Breve análise dos regimes previdenciários, agências reguladoras e intervenção do estado na economia: obediência aos princípios da Administração Pública Federal

Resumo. O artigo 5º, inciso II, da Constituição do Brasil, estabelece no artigo 37 que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá ao princípio da legalidade. Os Regimes Previdenciários e agências reguladoras tratam de temas ligados ao direito administrativo, constitucional e previdenciário, este último no que se refere a previdência social, sendo pois, necessário apurar sobre os regimes de previdência, bem como as agências reguladoras, para fins de desenvolver um Estado Democrático de Direito, tudo em respeito ao princípio da legalidade. Nesse sentido, objetiva-se estudar sobre os Regimes Próprios de Previdência Social, verificando sua constitucionalidade enquanto ente fiscalizador.

Palavras-Chave: Previdência Social, Agências Reguladoras, Legalidade, Constitucionalidade.

Sumário. Introdução – 1. Regimes Previdenciários – 1.1. Regime Próprio de Previdência Social – 1.2. Regime Geral de Previdência Social – 1.3. Regime de Previdência Complementar Público – 1.4. Regime de Previdência Complementar Privado – 2. Agências Reguladoras e Intervenção Estatal na Economia– Considerações Finais – Referências.

Introdução

As agências reguladoras, desde sua inserção no texto constitucional no ano de 1995, através de Emenda, passaram a ter importante papel no regime jurídico-administrativo brasileiro. Essas agências possuem papel fundamental para o cumprimento das políticas determinadas pelo Estado.

Essa regulação deve observar o princípio da legalidade, inserido no artigo 5º, inciso II, da Constituição do Brasil, devendo ser determinado por lei, uma vez que a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios deve obediência a esse princípio, nos termos do artigo 37, caput, do mesmo diploma legal.

Para o desenvolvimento deste trabalho, objetiva-se abordar sobre os Regimes previdenciários, quais sejam: os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o Regime de Previdência Complementar Público e o Regime de Previdência Complementar Privado.

Nessa linha, necessário conhecer sobre a temática das agências reguladoras e o Estado intervencionista brasileiro, verificando sua constitucionalidade e sua obediência ao princípio da legalidade.

Assim sendo, o trabalho trata, além dos regimes de previdência, das agências reguladoras, admitindo que essas possuem importante papel fiscalizatório, permitindo além de equilíbrio financeiro e atuarial, o desenvolvimento de um Estado Democrático de Direito, uma vez que prima pelo interesse público em prol da coletividade.

1 REGIMES PREVIDENCIÁRIOS

De acordo com a estrutura regimental do Ministério da Previdência Social, contida no anexo I do Decreto nº 5.403, de 28 de março de 2005, o Ministério da Previdência Social tem como área de competência a previdência social e a previdência complementar.

“Art. 1º O Ministério da Previdência Social, órgão da administração federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:

I – previdência social; e

II – previdência complementar.”

A previdência social corresponde ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS). Por sua vez, a previdência complementar se divide em pública e privada.

Assim, os Regimes Previdenciários são classificados em quatro espécies: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS); os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS); o Regime de Previdência Complementar Público; e o Regime de Previdência Complementar Privado, todos com previsão na Constituição do Brasil.

Esses regimes devem observar o que trata a Constituição do Brasil, bem como os princípios gerais e específicos, no caso, os princípios da previdência social. Mais que princípios, estes são vistos como verdadeiras características do direito previdenciário, ao que dentre eles, destaca-se o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial. Esse equilíbrio deve ser respeitado e preservado, posto que é necessário haver proporcionalidade entre as contribuições e os benefícios concedidos pelo INSS (Instituto Nacional do Seguro Social).

Assim sendo, o equilíbrio financeiro e atuarial se refere à projeção futura de benefícios e contribuições, ao que é necessário que as contribuições superem o número de benefícios para que a autarquia previdenciária possa se manter e assegurar os beneficiários dela. Trata-se da saúde financeira do regime, sendo cálculo matemático entre receitas e despesas com a finalidade de garantir superávit em vez de déficit, o que levaria à falência do sistema.

De acordo com Daniel Machado da Rocha (2004, p. 157),

“O equilíbrio fiscal, num sistema de repartição simples, ocorre quando o total dos benefícios que estiverem sendo pagos não ultrapasse as receitas das contribuições vertidas em um determinado período; o equilíbrio atuarial está relacionado com a suficiência das contribuições de um individuo para viabilizar o pagamento de seus próprios benefícios.”

Esse equilíbrio financeiro e atuarial possui previsão na Constituição do Brasil nos artigos 40 e 201, caput.

“Art. 40. Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente público, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.”

“Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:”

Sobre o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, Wladimir Novaes Martinez (2001, p.91) diz que “… o princípio carece ser equacionado apropriadamente, conceituado e bem definido, resultando circunscrito pela norma legal, a experiência da jurisprudência e o bom senso da doutrina especializada”.

Assim, com a inserção do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial no texto constitucional, o sistema previdenciário passou a ser uma exigência constitucional, além de econômica.

1.1 Regimes Próprios de Previdência Social

Os Regimes Próprios de Previdência Social estão previstos nos artigos 40, 42 e 142, todos da Constituição do Brasil[i], ao que inclui os servidores civis e os militares, sejam da União ou dos demais entes da federação.

Além da previsão constitucional, os Regimes Próprios de Previdência Social também possui suas regras previstas na lei infraconstitucional – Lei nº 9.717/1998 que “Dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal e dá outras providências.” Como se vê, essa lei é aplicável aos demais entes federativos[ii].

Vários são os benefícios previdenciários do RPPS, previstos no artigo 40 da Constituição do Brasil. Na apuração dos valores dos benefícios a serem concedidos, leva-se em consideração o tempo de contribuição, a idade, bem como o momento de ingresso no serviço público, se antes ou depois da EC nº 41/2003 que “modifica os arts. 37, 40, 42, 48, 96, 149 e 201 da Constituição Federal, revoga o inciso IX do § 3 do art. 142 da Constituição Federal e dispositivos da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, e dá outras providências”.

Os Regimes Próprios de Previdência Social são denominados, na forma plural, por dois motivos: Primeiro porque cada ente da federação pode ter o seu Regime Próprio de Previdência Social, destinado aos seus servidores; e segundo porque são Regimes Próprios de Previdência Social o previsto no artigo 40[iii], o previsto no artigo 42, § 1º[iv], e o previsto no artigo 142, § 3º, inciso X[v], todos da Constituição do Brasil, conforme mencionado.

1.2 Regime Geral de Previdência Social

O Regime Geral de Previdência Social está previsto no artigo 201 da Constituição do Brasil, que diz:

“Art. 201 – A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I – cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II – proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III – proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário;
IV – salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V – pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º. […]”

Assim, verifica-se que muitos são os benefícios assegurados pelo RGPS, ao que o valor do salário-de-benefício não pode ser inferior a um salário mínimo, nem superior ao do limite máximo do salário-de-contribuição na data de início do benefício, de acordo com a Lei nº 8.213/91, artigo 28, § 2º.

1.3 Regime de Previdência Complementar Público

O Regime de Previdência Complementar Público está previsto no artigo 40, §§ 14 e 15, da Constituição do Brasil, que reza:

“Art. 40. (…)

§ 14. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, desde que instituam regime de previdência complementar para os seus respectivos servidores titulares de cargo efetivo, poderão fixar, para o valor das aposentadorias e pensões a serem concedidas pelo regime de que trata este artigo, o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social de que trata o Art. 201.

§ 15. O regime de previdência complementar de que trata o § 14 será instituído por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, observado o disposto no art. 202 e seus parágrafos, no que couber, por intermédio de entidades fechadas de previdência complementar, de natureza pública, que oferecerão aos respectivos participantes planos de benefícios somente na modalidade de contribuição definida.”

Como se verifica, o Regime de Previdência Complementar Público é destinado a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e tem por finalidade complementar a renda dos servidores públicos, ao que viabilize o recebimento, antes da aposentadoria, do investimento realizado de forma complementar.

1.4 Regime de Previdência Complementar Privado

O Regime de Previdência Complementar Privado está previsto no artigo 202, da Constituição do Brasil, que em seu caput, diz que “o regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo”.

Esse regime foi regulamentado pela Lei Complementar nº 109, de 29.05.2001 e se divide em entidades abertas (que se destinam a qualquer cidadão que tenha interesse em investir seu dinheiro em um banco que vai gerenciar o seu investimento) e fechadas (que são destinadas a grupos de funcionários de empresas). Esse regime tem como intuito constituir um certo valor, para no futuro usufruí-lo por determinado período.

Dessa forma, dentre os regimes previdenciários mencionados, possui relevância ao poder regulador os Regimes Próprios de Previdência Social dos Servidores Públicos, que têm início com a vigência da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998. Somente após essa lei, é que a Constituição do Brasil passou a trazer previsão constitucional para a viabilidade desses regimes.

 Assim, da compreensão geral dos regimes de previdência social, é que se faz possível conhecer sobre a intervenção do Estado no Ministério da Previdência Social, o que o faz por meio de seu poder regulador.

2 AGÊNCIAS REGULADORAS E INTERVENÇÃO ESTATAL NA ECONOMIA

Foi com a desestatização de empresas e com a concessão de serviços públicos a agentes privados que foram inseridas, no ordenamento jurídico, as agências reguladoras. Com o advento dos entes reguladores, o Estado diminuiu sua função de prestador direto de bens e serviços, incrementando sua função regulatória, ao que as agências reguladoras foram dotadas de maior autonomia.

No Brasil, constitucionalmente, as agências reguladoras têm seu marco no ano de 1995 com a Emenda Constitucional nº 8, que alterou o artigo 21 da Constituição do Brasil e determinou a criação de um “órgão regulador”, para o setor de telecomunicações.

“Art. 21 – Compete à União: (…)

XI – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;”

Logo após, no mesmo ano, com a Emenda Constitucional nº 9, que alterou o artigo 177 da Constituição do Brasil, foi determinada a criação de um outro “órgão regulador”. As demais agências, por sua vez, foram criadas mediante leis infraconstitucionais. Assim inúmeras agências reguladoras foram sendo criadas.

De acordo com Marçal Justen Filho (2002, p.52) um fenômeno amplamente constatado na sociedade atual é o da fragmentação das estruturas administrativas. Dessa forma, necessário a criação de agências reguladoras que atuem para além das atividades econômicas, abrangendo áreas do direito, como é o caso da previdência social.

Segundo a Constituição do Brasil, o Estado se apresenta com o objetivo de criar normas e, consequentemente, regular a atividade econômica por meio de fiscalização, bem como de incentivo e planejamento, nos termos do artigo 174, caput.

As agências reguladoras são criadas por lei específica com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no Poder Executivo. Essas agências possuem certa independência em relação ao Executivo e ao Legislativo, uma vez que possuem regime especial, caracterizado pela maior independência administrativa, autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus dirigentes.

Conforme Alexandre Santos de Aragão (2006, p. 224), as agências ou órgãos reguladores concentram poderes fiscalizatórios, sancionatórios, de composição de conflitos e regulamentares. Essas agências foram concebidas para exercer a disciplina e o controle administrativo sobre os atos e contratos que dizem respeito à prestação de um serviço público específico ou a alguma atividade econômica, cumprindo-lhe a função de regular essa prestação e atividade.

As agências reguladoras pertencem à Administração Pública federal, ao que devem obedecer aos princípios desta, quais sejam legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, os quais estão previstos no caput, do artigo 37 da Constituição do Brasil[vi]. Na verdade, as agências reguladoras são autarquias em regime especial.

Os atos praticados pelas agências reguladoras são atos administrativos, por compor a Administração Pública, sujeitos, pois, a controle. Sujeitam-se, ainda, ao controle do Ministério Público, do Poder Judiciário, do Tribunal de Contas, do Poder Legislativo, além do controle interno e controle popular.

A intervenção do Estado na economia, por sua vez, está prevista nos artigos 173 e 174 da Constituição do Brasil.

 “Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1º – A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:

I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;

II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;

III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administração pública;

IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de acionistas minoritários;

V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.

§ 2º – As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

§ 3º – A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.

§ 4º – A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros.

§ 5º – A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta, sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular.”

“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.

§ 1º – A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

§ 2º – A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

§ 3º – O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.

§ 4º – As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o Art. 21, XXV, na forma da lei.” 

Esses dispositivos constitucionais determinam que a intervenção do Estado na economia pode ser realizada de forma direta ou de forma indireta. Neste último caso, o Estado vai atuar como agente normativo e regulador da atividade econômica. As agências reguladoras, portanto, são importantes instrumentos no que diz respeito à função fiscalizadora do Estado. De acordo com o professor Vladimir da Rocha França (2000, p. 04), no Estado Democrático de Direito, não existe ação estatal inteiramente liberta de padrões jurídicos de conduta.

No Brasil, as agências reguladoras surgiram, inicialmente, para regular os setores em que atuavam as empresas estatais privatizadas prestadoras de serviços públicos. Logo depois, foram criadas agências destinadas a regular os setores envolvendo atividades econômicas em sentido restrito. Como se observa, as agências reguladoras envolvem interesses de relevante impacto de cunho econômico ou social.

Cada dia mais aumenta a intervenção do Estado na atividade econômica por meio da regulação de setores econômicos, bem como da atuação positiva da sociedade, tudo com vistas a assegurar as ações estatais em benefício da coletividade.

O Ministério da Previdência Social é um exemplo de poder regulador, na medida em que, através da Lei nº 9.717/98, traz regras para a organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com o presente trabalho verificou-se que quatro são os Regimes Previdenciários no Brasil, quais sejam: Regimes Próprios de Previdência Social, Regime Geral de Previdência Social, Regime de Previdência Complementar Público e Regime de Previdência Complementar Privado.

Essa regulação possui referência com as agências reguladoras que possuem papel fundamental para o cumprimento das políticas determinadas pelo Estado, exercendo função administrativa.

Constatou-se que essa regulação deve observar o princípio da legalidade, inserido no artigo 5º, inciso II, da Constituição do Brasil, obediência também contida no artigo 37, caput, do mesmo diploma legal.

Nesse sentido, é de se constatar que o fenômeno da regulação é uma realidade no Estado Democrático de Direito, permitindo ao Estado atuar com eficiência nas áreas antes não alcançadas por sua presença, diante de suas inúmeras funções (políticas, sociais e econômicas).

Assim, o fenômeno da regulação trouxe importantes inovações para o direito, aproximando os anseios sociais da atuação estatal, garantindo equilíbrio e desenvolvimento.