Biocombustíveis do Século XXI: um novo desafio para o direito ambiental

Resumo: O Brasil é conhecido pela sua produção de biocombustível etanol, onde tal produção acontece em larga escala, principalmente a partir do PROALCOOL. Desta forma, diversos programas de incentivo à pesquisa e ao controle sustentável da produção deste tipo de biocombustível vem gerado uma série de pesquisas e novos desenvolvimentos, tornando tendencioso o crescimento de seu uso. O Direito Ambiental brasileiro procura, através de seus desdobramentos jurídicos, organizar e fiscalizar em conjunto com os órgãos competentes. Atualmente, leis como a nº 11.097/2005, nº 12.727/2012 e nº 13.033/2014 imperam a forma como é produzido o biocombustível etanol, bem como a introdução gradativa de maior quantidade de biodiesel ao óleo diesel posto à venda.

Palavras-chave: Biocombustível, Etanol, Biodiesel, Direito, Ambiental.

Abstract: Brazil is known for its production of ethanol biofuel where such production takes place on a large scale, mainly from PROALCOOL. Thus, various programs to encourage research and sustainable control of the production of this type of biofuel has generated a lot of research and new developments, making tendentious growth of its use. The Brazilian Environmental Law seeks, through its legal consequences, organize and supervise together with the competent bodies. Currently, laws such as nº 11.097/2005, nº 12.727/2012 and nº 13.033/2014 prevail how the biofuel ethanol is produced, and the gradual introduction of greater amounts of biodiesel to diesel oil on sale.

Keywords: Biofuel, Ethanol, Biodiesel, Law, Environmental.

INTRODUÇÃO

O Direito Ambiental brasileiro é reconhecido internacionalmente como um dos mais rígidos. Desta forma, a legislação vigente transcende às atuais necessidades oriundas das relações econômico-ambientais, propiciando a prática do Princípio da Prevenção (SERRANO, 2014). Igualmente, atinge-se o princípio constitucional da sustentabilidade previsto pelo artigo 225 da Constituição Federal de 1998 (MACHADO, 2011; MILARÉ, 2014).

Historicamente, o biocombustível “etanol” ainda é o mais antigo biocombustível utilizado em larga escala em solo brasileiro. Um fator histórico interessante foi a implementação programa Proálcool nos anos de 1970 onde, segundo Hage (2008, p. 260-261):

“Proalcool, maior programa mundial de sucesso em renováveis. Em 1975 teve início o projeto nacional de combustíveis renováveis, com a criação do Programa Nacional do Álcool (Proalcool), que levou a todo um progresso na área energética do etanol, de biodiesel de soja, entre outras fontes.”

Nesse sentido, conforme Segura (2011), a demanda no campo das pesquisas no Brasil acompanha a projeção econômica nacional, impulsionando tanto o país quanto o Direito Ambiental a novas metas e diretrizes. Com as novas tendências tecnológicas, as áreas multidisciplinares da engenharia de biocombustíveis inovam e demonstram grandes avanços no setor desta fonte de energia. Para fins de aspirações futuras Segura (2011) e Serrano (2014) comentam que o Brasil constrói uma linha cuja tendência é aumentar o uso de biocombustíveis e gás natural, remodelando a Matriz Energética nacional de forma que a mesma se afaste cada vez mais do petróleo e do fantasma da crise deste, tornando-se mais sustentável econômica e ambientalmente. Um bom exemplo de aplicação desta observação está no cenário de constante aumento da frota de veículos com a tecnologia flex e o incentivo para a utilização de biodiesel em diversas áreas do setor de transporte, a exemplo do terrestre e do aéreo (WITHE PAPER, 2007).

Para melhor compreensão dos termos utilizados, segue a definição dada pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP):

“Os dois principais biocombustíveis líquidos usados no Brasil são o etanol extraído de cana-de-açúcar e, em escala crescente, o biodiesel, que é produzido a partir de óleos vegetais ou de gorduras animais e adicionado ao diesel de petróleo em proporções variáveis.” (ANP, 2015)

Em outra definição, a PETROBRAS, maior empresa brasileira de produção e estudos sobre biocombustíveis, amplia a definição de biocombustíveis, onde:

“O biodiesel é um combustível biodegradável derivado de fontes renováveis como óleos vegetais e gorduras animais. Este biocombustível pode ser produzido no Brasil a partir de diferentes espécies oleaginosas, como a mamona, o dendê, a canola, o girassol, o amendoim, a soja e o algodão, além de matérias-primas de origem animal como o sebo bovino e gordura suína.” (PETROBAS, 2015)

Segundo a ANP, o Brasil está em uma posição confortável na produção de combustíveis renováveis, onde 18% dos combustíveis produzidos são biocombustíveis. Com isso, tem-se que o biodiesel apresenta vantagens ambientais, uma vez que emite 48% menos monóxido de carbono (CO) e 67% menos hidrocarbonetos, além de um decréscimo na produção de material particulado bronco inspirável (47%), conforme informe da National Biodiesel Board, associação estadounidense que representa a indústria do biodiesel (ANP, 2015). 

Mas, com base nos novos rumos da economia e sustentabilidade na produção de biocombustíveis, quais novas diretrizes o Direito Ambiental deve desenvolver?

1. DESENVOLVIMENTO

Em um panorama ampliado, o Direito Ambiental brasileiro apresenta atualmente um conjunto de normas reguladoras para que programas e projetos que vinculados à produção de biocombustíveis possam ser aplicados com o máximo de controle no tocante preservação ambiental. Desta forma, chega-se a temática dos estudos sobre o Direito Ambiental vinculado à agroindústria, setor econômico responsável pelo cultivo da cana de açúcar, mamona e soja, principais vegetais utilizados como fontes de matéria prima para a produção dos biocombustíveis comercializados Brasil, além das demais oleaginosas.

Cronologicamente, o Brasil tem sua base legal acerca da temática preservação do meio ambiente através da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/1981) e a constitucionalização da temática através dos artigos 170 e 225 da Constituição Federal de 1988. É importante ressaltar que por mais que o artigo 225 da Carta Magna seja o mais utilizado para fazer referência ao Direito Ambiental, o artigo 170, em seu inciso VI, dá início a discussão de que a defesa do meio ambiente é uma responsabilidade de cunho constitucional.

Amparada pela Lei Maior, a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981) promove critérios que também regulam a produção oriunda do setor agroindustrial nacional. Conforme Serrano (2014, p. 142), a lei supracitada “estabelece medidas necessárias em matéria de gestão e de proteção do patrimônio ambiental, prevendo os objetivos, os princípios e os instrumentos relativos à defesa ambiental, além de criar o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA.”, onde se destaca o artigo 4º e seus incisos, visando os objetivos que tal lei pleiteia. Isso concatena com a proposta de sustentabilidade na produção de biocombustíveis.

A Lei nº 6.938/1981 desenvolve ao longo do seu artigo 9º a instrumentalização para que seja de fato aplicado o controle das etapas e processos para a instalação e manutenção de atividades produtoras de produtos e subprodutos com base na matéria prima natural. Chama-se a atenção ao inciso V que trata da ideia de incentivo ao desenvolvimento de novas tecnologias que aprimorem o uso do meio ambiente buscando a sustentabilidade. Para que seja melhor amparada, soma-se à Política Nacional do Meio Ambiente a Resolução CONAMA 001, de 21 de janeiro de 1986, inaugurando a participação do Conselho Nacional do Meio Ambiente como agente regulador nas questões de aplicabilidade das normas ambientais vigentes no Brasil. Em seu artigo 1º, a Resolução CONAMA 001/1986 estabelece o que vem a ser impacto ambiental, onde:

“Art. 1º Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:

I – a saúde, a segurança e o bem-estar da população;

II – as atividades sociais e econômicas;

III – a biota;

IV – as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;

V – a qualidade dos recursos ambientais.”

Percebe-se o esmero deste conselho em desenvolver mecanismos que protejam o meio ambiente em todo seu espectro. Para tal, a Resolução CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997 trouxe o aporte legal que define e orienta o que é licenciamento ambiental e as formas de obtenção da licença ambiental, discriminando as etapas deste processo, além de dar outras providências. Em seu artigo 2º, a Resolução CONAMA 237/1997 demonstra a necessidade da aplicação do processo de licenciamento ambiental nos “empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras”. Com isso, é possível afastar os efeitos danosos ao meio ambiente. Brilhantemente Édis Milaré (2014) define dano ambiental como:

“É dano ambiental toda interferência antrópica infligida ao patrimônio ambiental (natural, cultural, artificial), capaz de desencadear, imediata ou potencialmente, perturbações desfavoráveis (in pejus) ao equilíbrio ecológico, à sadia qualidade de vida ou a quaisquer outros valores coletivos ou de pessoas.” (MILARÉ, 2014, p. 320)

1.1. Controle da produção de biocombustíveis

Acompanhando o desenvolvimento de novas leis que venha regular utilização de áreas naturais para a produção do setor agroindustrial, a Lei nº 12.651/2012, conhecida como “Novo Código Florestal”, ocasionou a discussão sobre o controle e proteção dos recursos naturais com o evidente crescimento da agroindústria.  Contudo, devido a diversas discussões acerca do mérito em questão, a mesma sofreu diversas alterações e vetos em seu texto original, orientadas principalmente pela Lei nº 12.727/2012, formando de fato o Novo Código Florestal, além de revogar leis como o “antigo” Código Florestal (Lei nº 4.771/65) e a Lei 7.754 que previa a proteção das florestas conhecidas por matas ciliares, além de alterar as seguintes leis: Lei nº 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), a Lei nº 9.393/96 que versa sobre o Imposto Territorial Rural (ITR) e a Lei nº 11.428/2006 que regula e protege a vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica.

Desta forma, a utilização do espaço territorial natural para o desenvolvimento de técnicas agrícolas é atualmente regido principalmente pelas leis 6.938/81, 11.428/2006 e 12.727/2012. Esta última dispõe em seu artigo 1º – A os princípios para que o Brasil alcance a sustentabilidade na produção agroindustrial, principalmente e seus incisos II, III, V e IV, onde:

“II – reafirmação da importância da função estratégica da atividade agropecuária e do papel das florestas e demais formas de vegetação nativa na sustentabilidade, no crescimento econômico, na melhoria da qualidade de vida da população brasileira e na presença do País nos mercados nacional e internacional de alimentos e bioenergia;

III – ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do País com a compatibilização e harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação;

V – fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da inovação para o uso sustentável do solo e da água, a recuperação e a preservação das florestas e demais formas de vegetação nativa;

VI – criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a recuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de atividades produtivas sustentáveis.”

Além do disposto acima, utiliza-se da interpretação da Resolução CONAMA 302, de 20 de março de 2002. A referida resolução intui a possibilidade de facilitar a utilização de espaços do entorno de Áreas de Preservação Permanente (APP) para a implantação de fontes de produção de energia. Igualmente a esta, a Resolução nº 369/2006 dispõe das possibilidades aceitas de intervenção ou supressão de flora em APPs. Em seu artigo 1º, a referida resolução disciplina que é possível a “implantação de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental”. Já em seu artigo 2º, alínea “b”, direciona que as obras que podem vir a ser admitidas são aquelas destinadas aos serviços públicos vinculados à produção de energia.

1.2. As leis específicas dos biocombustíveis

Apesar do grande aumento das cooperativas sucroalcooleiras, onde se destacam os estados São Paulo, Paraná, Minas Gerais, Goiás e Mato Grosso do Sul como maiores produtores de cana de açúcar, o governo brasileiro adotou medidas para o uso em maior escala do biodiesel, via Lei nº 11.097/2005 (SERRANO, 2014). Com o acréscimo desta lei no ordenamento jurídico nacional vieram alterações nas leis já existentes, sendo estas a Lei nº 9.478/97 que versa sobre a política nacional e atividades de monopólio do petróleo e criar a Agência Nacional do Petróleo (ANP), a Lei nº 9.847/99, que discute a fiscalização do abastecimento nacional de combustíveis, e a Lei nº 10.636/2002, que estabelece as aplicações da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) sobre a importação e a comercialização de petróleo e derivados, gás natural e biocombustível etanol, com fulcro no parágrafo 2º do artigo 1º da Lei nº 10.336/2001, baseada na Emenda Constitucional nº 33, de 11 de dezembro de 2001.

Porém, como se trata de um tema dinâmico, a Lei nº 11.097/2005 sofreu revogações em boa parte de seus artigos com a criação da Lei nº 13.033/2014, aumentando a quantidade de biodiesel aplicado à mistura do óleo diesel destinado ao consumidor final em todo o território nacional, elevando de 5% para 7% a partir de novembro de 2014. Interessante ressaltar que a manifestação dos motivos acerca da Medida Provisória que deu origem a esta última lei (MP nº 647/2014) estão totalmente envoltos por um processo de boa vontade quanto aos objetivos de incorporação do biodiesel na Matriz Energética brasileira, buscando os princípios e objetivos da Política Energética Nacional (PEN), fomentando o aumento do uso de energia oriunda de fontes renováveis.

Vale ressaltar que com o advento da Lei nº 11.097/2005, houve acréscimo ao artigo 6º da Lei nº 9.478/97, que trouxe a definição legal de biocombustível através do parágrafo XXIV, conforme abaixo citado:

“XXIV – Biocombustível: combustível derivado de biomassa renovável para uso em motores a combustão interna ou, conforme regulamento, para outro tipo de geração de energia, que possa substituir parcial ou totalmente combustíveis de origem fóssil;”

Outrossim, no Capítulo IV, artigo 7º, a Lei nº 9.478/97, ratificado pelo artigo 2º da lei 13.033/2014, consagra a ANP como a responsável por regular a indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, sendo atualmente chamada de Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis. Segundo o disponível no site desta agência, os princípios e objetivos vislumbrados estão pautados em quatro tópicos, sendo:

“- utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis;

– atrair investimentos na produção de energia;

– ampliar a competitividade do País no mercado internacional;

– incrementar, em bases econômicas, sociais e ambientais, a participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional.”

Por outro lado, cabe a ressalva que para que as empresas produtoras de biocombustíveis operem, há a necessidade de serem desenvolvidas todas as etapas de estudo de impacto ambiental, bem como as etapas de licenciamento, cumprindo-as de forma adequada e constantemente, conforme a Resolução CONAMA 237/97 orienta.

Em se tratando de atualidade, as leis nº 11.097/2005 e nº 13.033/2014 são as que fomentam à ANP a capacidade de regular o estudo e a produção de biocombustíveis, através de texto disposto no artigo 2º da última lei.

2. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o constante avanço tecnológico no setor agrícola e nas engenharias que, de forma multidisciplinar, tratam do assunto discutido neste artigo, percebem-se consolidados avanços em prol do desenvolvimento sustentável de metodologias que atendam a demanda estabelecida na Constituição Federal de 1988, pilar do Direito Ambiental brasileiro. Desta forma, medidas para mitigar os impactos causados pelo atendimento à demanda econômica em detrimento do ambiente são tomados de forma que torne-se possível a coexistência de meios de produção agrícola, utilizando de forma intensa os recursos naturais, e a preservação ambiental, mantendo os ciclos biogeoquímicos da melhor forma possível.

Em um panorama amplo, percebe-se o reconhecimento mundial acerca da perecibilidade do petróleo e seus derivados como subprodutos capazes de alimentar o mercado de combustíveis e demais áreas que assim dependem desta fonte de energia. Nesta linha de raciocínio, também se observa que a ciência lato sensu direciona seus esforços em busca de melhores aproveitamentos, ou sustentabilidade, de vegetais, tais como as oleaginosas, para aprimorar técnicas que torne possível alcançar a produção de novas fontes de energia, com base no que conhecemos como biocombustíveis.

Para que isso ocorra, há, obrigatoriamente, a necessidade de criação de novos espaços ou formas para o cultivo destes tipos de vegetais, além de novas pesquisas para alcançar o intuito maior que é a busca pela sustentabilidade do sistema de geração deste tipo de fonte de energia. Isso só é possível com a manutenção do Direito Ambiental via atualizações, como é o caso das resoluções do CONAMA e a adesão de novas normas técnicas preconizadas pela Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP). Á exemplo deste tópico se alude às leis nº 11.097/2005 e nº 13.033/2014 que renovam o Direito Ambiental como dispositivos legais capazes de promover diretrizes para a inclusão e utilização de biocombustíveis, sendo neste caso o biodiesel via Lei nº 11.097/2005, e a adição fracionada do biodiesel ao óleo diesel comercializado.

Como discutido acima, para que se alcance novos patamares quantitativos em termos de produção há a necessidade de ampliação e criação de novas áreas agroindustriais que podem, de acordo com as Resoluções CONAMA 302 e 369, amparadas pela 237, utilizar inclusive espaços destinados à APP.