Segundo o Dicionário da Língua Portuguesa, a palavra “improbidade vem do [Do lat. improbitate.]. Substantivo feminino. 1. Falta de probidade; mau caráter; desonestidade. 2.Maldade, perversidade”. (FERREIRA, 2009).
Em face dessa conceituação pode-se compreender, portanto, que improbidade é o antônimo de probidade, ou ainda, de honestidade.
A improbidade administrativa é aquela cometida por agente público, durante o exercício de função pública ou decorrente desta. Neste aspecto, a Lei Federal n° 8.429 de 02 de junho 1992, vem tratar da temática de forma importante quanto à sua aplicabilidade aos atos de improbidade praticados por agente público.
É importante salientar, neste momento, que “Órgão, Função e Cargo são criações abstratas da lei. E Agente, “é a pessoa humana, real, que infunde vida, vontade e ação a essas abstrações legais” (ROSA, 2006, p. 56).
Para Márcio Fernando Elias Rosa “Os agentes públicos, segundo tradicional classificação, podem ser: políticos, administrativos, honoríficos, delegados e credenciados” (2006, p. 58).
Para se entender a contextualidade, na qual se embasa este estudo, é importante salientar as características do agente público, assim como do agente político, diferenciando-os em seu aspecto e conceituação.
No importante Artigo Publicado na Biblioteca Digital do Superior Tribunal de Justiça, intitulado de “Agentes Públicos, Agentes Políticos”, de autoria do Excelentíssimo Juiz do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, José de Castro Meira, assim se conceituam os referidos termos:
“Agentes Públicos são todas as pessoas físicas que exercem alguma função estatal. As funções públicas são desempenhadas por alguém que manifesta concretamente a vontade estatal, eis que se acha revestido de determinada competência.
A expressão Agente Público caracteriza todas as pessoas que, de qualquer modo, estão vinculadas ao Estado. Abrange desde os mais altos dirigentes até os que, eventualmente, exercem funções públicas, como os jurados e os mesários eleitorais” (MEIRA, 2003, p.01).
Tornando-se evidente que qualquer pessoa física que exerce função estatal, ou se revista de determinada competência junto ao Estado, mesmo que de forma eventual, se vinculando a esse ente federativo, é considerado um agente público, bastando exercer o múnus público para ser considerado um agente público.
Por outro lado, sem consenso doutrinário, quanto à sua conceituação, entende-se por Agente Político, o seguinte:
“Os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais” (MEIRA apud MEIRELLES, 2003, p.04).
Nesse caso, o douto magistrado além de diferenciar os dois sujeitos ainda completa que Agentes políticos:
“São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração que decidem e atuam com independência nos assuntos de sua competência. A liberdade funcional que lhes é assegurada, equiparável à independência dos juízes nos seus julgamentos, deixa-os a salvo de responsabilidade civil por eventuais erros de atuação, a menos que tenha agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder.
Nessa ampla conceituação, incluem-se os chefes do Poder Executivo e seus auxiliares imediatos, os membros do Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, dos Tribunais de Contas, representantes diplomáticos “e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais, quase-judiciais, estranhas ao quadro do servidor público” (MEIRA, 2003, p. 04).
É importante salientar que a maior parte dos doutrinadores prefere se utilizar da conceituação feita por Celso Antonio Bandeira de Mello, que é:
“Agentes políticos são os titulares dos cargos estruturais à organização política do País, ou seja, ocupantes dos que integram o arcabouço constitucional do Estado, o esquema fundamental do Poder. Daí que se constituem nos formadores da vontade superior do Estado. São agentes políticos apenas o Presidente da República, os Governadores, Prefeitos e respectivos vices, os auxiliares imediatos dos Chefes de Executivo, isto é, Ministros e Secretários das diversas pastas, bem como os Senadores, Deputados federais e estaduais e os Vereadores” (MEIRA apud MELLO, 2003, p. 04).
Neste contexto, compreende-se que enquanto o Agente Público é aquele que se reveste de autonomia e competência de vínculo representativo do Estado, o Agente Político, por sua vez, é o titular de cargo decorrente da organização política estatal.
Conforme pressuposto na Lei de Improbidade, Lei nº 8.429, de 02 de junho de 1992, compreende-se como agente público:
“Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior” (Lei nº. 8.429/1992).
Ou seja, para a referida lei agente público é tanto o servidor público, no exercício da função pública via concurso público, quanto aos considerados “transitórios”, ou seja, por nomeação, eleição, dentre outras formas de ingresso ao serviço público.
Nesta conjuntura, não importa a forma de ingresso a determinado cargo público, o importante, que o agente exerça uma função pública de caráter representativo na administração pública, sendo esta, de âmbito municipal, estadual ou nacional para que se aplique a referida norma jurídica.
A Lei de Improbidade Administrativa, assim caracteriza os atos de improbidade e determina quem deve responder por suas práticas:
“Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não[1], contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei “(Lei nº. 8.429/1992).
Sujeitam-se às penalidades desta lei alguns atos já taxados na mesma, os quais se elencam no Artigo 1°, parágrafo único, in verbis:
“Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos” (Lei nº. 8.429/1992).
Em face do exposto, todos que cometem atos de improbidade, sejam esses contra a administratividade ou em seu patrimônio, causando prejuízo ao erário público, deve sofrer as penalidades cabíveis no ordenamento jurídico brasileiro, assim como ressarcir aos cofres públicos.
Para a lei em comento, todos os envolvidos com a administração pública, inclusive, terceiros que concorrem com tal crime (responsabilidade fiscal e improbidade administrativa), são passíveis às sanções descritas na referida lei. Sanções essas, no âmbito administrativo, cível ou penal, uma vez que compete aos agentes públicos zelar pela estrita observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Frisando-se que esses princípios são elencados na Constituição Federal, como princípios basilares da Administração Pública.
“Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos” (Lei n nº. 8.429/1992).
Pelo o que se observa, para se submeter às sanções da referida lei, não precisaria ser necessariamente um agente público de fato, uma vez que em sua contextualidade, é subentendido o conceito de agente político como sinônimo de agente público.
Os atos de improbidade administrativa que são passíveis de sanções, previstas na mesma lei, são tratados de forma bastante importante pela Lei de Improbidade, os quais são: Os atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito, os que causam prejuízo ao erário e os atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública. A esses atos, se aplicam várias sanções, conforme descrito no artigo 12, incisos e parágrafo único, in verbis, no que versa sobre as penas:
“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I – na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”
Em face do exposto, quando os membros do Poder Executivo não cumprem a lei, cometendo atos de improbidade administrativa, sendo esses agentes públicos ou políticos, comprometidos a zelar pela probidade administrativa, estão de modo igualitário submissos às sanções da referida lei. Ou seja, a Lei de Improbidade Administrativa é para todos que compõem a máquina administrativa ou a represente, mesmo que transitoriamente.
Vale dizer que tais penalidades envolvem desde o ressarcimento do dano ao erário público, multa, perda do que foi obtido ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, podendo ser de 03 (três) a e ser a 10(dez) anos, conforme o caso em concreto, até a proibição de contratar com o poder público.
Portanto, pode-se considerar no exemplo, os cargos eletivos de prefeito e vereadores, pois que também devem respeitar as leis que os regem, sob pena de responderem pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000), assim como a Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.489, de 02 de junho de 1992).
A Lei de Improbidade Administrativa trás expressa no seu texto o procedimento administrativo e processo judicial que deve obedecer:
“Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§ 1º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento” (Lei n nº. 8.429/1992).
Enquanto que na Lei de Responsabilidade Fiscal são estabelecidas as normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, devendo esta ser observada em todo o seu contexto, independentemente do nível de atuação do agente público ou político, bastando, portanto, que o agente exerça função pública junto ao Estado para se submeter à mesma.
Entende-se como Administratividade Estatal tanto no âmbito do Município, Estado, Distrito Federal ou União, pois que a Lei de Improbidade define os atos de improbidade, bem como determina a quem deve ser aplicadas as sanções nela previstas, em quaisquer dos entes federativos.
Vale ressaltar que todos os envolvidos em crimes praticados contra a administração pública, sendo agente público ou político, a exemplo: prefeitos e vereadores são passíveis de sanções previstas na referida Lei Federal, tal como pressupões o Estatuto das Cidades, de acordo com o artigo 52:
“Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei no 8.429, de 2 de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado” (ESTATUTO DAS CIDADADES, Lei nº. 10.257/2001).
Considerando, portanto, o princípio da probidade administrativa como item basilar na administração pública, o agente público ou político, de modo isonômico, não deve querer para si o bem da coletividade, uma vez que administra em prol ao todo social, dentro do princípio da moralidade administrativa, visando, tão somente, o interesse coletivo, para tanto, a probidade é fator de suma importância. Por outro lado, agindo o agente público ou político de forma ímproba, deve responder pelos seus atos.
Frise-se que ato ilícito já está previsto há muito tempo no ordenamento jurídico brasileiro para os agentes políticos, enquadrando-o como crime de responsabilidade.
Qualquer agente que exerce o munus público, está sujeito à Lei de Improbidade Administrativa, evidentemente como agente ativo do ato de improbidade administrativa, inclusive terceiros que praticam ou induza outrem à prática de ato ilícito junto à administratividade sujeitar-se-ão às penalidades da referida lei.
Neste contexto, “tanto a Constituição Federal, quanto a Lei dos Crimes de Responsabilidade não excluem a responsabilização do acusado nas demais sanções judiciais cabíveis” Disponível em: http://www.jus2.uol.com.br/doutrina/id=12628), acesso em 09 de novembro de 2009, às 19h00min.
João Raphael Correia Barbosa de Sá entende que, muito embora se punam os crimes de responsabilidade por determinada lei, o acusado pode ser processado e julgado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis penais.
Evidentemente que há autores que entendem que o agente político não deveria responder por crimes de responsabilidades, nem tampouco incorrer nas penalidades da Lei de Improbidade Administrativa. Ou seja, a esses, somente lhe seriam tolhidos os seus cargos, sendo dos mesmos exonerados.
Na a Carta Magna de 1988, se preconiza:
“Art. 37, § 6º , As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa” (CF/1988).
No artigo 5º, X, está escrito:
“são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação” (CF/1988).
Embasados nos artigos acima descritos é claro que o termo “agente público” alcança não só aos servidores públicos, mas empregados ou dirigentes de pessoas jurídicas de direito privados, chamados a colaborar com o funcionamento dos serviços públicos.
Aqui se observa que inclusive pessoas jurídicas que executaram serviços frente ao Estado se sujeitarão, da mesma forma que as pessoas físicas, a responder pelos danos causados à Administração Pública, conforme os artigos acima descritos.
Resulta-se, portanto, este estudo que não importa o termo utilizado, se o agente estiver de quaisquer formas de direito representando o Estado, deverá zelar por esse ente como se agente público fosse, uma vez que a ele deve o zelo e o cumprimento dos princípios norteadores, expressos na Carta da República de 1988, da Administração Pública.
Sendo assim, a todos aqueles que exercerem efetivamente o múnus público, quer seja em caráter permanente ou precário, serão submetidos às leis que regulam a administração pública, assim como à aplicabilidade das suas sanções, quando houver o cometimento de atos de improbidade administrativa.
A probidade se efetiva na publicidade dos atos em prol ao interesse coletivo. Assim, caracterizando-se na moralidade e ética que se deseja que o agente se embase, pois nessa tela, se consolida a transparência fundamental à administratividade pública que todos os cidadãos merecem.
Informações Sobre o Autor
Vanilza Candida Moita Misturini
Especialista em Direito do Trabalho e Processo do Trabalho; Especialista em Psicopedagogia, com tripla habilitação: Inclusão Escolar, Gestão Escolar e Linguistica Aplicada à Língua Estrangeira. Formanda em Direito – Universidade Cuiabá. Professora de Licenciatura Plena – SEDUC/MT; Serventuária da Justiça – TJMT
