Resumo: O art. 1º do Decreto-Lei n.º 201/67 traz consignados nos seus 23 (vinte e três) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e seus substitutos, os quais estão sujeitos ao julgamento pelo Poder Judiciário através de uma das Câmaras ou Turmas do Tribunal de Justiça do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da manifestação da Câmara dos Vereadores. Todos os crimes de responsabilidade são dolosos, isto é, intencionais, porquanto o Prefeito ou seu substituto busca de forma intencional o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. O sujeito ativo será sempre o Prefeito ou seu substituto. No entanto, tendo em vista a importância das funções exercidas pelo sujeito ativo, bem como os danos à coletividade, tal modalidade delitiva merece um estudo mais aprofundado, sendo o objetivo de tal trabalho.
Palavras-chave: crime; responsabilidade; Prefeito.
Abstract: Art. 1 of Decree-Law no. 201/67 provides reflected in their 23 (twenty three) items all crimes of responsibility of the Mayor and their substitutes, which are subject to trial by the judiciary through one chamber or the classes Court of the state (indicated by its Bylaws), regardless of the manifestation of the City Council. All crimes of responsibility are intentional, ie, intentional, because the Mayor or his substitute intentionally search results, or assume the risk of producing it. The active subject is always the mayor or his deputy. However, in view of the importance of the functions performed by an active subject, as well as the damage to society, this modality criminal offense deserves further study, with the goal of such work.
Keywords: crime; responsibility; Mayor.
Sumário: 1. Os delitos do art. 1º do Decreto-lei n. 201/67; 2. Dos Crimes Apenados com Reclusão; 3. Dos Crimes Apenados com Detenção; 4. Os Crimes de Responsabilidade e a Lei dos Crimes Contra as Finanças Públicas; 5. Referências.
1. Os delitos do art. 1º do decreto-lei n. 201/67
O art. 1º do Decreto-Lei n.º 201/67 traz consignados nos seus 23 (vinte e três) incisos todos os crimes de responsabilidade do Prefeito e seus substitutos, os quais estão sujeitos ao julgamento pelo Poder Judiciário através de uma das Câmaras ou Turmas do Tribunal de Justiça do Estado (indicado pelo seu Regimento Interno), independentemente da manifestação da Câmara dos Vereadores.
Todos os crimes de responsabilidade são dolosos, isto é, intencionais, porquanto o Prefeito ou seu substituto busca de forma intencional o resultado, ou assume o risco de produzi-lo. O sujeito ativo será sempre o Prefeito ou seu substituto.
Sobre as características dos crimes de responsabilidade, Paulo Mascarenhas (1990, p. 70) com sabedoria ímpar, assim se expressou:
“Os crimes definidos neste artigo dispensam a valoração do resultado para a tipificação do delito, não importando se o dano causado ao erário ou ao patrimônio públicos foi de maior ou menor monta. O que interessa indagar é se o agente, ao praticar o ato definido neste artigo como crime de responsabilidade, agiu em prol do interesse público, ou, ao contrário, para satisfazer interesse pessoal ou de terceiro. Naquele caso, ou seja, no interesse da Administração, o procedimento do agente, conquanto irregular, não terá caracterizado crime, não sendo, pois, punível. Se, ao inverso, o elemento motivador foi o interesse pessoal do agente – o prefeito ou seu substituto – ou de terceiro a quem queria beneficiar, trata-se, inequivocamente, de crime de responsabilidade, punível na forma e modo previsto neste Decreto-Lei.”
Há de se asseverar que todos os crimes previstos no art. 1º são de ação penal pública, podendo o representante do Ministério Público oferecer denúncia, mesmo não havendo representação. Da mesma forma, a autoridade policial tomando conhecimento do delito, possuindo elementos indiciários suficientes para o início das investigações poderá instaurar o competente inquérito policial.
2. Dos crimes apenados com reclusão.
Os incisos I e II do art. 1º (Decreto-lei n. 201/67)[1] tratam-se das condutas ilícitas de maior potencialidade ofensiva, praticadas pelos Prefeitos Municipais, merecendo maior repreensão, ou seja, pena de reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos, além das penas acessórias constantes no § 2º do artigo supracitado.
Primeiramente, faremos a distinção entre reclusão e detenção. Tal diferenciação, segundo Luiz Regis Prado (2001, p. 351), hoje se restringe quase que exclusivamente ao regime de cumprimento da pena, que na primeira hipótese deve ser feito em regime fechado, semi-aberto ou aberto, enquanto na Segunda alternativa – detenção – admite-se a execução somente em regime semi-aberto ou aberto, segundo dispõe o art. 33, caput, do Código Penal. De conseguinte, a distinção ente reclusão e detenção é meramente quantitativa, fundada basicamente na maior gravidade da primeira.
A objetividade jurídica focalizada pelo legislador, referente aos incisos mencionados, foi a proteção dos bens, rendas e serviços públicos, para que os mesmos não fosse apropriados, desviados ou utilizados indevidamente pelo chefe do Executivo municipal, para a satisfação de interesses próprios ou alheios.
O art. 66 do Código Civil[2] especifica os bens públicos. Não obstante, Tito Costa ensina que é preciso não se esquecer dos bens pertencentes às autarquias ou a outros entes paraestatais, pois estes são, também, bens públicos. Tudo o que constitua patrimônio do Poder Público é considerado, para os efeitos do Decreto-lei n. 201/67, bem público. (COSTA, 1998, p. 43)
É cediço que as rendas públicas constituem parte de um todo maior que se denomina receita pública, sendo a última o gênero do qual a primeira é a espécie. Alberto Deodato conceitua o que seja receita pública como sendo o capital arrecadado do povo, tomado por empréstimo ou produzido pela renda dos seus bens ou pela sua atividade, de que o Estado dispõe para fazer face às despesas públicas. (DEODATO, 1987, p. 35)
Por fim, Hely Lopes Meirelles (1999, p. 297) conceitua serviço público como todo aquele restado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidade essencial ou secundária da coletividade ou simples conveniências do Estado.
Atendendo aos princípios consagrados na política criminal, bem como a maior lesividade observada nas condutas acima descritas, o legislador utilizou-se do recurso da majoração da pena privativa de liberdade para conter a prática dos delitos constantes dos incisos I e II do art. 1º, o que se verifica da primeira parte do § 2º do artigo acima, que prevê uma pena de reclusão de 2 (dois) a 12 (doze) anos. Sobre a proporção entre os delitos e as penas, Cesare Beccaria (1997, p. 39) assevera:
“Se o prazer e a dor são a força motriz dos seres sensíveis, se entre os motivos que impelem os homens para ações mais sublimes foram colocados, pelo invisível legislador, o prêmio e o castigo, a distribuição inexata destes produzirá a contradição, tanto menos observada, quanto mais comum, de que as penas castigam os delitos a que deram origem. Se pena igual for cominada a dois delitos que desigualmente ofendem a sociedade, os homens não encontrarão nenhum obstáculo mais forte para cometer o delito maior, se disso resultar maior vantagem.”
3. Dos crimes apenados com detenção
Punindo com pena privativa de liberdade, consistente em detenção de 3 (três) meses a 3 (três) anos, o Decreto-Lei n.º 201/67, nos incisos III à XXIII do art. 1º, tipifica diversas condutas criminosas praticas pelo Prefeito Municipal.
Primeiramente, pune-se o desvio ou a aplicação indevida, das rendas ou verbas públicas. Podemos observar que a objetividade jurídica do inciso III do Decreto-lei n.º 201/67[3], é o mesmo dos dois primeiros incisos, diferenciando apenas a conduta, que é de menor potencialidade ofensiva.
Outra preocupação do legislador foi garantir a aplicação do princípio constitucional da legalidade na Administração Pública Municipal. Na ótica de Kildare Gonçalves de Carvalho, o princípio da legalidade subordina a administração pública à lei. Diferentemente do indivíduo, que é livre para agir, podendo fazer tudo o que a lei não proíbe, a administração, somente poderá fazer o que a lei manda ou permite. (CARVALHO, 1997, p. 311)
O princípio da legalidade é o princípio basilar do regime jurídico-administrativo, já que o direito administrativo nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É o fruto da submissão do Estado à lei. É em suma: a consagração da idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistente na expedição de comandos complementares à lei. (MELLO, 1994, p. 47)
Por conseguinte, plenamente justificável se torna o fato do Decreto-lei n.º 201/67 prevê, em seus incisos IV, V, VIII, IX, X, XIII, XIV e XV, as seguintes condutas típicas, punindo a desobediência ao preceito de ordem legal[4]: empregar subvenções, auxílios, empréstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; ordenar ou efetuar despesas não autorizadas por lei, ou realizá-las em desacordo com as normas financeiras pertinentes; contrair empréstimos, emitir apólices, ou obrigar o Município por títulos de crédito, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei; conceder empréstimos, auxílios ou subvenções sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei; alienar ou onerar bens imóveis, ou rendas municipais, sem autorização da Câmara, ou em desacordo com a lei; nomear, admitir o designar servidor, contra expressa disposição de lei; negar execução a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, à autoridade competente; deixar de fornecer certidões de atos ou contratos municipais dentro do prazo estabelecido por lei.
Há de se salientar que o Decreto-lei 201/67 pôs em evidência a importância da Câmara Municipal (incisos VIII, IX e X do art. 1º do Decreto-lei n.º 201/67), como auxiliar da administração local e sem cuja autorização, expressa em lei, o Prefeito não pode praticar certos e determinados atos, havendo punição no caso da ausência de autorização. A esse propósito lembra Hely Lopes Meirelles (1997, p. 570):
“Não é a Câmara que concede autorização a terceiros, para a realização de qualquer ato, obra ou serviço no Município; ela somente autoriza o Prefeito a praticar o ato administrativo que dependa da concordância da edilidade. Ao chefe do Executivo é que incumbe, sempre e sempre, praticar concretamente o ato autorizado pela Câmara, dando-lhe a forma administrativa conveniente. A Câmara autoriza: o Prefeito executa.[5]”
A Câmara Municipal possui ainda como competência o julgamento das contas da administração local, estando o Prefeito obrigado a prestá-las sob pena de incidir em crime de responsabilidade, a teor dos incisos VI e VII do Decreto-lei n.º 201/67: deixar de prestar contas anuais da administração financeira do Município à Câmara dos Vereadores, ou ao órgão que a Constituição do Estado indicar, nos prazos e condições estabelecidos; deixar de prestar contas, no devida tempo, ao órgão competente, da aplicação de recursos, empréstimos, subvenções auxílios internos ou externos, recebidos a qualquer título.
O inciso XI do art. 1º do Decreto-lei n.º 201/67, prevê como crime de responsabilidade praticado por Prefeito Municipal, a aquisição de bens, ou a realização de serviços e obras sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei.
O tipo acima busca preservar a utilização de uma das formas de licitação, eis que a mesma é obrigatória para as obras, serviços, compras, alienações, concessões e locações, no âmbito da Administração municipal direta e indireta.
A licitação corresponde, na visão de Márcio Fernando Elias Rosa (2001, p. 78), a procedimento administrativo voltado à seleção da proposta mais vantajosa para a contratação desejada pela Administração e necessária ao atendimento do interesse público. Independe a fixação da designação, se processo ou procedimento, porquanto ambos são aceitos e referidos pela doutrina. Importante fixar que a licitação possui dúplice finalidade: a) permitir a melhor contratação possível (seleção da proposta mais vantajosa); b) possibilitar que qualquer interessado possa validamente participar da disputa pelas contratações.
O delito previsto no inc. XI diz respeito à aquisição de bens ou à realização de serviços e obras sem licitação: especificamente, sem concorrência ou coleta de preços, nos casos exigidos em lei.
No caso, o texto fundamental é a Lei 8.666/93, a chamada Lei das Licitações, de aplicação obrigatória pelos Estados e Municípios. Se antes Estados e Municípios podiam legislar sobre licitações, a partir da Constituição de 1988 a matéria passou para a competência exclusiva da União, com disposto no art. 22, XXVII. Lei complementar, diz ainda a Carta Magna, poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas no art. 22. Mas ao Município não é dada tal faculdade. . (COSTA, 1998, p. 81)
Temos aqui, ainda uma vez, uma norma penal em branco, pois para a configuração do crime em tela, há necessidade de verificarem-se condições estabelecidas em textos de leis extrapenais vigentes. In casu, o texto fundamental é a Lei 8.666, na parte em que trata das licitações para compras, obras, serviços e alienações, e que se aplica aos Estados e Municípios.
Ainda sobre o inciso XI do art. 1º (Decreto-Lei n.º 201/67), José Nilo de Castro (2000, p. 144) observa com sabedoria ímpar:
“A lei 8.666/93 dispõe sobre sanções penais, aplicáveis aos agentes administrativos (art. 82), sujeitando-os inclusive à perda de mandatos eletivos (art. 83). O Decreto-lei 201/67, art. 1º, inciso XI, prescreve a responsabilidade penal dos Prefeitos em ilícitos coincidentes com alguns dos previstos na Lei 8.666/93, com sanções penais até mais graves do que as previstas no Decreto-lei 201/67, art. 1º, XI. Daí, a questão: cometidas tais espécies de ilícitos penais por Prefeitos, que penalidade prevalece: a do Decreto-lei 201/67 ou a da Lei 8.666/93? Prevalecerá a do Decreto-lei 201/67, art. 1º, XI, porque, a uma, o decreto-lei é norma especial e, a duas, as punições da Lei 8.666/93 são mais rigorosas (art. 89, 90, 92 e 97). Aplicação do princípio geral de direito da norma mais benigna aqui se impõe.”
Constitui, ainda, crime de responsabilidade, nos termos do inc. XII do art. 1º do Decreto-lei 201/67, a prática das seguintes condutas: antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do Município, sem vantagem para o erário.
O pagamento é a última fase do processamento da despesa pública, com rigorosa obediência ao preceituado nos art. 62, 64, 65 e 67 da Lei 4.320/64[6], devendo, rigorosamente, ser efetuado após regular liquidação e por despacho expresso da autoridade competente.
Pelo art. 67 da mencionada lei, cujo embasamento encontra raízes no art. 100 da Constituição Federal de 1988[7], os pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judiciária far-se-ão na ordem de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos extra-orçamentários abertos para este fim. Outrossim, ainda consoante determina o § 1º do supramencionado art. 100 da CF/88, é obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento dos seus débitos constantes de precatórios judiciários, apresentados até primeiro de julho. (FRANCO, 2001, p. 2721)
Naturalmente que as ordens de pagamento, em decorrência do entendimento do inciso ora comentado, deverão ser efetivados segundo a sua colocação cronológica na repartição pagadora (tesouraria ou pagadoria regularmente instituída no art. 65 da Lei 4.320/64); e somente poderão sofrer antecipação ou inversão quando oferecer o procedimento vantagem para o erário público, v. g., os descontos normalmente concedidos pelos credores para pagamentos em determinadas circunstâncias e condições. Caso contrário, não evidenciada vantagem alguma para o erário público, qualquer antecipação ou inversão na ordem de pagamento configura ilícito de responsabilidade.[8]
4. Os crimes de responsabilidade e a lei dos crimes contra as finanças públicas
A Lei Federal n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, define novos crimes contra a administração pública, que estão sendo chamados de “crimes de responsabilidade fiscal”. Assim, desde 20 de outubro de 2000, temos mais uma lei para exercer controle sobre os atos dos administradores públicos federais, estaduais e municipais, no que diz respeito às finanças públicas. A nova lei forma um conjunto com a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000), prevendo como crime as condutas dos gestores públicos e ordenadores de despesas públicas que violarem certos preceitos desta.
Trata-se de mais um instrumento legislativo para aprimoramento da administração pública brasileira, visando a efetiva punição dos agentes políticos e funcionários públicos que, dolosamente, gerirem as finanças públicas de forma ilegal ou lesiva ao interesse público, prejudicando toda a população, responsável pelo pagamento dos tributos. (LEONARDO, 2001, p. 16)
A previsão de criminalização da conduta de chefes de executivo municipal mereceu atenção especial, na nova lei penal, que, também, altera o Decreto-lei n. 201, de 1967, que trata dos “crimes de responsabilidade de prefeitos”, acrescentando a definição de novos tipos penais, relativo a eventual conduta dolosa dos mesmos, na gestão fiscal das contas públicas do município.
Com o advento da Lei n. 10.028/00, houve profunda alteração no art. 1º do Decreto-Lei n. 201/67, sendo acrescentado os incisos XVI à XXIII, os termos do art. 4º da supracitada lei, punindo com pena de detenção de 3 (três) meses a 3 (três) anos, as seguintes condutas: a) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal; b) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; c) deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei; d) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro; e) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente; f) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido; g) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou; h) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.
É oportuno lembrar que, segundo o art. 29, inciso I, da LC 101, de 40.05.2000, dívida pública consolidada ou fundada é definida como o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização e operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses.
A primeira observação que o estudo impõe, na ótica de Ruy Stoco (2001, p. 2734), é no sentido de que o Chefe do Executivo Municipal não se livra da responsabilização penal pelo só fato de argumentar que a desobediência ao preceito decorreu da inércia, má-fé, omissão ou incompetência de seus prepostos. Nem caberá alegar que a aplicação dos recursos, sua distribuição, assunção de encargos, consolidação da dívida, empenho de verbas e outras tarefas de gestão financeira são de atribuição do seu secretário ou de qualquer outro agente público, por força de delegação de atribuições.
Verifique-se a dicção do preceito quando dispõe: “deixar de ordenar”, restando evidente e palmar que, embora se trate de atividade delegada, a ação física punível é justamente a omissão do Prefeito por deixar de determinar aos seus auxiliares responsáveis direitos pelo gerenciamento da dívida a obediência a limites estabelecidos dentro do prazo fixado. A responsabilidade é pessoal do Prefeito, ainda que tenha delegado tais função, posto que consagrado o princípio de que o superior responde criminalmente pelos atos de seus propostos.
O que se nota é o objetivo de moralizar a aplicação das verbas pública, bem como a obediência aos limites impostos na Lei de Responsabilidade Fiscal, alçou algumas condutas, tidas até então como infrações administrativas, a condições de crimes, tal como já o fizera como em alguns dos incisos I a XV do Decreto-Lei n.º 201/67, em sua redação primitiva.
Com a vigência, a partir de outubro de 2000, da nova redação acrescentada à legislação penal, os prefeitos que perderam a reeleição ou não conseguiram eleger seu sucessor não puderam, como no passado, deixar herança financeira onerosa de final de mandato para prefeitos eleitos, que foram empossados em janeiro de 2001, como era comum no passado.
Informações Sobre o Autor
Hálisson Rodrigo Lopes
Possui Graduação em de Direito pela Universidade Presidente Antônio Carlos (2000), Licenciatura em Filosofia pela Claretiano (2014), Pós-Graduação em Direito Público pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2001), Pós-Graduação em Direito Administrativo pela Universidade Gama Filho (2010), Pós-Graduação em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2011), Pós-Graduação em Filosofia pela Universidade Gama Filho (2011), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Universidade Estácio de Sá (2014), Pós-Graduado em Gestão Pública pela Universidade Cândido Mendes (2014), Pós-Graduado em Direito Penal e Processo Penal pela Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (2014), Pós-Graduado em Direito Educacional pela Claretiano (2016), Mestrado em Direito pela Universidade Gama Filho (2005), Doutorando em Ciências da Comunicação pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Atualmente é Professor Universitário da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE) nos cursos de Graduação e Pós-Graduação e na Fundação Educacional Nordeste Mineiro (FENORD) no curso de Graduação em Direito; Coordenador do Curso de Pós-Graduação da Faculdade de Direito do Vale do Rio Doce (FADIVALE). Associado ao Conselho Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Direito (CONPEDI); e Assessor de Juiz – Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais – Comarca de Governador Valadares
