A responsabilidade civil do Estado

Resumo: Tem-se como objetivo analisar a responsabilidade civil do Estado, o seu conceito, os seus requisitos, as suas principais teorias, sua previsão constitucional, a quem ela se aplica e breves aspectos sobre a ação regressiva.

Palavras-chave: responsabilidade civil objetiva; responsabilidade civil subjetiva; teoria do risco integral; teoria da culpa administrativa; responsabilidade civil na Constituição Federal.

Abstract: This work has as it’s main objective to analyse the Civil Responsability of the State, its concept,  its requirements, its main theories, its constitutional existence, to whom it may apply and its aspects about regressive action.

Key-words: objective civil responsability; subjective civil responsability; theory of the risk in it’s integrity; theory of administractive fault; civil responsability on the Federal Constitution of the Republic.

Sumário: Introdução. 1. Responsabilidade Civil do Estado. 1.1. Conceito. 1.2. A responsabilidade civil objetiva. 1.3. A Responsabilidade civil na Constituição de 1988. 1.4. A questão de terceiros que não usufruem dos serviços públicos prestados no momento em que o dano é causado. 1.5. Teorias da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado. 1.5.1. Teoria do Risco Integral. 1.5.2. Teoria do Risco Administrativo. 1.6. Responsabilidade Subjetiva do Estado. 1.6.1. Teoria da Culpa Administrativa. 1.6.2. Força Maior ou Caso Fortuito. 1.7. Responsabilidade civil por dano em obra pública. 1.8. Da responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais. 1.9. Ação regressiva: administração pública X agente público. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil do Estado é um instituto estatal que sofre constantes mudanças através dos diversos contextos sociais, para se adequar sempre ao ponto em que a sociedade se encontra para fazer frente às demandas tanto da coletividade quanto da Administração Pública.

Atualmente, a máxima que se observa sobre o tema em tela, é primar pela observância ao princípio constitucional/administrativo da igualdade e não deixar que indivíduos em sociedade sofram prejuízos sem o devido e adequado ressarcimento, desde que eu proporção ao dano sofrido.

Este trabalho abordará a forma como é gerada essa responsabilização estatal e o que fundamenta a reparação de danos.

1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

1.1. Conceito

A responsabilidade civil do Estado consiste no momento em que surge para o Estado a obrigatoriedade de indenizar o particular por dano patrimonial ou moral, durante a prestação de serviço público e na função de Administração Pública. Tal obrigação deve ser cumprida quando se encontram presentes os seguintes elementos: a conduta humana, o dano causado e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano.

A conduta humana desempenhada pelo agente público que exerce o poder de Estado consiste na prestação de um serviço público que causou danos. Enquanto isso, o dano causado consiste em bem jurídico tutelado pela ordem jurídica que foi lesado. Já o nexo causal, representa a ligação entre os dois no caso concreto.

Segundo o professor de Direito Administrativo Carvalho (2016, p. 321), a responsabilidade civil do Estado, por existir independentemente de vínculo ou relação prévia com o Poder Público, também é denominada como extracontratual.

1.2 A responsabilidade civil objetiva

A responsabilidade civil do Estado se dá, atualmente, no ordenamento jurídico, de maneira objetiva. Isso ocorre pelo fato de o particular possuir certa dificuldade de ter que provar o dano, nexo causal e o elemento subjetivo, consistente na culpa ou no dolo do agente público que presta serviço público, requisitos da responsabilidade subjetiva.

A teoria objetiva traz, conforme o ilustre mestre Celso Antônio Bandeira de Melo[1], que a responsabilidade civil  estabelece a “obrigação de indenizar quem incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem”, motivo pelo qual basta que seja comprovado o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, não mais o dolo ou culpa do agente.

1.3 A Reponsabilidade Civil na Constituição Federal/88

A Constituição Federal de 1988 trata, em determinado ponto, sobre a responsabilidade civil estatal, no art. 37, §6º. Vejamos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. […]”

Conforme traz a CF/88, os princípios norteadores da Administração Pública Federal também devem ser observados quando da responsabilização do Estado por danos causados ao particular.

A responsabilidade civil objetiva do Estado não alcança somente o Estado propriamente dito, mas também aqueles entes administrativos (membros da administração indireta) que lhes fazem as vezes e os integram, como as autarquias, as fundações públicas de Direito Público.

A responsabilidade também alcança as pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos, tal como concessionárias e permissionárias de serviço público. Essa responsabilidade se dá pelo simples fato de que elas também usufruem da qualidade de Poder Público durante essa prestação de serviço e, sendo assim, também estão sujeitas à responsabilização, já que é perfeitamente plausível que podem vir a causar danos ao particular. Já as entidades administrativas que exploram atividades econômicas, como Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista, não se incluem entre as que se regulam pela Responsabilidade Civil do Estado.

1.4 A questão de terceiros que não usufruem dos serviços públicos prestados no momento em que o dano é causado

A responsabilidade civil estatal não atinge tão-somente a danos causados a pessoas que usufruem dos serviços públicos prestados pelo Estado, ou por quem faça as vezes dele. É possível que a imputação Estatal surja em caso de terceiro que não é usuário do serviço público, pelo fato de ele também vir a ser alvo de uma conduta lesiva ao seu bem jurídico tutelado, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal. Vejamos:

“CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II – A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III – Recurso extraordinário desprovido.” (STF – RE: 591874 MS, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 26/08/2009, Tribunal Pleno, Data de Publicação: REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO).

1.5 Teorias da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado

1.5.1 Teoria do Risco Integral

A teoria do risco integral traz que é necessário o acontecimento de um caso concreto que cause danos e o nexo causal para que o Estado indenize. Isso não permite que o Estado alegue eventuais excludentes de responsabilidade jurídica.

Há doutrina, como Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino, por exemplo, com o entendimento de que um exemplo de responsabilização integral ocorre quando há acidentes nucleares e, assim, o Estado se torna inteiramente responsável por esses danos. Outro exemplo seria o caso de cometimento de crimes ambientais.

Segundo o doutrinador Hely Lopes Meireles[2] (2003), a teoria do risco integral nunca foi adotada no ordenamento jurídico, vez que é, segundo ele “absurda, injusta e inadmissível no Direito Moderno”.

1.5.2. Teoria do Risco Administrativo

A teoria do risco administrativo estabelece que o dano causado pela atuação do Estado deve ser passível de indenização, ainda que se trate de falta de serviço ou culpa de determinado agente público. O que se exige, neste caso, é a ocorrência do dano sem a concorrência de um particular, por exemplo.

Mesmo que exista o fato do serviço, o nexo de causalidade direto entre o fato e o dano que foi causado, é necessário que o Poder Público indenize.

Nesse diapasão, não há necessidade de o particular provar a culpabilidade estatal ou do agente público, entretanto se o Estado tiver interesse em se eximir de cumprir a obrigação de ressarcir o dano causado, ou quiser atenuar, poderá apresentar defesa no sentido de comprovar a existência de excludentes de sua culpa.

1.6 Responsabilidade Subjetiva do Estado

1.6.1 Teoria da Culpa Administrativa

Esta teoria traz que a culpa administrativa apenas gera obrigatoriedade de o Estado indenizar o particular se houver prova da existência da falta de serviço. Essa culpabilidade da Administração Pública pode decorrer de inexistência do serviço, mau funcionamento ou retardamento.

É necessário que o particular comprove a ausência para ser indenizado, quando sofrer o dano por algum serviço que o Estado deveria ter prestado. Deve comprovar a causalidade no contexto de que se não fosse a omissão estatal, o dano teria sido evitado.

Doutrina como a dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, (2013, p. 814) dão conta de que esse tipo de dano causado ode ser exemplificado por eventos que envolvam delinquentes ou multidões, fenômenos da natureza, e eventos de força maior.

É fundamental, para que o comportamento estatal gere indenização, prova da omissão culposa da Administração: negligência, imperícia ou imprudência.

1.6.2 Força Maior ou Caso Fortuito

De acordo com lição de Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello, temos uma situação de força maior quando se trata de um evento externo, que não faz parte da atuação da administrativa, ao qual não é possível conferir a característica de imprevisível, irresistível ou inevitável. Os autores citam como exemplo um furacão, terremoto, uma guerra, uma revolta popular incontrolável. Já o caso fortuito seria caracterizado por evento interno, esse sim decorrente da atuação da administração, resultando em algo anômalo, inexplicável e imprevisível, por exemplo: casos relativos à segurança, onde toma-se todas as providências necessárias para a obtenção de um resultado, mas ele vem a ocorrer de forma diferente da prevista.

Em situações em que danos advenham de caso fortuito ou força maior, sem que não haja conduta comissiva por parte do Estado, só existirá a responsabilidade deste caso se tiver ocorrido o resultado em decorrência de sua omissão, por deixar de prestar um serviço que deveria, em situações normais, e que se tivesse sido fornecido evitaria ou diminuiria o dano. Caso seja acarretada a responsabilidade, nesse contexto, será de forma subjetiva, fundamentada na teoria da culpa administrativa, conforme a proporção que a omissão do Estado contribuiu para o dano.

Conforme os ilustres administrativistas afirmam, somente situações enquadradas em caso de força maior excluem a responsabilidade civil objetiva da Administração Pública e seus delegatários. O caso fortuito, não.

1.7 Responsabilidade civil por dano em obra pública

A responsabilização civil ocorrerá em razão de dois aspectos: má execução da obra ou fato dela, na modalidade risco administrativo, ou se a administração pública estiver executando a obra ou tiver firmado contrato administrativo com um particular, conforme lição de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. .824/825).

Diz-se que o fato da obra acontece quando algo imprevisível ou inevitável, sem culpa de alguém, sem irregularidade, ocorre, cabendo, então, à Administração Pública responder pelos danos causados. Já em caso de má execução de obra pública, se esta for realizada pela Administração, estará ela enquadrada no art. 37, §6º da CF/88, de responsabilidade objetiva, podendo ajuizar ação regressiva contra o agente público responsável pela obra, provando culpa ou dolo na conduta do agente.

Quando se falar de obra realizada por particular, por intermédio de contrato administrativo firmado com a Administração, a resposta será subjetiva.

É possível, ainda seja o dano imputado ao Estado e ao agente público, reduzindo a responsabilidade de cada um, na medida de sua culpa pelo dano causado.

1.8 Da responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais

Via de regra, o Legislativo não pode ser responsabilizado por legislar, que é sua função principal. O Judiciário não pode ser responsabilizado por julgar, também sua função principal. Entretanto, há casos em que os dois serão passíveis de responsabilização.

Para existir responsabilidade por ato legislativo, é imprescindível que ele seja danoso e que seja declarado inconstitucional em controle concentrado, no caso de edição de leis inconstitucionais e de leis de efeitos concretos.

Enquanto isso, o judiciário também poderá responder, por atos judiciais/judiciários, de maneira excepcional, já que esses atos são, geralmente, recorríveis e não passíveis de indenização: quando alguém permanecer preso por erro e/ou além do tempo fixado na sentença, conforme art. 5º, LXXV, da CF/88. Será caso de responsabilidade objetiva do Estado.

O Estado-Juiz só será responsabilizado por ato judicial se houver a comprovação de dolo ou fraude, por exemplo, quando recusar, omitir ou retardar providência sem justo motivo, de ofício ou a requerimento da parte. Sua responsabilidade será de forma pessoal, devendo ressarcir prejuízos causados. Esta responsabilização, entretanto, não alcança eventuais erros decorrente de culpa nas modalidades de negligência, imperícia ou imprudência, mesmo acarretando danos.

1.9 Ação regressiva: administração pública X agente público

É possível, por autorização expressa da CF/88, no art. 37, §6º, a ação regressiva contra o agente que estava representando o Estado no momento em que o dano foi causado, se for provado dolo ou culpa na sua atuação.

Para que a ação regressiva seja possível, é necessário que a Administração ou quem lhe fizer as vezes prove que já foi obrigada a indenizar, vez que o seu direito de regresso nasce apenas com o trânsito em julgado da decisão judicial condenatória.

É importante diferencia a responsabilidade da administração da responsabilidade do agente perante a administração. A primeira será no risco administrativo e objetiva, já a segunda, no caso de dolo ou culpa do agente responsável e será subjetiva.

A responsabilidade civil possui natureza de ação cível e, em razão disso, transmite-se aos sucessores dos agentes que tenham atuado com dolo ou culpa (desde que respeitado o limite patrimonial transferido). Ainda, é possível que mesmo depois de encerrado o vínculo entre o agente e a Administração Pública, a ação de regresso seja ajuizada.

CONCLUSÃO

Conclui-se, deste trabalho, que o instituto da responsabilidade civil é bastante amplo, comportando bastante detalhes e mudou bastante com o passar dos tempos.

A responsabilidade que se dá ao Estado na reparação do dano causado evoluiu de forma significativa, notadamente se considerarmos que antes o indivíduo tinha que provar não apenas a relação de causalidade entre o dano e a conduta, mas o dolo ou culpa presente no comportamento do prestador de serviço, o que assegura com que agora o particular jamais saia no prejuízo.

 

Referências:
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Adminstrativo Descomplicado 23ª Edição, São Paulo, Editora Método: 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 26ª Edição. 2009.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 3ª Edição. Salvador, 2016. Editora JusPodvm.
LOPES MEIRELES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003.
 
Notas:
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 26ª Edição. 2009.
[2] LOPES MEIRELES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003.

Informações Sobre o Autor

Pablo Henrique de Abreu Ferreira

Advogado. Pós graduado em Direito Público pelo Instituto Processus. Pós graduado em Direito Penal Militar pelo Verbo Jurídico Educacional. Bacharel em Direito pela Universidade Católica de Brasília


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