Resumo: A Regularização Fundiária na Capital do Rio grande do Norte emergiu como um instrumento jurídico, urbanístico, com o escopo de prover a regularização e titulação de proprietários de imóveis em áreas irregulares, como forma de garantia do direito a moradia. A cidade do Natal embora considerada como lugar de boa qualidade de vida para morar, apresenta problemas semelhantes às demais cidades e regiões metropolitanas de mesmo porte, com elevado índice de construções irregulares, grandes déficits habitacionais e precariedade de infra-estrutura urbana, devido ao seu crescimento e urbanização de modo intenso e caótico. Esse fenômeno ocasiona a exclusão social torna mais evidente a violência urbana e a marginalização. O Estatuto da Cidade, o Plano Diretor e os instrumentos jurídicos de titulação do imóvel, foram os mecanismos utilizados pelo órgão municipal, responsável pela execução da Regularização Fundiária em busca de soluções para o avanço desordenado na capital. Porém, atualmente o programa na cidade estar inativo, passando por implicações para sua continuidade, e quanto ao poder público, estar a buscar parcerias para seu implemento. Como conclusão desse fenômeno social e para desígnio de contribuir para minimizar as irregularidades habitacionais e prevenir as futuras, a Regularização Fundiária é um fator nacionalmente almejado, fundamental, para conter o aceleramento do crescimento imobiliário irregular no município.
Palavras-chave: Natal. Urbanização. Regularização Fundiária.
Abstract: The Regularization in the capital of Rio Grande do Norte emerged as a legal instrument, urban, with the aim of providing the regularization and titling of property owners in irregular areas, as a guarantee of the right to housing. The city of Natal though considered as a place of good quality of life to live, presents similar problems to other cities and metropolitan areas of similar size, with high rates of irregular buildings, large housing deficits and precarious urban infrastructure due to its growth and urbanization so intense and chaotic. This phenomenon leads to social exclusion makes it clear that urban violence and marginalization. The City Statute, the Master Plan and the legal instruments of title of the property, were the mechanisms used by the municipal body responsible for the execution of Regularization in search of solutions to the advancement disordered in the capital. However, today the program to be inactive in the city, through its implications for continuity, and for the government, looking for partnerships to be your implement. As a conclusion to this social phenomenon and design help to minimize the irregularities and prevent future housing, Land Adjustment Factor is a nationally sought, key to contain the accelerating growth in the county real estate irregular.
Keywords: Christmas. Urbanization. Agrarian regularization.
Sumário: 1 Introdução; 2 A Capital Do Rio Grande Do Norte; 2.1 Crescimento Urbano Da Cidade; 3 A Regularização Fundiária Na Capital; 3.1 Caminho Para Regularização Urbana; 4 Instrumentos Jurídicos De Titulação De Imóvel; 4 Instrumentos Jurídicos De Titulação De Imóvel; 5 Órgão Municipal Responsável Para Execução Do Programa; 5.1 Desempenho Do Órgão; 6 Considerações Finais; Referências Bibliográficas.
1 INTRODUÇÃO
A Regularização Fundiária na Capital do Rio Grande Norte emerge na análise do fenômeno social no município que se igualam as demais cidades do país, o crescimento urbano desordenado, que vem sendo objeto de estudo nas últimas décadas por grandes cientistas sociais. A paisagem urbana brasileira, um verdadeiro cartão postal, existe algo extremamente negativo, são os aglomerados, loteamentos irregulares e assentamentos informais. A cidade do Natal convive com o crescimento urbano desigual caracterizado pela formação de periferias desestruturadas em que a informalidade, a ilegalidade e a degradação ambiental apresentam como característica fundamental, o mau uso e ocupação do solo.
O estudo em apreço serve de base teórica na compreensão do fenômeno habitacional desenfreado de propriedades irregulares, em áreas que possuem legislação ambiental restritivas. Na verdade, esse é um dos principais alvos daqueles que procuram um local para assentar sua moradia, em função da precária fiscalização e do custo reduzido da terra.
São locais vulneráveis e inseguros, que vivem grande parte da população sem alternativa de escolha, que sofre com a falta de produção habitacional suficiente para suprir a carência de moradia. A exclusão social torna mais evidente a violência urbana e a marginalização, provenientes desses assentamentos irregulares, que em geral, convive com o drama do desemprego. O processo de ocupação se dá em dimensão acelerada, ocasionando uma degradação sem controle.
O uso e ocupação do solo sem a respectiva fiscalização levam a criação de um mercado informal de imóveis, possivelmente oriundos de posses sem qualquer tipo de documento, tornando mais barato contribuindo para que a população continue habitando de maneira ilegal, ocupando locais inadequados a assentamentos urbanos.
Por isso, vale salientar a relevante análise do fenômeno social habitacional que versa sobre a percepção da necessidade de uma política pública, o Programa de Regularização Fundiária, para tratamento das respectivas áreas que vem chamando a atenção do Poder Público, que durante décadas, foi de omissão quanto à fiscalização ostensiva e o controle sobre essas áreas, em especial, as de interesse social – AEIS.
O interesse na retrospecção da problemática fornece uma visão linear, uma reflexão sobre a fundamental importância da “implementação” da regularização fundiária, identificando seu procedimento e implicações de execução na capital, que atualmente estar inativo, mas com a promessa de retorno por parte do poder público que busca parcerias para sua atividade.
Nesta presente conjectura urbana, a capital se desenvolve desregradamente, em áreas de risco e desrespeitam os padrões urbanísticos. Todavia, a criação da Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade), os Planos Diretores e a Lei 11.977/09, constituem veículos legislativos, norteadores, para apregoar o estudo do procedimento eficaz de concretização do programa de regularização fundiária na capital. Vale dizer que o marco inicial foi introduzido pela nossa Constituição Federal de 1988 (arts. 182 e 183) que estabelece o direito de todos os brasileiros à moradia, incluindo a usucapião urbana, com intuito de limitar, ou coibir as irregularidades habitacionais. Especificados com cautela no contexto do trabalho supracitado.
O desenvolvimento da análise em tela foi efetivado pelo método da literatura. Descrevendo a atual realidade em que se encontra o Programa de Regularização Fundiária na capital. Explicando a atuação do Poder Público no seu procedimento, abrangendo informações atualizadas por ressalva do fenômeno social, no encadeamento lógico das idéias principais na classificação da legislação que aborda, especificamente, a questão da Regularização Fundiária Urbana, contribuindo assim, para o embasamento final na compreensão do objeto [[1]].
2 A CAPITAL DO RIO GRANDE DO NORTE
Na mais remota lembrança histórica sobre a cidade que vimos em tempos colegiais, é notório a todos que a capital Natal foi fundada em 25 de dezembro de 1599, o nome do município origina-se do latin natale, que segundo consta alguns escritores, deve-se ao fato da sua fundação ter ocorrido em um dia de natal. Todavia, sua história teve início em 1535 com a chegada de uma frota enviada pelo donatário João de Barros e comandada por Aires da Cunha que visava a colonização da cidade, porém, não conseguindo êxito por enfrentar resistênsia dos nativos, os índios potiguares, o que deriva o nome de capital potiguar. Além de se depararem com traficantes de pau-brasil, árvore típica da vegetação local; e de possíveis piratas franceses.
A povoação da área teve início após a segunda esquadra integrada por Jerônimo de Albuquerque, após a primeira tentativa da colonização, décadas depois. Como precaução de defesa de possíveis ataques de invasão, começaram a construção de um forte sobre os recifes como ponto estratégicos de defesa, chamado de “Forte dos Reis Magos”, nome atribuído por sua construção ter iniciado no dia de Santos Reis, mais precisamente no dia 6 de janeiro de 1598, sendo concluído no dia 24 do mês de junho do mesmo ano. Possibilitando a formação do povoado nas redondezas o que tempos depois constituia-se a “Cidade do Natal”, nome conforme estabelecido nos documentos oficiais e na própria constituição do Estado.
A expansão urbana da cidade foi lenta, seu crescimento nos primeiros séculos foi gradual. Somente alcançando um rítmo mais acelerado por volta de 1922. Seu desenvolvimento iníciou com a presença dos holandeses na região, que sobre seu domínio teve a rotina do povoado mudada, a cidade passou a ter um novo nome, Nova Amsterdã, e o forte passou a ser chamado de Forte de Keulen. Só voltando a normalidade após a saída dos holandeses.
Em 1805 Natal mantinha uma população de 6.393 habitantes, passando para o patamar de 16.056 habitantes no final do século XIX (IBGE, Censo 2010). As atividades urbanas iniciou na parte baixa da cidade, próximo ao Rio Potengi, no bairro da Ribeira, após seguir direção para a parte alta da cidade onde fica situada o atual bairro, Cidade Alta, expandindo-se sem estrutura física foi acarretando os famosos adensamento urbano, favorecendo novos logradouros.
Natal possui uma localização considerada como sendo ponto estratégico militar, visto que estar situada na privilegiada posição geográfica no litoral do Estado. Com isso, teve seu favorecimento com a Segunda Guerra Mundial, por construções das bases aéreas e naval na defesa do atlântico pelos brasileiros e aliados, o que atribuiu o conhecimento da região por “Trampolim da Vitória”.
Os americanos e seus produtos caíram na graça da população que se deixaram enfluenciar pela sua visão democrática, infuênciais visíveis até o tempo atual no modo de vida dos natalenses. A cidade não mais parou de crescer desde então. Nos 400 anos da cidade (ano de (1999) já continha cerca de 700 mil habitantes, a conjetura atualmente é de um processo evolutivo para possívelmente torna-se uma grande metrópole (IBGE, 2010).
Vale esclarecermos a idéia de metrópoles como “polos de onde se estende uma extensa zona de influência sobre outras cidades de uma vasta região geográfica. Constituem grandes centros de atração de investimentos e estão articuladas com as cidades globais” (LUCCI, 2005).
Nos últimos tempos é conhecida como “Cidade do Sol”, por possuir maior quantidade de dias de sol em relação aos outros Estados do Brasil, também é lembrada na área turística por possuir belas praias, atraíndo milhões de turistas nacionais e internacionais ao ano. Além de possuir um clima agradável, por possuir dunas que servem como filtro do ar, tornando-o mais puro, favorecendo uma boa qualidade de vida a população.
2.1 CRESCIMENTO URBANO DA CIDADE
O Estado do Rio Grande do Norte possui uma população de 3.168.027 habitantes, o que corresponde aproximadamente 1,6% da população do Brasil, está distribuído de maneira desigual pelo território do estado, visto que as áreas próximas ao litoral são bastante povoadas, enquanto o interior é pouco habitado, maioria dos habitantes reside em áreas urbanas (77,8%). Esse fato se deve ao grau de desenvolvimento socioeconômico das regiões litorâneas, que é maior que o do interior, atraindo mais pessoas; sua densidade demográfica é de 60 habitantes por quilômetro quadrado, permanecendo um crescimento demográfico de 1,3% ao ano, conforme dados do Censo Demográfico de 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) é o terceiro melhor entre os estados da Região Nordeste, estando atrás somente da Bahia e de Sergipe, mas é o menor em relação aos demais Estados da Federação brasileira.
Natal, capital do estado, é a cidade de maior concentração populacional, com 803. 811 habitantes, o que a classifica como o município mais populoso do Rio Grande do Norte. Existem outros 166 municípios, sendo que os mais populosos são: Mossoró 259.815, Parnamirim (202.456), São Gonçalo do Amarante 87.668, Macaíba 69.467, Ceará – Mirim 68.141, Caicó 62.709, e Açu 53.227, (IBEGE, 2010).
Atualmente a cidade está passando por um desenvolvimento imobiliário muito intenso, o mercado de imóveis cresce a passos acelerados e a especulação imobiliária está cada vez mais alta, há construções de prédios por todos os lados, e demanda com previsão de muito mais por vir. Poderíamos agregar como fator positivo sinônimo de grande crescimento econômico da capital, por gerar mais mão-de-obra, empregos, e atrativos turísticos.
Entretanto, com a indisponibilidade de áreas para investimentos imobiliários em Natal, onde os terrenos mais centrais possuem valores exorbitantes, a expansão urbana ruma para a periferia da Região Metropolitana de Natal (RMN), englobando um conjunto de nove municípios periféricos da região metropolitana que cresce mais que o dobro do estado, chegando a uma taxa populacional anual entre 2000 e 2010 de 2,88%, o estado no mesmo período, cresceu menos, 1,33%, segundo Observatório das Metrópoles – Núcleo Natal [[2]].
Com fortes tendências de crescimento de Natal em direção a Parnamirim, São Gonçalo do Amarante, Macaíba e Extremoz, ocasiona fatores extremamente negativos, consequências para uma resolução a curto, médio e a longo prazo que acompanhe a expansão urbana, visto que a luta pela moradia, grande sonho dos natalenses (moradores da cidade), faz as famílias de menor renda sem acesso ao mercado formal Imobiliário, aceitarem a única alternativa possível, a irregularidade fundiária. Ocupam áreas públicas ou particulares abandonados, ou então, adquirem terrenos em loteamentos clandestinos sem infra-estrutura urbana, algumas áreas não têm calçamento, não há oferta de transporte, de escolas, não possui saneamento, vontade política, como também quase nenhuma esperança quanto à melhoria das condições de vida.
Na totalidade das grandes cidades essa é a realidade de milhares de brasileiros, entre eles a excluída dos sistemas financeiros formais da habitação e do acesso a terra regularizada e urbanizada. A palavra soa quase como sinônimo de pobreza e violência: favela. Escondidas em diversos pontos da capital potiguar, brasileiros que acabam ocupando as chamadas áreas de risco, como encostas e locais inundáveis.
Natal abriga hoje cerca de 70 favelas espalhadas em todas as regiões, de acordo com dados da Secretaria Municipal de Habitação, Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (Seharpe). “Em torno de 25 mil pessoas sobrevivem em condições subumanas. O número supera a população de cidades menores do estado como Goianinha (24 mil habitantes), na região agreste potiguar” (TRIBUNA DO NORTE, 2011), sem registro ou qualquer documento que torne a propriedade regular. Até mesmo em conjuntos habitacionais produzidos pelo poder público, por órgãos municipais ou estaduais, são muitas vezes irregulares, as famílias beneficiadas acabam não tendo acesso a um título registrado do seu imóvel, tornando-os munícipes irregulares.
O modelo de urbanização brasileiro produziu nas últimas décadas cidades caracterizado pela fragmentação do espaço e pela exclusão social e territorial. O desordenamento do crescimento periférico associado à profunda desigualdade entre áreas pobres, desprovidas de toda a urbanidade, e áreas ricas, nas quais os equipamentos urbanos e infra-estruturas se concentram, aprofunda essas características, reforçando a injustiça social de nossas cidades e inviabilizando a cidade para todos.
Sem alternativa de escolha, milhões de famílias vivem desta forma e para transformar esta realidade e possibilitar a inserção plena do cidadão à cidade é necessário o empenho de toda a sociedade para incorporá-las a cidade legal. Não só pelo reconhecimento formal da posse do terreno, mas também pela implantação da infra-estrutura e equipamentos urbanos que permitam adequar os assentamentos aos padrões urbanísticos e ambientais.
Todos os cidadãos têm direito a propriedade e o primeiro passo foi dado pela Constituição Federal de 1988, que reconheceu o direito de todos os brasileiros á moradia, “É garantido o direito de propriedade” (art. 5º, XXII), estabeleceu o principio da função social da propriedade e incluiu a usucapião especial urbano (arts. 182 e 183 da CF/88):
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para a sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.”
Treze anos depois, o Estatuto da Cidade (Lei nº. 10.257), aprovado em 2001 e a Medida Provisória 2.220 do mesmo ano, incluíram novos instrumentos para a consolidação desses direitos: a concessão especial de uso para fins de moradia para o caso de terras públicas ocupadas, e a usucapião para terras particulares.
O art. 182, §2º da Constituição Federal, leciona expressamente a prioridade urbana que está inserida no contexto de normas e planos urbanísticos, vinculando a função social da propriedade à ordenação da cidade contida no Plano Diretor. O desafio agora é aplicar os instrumentos legais, por meio dos programas de regularização fundiária urbana.
Para minimizar esses problemas e colaborar para a transformação deste modelo de urbanização, o Ministério das Cidades priorizou o apoio ao planejamento territorial urbano e à política fundiária dos municípios. Destarte, possuindo como missão a implantação de ações de mobilização, capacitação, sobretudo, a concretização da Lei 10.257 (Estatuto das Cidades), que regulamenta os artigos da Constituição Federal referentes à Política Urbana. E para um maior avanço na legislação Urbanística foi instituída recentemente a Lei Federal 11.977 de 07 de julho de 2009 que versa sobre o programa Minha Casa Minha Vida, e em especial trata com exclusividade a Regularização Fundiária.
3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA NA CAPITAL
Apesar de a Constituição reconhecer o direito a moradia, ela não tinha ainda instrumentos suficientes para a regularização fundiária. Somente em 2001, com o Estatuto da Cidade passam a existir dois conjuntos de instrumentos básicos. O primeiro se refere á gestão democrática das cidades, que determina que o Plano Diretor deva ser democrático, ou seja, feito com participação popular para definir como a cidade vai se organizar. O segundo são instrumentos de regularização fundiária como reconhecimento do direito à moradia.
Se o individuo ocupa um terreno de até 250m² há cinco anos (área urbana), nunca foi alvo de reclamação da posse na justiça, é sua moradia e seu único imóvel, o morador tem direito de invocar a Usucapião Especial Urbano e adquirir o título de propriedade deste imóvel. Este instrumento, incluído na Constituição de 1988, ganhou maiores possibilidades de aplicação com o Estatuto da Cidade, na proporção em que o conjunto do assentamento pode ser regularizado em processo único, não demandando mais ações individualizadas.
Um dos fatores que impede famílias de registrarem seus imóveis é o custo dos documentos, mas a Lei Federal nº. 10.931 de 2004 constituem um grande progresso, dando gratuidade ao registro dos títulos decorridos de processos de regularização fundiária, executado pelo poder público. Isto foi feito através de convênio entre o Ministério das Cidades e a Associação dos Notórios e Registradores do Brasil – ANOREG, que permitiu estabelecer acordos específicos entre prefeituras, governos estaduais e cartórios de registros de imóveis, garantindo a gratuidade.
Diversos conflitos decorrentes da irregularidade fundiária também são tratados na Secretaria Nacional de Programas Urbanos, Promovendo uma articulação entre as instituições envolvidas. A Secretaria Contribuiu para soluções fundiárias pacificas e duradouras para evitar tragédias associadas a despejos forçados; Interage com prefeituras, governos, instância do judiciário, articulando os recursos e programas do Ministério das Cidades. Trabalha também na intermediação entre outros órgãos federais envolvidos nas questões.
Dentro da visão macro sobre o assunto, busca-se enfrentar, imprescindíveis questões básicas: o reconhecimento da competência municipal para licenciar tanto os novos parcelamentos de solo quanto os planos de regularização; a integração dos processos de licenciamento urbanístico e ambiental e a inclusão de um título específico referente á regularização de interesse social, estabelecer convênios, parcerias, bem como, estruturas básicas de condições de trabalho, do mais simples como computador e impressora, ao mais complexo, por exemplo, número maior de profissionais qualificados na Secretaria (Órgão) responsável para a o exercício da regularização fundiária; do documento (aforamento) inexistente da área urbana, questão “sine qua non”, além do fator tempo, visto que a celeuma para a execução do programa na capital, segundo informação dada pelo setor de documentos da Seharpe, se arrasta por décadas, ao contrário do acelerado desordenamento habitacional.
São a construção de políticas habitacionais, enfocando o acesso à moradia adequada e a regularização fundiária, com intervenção que visem à inclusão sócio-espacial, ferramentas para estratégias de combate à pobreza e perspectivas de sustentabilidade urbana.
A missão é promover a regularização e, para isso, busca-se firmar convênios com diversas entidades. Atualmente a prefeitura da cidade firmou um convênio de cooperação técnica com a Universidade Federal do Rio Grande do Norte/UFRN, que terá início no bairro das Quintas seguindo após para as demais regiões da capital, enfatizando a fundamental importância da parceria para o alcance de numerosos imóveis regularizados, visto que 90% dos imóveis da Zona Norte são irregulares.
A cidade ilegal caracteriza-se pela presença de loteamentos clandestinos ou irregulares, instituídos à revelia do Poder Público, sem o atendimento das regras atinentes à reserva de áreas públicas para instalação de equipamentos públicos e comunitários ou áreas verdes, sem um traçado previamente definido.
As políticas públicas de desenvolvimento urbano a serem implantadas pelo Estado devem ordenar o território, de modo a promover a recuperação ambiental, garantir a participação democrática, adotar medidas de absorção da cidade ilegal e garantir a inclusão social. Natal conta com um instrumento normativo do solo urbano bastante avançado em termos de legislação. No entanto, a sua efetivação não acompanhou a evolução da cidade, ficando vários instrumentos a serem regulamentados, dentre estes, as Zonas Especiais.
Através dos instrumentos contidos no Estatuto das Cidades, vislumbrou-se a possibilidade de promover a Regularização Fundiária em diversas áreas da cidade, possibilitando, assim, a inserção da população de baixa renda na Cidade, onde a cidadania é exercida em sua plenitude.
O programa da regularização fundiária tem como objetivo viabilizar o direito à propriedade em áreas ocupadas de maneira irregular, por favelas e/ou assentamentos populares, que se encontram à margem dos padrões estabelecidos pela legislação urbanística. Igualmente, promove aos moradores o título da propriedade, que lhes servem enquanto instrumento econômico para negociação de financiamentos.
Beneficia também a cidade como um todo, tendo em vista que promove o controle urbanístico e tributário do local, além de traçar a estratégia de regularização da Comunidade com escolha prévia da área de intervenção. Decorre exatamente, da necessidade de sanar graves distorções existentes na área uma vez que parte da comunidade é alvo afetado por problemas de inadequação ambiental, por exemplo, inundações nos períodos de chuva; disfunções urbanas, e segregação sócio-espacial (separação de populações urbanas em bairros específicos marcados pela questão da renda), baixo acesso à infra-estrutura e dificuldade de acesso por meio dos transportes coletivos.
A Regularização Fundiária consiste em legalizar e formalizar a propriedade, a posse e o uso da terra urbana, mediante o cumprimento das normas vigentes, fixadas na lei do parcelamento do solo (Lei n. 6.766/79) e a legislação municipal, especialmente o Plano Diretor de Natal. Porém sua definição foi consolidada formalmente na atual Lei n. 11.977 07 de julho de 2009:
“A Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (Art. 46 da Lei 11.977/09).”
Esse programa não vem tão somente garantir a regularização da posse na comunidade, irá também propiciar a melhoria do padrão urbanístico, a inclusão ao Estado e a sociedade; a nova cultura de direitos baseada na motivação e no direito de ser co-participe na gestão da cidade, o incentivo da circulação de bens e serviços no bairro; a atração de investimentos externos em razão da situação de regularidade fundiária; a maior permeabilidade da camada social para as políticas públicas, bem como a elevação da auto-estima do cidadão.
A concretização desse objetivo exige o conhecimento acerca dos diversos componentes da regularização a serem promovidas, as finalidades a serem atingidas, bem como o detalhamento de todas as fases da regularização. Parte, portanto, da necessidade do diagnóstico prévio da área de intervenção, procedendo à análise urbanístico-ambiental, jurídica e registro-administrativa, para a solução dos problemas analisados, daí a importância da qualificação profissional.
A regularização fundiária é atinente à atribuição do título de propriedade ao seu ocupante, através de diversos instrumentos jurídicos aplicáveis à espécie, cuja variável parte da identificação acerca da titularidade da área; se pública ou privada, tem por finalidades: a) ser um instrumento de combate à injustiça social e às disparidades de serviços, rendas e qualidade de vida nas cidades; b) assegurar o princípio da igualdade e justa distribuição de benefícios e ônus decorrentes da urbanização; c) promover a redução da exclusão social e da informalidade; d) prover a área de intervenção da infra-estrutura e serviços urbanos, assegurando uma melhor qualidade ambiental; e) reconhecer o direito à posse do bem imóvel para famílias de renda média e baixa.
3.1 CAMINHO PARA REGULARIZAÇÃO URBANA
Em análise de pesquisa na Secretaria Municipal de Habitação Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (SEHARPE) no ano de 2008. Para ensejar a procedência da regularização fundiária, devemos realizar, através do levantamento fundiário, social e urbanístico preliminar de cada loteamento existente na área urbana da cidade, esse levantamento poderá autorizar a fixação de diretrizes de atuação, com a elaboração definitiva do Partido Urbanístico da área e dos instrumentos legais necessários: criação da Área Especial de Interesse Social – AEIS, e prescrições de uso e ocupação do solo.
Entendemos que passo inicial da atuação do programa possivelmente consistirá, portanto, na delimitação e regulamentação da Zona Especial de Interesse Social – ZEIS, a ser criada através de Lei específica com base em levantamentos técnicos de cunho sócio-econômico e físico-territorial, passando pela preocupação de ordem ambiental.
A caracterização da área se permite vislumbrar de forma descritiva e de forma espacial através de mapas, todos os elementos necessários a sua compreensão, como espaço físico diferenciado, bem como pelos elementos urbanísticos comprovado.
Para tentarmos conciliar esse dois elementos tão importantes na nossa cidade, se iniciam elaborando um mapa com uma primeira proposta para ser debatida e reavaliada, onde consiste na divisão da área em subáreas, com prescrições urbanísticas compatíveis, direcionadas a peculiaridade de cada uma dessa subárea. Após estudos e análise da área serão propostos subzoneamento ou um macro zoneamento, dependendo das características identificadas se delineando as formas de assentamento e do direcionamento de crescimento da comunidade em termos de espaço físico, bem como das suas características físicas e da fragilidade ambiental identificada.
Muitos fatores são levados em conta, desde a existência de área de fragilidade ambiental, pelas suas características peculiares, até a necessidade de se garantir um abrigo, seja de forma para si, do morador, e de sua família.
A intervenção em uma determinada área impõe a necessidade de discussão direta com a comunidade residente, no intuito de assegurar a efetividade das regras estabelecidas, com a preservação das obras, área pública e padrões urbanísticos a serem definidos.
Sob o aspecto da titulação imobiliária, a intervenção municipal almejada é uma atuação perante o Cartório de Registro de Imóveis e, administrativamente, ante os órgãos municipais competentes. O procedimento a ser adotado como padrão dependerá da titulação original da área, se pública ou privada. A avaliação realizada definirá os instrumentos legais cabíveis para regularização das posses existentes.
Partindo da identificação de determinada área irregular, procede-se à pesquisa acerca da titularidade da área, se pública ou privada, e a análise do atendimento dos requisitos legais postos na Lei 6.766/79 e Plano Diretor acerca do parcelamento do solo, sob a forma de loteamento.
A avaliação do levantamento irá definir o grau de irregularidade e, concomitantemente, de intervenção do Poder Público na solução dos conflitos existentes. Superada essa etapa, atinente ao Levantamento Básico da Área de Intervenção deveu fazer a avaliação da área, onde será definida toda a estratégia de intervenção, contando inclusive com programa de participação da comunidade, de forma a garantir a eficácia social do Programa. A intervenção é pressuposto de momentos distintos, atinente à regularização urbanista; à regularização fundiária, a regularização fiscal, por fim, a concretização dos instrumentos de regularização das posses, por meio de procedimentos jurídicos específicos.
Após o tramite da regularização da área como um todo, da criação da Lei de AEIS, e se concluído todo o trabalho de caracterização individual, pode ser iniciado o trabalho de solicitação das ações individuais de acordo com o caso específico de cada ocupante. Sendo utilizada provavelmente na área em questão, usucapião Urbano especial individual, usucapião coletivo em caso de impossibilidade de caracterização individual, bem como, a evidente existência de ocupação de terras do município onde era destinado a equipamentos comunitários, sendo indicado o instrumento de Concessão Real de Uso para fins de moradia conforme Medida Provisória 2.220 de 2001.
Não é difícil identificar as alternativas encontradas pelas famílias desempregadas ou que vivem no subemprego, desesperadas em busca de um lugar para morar, pois as opções não são muitas: as favelas, que sofrem um processo de adensamento intenso; as vilas, principalmente as localizadas em loteamentos regulares, porém subparcelado; a ocupação de prédios em estados de decadência em áreas centrais da cidade, a ocupação de terra pública, tais como: leitos de ruas, áreas destinadas a equipamentos urbanos, áreas sob viadutos, loteamentos clandestinos, localizados em áreas impróprias; entre tantas outras. E qual é a parcela da população que mais sofre com a degradação ambiental, senão a própria população moradora dessas áreas.
O panorama exposto ainda que insuficiente pela exigüidade dos dados disponível expressa a necessidade da Habitação e Regularização Fundiária como instrumento de garantia da cidadania na capital.
4 INSTRUMENTOS JURÍDICOS DE TITULAÇÃO DE IMÓVEL
A regularização jurídica consiste na realização de um trabalho que identifica a verdadeira situação do imóvel perante a lei, no intuito de adequá-lo às regras aplicáveis aos bens imóveis com desígnio de melhor qualificá-lo juridicamente e valorizá-lo economicamente.
Para identificarmos a necessidade ou não de regularização, temos que analisar a situação jurídica distinta relacionada com o título (documentação), que poderá ser identificado às seguintes situações de irregularidades: falsidade do título de propriedade; imóvel registrado, mas sem matrícula; imóvel sem registro; imóvel registrado em nome de outra pessoa; contrato de compromisso de compra e venda a prazo quitado, mas promitente vendedor nega a outorga da escritura definitiva, etc.
Existe mecanismo jurídico para a titulação do bem imóvel que se baseia em normas federais em que aplicam a todos os imóveis situados no território nacional. Mas em certos casos devemos também, observar a lei local para uma regularização jurídica completa do bem. Sendo a área pública, a hipótese de aplicação poderá ser a concessão do Direito Real de Uso (art. 7º do Decreto-Lei 271/67), que segue como requisitos a transmissão da posse de forma gratuita ou onerosa, não estando subordinada a critérios de tempo de ocupação pelo morador, ou limite máximo da área ocupada, mediante lei municipal específica. Bem como a utilização da Concessão de Uso Especial para fins de Moradia (Medida Provisória 2.220/01) com requisitos de cinco anos de posse sobre terreno público de até 250 m², até 30 de junho de 2001; utilizar o terreno apenas para fins de moradia, sem ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural; não haver ação judicial de reintegração de posse por parte do Poder Público.
Em se tratando da área privada, podem ser adotadas três espécies de instrumentos, Compromisso de Compra e Venda (art. 41 da Lei 6.766/79); possibilidade de registro, quando regularizado o loteamento pela Prefeitura, mediante comprovação do depósito de todas as prestações do preço aventado. Adjudicação Compulsória (art. 16 do Decreto-Lei 58/37); cabível quando o compromitente vendedor recusar-se a outorgar a escritura definitiva, quando do pagamento integral do preço do lote e estando quites com os impostos e taxas. E, a realização dos três tipos de Usucapião:
Especial Urbana (art. 183 da Constituição Federal); quando área urbana de até 250m² e ocupação por 05 cinco anos ininterruptos, com animus domini e utilização para moradia do ocupante ou da família, desde que não seja usucapiente proprietário de outro imóvel no período aquisitivo;
Usucapião Ordinária (art. 1.238 do Código Civil); com requisitos da posse de 10 anos, sem interrupção, oposição; justo título; e boa fé;
Extraordinária (art. 1.261 do Código Civil); quando a posse for de 15 anos sem interrupção ou oposição. Coletiva urbana (art. 10 do estatuto da Cidade Lei 10.257); se área urbana com mais de 150m², ocupadas por população de baixa renda, para sua moradia, por 05 anos ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
A realização do estudo prévio de qualificação jurídica do imóvel é fundamental para identificar irregularidades relacionadas à propriedade imobiliária, passíveis de regularização, imperioso para aquele proprietário que prezar pela devida regularização jurídica do seu imóvel, pois sempre dormirá tranquilo, por saber que o seu imóvel uma vez legalizado lhe pertence por direito e o seu patrimônio será bem valorizado.
5 ÓRGÃO MUNICIPAL RESPONSÁVEL PARA EXECUÇÃO DO PROGRAMA
A Secretaria de Habitação Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (Seharpe) foi criada através de Lei Complementar nº. 081 de 20 de junho de 2007 constituem-se no órgão da administração direta da Prefeitura Municipal de Natal, responsável por programar políticas públicas como Habitação e Regularização Fundiária. Sua missão é formular, coordenar, programar e executar as políticas sobre a Regularização Fundiária, cujo acesso a terra regularizada e à habitação digna e sustentável seja construído de forma ética e transparente, criando condições para o alcance da cidadania, atendendo aos princípios básicos da Constituição Federal, do Estatuto das Cidades e do Plano Diretor de Natal.
A Seharpe reúne objetivos, metas, prioridades e ações relacionadas aos sujeitos de direito, cujo exercício efetivo de sua cidadania atravesse a garantia de todos os seus direitos, dentre estes, destaca-se o da habitação e “Regularização Fundiária”, reconhecido como direito fundamental ao princípio da qualidade de vida de toda a população.
Nessa acepção, o seu monitoramento significa mais que o cumprimento de metas e decisões. Mas, de concretude á superação dos desafios existentes quanto à estrutura básica que versa atualmente, a escassez de instrumentos de trabalho que possibilite além de condições dignas para exercer as atividades inerentes, o estímulo profissional, para viabilidade da efetividade aos programas, projetos e serviços com o máximo de qualidade e satisfação.
Seu trabalho inclui estabelecer programas destinados a facilitar o acesso da população de baixa renda à habitação, integrado à Região Metropolitana, conforme as diretrizes do Plano Diretor do Município do Natal, visando à melhoria das condições de moradia atendendo ao princípio da função social da cidade.
Tem o escopo articular a regularização e a titulação das áreas ocupadas pela população de baixa renda, passível de implantação de programas habitacionais, promoverem as ações expedindo documentos relativos à legalização fundiária, analisar e opinar acerca das questões relativas ao domínio e posse de imóveis do patrimônio foreiro do município, em razão de ser o órgão competente para o exercício do programa.
Seu Departamento desenvolve ações sociais e de promoção da cidadania, juntamente com a comunidade, visando alcançar à regularização nos aspectos jurídico, urbano, ambiental e social das áreas ocupadas de forma irregular, incluindo a população de baixa renda de forma a torná-lo mais participativo na sociedade. Composto por uma equipe multidisciplinar formada por assistentes sociais, engenheiros, arquitetos, e advogados dispostos em uma estrutura organizacional.
5.1 DESEMPENHO DO ÓRGÃO
Desde a criação da SEHARPE o Departamento de Regularização Fundiária, utilizou-se da organização de uma equipe no desenvolvimento do Projeto Piloto de Regularização Fundiária, que teve inicio em fevereiro de 2006, na época contabilizava-se 187 processos de Usucapião Especial Urbano da área do Bairro de Nova Descoberta, e trabalhava com a caracterização de outras áreas.
Em março de 2006 foi assinado um convênio para criação do Projeto Piloto de Regularização Fundiária para Natal/RN com o intuito de alterar a realidade de mais de 75 % de habitações sem título público de propriedade em nosso município. De inicio foram definidas quatro áreas de atuação (Nova Descoberta, Pirangi, Favela do DETRAN e Nossa Senhora da Apresentação).
Foi trabalhada primeiramente a área do Bairro de Nova Descoberta, na qual a documentação de 283 unidades Habitacionais da comunidade foi coletado e repassado para o Setor Jurídico, com 229 Ações de Usucapião sendo ajuizada, divididos entre os quatro núcleos parceiros do Programa: Procuradoria Comunitária da Câmara Municipal do Natal, com total de 67 processos, sendo 62 ajuizados, 03 devolvidos por motivos alheios ao projeto, e 02 pendentes; Defensoria Pública do Estado, com o total de 40 processos, sendo 30 ajuizados, 10 pendentes, e 01 extinto; Núcleo de Pratica Jurídica da Faculdade de Natal (FAL), com total de 104 processos, sendo 73 ajuizados, 12 devolvidos, e 04 extintos; Núcleo da Prática Jurídica da Universidade Potiguar (UnP) com total de 74 processos, sendo 64 ajuizados, 05 pendentes, 13 extintos, e 02 devolvidos (arquivados) [[3]].
È importante salientar que ocorreram em alguns processos na época casos fortuitos e força maior, que ocasionaram a inviabilidade da movimentação da demanda judicial.
O escopo almejado era o alcance das quatro regiões administrativas atuando nos seguintes bairros: Cidade Alta no Passo da Pátria com meta de 1.200 beneficiados; Nossa Senhora da Apresentação com meta de 6.600 beneficiados; Pajuçara/Nova República com 400 beneficiados; Planalto com meta de 580; Redinha/África 1.048; Neopólis/Pirangi com 500; e Ribeira/Maruim com 155 imóveis (SEHARPE, 2008).
O surgimento do departamento de regularização fundiária na Secretaria Municipal de Habitação (Seharpe) representou um grande avanço nas questões de legalização fundiária, por realizar um levantamento técnico na cidade do Natal, com o intuito de identificar as irregularidades existentes na cidade, para a definição das áreas, passíveis da aplicação da Regularização Fundiária.
Nas áreas onde atuou, sempre estará apto a atuar, desde que seja retomado o programa e tenha estrutura de condições de trabalho, desenvolveu diversas frentes de trabalho. No Setor de Acompanhamento Social ocorreu o contato direto com a população conscientizando-as da importância da regularização e fornecendo os elementos necessários para que o setor Jurídico pudesse suprir as lacunas processuais apontadas pelo Judiciário.
O Setor de Levantamento Físico-Territorial abrangeu profissionais das áreas de Engenharia e Arquitetura que teve como atribuição realização da caracterização física preliminar das áreas de atuação, bem como, a especificação correta do imóvel que se pretendia usucapir; o Setor Jurídico foi responsável pela formação do processo, produção de petições, procurações, declarações e organização documental, ajuizamento das ações e acompanhamento processual diário.
O Setor de Documentos participou dos processos de transferência de imóveis que estavam vinculados ao programa de regularização fundiária da SEHARPE; expediu quando solicitado, e na existência, a 2ª Carta de Aforamento (a maior parte da área urbana de Natal não possui), Certidão Sucessivos de proprietários e Certidão Fundiária, a realização também do processo de desmembramento em área do Patrimônio Municipal. Daí a importância da Secretaria e o seu desempenho imprescindível ao Programa de Regularização Fundiária.
Em linhas gerais o Departamento trabalhou com dois instrumentos jurídicos: a usucapião especial urbano e a concessão real de uso para fins de moradia. Em casos pontuais, podiam ser utilizadas outras ferramentas previstas no Plano Diretor da Cidade, ou outra legislação cabível ao contexto.
Todavia, a informação atual não é das mais agradáveis, pois o programa de regularização fundiária não teve continuidade mantendo-se inerte. Embora, este ano de 2011, o poder público se manifestou favorável para ser implantado novamente o programa, com a promessa de mais afinco nos trabalhos, ainda permanece à busca de mais parcerias para a execução.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os resultados obtidos mostram que a regularização fundiária entrou definitivamente nas agendas municipais da política urbana, visto que outros municípios do país já desenvolvem programas pertinentes à regularização, com apoio do Governo Federal.
Na verdade o apoio financeiro advindo das instituições, do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) e FUNHABINS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social) foram possíveis aumentar consideravelmente à ação de regularização fundiária em todo país. Mas não são suficientes para a atual conjuntura de informalidades e ilegalidades nas áreas urbanas. Hoje o município estar à espreita de parcerias para execução do programa de regularização fundiária na capital.
O Poder Público não pode ficar inerte a realidade das comunidades carentes, para isso faz necessário a continuidade do Programa de Regularização Fundiária, atualmente inexistente e sua eminente manutenção, pois na basta só o retorno do programa mais também a sua sequência de atividades realizadas, visto a necessidade de suprir a ausência da política pública que visa à inclusão social das áreas subnormais do município.
Em razão que os assentamentos irregulares e a expansão de propriedades em áreas de risco, não serem diferentes entre si. A população em geral sofre com o desemprego e com a falta de produção habitacional em quantidade suficiente para comportar a carência de moradia nas cidades. O uso e ocupação do solo, sem a respectiva fiscalização, levam a criação de um mercado informal, o que torna mais barato a terra e contribui para que os indivíduos continuem de forma ilegal a habitar locais inadequados.
As mudanças nas legislações ambientais abriram algumas perspectivas de regularização das situações imprevisível de propriedades existentes que antes tinham na órbita dos instrumentos de regularização uma visão de gestão fragmentada das ações municipais.
Todavia o Estatuto da Cidade, o Plano Diretor e a nova Lei 11.977/09 formam mecanismos imprescindíveis que fornecem suporte ao Poder Público de poder corrigir estas distorções. São Instrumentos eficazes para viabilizar uma política social urbana que garanta uma melhor qualidade de vida para a população da capital potiguar.
Vale ressaltar a importância do desempenho da Secretaria Municipal de Habitação e Regularização Fundiária e Projetos Estruturantes (órgão municipal) a época em que estava sendo exercido o programa de regularização fundiária na capital. Sobretudo, ainda continua exercendo mesmo com escassez de instrumentos basilares no exercício de suas atividades, um papel fundamental para a execução de ações de infra-estrutura física e social, porquanto o município apresentar problemas semelhantes às demais cidades e regiões metropolitanas de mesmo porte, com o elevado índice de construções irregulares, grandes déficits habitacionais e precariedade, ou falta de saneamento básico.
Destarte, entendemos que a Regularização Fundiária é a Bandeira que irá deflagrar este processo de reforma urbana, na capital, e em alguns municípios que optarem por esta forma de planejamento. Portanto será apenas uma questão de ajuste e opção política de operacionalizar, ou seja, de por em execução um instrumento de legislação já existente, para minimizar as mazelas que se propaga por décadas, decorrente do crescimento de urbanização desordenado.
Informações Sobre o Autor
Andréa Simone Medeiros de Lima
Pós-Graduada em Direito Público pela Universidade Anhanguera-Uniderp; Pós-Graduada em Direito Privado: Civil e Empresarial pela Universidade Potiguar-UnP.
