se llevó a cabo una reforma de la constitución, más el elemento liberal representativo siguió marcando una constante en la historia constitucional, “el pueblo no gobierna ni delibera sino a través de sus representantes”[55].
La reforma de 1994 al texto de 1967 introdujo, entre otras cosas, el reconocimiento de que Bolivia es un Estado pluricultural y multiétnico y creó importantes instituciones como el Consejo de la Judicatura, el Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo. El primer reconocimiento expreso de la multiculturalidad trajo de la mano la primera Ley de Participación Popular. Con esta ley se les otorga una relativa autonomía de gestión pública a los municipios urbanos y rurales. Las formas de organización social de los pueblos indígenas adquieren también, por primera vez, un reconocimiento jurídico, así como determinados derechos de participación a nivel local[56].
Por otra parte, no fue hasta la reforma constitucional de 2004 que se instituyeron formas de democracia participativa como el referendo, la iniciativa legislativa popular y la asamblea constituyente, y se produjo una ampliación de la representación popular: ya no sólo los partidos pueden presentar candidatos, sino también las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas. La Ley no. 2650 de abril de 2004 (Constitución Política del Estado) en su artículo 1 adopta para su gobierno la forma democrática representativa y participativa, instaurando, por primera vez en la nación, un modelo de democracia semidirecta[57].
Cónsonamente el artículo 4, combina los principios de representación y participación al disponer que el pueblo delibera y gobierna por medio de sus representantes y mediante la asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa ciudadana y el referéndum, establecidos por esta Constitución y normados por ley. De conformidad con el precepto anterior, la Ley Marco del Referéndum, aprobada en el mismo año, fijó el referéndum como el mecanismo institucional de consulta al pueblo para que, mediante voto universal, directo, libre y secreto, exprese su criterio sobre normas, políticas o decisiones de interés público.
La nueva Constitución Política del Estado de 2009, en su preámbulo, declara como fundamentos los principios de democracia, soberanía y complementariedad. El pueblo es quien puede ejercer de manera directa la soberanía, como estipula el artículo 7 de dicha Constitución. El diseño del gobierno boliviano se asienta en la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, según el artículo 11 del texto constitucional. La democracia directa y participativa es ejercida por medio de instituciones de participación como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa, entre otros. A través de la elección de representantes por voto universal, directo y secreto, es practicada la democracia representativa.
Dentro de los procedimientos que tienen un origen popular, de acuerdo a la Constitución Política del Estado y sus leyes complementarias, podemos mencionar la iniciativa de referendo nacional, departamental y municipal y la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, por sólo aludir algunos.
Procedamos al análisis casuístico de las instituciones de participación que con un origen popular exhiben efectos inmediatos y vinculantes en el actual modelo constitucional boliviano:
Nivel Nacional
a) referéndum popular nacional, departamental y municipal: Este mecanismo goza, según el artículo 3 de la Ley Marco del Referéndum, de un carácter vinculante. Los resultados de la consulta popular tendrán vigencia inmediata y obligatoria y deberán ser ejecutados por las autoridades e instancias competentes, quienes serán responsables de su ejecución. Si bien el diseño boliviano distingue los referendos sólo por su ámbito de aplicación material más no por su objeto (en la formación, decisión y control del ejercicio del poder político), sí configura una institución de participación inmediata (IPI), como forma de empoderamiento político del ciudadano.
b) Iniciativa popular de reforma constitucional: Del tenor del artículo 411 inciso 2 del texto constitucional, advertimos que el mecanismo, no goza de efectos vinculantes al requerir ser aprobada por dos tercios del total de los miembros presentes de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por lo que no constituye una (IPI).
c) Iniciativa popular legislativa: La falencia del diseño procedimental de la institución conduce a que hasta el momento no constituye una (IPI).
d) Iniciativa popular constituyente: Al igual que el ordenamiento venezolano no podrá ser vetada de ninguna manera por el órgano que la acoja, debido a la naturaleza política de esta iniciativa, aquí no cabe valoración alguna sobre la pertinencia jurídica del proyecto, siendo esta última la única de las iniciativas que goza de efecto vinculante por lo que la iniciativa constituyente sí es una (IPI) a contrario sensu del resto de las iniciativas.
Nivel local
a) El Cabildo abierto carece de efectos vinculantes conforme a su disposición en la Ley no. 2028 Ley de municipalidades por lo que no constituye una (IPI). La Asamblea de Ciudadanos al no estar desarrollada constitucional ni legislativamente tampoco configura una (IPI). Contrario sensu, como tuvimos oportunidad de analizar, sí configuran los referendos realizados en éste nivel. No está prevista iniciativa para la formación, aprobación o derogación de la normativa municipal al tampoco ordenarse expresamente para el nivel nacional.
En cuanto a los sujetos legitimados para instar los mecanismos de acuerdo a la Ley 1551 de participación popular, todos los ciudadanos detentan la posibilidad legal de participar salvo las limitaciones constitucionales y legales que atienden a distintas causas, como son las ya establecidas de las penas accesorias (por tomar armas y prestar servicio en fuerzas armadas enemigas en tiempos de guerra; por defraudación de recursos públicos; por traición a la patria), el requisito de la nacionalidad y la capacidad civil. Muy favorable resulta la positivación constitucional de la participación comunitaria y los mecanismos de ejercicio por medio de la elección, designación o nominación de autoridades y representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígenas originario campesinos. De esta manera se supera a la regulación venezolana, que si bien consagra los derechos de los pueblos indígenas en la Carta Magna, deja el desarrollo de su procedimiento de realización en la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas (LOPCI).
República del Ecuador
Destaca Escobar Fornos[58] que la tradición ecuatoriana en la implementación de institutos participativos emerge hacia fines de los años sesenta. Ciertamente, la Constitución de mayo de 1967 consagra un gobierno republicano representativo que sin embargo se permite reservar el plebiscito en la búsqueda de la opinión popular para asuntos de trascendencia nacional[59]. La Constitución de 1978 reformada en 1984 consagró por primera ocasión el referéndum y la iniciativa popular la cual nunca se desarrolló en ley por lo que quedó trunca su implementación[60].
No obstante, experiencias plebiscitarias distorsionadas[61] fueron el rasgo distintivo del constitucionalismo ecuatoriano de la década del ochenta a finales del noventa. En 1986, el presidente León Febres Cordero sometió a consulta popular el derecho de ser elegido sin estar afiliados a partidos políticos. En 1995 se sometieron a plebiscito once preguntas sobre la disolución del congreso por el ejecutivo y la descentralización entre otras.
Es entonces la Constitución del Ecuador de 1998 la que establece un modelo democrático semidirecto que conjuga las formas representativas con las participativas. En virtud de la misma se reconocieron como medios democráticos el referéndum legislativo, el referéndum constitucional, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato. De éste modo las leyes aprobadas por el Congreso Nacional o por el plenario de las comisiones y que fueren vetadas por el Presidente de la república solamente podían ser consideradas por el Congreso después de un año de la fecha del veto.
Sin embargo el Congreso tenía la facultad de pedir al presidente que las sometiese a consulta popular cuyo resultado se previó como vinculante. Igualmente a tenor del precepto 104 el presidente tuvo la prerrogativa de convocar a consulta popular cuando el congreso no hubiere conocido, aprobado o negado un proyecto de reforma a la constitución que él presentó, así mismo convocar a consulta popular cuestiones de trascendental importancia para el Estado.
Respecto a la iniciativa popular, podían presentar proyectos de ley, un número de personas en goce de los derechos políticos, equivalente a la cuarta parte del uno por ciento de aquellas inscritas en el padrón electoral, a lo cual añadimos el derecho reconocido a los movimientos sociales de carácter nacional, a ejercer la iniciativa de presentar proyectos de ley. Por último los ciudadanos tuvieron derecho a resolver la revocatoria del mandato otorgado a los alcaldes, prefectos y diputados de su elección, por actos de corrupción o incumplimiento injustificado de su plan de trabajo, en un número del treinta por ciento de los empadronados en la respectiva circunscripción territorial.
La convocatoria a Asamblea Constituyente, como resultado del triunfo político electoral de Rafael Correa[62], propuso la necesidad de promover una radical transformación del país a partir de cambios revolucionarios cuya primera dimensión, la constitucional, ha constituido el primer peldaño de una “revolución ciudadana” que pone pretensiosas metas en el fin de la partidocracia, la explotación, la injusticia y la pobreza y consecuentemente la democracia formal.
La nueva Constitución del Ecuador de 2008 consagra un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Destacable resulta el hecho de que si bien del tenor literal de su articulado no se presume renuncia alguna a los principios representativos, no obstante su sentido y alcance pondera los fundamentos participativos directos.
Entre las formas de participación directa previstas en el artículo 61 de la Constitución hallamos la iniciativa popular normativa, la consulta popular en forma referendaria y la revocatoria del mandato. Como principios informantes de la participación postula que las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria[63].
Interesante resulta el nomen iuris empleado en el texto de “democracia directa”- y no de democracia participativa- con sus respectivas subespecies de iniciativa popular y de referendo, como declaración de rescate de los principios constitutivos de “la democracia directa mayor de la política griega”[64].
Dentro de los procedimientos que tienen un origen popular, de acuerdo a la Constitución Política del Estado, podemos mencionar la iniciativa normativa, constitucional y constituyente; iniciativa popular de referendo nacional y local y la iniciativa de consulta popular en forma de referendo solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior[65], por sólo mencionar algunos.
Procedamos al análisis casuístico de las instituciones de participación que con un origen popular exhiben efectos inmediatos y vinculantes en el actual modelo constitucional ecuatoriano:
Nivel Nacional
a) iniciativa popular normativa: Según el artículo 103 quienes formulen la propuesta participarán, mediante representantes, en el debate del proyecto en el órgano correspondiente, que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta; si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia. Cuando se trate de un proyecto de ley, la Presidenta o Presidente de la República podrá enmendar el proyecto pero no vetarlo totalmente, por lo que sus efectos vinculantes e inmediatos (mínima mediación valorativa del órgano de poder) hacen que configure una institución de participación inmediata(IPI), como forma de empoderamiento político del ciudadano.
b) iniciativa popular de reforma constitucional: La institución será tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se realizará al menos noventa días después del primero y en él participarán mediante representantes los proponentes. El proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes. En el caso de que la Función Legislativa no trate la propuesta en el plazo de un año, los proponentes podrán solicitar al Consejo Nacional Electoral que convoque a consulta popular. Esta institución a diferencia de su tratamiento en los modelos anteriores estudiados adolece de efectos vinculantes e inmediatos por lo que sí configura una (IPI).
c) Iniciativa popular de convocatoria a Asamblea Constituyente: Al igual que los ordenamientos venezolano y boliviano no podrá ser vetada de ninguna manera por el órgano que la acoja, por lo que conforme a su naturaleza configura una (IPI)
d) Iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel nacional, la iniciativa popular de revocatoria de mandato y la iniciativa de consulta popular en forma de referendo solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior: En este caso, el órgano electoral correspondiente (Consejo Nacional Electoral) convocará en el plazo de quince días a referéndum, consulta popular o revocatoria del mandato, que deberá efectuarse en los siguientes sesenta días. El pronunciamiento popular tendrá efectos obligatorios y de inmediato cumplimiento (artículo 106), por lo que los tres institutos participativos configuran instituciones de participación inmediata (IPI).
Nivel Local
a) iniciativa popular normativa a nivel local: Al igual que para el nivel nacional quienes formulen la propuesta participarán, mediante representantes, en el debate del proyecto en el órgano correspondiente (juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales), que tendrá un plazo de ciento ochenta días para tratar la propuesta; si no lo hace, la propuesta entrará en vigencia, por lo que configura una (IPI)
b) iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel local y la iniciativa popular de revocatoria de mandato: Al igual que para el nivel nacional el órgano electoral correspondiente (Consejo Nacional electoral) convocará en el plazo de quince días a referéndum, consulta popular o revocatoria del mandato, que deberá efectuarse en los siguientes sesenta días. El pronunciamiento popular tendrá efectos obligatorios y de inmediato cumplimiento (artículo 106), por lo que los tres institutos participativos configuran instituciones de participación inmediata (IPI).
En cuanto a los sujetos legitimados para instar los mecanismos de participación popular inmediata, todos los ciudadanos son titulares de los derechos políticos de participación excepto aquellos que tengan ese derecho suspendido por interdicción judicial, mientras ésta subsista, salvo en caso de insolvencia o quiebra que no haya sido declarada fraudulenta o sentencia ejecutoriada que condene a pena privativa de libertad. Destacable resulta la positivación constitucional del voto facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de edad, las mayores de sesenta y cinco años, las ecuatorianas y ecuatorianos que habitan en el exterior, los integrantes de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, y las personas con discapacidad.
II.2 Pautas conclusivas sobre la tendencia objetiva y subjetiva de la participación ciudadana como presupuesto jurídico del empoderamiento en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador.
Sin dudas a partir de las transformaciones constitucionales y legislativas operadas desde finales del siglo XX en los modelos latinoamericanos estudiados, el diseño normativo de la participación popular va tributando a la inmediatez de sus efectos en el ejercicio del poder político y al aumento de las instituciones de participación a favor de un mayor número de participantes. Los modelos de participación concebidos en los límites de los referidos procesos políticos latinoamericanos han tendido por tanto a la constitucionalización de diversos mecanismos de participación política en función del ejercicio positivo o negativo de la soberanía popular, así como al desarrollo legislativo de determinadas reglas de procedimiento que informan su realización.
A partir del análisis de las transformaciones constitucionales y legislativas en los actuales modelos constitucionales de Venezuela, Bolivia y Ecuador que hemos venido realizando, en el presente capítulo, determinamos que la orientación objetiva y subjetiva de la participación política como un presupuesto jurídico fundamental del empoderamiento es la siguiente:
Primero: Como presupuesto inicial necesario, más no suficiente de cara al empoderamiento político, encontramos la positivación constitucional de los institutos participativos. En cuanto al reconocimiento de un mayor número de instituciones de participación ciudadanas advertimos una tendencia creciente. En el caso de la República Bolivariana de Venezuela de dos mecanismos reconocidos por la Constitución de la cuarta República (referendo constitucional e iniciativa legislativa) aumentó a ocho (referendo, consulta popular, iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, revocación del mandato, cabildo abierto y asamblea de ciudadanos).
Bolivia con una menor tradición en la institucionalización de la participación reconoció en la Constitución de 2004 tres institutos (el referendo, la iniciativa legislativa popular y la asamblea constituyente), no así en la Constitución Política de 2008 con una cifra mayor de seis (el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa). Ecuador con una historia mucho más fuerte en la regulación formal de las instituciones participativas de cuatro tuteladas al amparo de la Constitución de 1998 el referéndum, el plebiscito, la iniciativa popular y la revocatoria del mandato, ascendió con la Nueva Constitución Política de 2008 a seis( iniciativa popular normativa, iniciativa popular de reforma constitucional, iniciativa popular de convocatoria a Asamblea Constituyente, iniciativa popular normativa a nivel local, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel local y la iniciativa popular de revocatoria de mandato). (Ver anexo número 1).
Segundo: Un modelo de participación que pretenda un mayor empoderamiento político ciudadano no puede limitarse a la consagración de un amplísima sumatoria de instituciones participativas: el constitucionalismo latinoamericano de la década del ochenta hasta mediados del noventa exhibió vastedad de institutos de participación. No obstante la creciente regulación constitucional de los mecanismos de participación política (quantum) desembocó en una democracia formal ante la ausencia de procedimientos participativos diseñados en pos de empoderar efectivamente a la ciudadanía. Por lo que su diseño requiere como pilar esencial una mayor inmediatez al participante en cuanto a la activación de los mecanismos y a los efectos vinculantes o no en el poder político del Estado.
En tal sentido corroboramos que para el caso Venezuela de siete instituciones de participación concebidas para el nivel nacional (referendo consultivo, referendo aprobatorio, referendo abrogatorio, referendo revocatorio, iniciativa legislativa, iniciativa constitucional e iniciativa constituyente), cuatro de ellas constituyen instituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político ciudadano (referendo aprobatorio, referendo abrogatorio, referendo revocatorio e iniciativa constituyente) lo cual representa más de la mitad. Para el nivel local de cinco instituciones (iniciativa legislativa, referendo revocatorio, referendo consultivo, asamblea de ciudadanos y cabildo abierto) sólo dos (referendo revocatorio y asamblea de ciudadanos) exhiben inmediatez en sus efectos lo cual representa menos del total de los institutos. La mayor fortaleza del diseño participativo de la República Bolivariana de Venezuela de cara a la tesis del empoderamiento ciudadano se interna paradójicamente en el plano nacional.
Para el caso Bolivia de cuatro instituciones de participación concebidas para el nivel nacional( referendo nacional, iniciativa popular legislativa, iniciativa popular de reforma constitucional e iniciativa popular constituyente), dos de ellas constituyen instituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político ciudadano( referendo nacional e iniciativa popular constituyente) lo cual representa la mitad del total de los institutos. Para el nivel local de tres instituciones (referendo departamental y municipal, asamblea de ciudadanos y cabildo abierto) sólo una (el referendo) exhibe inmediatez en sus efectos lo cual representa menos del total de los institutos. La mayor fortaleza del diseño participativo de la República de Bolivia de cara a la tesis del empoderamiento ciudadano se interna también en el plano nacional.
En particular, Ecuador de seis instituciones de participación concebidas para el nivel nacional (iniciativa popular normativa, iniciativa popular de reforma constitucional, iniciativa popular de Convocatoria a Asamblea Constituyente, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel nacional, iniciativa popular de revocatoria de mandato y la Iniciativa de consulta popular en forma de referendo solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior) todas constituyen instituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político ciudadano. De igual manera, para el nivel local de tres instituciones (iniciativa popular normativa a nivel local, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel local y la iniciativa popular de revocatoria de mandato), todas exhiben inmediatez en sus efectos. La fortaleza del diseño participativo de la República de Ecuador, de cara a la tesis del empoderamiento ciudadano, se interna tanto en el plano nacional como en el local.
Evidentemente los tres modelos políticos apuestan por el diseño de instituciones de participación inmediata como formas de empoderamiento político. Más del 50 % de las instituciones para el nivel nacional portan el carácter inmediato y vinculante. No así para el nivel local donde a excepción de Ecuador, la concepción de estos institutos no rebasa el 40%. A todas luces el modelo ecuatoriano, in status nascendi, muestra que sus mecanismos y procedimientos están concebidos en función de la coincidencia entre los titulares del poder soberano y su ejercicio efectivo. (Ver anexo número 2).
Tercero: Desde una dimensión subjetiva es necesaria la posibilidad-legalidad de la acción del participante, entendida ésta como el suficiente reconocimiento constitucional y legal de instituciones de participación con un origen popular, “por sí”, “desde abajo” de cara al principio democrático, así como la eliminación de barreras que limitan la participación del ciudadano en el ejercicio del poder.
En el modelo venezolano todos los mecanismos previstos tienen un origen popular: Iniciativa popular legislativa, proyectos de ordenanzas o de modificación de las ya vigentes, iniciativa popular de reforma constitucional, iniciativa popular de convocatoria constituyente, iniciativa popular de referendo consultivo, iniciativa popular de referendo consultivo estatal y municipal, iniciativa popular de referendo revocatorio; iniciativa popular de referendo de los tratados, iniciativa de referendo para la abrogación total o parcial de las leyes, el Cabildo abierto y la Asamblea de Ciudadanos.
En el modelo boliviano igualmente cada uno de los mecanismos tienen un origen popular: iniciativa popular de referéndum nacional, iniciativa popular de referendo departamental, iniciativa popular de referendo municipal, iniciativa popular de convocatoria a referendo para Asamblea Constituyente, iniciativa popular de reforma constitucional, iniciativa popular legislativa, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos.
El modelo ecuatoriano de igual forma le atribuye un origen popular a sus mecanismos participativos: iniciativa popular normativa, iniciativa popular de reforma constitucional; iniciativa popular de convocatoria a Asamblea Constituyente, iniciativa de consulta popular, iniciativa de consulta popular en forma de referendo a nivel local, en forma de referendo a nivel nacional, iniciativa popular de revocatoria de mandato e iniciativa de consulta popular en forma de referendo solicitada por ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior (Ver anexo número 3).
Cuarto: Por último se ha tendido a la eliminación de barreras que limitan la participación del ciudadano en la toma de decisiones sobre la base de la igualdad material que ha de informar la los derechos políticos. Para Guzmán Hernández[66] la materialidad del principio de igualdad, declarado constitucionalmente, vio afectada su dimensión política por el voto censitario y todavía hoy existen fórmulas en la cuales perviven posiciones discriminantes del participante. Estas fórmulas van desde los cuestionables límites de la edad electoral, hasta la exclusión de los derechos políticos a quienes han sido privados de libertad por sentencia judicial.
Si bien los modelos políticos abordados exigen la cualidad de ciudadano para la puesta en marcha de los mecanismos, así como mantienen determinados límites sobre la base de la edad electoral y los que se derivan de resoluciones judiciales; empero destacable resulta la positivación constitucional del voto facultativo para las personas entre dieciséis y dieciocho años de edad en el caso de Ecuador, y para la praxis política venezolana la emergencia de instituciones que producen un corrimiento de la categoría ciudadano a la categoría pueblo en cuanto a los sujetos legitimados para la puesta en marcha de los mecanismos de participación como son la Asamblea de Ciudadanos y la rendición de cuentas.
Referente al número de ciudadanos que acceden a las instituciones (quantum), los requerimientos varían. El modelo venezolano oscila entre un 10 y un 20% de los ciudadanos inscritos para la activación. Muy plausible resulta el requisito de un 0,1% para la puesta en práctica de la iniciativa legislativa nacional y local. El modelo boliviano se mueve en un rango de un 6 a un 20% y se le señala como falencia la ausencia de un procedimiento diseñado para la realización de la iniciativa legislativa, lo cual la convierte en una institución formal que mina el principio democrático perseguido por el diseño.
Por su parte, el modelo ecuatoriano manifiesta los más bajos por cientos de activación en un rango entre el 0,25 % como límite mínimo y 12% como límite máximo. Indubitablemente este último es el que con mayor fuerza tributa a la celeridad del proceso participativo y a la viabilidad de todas sus instituciones de participación inmediata. Los altos por cientos de activación pueden constituir limitantes que atentan contra la efectiva concreción de la soberanía popular como el eje cardinal sobre el que se asientan estos modelos. (Ver anexo número 4).
Anexo 1
Anexo 2
Anexo 3
Anexo 4. Acceso a las instituciones de participación inmediata.
Informações Sobre o Autor
Joanna González Quevedo
Máster en Derecho Constitucional y Administrativo, La Habana 2010. Profesora del Departamento de Estudios Jurídicos Básicos de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Habana.
