A responsabilidade civil do Estado

Resumo: O presente trabalho tem como objetivo um estudo acerca da Responsabilidade Civil da Administração Pública. O Estado tem obrigações com seus administrados e suas ações podem influenciar positiva ou negativamente na vida destes. Por este motivo, é de suma importância que tenha um controle de suas ações para que não prejudique terceiros, por atos omissivos ou comissivos de seus agentes, que enquanto exercem esta função representam o Estado.

Palavras-chave: Responsabilidade Civil. Responsabilidade de Administração Pública. Direito Administrativo.

Abstract: The present work has as objective a study about Civil Responsibility of the Public Administration. The State has obligations to its managers and its actions can positively or negatively influence their lives. For this reason, it is of the utmost importance that you have control of your actions so that you do not harm third parties, for omissive or commissive acts of your agents, who, while performing this function, represent the State.

Keywords: Expert proof. Expertise. Judicial expertise. Effectiveness of expert evidence.

Sumário: Introdução. 1 Conceito. 2 Evolução. 3 Fundamentos da responsabilidade objetiva do Estado. 4 Tratamento constitucional. 5 Responsabilidade subjetiva da administração. 6 Força maior e caso fortuito. 7 Danos de obras públicas. 8 Jurisprudência. Conclusão. Bibliografia.

Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Não saber pode custar caro!  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

INTRODUÇÃO

Neste trabalho será abordado o conceito, a evolução histórica, os fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva do Estado, responsabilidade objetiva (controle constitucional), responsabilidade subjetiva da administração, força maior e caso fortuito e danos de obra pública.

Responsabilidade, segundo Carlos Roberto Gonçalves[1], tem sua origem do latim respondere e era vinculada ao devedor nos contratos verbais do direito romano. Há várias acepções existentes acerca de responsabilidade, dentre as quais algumas são fundadas na doutrina do livre arbítrio e outras em motivações psicológicas. A responsabilidade é destacada como um aspecto inerente à realidade social.

A responsabilidade é equilíbrio, uma forma de reparação do dano, sendo que existem inúmeras formas de responsabilidade, as quais abrangem todo ramo do direito e ultrapassam os limites jurídicos para que possam abranger toda sociedade. Desse modo, faz-se com que o responsável pela conduta danosa, tenha dimensão do mal praticado por ele, para que assim possa fazer com que o indivíduo prejudicado retorne a sua situação anterior.[2]

Para Silvio Rodrigues,[3] responsabilidade é a obrigação que uma pessoa tem de reparar a outra por algum fato próprio por ela praticado ou fato de que desta pessoa dependa prevenir. Cabe esclarecer se o prejuízo deve ser reparado por quem o causou, se a resposta for positiva deve-se buscar solucionar de que maneira esta reparação deve se dar.

1 CONCEITO

Segundo Alexandrino[4], a responsabilidade tem origem no Direito Civil com o intuito de reparar um dano patrimonial ou moral causado por um fato humano. É modalidade de obrigação extracontratual e no Direito Privado a regra geral é a necessidade de estarem presentes os elementos: atuação lesiva, culposa ou dolosa do agente, a ocorrência de um dano patrimonial ou moral e o nexo de causalidade entre o dano e a conduta do agente, causada tanto por ação quanto por omissão ilícita.

Ainda, o mesmo autor ensina que ninguém pode ser responsabilizado por algo que não deu causa e somente se considera causa o evento que produziu direta e concretamente o resultado danoso, ou seja, se o fato não tiver relação com o dano não há responsabilidade.[5]

Como lembra Coutinho,[6] a atividade administrativa busca satisfazer o interesse público e administrar a coisa pública com base nesses interesses. Porém, o Estado pode acabar gerando danos aos administrados, por esta razão deve indeniza-los como meio de reparação do prejuízo causado.

Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Isso pode custar caro  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

Segundo Celso Antônio de Mello:[7]

“A responsabilidade civil do Estado está ligada a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos a esfera juridicamente garantida de outrem e que lhes sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. “

Há de ser claro que a sistemática referente à responsabilização do Estado é diferente da responsabilidade aplicada a iniciativa privada, pois a responsabilidade do Estado em regra é Objetiva, na qual o ato lesivo deve ser praticado por agente de pessoa jurídica de direito público ou privado prestadora de serviço público, necessitando causar dano a terceiros em decorrência da prestação de tal serviço e que o dano seja causado por agentes das referidas pessoas jurídicas, no exercício de sua função.[8]

2 EVOLUÇÃO

Segundo Alexandrino,[9] a evolução da responsabilidade do Estado originariamente caracterizou-se pela irresponsabilidade do Estado, responsabilidade com culpa civil comum do Estado, teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.

Segundo o mesmo autor, na fase da irresponsabilidade do Estado, este não assumia a responsabilidade pelos danos causados a terceiros por ele ou por seus agentes. Esta fase assumiu maior notoriedade sob os regimes absolutistas, nos quais a lei era a figura do Rei, baseando-se na teoria que não havia como um Estado (Rei) lesar seus súditos, os quais no sistema atual são os administrados. Dessa forma, nem mesmo os agentes estatais, que representavam o rei, poderiam ser responsabilizados pelos danos causados por eles a terceiros.[10]

A fase da Responsabilidade com culpa comum do Estado era influenciada pelo liberalismo, pretendia assim equiparar o Estado ao indivíduo, sendo assim, o Estado era obrigado a indenizar os danos causados a terceiros da mesma forma que na relação obrigacional entre particulares. Como o Estado atua por meio de seus agentes, somente seria possível uma indenização se estes tivessem agido com culpa ou dolo, cabendo ao particular o ônus da prova.[11]

Na Teoria da Culpa Administrativa, a qual representou o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a responsabilidade objetiva, o dever do Estado indenizar o dano causado ao particular somente existe caso seja comprovada a existência de falta do serviço. Não se trata de falar a culpa subjetiva do agente, mas da ocorrência de falta na prestação do serviço, falta essa objetivamente considerada. Essa teoria acredita que o Estado tem o dever de indenizar um particular somente se houver irregularidade na prestação do serviço. Trata-se de culpa administrativa ou culpa anônima, a qual pode decorrer da inexistência do serviço, do mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço, cabendo ao prejudicado comprovar a falta do serviço.[12]

Pela Teoria do Risco Administrativo a atuação estatal que cause dano a um particular faz com que a administração pública necessite indenizar este, independentemente se o dano foi causado pela falta do serviço ou pela culpa de determinado agente público, bastando para isso que tenha ocorrido dano decorrente da atuação da administração sem que para isto tenha concorrido o particular, nessa teoria não cabe ao particular comprovação de qualquer espécie de culpa do Estado, todavia, a administração na sua defesa poderá comprovar alguma excludente – culpa exclusiva da vítima, caso fortuito, força maior – (há ainda quem fale em culpa de terceiros), caso a administração comprove culpa recíproca, a sua obrigação de indenizar será atenuada.[13]

A Teoria do Risco Integral consiste em um aumento da responsabilidade civil da administração pública, basta a existência de um evento danoso e do nexo causal para que surja a obrigação de indenizar para o Estado, não havendo possibilidade de que este alegue excludentes de sua responsabilidade, porém não há consenso doutrinário acerca da definição de “risco integral”, sendo este conceito apresentado o mais tradicional no Direito Administrativo, também há divergência sobre se o nosso ordenamento jurídico adotou ou não a teoria do risco integral para a responsabilização extracontratual do Estado – um dos exemplos adotados é dos danos causados por acidentes nucleares (art. 21, XXIII, d, CF), uma vez que aqui ficaria afastada qualquer possibilidade de alegação de excludentes pelo Estado – já em caso de danos ambientais a jurisprudência e doutrinas reconhecem maciçamente a responsabilidade civil do risco integral.[14]

3 FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO

Segundo Alexandrino[15], o fundamento da responsabilidade estatal está na busca de um tratamento isonômico do ônus que provém de atos das atividades da administração pública. Sendo assim, busca-se com que todos suportem os prejuízos ocorridos em função de uma atividade desempenhada pelo Estado, pois todos os cidadãos beneficiam-se dos fins visados pela administração. Desta forma, todos devem ser solidários quanto aos riscos decorrentes deste ato administrativo, ainda que a atividade tenha sido praticada de forma irregular. Vislumbra-se, assim, o princípio da igualdade.

Ainda, segundo este autor[16], é importante observar que a responsabilidade objetiva Estatal reconhece a desigualdade jurídica que existe entre um particular e o Estado. Portanto, visa tutelar o interesse coletivo, assegurando a prevalência jurídica deste interesse ante aos do particular, afirmando o princípio da supremacia do interesse público. Nota-se que é injusto que um administrado que sofre danos patrimoniais ou morais decorrentes das atividades da administração, precise comprovar a existência de culpa desta, para que lhe seja assegurado o seu direito à reparação.

4 TRATAMENTO CONSTITUCIONAL

O artigo 37 da Constituição Federal, em seu parágrafo 6º, preceitua:

“§ 6º. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem à terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. “ [17]      

O artigo mencionado, segundo Alexandrino[18], consagrou a responsabilidade objetiva da administração pública na modalidade risco administrativo pelos danos causados pelos seus agentes. A responsabilidade objetiva alcança todas as pessoas jurídicas de direito público (administração direta, autarquias e fundações de direito público), independentemente das atividades que exerçam e, também, todas as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público (empresas públicas e sociedade de economia mista prestadoras de serviços públicas, as fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado que prestem serviços públicos e ainda as pessoas privadas não integrantes da administração pública).

É importante ressaltar que não estão abrangidas pelo artigo mencionados as empresas públicas e as sociedades de economia mistas exploradoras de atividade econômica, estas respondem pelos danos que seus agentes causarem à terceiros, da mesma forma que as demais pessoas privadas.[19]

Quanto à responsabilidade objetiva das concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços públicos, a jurisprudência do STF consolidou que há responsabilidade civil objetiva das empresas que prestam serviço público mesmo em relação aos danos que sua atuação cause à terceiros não usuários do serviço público. Portanto, é irrelevante saber se a vítima do dano causado por prestador de serviço público é ou não usuário do serviço, basta apenas que o dano seja produzido por um sujeito na qualidade de prestador de serviço público.[20]

Na parte final do parágrafo 6° do artigo 37 da CF, é possível verificar que o agente causador do dano pode ser responsabilizado e ter de ressarcir a pessoa jurídica que foi condenada a indenizar o prejudicado, porém, somente será responsabilizado se for comprovado que este agente atuou com dolo ou culpa, sendo assim, sua responsabilidade subjetiva na modalidade culpa comum e, o ônus da prova, é da pessoa jurídica. Em suma, só será assegurado o direito de regresso ao estado se este comprovar a culpa do agente. É importante salientar que a expressão “agente” é restrita aos servidores públicos, agente das pessoas jurídicas de direito público, mas inclui os empregados das entidades de direito privado prestadores de serviço público, integrantes ou não da Administração Pública. É imprescindível que o agente esteja atuando na condição de agente público e no desempenho de suas funções, não importando se a atuação deste foi lícita ou ilícita. Vale ressaltar que no caso de o agente não ter vínculo algum com a Administração Pública, como no caso de um usurpador de função pública, o Estado não responde pela atuação deste “falso agente”.[21]

É mister salientar que a responsabilidade extracontratual objetiva a qual está prevista no dispositivo supracitado admite excludentes, merecendo menção a hipótese de culpa exclusiva da vítima. Desta forma, fica excluída a responsabilidade do poder público se ficar demonstrada a culpa exclusiva do particular que sofreu o dano e será proporcionalmente reduzida se comprovada culpa concorrente da administração e do particular, sendo, em ambos os casos, o ônus da prova da administração pública.[22]

Por último, é relevante mencionar que nas hipóteses de pessoas ou coisas que estejam sob a guarda, proteção direta ou custódia do Estado, ou seja, quando o poder público está na condição de garante, quando tem o dever legal de assegurar a integridade de pessoas ou coisas que estejam à ele vinculadas por alguma condição específica, a responsabilidade é objetiva. Mesmo que os danos causados não tenham sido realizados diretamente por atuação de seus agentes, o Estado responderá por uma omissão específica, ressalvada a hipótese de alguma excludente (culpa exclusiva da vítima, caso fortuito ou força maior.[23]

5 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DA ADMINISTRAÇÃO

Segundo Alexandrino,[24] a responsabilidade da administração pública nem sempre é objetiva. Porém não há qualquer Lei, nem mesmo a Constituição Federal que que tragam alguma regra expressa sobre responsabilidade por danos causados por omissões da administração, entretanto, há de se ter claro que a jurisprudência e a doutrina trazem expressamente que resta configurada responsabilidade subjetiva do Estado nos casos de danos causados a terceiros em função de omissão do poder público, respondendo assim, o Estado com base na teoria da culpa administrativa. Nesse caso a pessoa que sofreu o dano terá de provar a falta da prestação de serviço do Estado, provando também o nexo causal entre o dano e essa omissão estatal, ou seja, provar que a administração na sua atividade regular poderia ter evitado o dano sofrido.

Importante salientar que o estado, na posição de garante, quando concorre com dano por sua omissão, tem a culpa presumida, ou seja, responsabilidade objetiva, assim, não cabe ao particular que sofreu o dano provar a omissão do estado, somente à este provar a excludente cabível de sua responsabilidade.

No caso de responsabilidade subjetiva do Estado não se faz necessário a individualização da culpa, isto é, não é preciso provar a negligência, imprudência ou imperícia de um agente público determinado, por isso é denominada também tal responsabilidade como “culpa anônima”[25].

Segundo Celso Antônio de Mello:[26]

“Cabe apontar que o entendimento segundo o qual a reponsabilidade civil pelas omissões estatais que ensejam danos aos particulares é, em regra, subjetiva, na modalidade culpa administrativa, é o que pensamos predominar na doutrina e na jurisprudência atuais. Porém, certo é que não se trata de posição consensual. Parte da doutrina e alguns julgados do STF perfilham a orientação de que a responsabilidade civil estatal é do tipo objetiva, na modalidade risco administrativo, em qualquer hipótese, inclusive nos casos de danos ocasionados por omissão. “

Por fim, vale ainda uma observação acerca do dano nuclear, a Constituição em seu artigo 21, XXIII, “d”, afirma que a responsabilidade civil da União, no caso de danos nucleares independe da existência de culpa, segundo Alexandrino[27], é de se pensar que especificadamente sobre dano nuclear, o constituinte pretendeu deixar claro que a responsabilidade civil será do tipo objetiva também no caso de omissão do Estado. Importante salientar que o assunto além de ser pouco estudado pela doutrina não é nada pacífico, havendo também quem entenda que no caso de dano nuclear a teoria adotada seria a do risco integral, ou seja, responsabilidade objetiva, porém não se sujeita as suas excludentes. Ainda, há autores que pensam que não existe diferença entre dano nuclear e as demais hipóteses de responsabilidade civil do Estado.

6 FORÇA MAIOR E CASO FORTUITO

Existe bastante controvérsia acerca de serem consideradas excludentes da responsabilidade civil da administração pública as situações caracterizadas como força maior e caso fortuito. Há dificuldade na própria diferenciação dessas duas figuras, há quem atribua o conceito de força maior a eventos irresistíveis da natureza e o de caso fortuito a eventos inevitáveis resultantes da ação direta do homem, antigamente, em sua origem, a noção de caso fortuito costumava ser associada a imprevisibilidade e força maior a acontecimentos os quais não se poderia opor resistência.[28]

A problemática é que a distinção é muito tênue, pois em ambos os casos a situação é inevitável, uma porque não se podia prever e outra porque mesmo estando previsto nada se poderia fazer para impedir a sua ocorrência. O nosso direito atual não distingue caso fortuito de força maior. “O caso fortuito e de força maior verifica-se no fato necessário, cujos efeitos não era possível prever ou impedir”, segundo o artigo 393 do Código Civil. Não se distinguem pela nossa Lei, nem pelo aspecto conceitual, nem quanto aos efeitos. A jurisprudência também não faz a diferenciação entre caso fortuito e força maior, tratando qualquer situação que possa ser assim enquadrada como excludente da responsabilidade contratual objetiva, na modalidade risco administrativo, da administração pública e de suas delegatárias, desde que o dano decorra exclusivamente da ocorrência da referida situação.[29]

É usual na doutrina e jurisprudência que o caso furtuito ou força maior excluem a responsabilidade objetiva do Estado porque elas afastam o nexo de causalidade, o que é essencial para responsabilidade subjetiva, na modalidade risco administrativo.[30]

Em suma, nos danos decorrentes de caso fortuito e força maior, não existindo nenhuma ação comissiva do estado, este somente poderá ser responsabilizado se tiver concorrido diretamente, com sua omissão, para o surgimento do dano, por haver deixado de prestar adequadamente um serviço de que estivesse incumbida. Nesse caso, a responsabilidade, se houver, será subjetiva. Esse raciocínio vale também no caso de danos ocasionados por atos de terceiros, comprovando que o serviço que a administração deixou de prestar teria impedido efetivamente o ato danoso de terceiro.[31]

Em contraponto a essa teoria de indiferenciação dos conceitos de força maior e caso fortuito, a qual é majoritária na doutrina, Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello defendem que esses eventos são sim possíveis de diferenciação. Para estes autores, a força maior decorre de evento externo, imprevisível e irresistível ou inevitável, como, por exemplo, um furacão ou uma revolta popular incontrolável. Já o caso fortuito decorre de evento interno, ou seja, decorre de atuação direta da Administração, envolvendo situação anômala e tecnicamente inexplicável ou imprevisível, como, por exemplo, uma viatura de um órgão público recentemente adquirida que esteja com manutenção em dia colidir em carro de terceiro por falha no sistema de freio da viatura. Levando em consideração esses eventos, para Di Pietro e Mello, somente a força maior exclui a responsabilidade civil objetiva da Administração, devido ao dano não decorrer de atuação do Estado. Não sendo então, para os autores, o caso fortuito motivo de excluir a responsabilidade do Estado pelo Dano.

7 DANOS DE OBRAS PÚBLICAS

A responsabilidade civil por danos decorrentes de obras públicas exige a análise de dois aspectos: 1) se o dano foi causado pelo denominado “só fato da obra”, ou se foi causado por má execução da obra; e 2) se a obra está sendo executada diretamente pela Administração Pública ou se a execução está a cargo de um particular que tenha celebrado com o Poder Público um contrato administrativo com esse objeto (execução da obra).[32]

Se o dano for causado pelo só fato da obra, a responsabilidade da administração é objetiva, independente se a administração estiver executando a obra ou um particular contratado por ela.[33]

Tem-se que o dano foi causado pelo só fato da obra quando ele decorre da própria natureza da obra ou foi causado por um fato imprevisível ou inevitável ocorrido na execução da obra sem que tenha havido irregularidade na sua execução.[34]

Já no caso de má execução, desse modo, são irregularidades imputadas a quem está realizando a obra, são danos causados por culpa do executor. Assim, é necessário saber quem está executando a obra, se estiver sendo executada pela própria administração, diretamente, será caso de responsabilidade objetiva, cabendo ação de regresso contra o agente. Se a obra estiver sendo executada por um particular contratado pela administração pública, ele responderá civilmente pelo dano, sendo a responsabilidade subjetiva, ou seja, se o executor tiver dolo ou culpa.[35] A Lei 8666/1993 trata dessa hipótese em seu artigo 70:

“O contratado é responsável pelos danos causados diretamente à Administração ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execução do contrato, não excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalização ou acompanhamento pelo órgão interessado. “

É importante salientar que se a administração concorrer em culpa com o executor da obra, no caso de má execução, haverá redução proporcional da responsabilidade, respondendo cada um na medida de sua culpa, pelo dano causado.[36]

8 JURISPRUDÊNCIA

O Tribunal de Justiça de São Paulo entende que a morte do detento causada pela omissão do Estado gera o dever de indenizar:

“RESPONSABILIDADE CIVIL E INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS E MATERIAIS MORTE DE DETENTO ATENDIMENTO MÉDICO OMISSÃO DO ESTADO – Pretensão do apelante de obter indenização por danos materiais e morais em razão da morte de seu filho, que se encontrava recluso na Penitenciária de Ribeirão Preto Detento que era acometido de bronquite asmática e que teve uma crise dos sintomas da doença pela noite Preso que, por não existir médicos ou enfermeiros na Penitenciária, foi encaminhado ao pronto socorro Acervo probatório que aponta para ocorrência de demora no atendimento médico de urgência Ato ilícito praticado Existência de nexo de causalidade entre a demora no atendimento médico e o evento morte – Caracterização da responsabilidade civil fundada na teoria subjetiva. DANO MATERIAL Pagamento de pensão mensal Inadmissibilidade Inexistência de comprovação inequívoca acerca da atividade profissional da vítima e de dependência econômica do autor. DANO MORAL Admissibilidade Omissão do Estado em prover a integridade física dos encarcerados Detento que se encontrava sob a guarda do Poder Público e competia a este tomar todas as providências a fim de preservar sua integridade física e moral (art. 5º, XLIX, da CF/88) Responsabilidade do Estado de resguardar o direito à saúde e respeito à manutenção da dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal) Culpa in vigilando Indenização que se impõe – Lesão moral que independe da comprovação do dano e do prejuízo, posto que se extrai do próprio fato em si Fixada indenização em 200 salários mínimos Precedente do STJ Correção a partir desta data segundo a Tabela Prática do Tribunal de Justiça Incidência de juros moratórios a partir do evento danoso data da morte, por se tratar de fato ilícito, de 6% ao ano até a entrada em vigor do Código Civil e, a partir de então, em 12% ao ano Sucumbência recíproca Decisão reformada. Recurso provido em parte.”[37]

No mesmo sentido, o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul decidiu que o estado deve ser responsabilizado por morte de detento que se encontra sob sua tutela. No caso específico o detento foi acometido por meningite aguda, vindo a óbito e sendo caracterizada a omissão do estado, o qual não prestou o devido atendimento:

“Ementa: RESPONSABILIDADE CIVIL. ESTADO. PRESÍDIO. DEVER DE CUIDADO. PRESO. MORTE. A responsabilidade do Estado está disposta na regra do art. 37, § 6º, da CF. A prisão de um cidadão faz nascer o dever de guarda por parte do Estado. Na espécie, houve falha no serviço realizado pelo Estado. A omissão específica justifica a reparação pela morte do filho da autora em presídio. A violação do direito da personalidade motiva a reparação do dano moral. O dano moral deve ser estabelecido com razoabilidade, de modo a servir de lenitivo ao sofrimento da vítima. O dano material deve ser comprovado. Na hipótese, os documentos trazidos indicam a despesa realizada. Apelação provida em parte. (Apelação Cível Nº 70058546763, Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Julgado em 24/04/2014).”[38]

CONCLUSÃO

Com o presente estudo, foi possível, em uma análise geral do grupo, constatar o quanto é importante que haja um controle Estatal sobre as ações e omissões de seus agentes. Foi verificado diversas situações em que o Estado se torna responsável por danos causados a terceiros em função das ações ou omissões de seus agentes, assim como, situações em que o Estado não é responsabilizado devido a circunstâncias previstas na lei. Torna-se basilar o conhecimento dos conceitos e debates a respeito da divergência doutrinária.

 

Referências
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 22 ed. Rev. Atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2014.
BRASIL, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Apelação Cível Nº 70058546763, Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Julgado em 24/04/2014. Disponível em: http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=70058546763&proxystylesheet=tjrs_index&client=tjrs_index&filter=0&getfields=*&aba=juris&entsp=a__politicasite&wc=200&wc_mc=1&oe=UTF8&ie=UTF8&ud=1&lr=lang_pt&sort=date%3AD%3AR%3Ad1&as_qj=&site=ementario&as_epq=&as_oq=&as_eq=&as_q=+#main_res_juris.
BRASIL, Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação: APL 2972937420098260000 SP 0297293-74.2009.8.26.0000. Disponível em http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/20888750/apelacao-apl-2972937420098260000-sp-0297293-7420098260000-tjsp.
COUTINHO, Alessandro Dantas. RODOR, Ronald Kruger. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2015
CURIA, Luiz Roberto. Vade Mecum Compacto. 15. Ed. São Paulo: Saraiva, 2016.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2009.
GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. Volume 4, 5 ed, São Paulo: Saraiva. 2010.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2008.
RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. Volume 4. 19 ed. São Paulo: Saraiva. 2002.
 
Notas
[1] GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. Volume 4, 5 ed, São Paulo: Saraiva. 2010.

[2] Idem Ibidem.

[3] RODRIGUES, Silvio. Direito Civil. Volume 4. 19 ed. São Paulo: Saraiva. 2002.

[4] ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 22 ed. Rev. Atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2014.

[5] Idem Ibidem.

[6] COUTINHO, Alessandro Dantas. RODOR, Ronald Kruger. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método. 2015.

[7] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo, Malheiros Editores, 2008. P. 977.

[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2009.

[9] ALEXANDRINO. Op. Cit., 2014.

[10] Idem Ibidem.

[11] Idem ibidem.

[12] Idem ibidem.

[13] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[14] Idem Ibidem.

[15] Idem Ibidem.

[16] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[17] CURIA, Luiz Roberto. Vade Mecum Compacto. 15. Ed. São Paulo: Saraiva, 2016. P. 23.

[18] Idem Ibidem.

[19] Idem Ibidem.

[20] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[21] Idem Ibidem.

[22] Idem Ibidem.

[23] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[24] Idem Ibidem.

[25] Idem Ibidem.

[26] MELLO. Op. Cit., 2008.

[27] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[28] Idem Ibidem.

[29] Idem Ibidem.

[30] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[31] Idem Ibidem.

[32] ALEXANDRINO. Op. Cit. 2014.

[33] Idem Ibidem.

[34] Idem Ibidem.

[35] Idem Ibidem.

[36] Idem Ibidem.

[37] BRASIL, Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação: APL 2972937420098260000 SP 0297293-74.2009.8.26.0000. Disponível em http://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/20888750/apelacao-apl-2972937420098260000-sp-0297293-7420098260000-tjsp.

[38] BRASIL, Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Apelação Cível Nº 70058546763, Décima Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Marcelo Cezar Muller, Julgado em 24/04/2014. Disponível em: http://www.tjrs.jus.br/busca/search?q=70058546763&proxystylesheet=tjrs_index&client=tjrs_index&filter=0&getfields=*&aba=juris&entsp=a__politica-site&wc=200&wc_mc=1&oe=UTF-8&ie=UTF-8&ud=1&lr=lang_pt&sort=date%3AD%3AR%3Ad1&as_qj=&site=ementario&as_epq=&as_oq=&as_eq=&as_q=+#main_res_juris.


Informações Sobre os Autores

Karine Mastella Lang

bacharela, graduada pela Universidade Católica de Pelotas – UCPel

Davi Silveira

Advogado graduado pela Universidade Federal do Rio Grande FURG


A responsabilidade civil do Estado

Resumo: Tem-se como objetivo analisar a responsabilidade civil do Estado, o seu conceito, os seus requisitos, as suas principais teorias, sua previsão constitucional, a quem ela se aplica e breves aspectos sobre a ação regressiva.

Palavras-chave: responsabilidade civil objetiva; responsabilidade civil subjetiva; teoria do risco integral; teoria da culpa administrativa; responsabilidade civil na Constituição Federal.

Abstract: This work has as it’s main objective to analyse the Civil Responsability of the State, its concept,  its requirements, its main theories, its constitutional existence, to whom it may apply and its aspects about regressive action.

Key-words: objective civil responsability; subjective civil responsability; theory of the risk in it’s integrity; theory of administractive fault; civil responsability on the Federal Constitution of the Republic.

Sumário: Introdução. 1. Responsabilidade Civil do Estado. 1.1. Conceito. 1.2. A responsabilidade civil objetiva. 1.3. A Responsabilidade civil na Constituição de 1988. 1.4. A questão de terceiros que não usufruem dos serviços públicos prestados no momento em que o dano é causado. 1.5. Teorias da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado. 1.5.1. Teoria do Risco Integral. 1.5.2. Teoria do Risco Administrativo. 1.6. Responsabilidade Subjetiva do Estado. 1.6.1. Teoria da Culpa Administrativa. 1.6.2. Força Maior ou Caso Fortuito. 1.7. Responsabilidade civil por dano em obra pública. 1.8. Da responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais. 1.9. Ação regressiva: administração pública X agente público. Conclusão. Referências.

Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Não saber pode custar caro!  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

INTRODUÇÃO

A responsabilidade civil do Estado é um instituto estatal que sofre constantes mudanças através dos diversos contextos sociais, para se adequar sempre ao ponto em que a sociedade se encontra para fazer frente às demandas tanto da coletividade quanto da Administração Pública.

Atualmente, a máxima que se observa sobre o tema em tela, é primar pela observância ao princípio constitucional/administrativo da igualdade e não deixar que indivíduos em sociedade sofram prejuízos sem o devido e adequado ressarcimento, desde que eu proporção ao dano sofrido.

Este trabalho abordará a forma como é gerada essa responsabilização estatal e o que fundamenta a reparação de danos.

1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

1.1. Conceito

A responsabilidade civil do Estado consiste no momento em que surge para o Estado a obrigatoriedade de indenizar o particular por dano patrimonial ou moral, durante a prestação de serviço público e na função de Administração Pública. Tal obrigação deve ser cumprida quando se encontram presentes os seguintes elementos: a conduta humana, o dano causado e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano.

A conduta humana desempenhada pelo agente público que exerce o poder de Estado consiste na prestação de um serviço público que causou danos. Enquanto isso, o dano causado consiste em bem jurídico tutelado pela ordem jurídica que foi lesado. Já o nexo causal, representa a ligação entre os dois no caso concreto.

Segundo o professor de Direito Administrativo Carvalho (2016, p. 321), a responsabilidade civil do Estado, por existir independentemente de vínculo ou relação prévia com o Poder Público, também é denominada como extracontratual.

Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Isso pode custar caro  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

1.2 A responsabilidade civil objetiva

A responsabilidade civil do Estado se dá, atualmente, no ordenamento jurídico, de maneira objetiva. Isso ocorre pelo fato de o particular possuir certa dificuldade de ter que provar o dano, nexo causal e o elemento subjetivo, consistente na culpa ou no dolo do agente público que presta serviço público, requisitos da responsabilidade subjetiva.

A teoria objetiva traz, conforme o ilustre mestre Celso Antônio Bandeira de Melo[1], que a responsabilidade civil  estabelece a “obrigação de indenizar quem incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem”, motivo pelo qual basta que seja comprovado o nexo de causalidade entre a conduta e o dano, não mais o dolo ou culpa do agente.

1.3 A Reponsabilidade Civil na Constituição Federal/88

A Constituição Federal de 1988 trata, em determinado ponto, sobre a responsabilidade civil estatal, no art. 37, §6º. Vejamos:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: […]

§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. […]”

Conforme traz a CF/88, os princípios norteadores da Administração Pública Federal também devem ser observados quando da responsabilização do Estado por danos causados ao particular.

A responsabilidade civil objetiva do Estado não alcança somente o Estado propriamente dito, mas também aqueles entes administrativos (membros da administração indireta) que lhes fazem as vezes e os integram, como as autarquias, as fundações públicas de Direito Público.

A responsabilidade também alcança as pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviços públicos, tal como concessionárias e permissionárias de serviço público. Essa responsabilidade se dá pelo simples fato de que elas também usufruem da qualidade de Poder Público durante essa prestação de serviço e, sendo assim, também estão sujeitas à responsabilização, já que é perfeitamente plausível que podem vir a causar danos ao particular. Já as entidades administrativas que exploram atividades econômicas, como Empresas Públicas e Sociedade de Economia Mista, não se incluem entre as que se regulam pela Responsabilidade Civil do Estado.

1.4 A questão de terceiros que não usufruem dos serviços públicos prestados no momento em que o dano é causado

A responsabilidade civil estatal não atinge tão-somente a danos causados a pessoas que usufruem dos serviços públicos prestados pelo Estado, ou por quem faça as vezes dele. É possível que a imputação Estatal surja em caso de terceiro que não é usuário do serviço público, pelo fato de ele também vir a ser alvo de uma conduta lesiva ao seu bem jurídico tutelado, conforme decidiu o Supremo Tribunal Federal. Vejamos:

“CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTADORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPROVIDO. I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II – A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III – Recurso extraordinário desprovido.” (STF – RE: 591874 MS, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 26/08/2009, Tribunal Pleno, Data de Publicação: REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO).

1.5 Teorias da Responsabilidade Civil Objetiva do Estado

1.5.1 Teoria do Risco Integral

A teoria do risco integral traz que é necessário o acontecimento de um caso concreto que cause danos e o nexo causal para que o Estado indenize. Isso não permite que o Estado alegue eventuais excludentes de responsabilidade jurídica.

Há doutrina, como Vicente de Paulo e Marcelo Alexandrino, por exemplo, com o entendimento de que um exemplo de responsabilização integral ocorre quando há acidentes nucleares e, assim, o Estado se torna inteiramente responsável por esses danos. Outro exemplo seria o caso de cometimento de crimes ambientais.

Segundo o doutrinador Hely Lopes Meireles[2] (2003), a teoria do risco integral nunca foi adotada no ordenamento jurídico, vez que é, segundo ele “absurda, injusta e inadmissível no Direito Moderno”.

1.5.2. Teoria do Risco Administrativo

A teoria do risco administrativo estabelece que o dano causado pela atuação do Estado deve ser passível de indenização, ainda que se trate de falta de serviço ou culpa de determinado agente público. O que se exige, neste caso, é a ocorrência do dano sem a concorrência de um particular, por exemplo.

Mesmo que exista o fato do serviço, o nexo de causalidade direto entre o fato e o dano que foi causado, é necessário que o Poder Público indenize.

Nesse diapasão, não há necessidade de o particular provar a culpabilidade estatal ou do agente público, entretanto se o Estado tiver interesse em se eximir de cumprir a obrigação de ressarcir o dano causado, ou quiser atenuar, poderá apresentar defesa no sentido de comprovar a existência de excludentes de sua culpa.

1.6 Responsabilidade Subjetiva do Estado

1.6.1 Teoria da Culpa Administrativa

Esta teoria traz que a culpa administrativa apenas gera obrigatoriedade de o Estado indenizar o particular se houver prova da existência da falta de serviço. Essa culpabilidade da Administração Pública pode decorrer de inexistência do serviço, mau funcionamento ou retardamento.

É necessário que o particular comprove a ausência para ser indenizado, quando sofrer o dano por algum serviço que o Estado deveria ter prestado. Deve comprovar a causalidade no contexto de que se não fosse a omissão estatal, o dano teria sido evitado.

Doutrina como a dos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, (2013, p. 814) dão conta de que esse tipo de dano causado ode ser exemplificado por eventos que envolvam delinquentes ou multidões, fenômenos da natureza, e eventos de força maior.

É fundamental, para que o comportamento estatal gere indenização, prova da omissão culposa da Administração: negligência, imperícia ou imprudência.

1.6.2 Força Maior ou Caso Fortuito

De acordo com lição de Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello, temos uma situação de força maior quando se trata de um evento externo, que não faz parte da atuação da administrativa, ao qual não é possível conferir a característica de imprevisível, irresistível ou inevitável. Os autores citam como exemplo um furacão, terremoto, uma guerra, uma revolta popular incontrolável. Já o caso fortuito seria caracterizado por evento interno, esse sim decorrente da atuação da administração, resultando em algo anômalo, inexplicável e imprevisível, por exemplo: casos relativos à segurança, onde toma-se todas as providências necessárias para a obtenção de um resultado, mas ele vem a ocorrer de forma diferente da prevista.

Em situações em que danos advenham de caso fortuito ou força maior, sem que não haja conduta comissiva por parte do Estado, só existirá a responsabilidade deste caso se tiver ocorrido o resultado em decorrência de sua omissão, por deixar de prestar um serviço que deveria, em situações normais, e que se tivesse sido fornecido evitaria ou diminuiria o dano. Caso seja acarretada a responsabilidade, nesse contexto, será de forma subjetiva, fundamentada na teoria da culpa administrativa, conforme a proporção que a omissão do Estado contribuiu para o dano.

Conforme os ilustres administrativistas afirmam, somente situações enquadradas em caso de força maior excluem a responsabilidade civil objetiva da Administração Pública e seus delegatários. O caso fortuito, não.

1.7 Responsabilidade civil por dano em obra pública

A responsabilização civil ocorrerá em razão de dois aspectos: má execução da obra ou fato dela, na modalidade risco administrativo, ou se a administração pública estiver executando a obra ou tiver firmado contrato administrativo com um particular, conforme lição de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2013, p. .824/825).

Diz-se que o fato da obra acontece quando algo imprevisível ou inevitável, sem culpa de alguém, sem irregularidade, ocorre, cabendo, então, à Administração Pública responder pelos danos causados. Já em caso de má execução de obra pública, se esta for realizada pela Administração, estará ela enquadrada no art. 37, §6º da CF/88, de responsabilidade objetiva, podendo ajuizar ação regressiva contra o agente público responsável pela obra, provando culpa ou dolo na conduta do agente.

Quando se falar de obra realizada por particular, por intermédio de contrato administrativo firmado com a Administração, a resposta será subjetiva.

É possível, ainda seja o dano imputado ao Estado e ao agente público, reduzindo a responsabilidade de cada um, na medida de sua culpa pelo dano causado.

1.8 Da responsabilidade por atos legislativos e jurisdicionais

Via de regra, o Legislativo não pode ser responsabilizado por legislar, que é sua função principal. O Judiciário não pode ser responsabilizado por julgar, também sua função principal. Entretanto, há casos em que os dois serão passíveis de responsabilização.

Para existir responsabilidade por ato legislativo, é imprescindível que ele seja danoso e que seja declarado inconstitucional em controle concentrado, no caso de edição de leis inconstitucionais e de leis de efeitos concretos.

Enquanto isso, o judiciário também poderá responder, por atos judiciais/judiciários, de maneira excepcional, já que esses atos são, geralmente, recorríveis e não passíveis de indenização: quando alguém permanecer preso por erro e/ou além do tempo fixado na sentença, conforme art. 5º, LXXV, da CF/88. Será caso de responsabilidade objetiva do Estado.

O Estado-Juiz só será responsabilizado por ato judicial se houver a comprovação de dolo ou fraude, por exemplo, quando recusar, omitir ou retardar providência sem justo motivo, de ofício ou a requerimento da parte. Sua responsabilidade será de forma pessoal, devendo ressarcir prejuízos causados. Esta responsabilização, entretanto, não alcança eventuais erros decorrente de culpa nas modalidades de negligência, imperícia ou imprudência, mesmo acarretando danos.

1.9 Ação regressiva: administração pública X agente público

É possível, por autorização expressa da CF/88, no art. 37, §6º, a ação regressiva contra o agente que estava representando o Estado no momento em que o dano foi causado, se for provado dolo ou culpa na sua atuação.

Para que a ação regressiva seja possível, é necessário que a Administração ou quem lhe fizer as vezes prove que já foi obrigada a indenizar, vez que o seu direito de regresso nasce apenas com o trânsito em julgado da decisão judicial condenatória.

É importante diferencia a responsabilidade da administração da responsabilidade do agente perante a administração. A primeira será no risco administrativo e objetiva, já a segunda, no caso de dolo ou culpa do agente responsável e será subjetiva.

A responsabilidade civil possui natureza de ação cível e, em razão disso, transmite-se aos sucessores dos agentes que tenham atuado com dolo ou culpa (desde que respeitado o limite patrimonial transferido). Ainda, é possível que mesmo depois de encerrado o vínculo entre o agente e a Administração Pública, a ação de regresso seja ajuizada.

CONCLUSÃO

Conclui-se, deste trabalho, que o instituto da responsabilidade civil é bastante amplo, comportando bastante detalhes e mudou bastante com o passar dos tempos.

A responsabilidade que se dá ao Estado na reparação do dano causado evoluiu de forma significativa, notadamente se considerarmos que antes o indivíduo tinha que provar não apenas a relação de causalidade entre o dano e a conduta, mas o dolo ou culpa presente no comportamento do prestador de serviço, o que assegura com que agora o particular jamais saia no prejuízo.

 

Referências:
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Adminstrativo Descomplicado 23ª Edição, São Paulo, Editora Método: 2013.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 26ª Edição. 2009.
CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo, 3ª Edição. Salvador, 2016. Editora JusPodvm.
LOPES MEIRELES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003.
 
Notas:
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 26ª Edição. 2009.

[2] LOPES MEIRELES, Hely, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003.


Informações Sobre o Autor

Pablo Henrique de Abreu Ferreira

Advogado. Pós graduado em Direito Público pelo Instituto Processus. Pós graduado em Direito Penal Militar pelo Verbo Jurídico Educacional. Bacharel em Direito pela Universidade Católica de Brasília


A Responsabilidade Civil do Estado

Resumo: À luz dos direitos e garantias positivados na Constituição Federal de 1988 aferimos as possibilidades de responsabilização civil do Estado por danos econômicos e morais causados na prestação de serviços na área da educação. Estudamos os elementos da responsabilidade civil bem como as teorias subjetiva e objetiva desta. Realizamos a aplicação das referidas teorias em casos concretos extraídos da jurisprudência de diversos tribunais brasileiros.[1]


Palavras-chave: Constituição; responsabilidade civil; Estado; educação; teoria subjetiva; teoria objetiva.


Abstract: Enlighten by the rights and guarantees on the Federal Constitution of 1988 we measured the possibilities the State civil responsibility for economic and moral damages caused on the educational services. We studied the civil responsibility features as well as it’s subjective and objective theories. We applied of those theories on real cases extracted from tribunal decisions of several brazilian courts


Keywords: Constitution; civil responsibility; State; education; subjective theory; objective theory.


Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Não saber pode custar caro!  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

Sumário: 1. Da responsabilidade civil do Estado; 1.1. Evolução histórica; 1.2. A responsabilidade civil do Estado nas constituições brasileiras; 1.2.1. Teoria do risco; 1.2.2. Teoria do risco administrativo; 1.2.3. Responsabilidade objetiva do Estado; 1.2.3.1. Responsabilidade subjetiva do agente; 1.2.3.2. Ação de regresso.


1. Da responsabilidade civil do Estado


O Estado como pessoa jurídica de direito público, é figura impar no ordenamento jurídico. Por vivemos em um estado democrático de direito e em face do elenco de direitos que foram garantidos aos cidadãos com o advento da Constituição Federal de 1988, o Estado foi imbuído de uma série de obrigações que não encontra comparação em nenhum outro ente jurídico. Para que tenha condições de cumprir tais obrigações, o Estado foi dotado de uma vasta série de “poderes-deveres”, como bem definiu o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello.


Justamente por haverem tantas distinções, a responsabilidade civil estatal, de igual forma, difere do modelo de responsabilidade civil cabível a qualquer outro ente jurídico. Desta forma, a análise da responsabilidade civil do Estado e sua extensão é um objeto de estudo tão instigante, absolutamente necessário e ainda muito longe de pacificação.


Os serviços prestados pelo Estado, que visam à materialização dos direitos positivados na Constituição, têm como destinatário o cidadão. Exatamente nesta prestação de serviços é que podemos notar a incidência da responsabilidade civil do Estado, uma vez que toda atividade, seja ela estatal ou privada, trás consigo uma carga de risco inerente. Assim, a responsabilidade civil do Estado se estende cada vez mais, nos mais diversos campos de atuação em que sua presença se faz necessária.


1.1. Evolução histórica


Na época dos Estados absolutistas não se cogitava da responsabilidade civil do Estado, muito pelo contrário, o Estado não possuía responsabilidade alguma. A entidade estatal estava intimamente ligada à figura do rei.


Segundo a teoria que vigorava então, o poder do rei emanava, em última análise, de Deus. Assim nasceu a regra inglesa da infalibilidade real “the king can do no wrong”, como pode-se extrair da ilustração de Cezar Fiuza:


“Partiu-se da irresponsabilidade para a responsabilidade subjetiva, até a responsabilidade objetiva.


Você não sabe o nível da sua empresa em Segurança do Trabalho? Isso pode custar caro  Clique AQUI e descubra GRATUITAMENTE o nível de maturidade em que sua empresa se encontra e evite ser multado!

A irresponsabilidade fundamentou-se na regra inglesa da infalibilidade real – The king can do no wrong. O Estado estava muito ligado à pessoa do rei, que era entronado, em última instância, por Deus”


Mesmo nos tempos em que tal teoria vigorava, os súditos não estavam totalmente desamparados pela lei. Admitia-se então a possibilidade de responsabilidade do funcionário, naquelas situações em que o ato lesivo pudesse ser diretamente relacionado a um comportamento pessoal deste. Entretanto, como afirma Bandeira de Mello, a “operatividade” da solução, no mais dos casos, se apresentava bastante difícil:


“É bem verdade, todavia, que a operatividade da solução, sobre se revelar insuficiente  pela pequena expressão do patrimônio que deveria responder, era gravemente comprometida em sua eficácia pela existência de uma ‘garantia administrativa dos funcionários’”


A irresponsabilidade estatal que dominou os estados absolutistas perdurou e só veio a ser extinta no século passado, desaparecendo em 1946 nos Estados Unidos e em 1947 na Inglaterra, ainda que estes países sejam “ambos Estados de Direito, aliás, pilares da democracia moderna”, nas palavras de Cezar Fiúza.


Em meados do século XIX começou-se a admitir a possibilidade da responsabilidade subjetiva do Estado. Conforme visto no capítulo anterior, a responsabilidade subjetiva depende da culpa do agente, sem a qual, mesmo que haja um ato ilícito e dano, não há que se falar em responsabilidade. Entretanto a responsabilização subjetiva do Estado se mostrou inócua na tentativa de garantir direitos dos cidadãos, tendo em vista a grande dificuldade que um simples cidadão tem em produzir provas frente ao grande aparelhamento estatal que protegia a administração pública e seus agentes.


Com o surgimento da teoria da “falta do serviço” começou-se a caminhar em direção à responsabilidade objetiva do Estado. Segundo Bandeira de Mello há “a culpa do serviço ou ‘falta do serviço’ quando este não funciona, devendo funcionar, funciona mal ou funciona atrasado” e continua “a ausência do serviço devido ao seu defeituoso funcionamento, inclusive por demora, basta para configurar a responsabilidade do Estado”.


Muito embora a teoria da “falta do serviço” representasse um avanço, ela ainda não configurava a responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que em o Poder Público provando ter operado com diligência, prudência e perícia, este fica isento de responsabilidade.


Em seguida chegou-se á responsabilidade objetiva do Estado. Na responsabilidade objetiva não é necessário a comprovação da culpa, bastando o ato ilícito, o dano e obviamente o nexo causal entre estes para a configuração da responsabilidade. Tal teoria vem a equilibrar a relação entre o Estado, com todos os seus privilégios e poderes, e seus cidadãos que evidentemente encontram-se em estado de hipossuficiência nesta relação jurídica.


1.2. A responsabilidade civil do Estado nas constituições brasileiras.


No Brasil, a responsabilidade objetiva da administração pública começou a ser aplicada com o advento da Constituição Federal de 1946 (art. 194), seguindo a Constituição de 1967 (art. 105) e sua emenda nº. 1, que vários doutrinadores consideram como um nova constituição. Em síntese, como afirma o professor Bandeira de Mello, os dispositivos supra citados “equivalem ao atual art. 37, § 6º”.


O artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988 positiva:


“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”


Do dispositivo em tela pode-se extrair o princípio da responsabilidade objetiva dos Estado, uma vez que não se faz necessária, segundo a regra constitucional, a demonstração de culpa do agente, “(…) responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”, e também o princípio da responsabilidade subjetiva do próprio agente estatal, “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa”.


O trecho extraído do voto do Ministro Celso de Mello do Supremo Tribunal Federal, no recurso extraordinário nº. 109.615, ilustra com clareza os institutos do artigo em comento:


“A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa, por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.”


Assim, tem-se bem claro que a carta constitucional vigente não se limita a imputar ao Estado a responsabilidade civil de forma objetiva, mas também imputa aos agentes estatais a responsabilidade civil na forma subjetiva, nos casos em que forem pertinentes.


1.2.1. Teoria do risco


A teoria do risco surgiu como solução encontrada pelo legislador brasileiro em resposta as falhas da teoria da culpabilidade. Esta teoria era ineficaz no que tange a produção de prova por parte da vítima frente às situações cotidianas de danos provenientes de atividades realizadas com regularidade.


A base da teoria do risco é o dever genérico de não prejudicar, do qual estão imbuídos todos os cidadãos. Sinteticamente, a referida teoria tem fulcro na responsabilidade social que advêm da atividade exercida. Assim toda pessoa que, além de obter proveito, normalmente financeiro, de sua atividade, cria risco de dano a terceiros tem o dever de reparação. Nas palavras de Venosa:


“A insuficiência da fundamentação da teoria da culpabilidade levou à criação da teoria do risco, com vários matizes, que sustenta ser o sujeito responsável por riscos ou perigos que sua atuação promove, ainda que coloque toda diligência para evitar o dano. Trata-se da denominada teoria do risco criado e do risco benefício. O sujeito obtém vantagens ou benefícios e, em razão dessa atividade, deve indenizar os danos que ocasiona.”


Cabe ressaltar que a teoria do risco, embora semelhante, não se confunde com a responsabilidade objetiva. A teoria do risco baseia-se na idéia de que um indivíduo ou um grupo de indivíduos não devem suportar os danos advindos de uma atividade em que outrem tira proveito, enquanto a responsabilidade objetiva tem fulcro na hipossuficiência da parte lesada.


1.2.2. Teoria do risco administrativo


A teoria do risco administrativo segue a lógica da teoria do risco. Como visto anteriormente, a teoria do risco preceitua que um particular não deve suportar o dano inerente de uma atividade desenvolvida por outro particular, na qual este segundo normalmente obtém lucro ou algum tipo de vantagem. Na mesma forma, a teoria do risco administrativo preceitua que não deve um particular suportar o dano advindo de uma atividade que, em tese, se reverte em benefícios a toda coletividade. Nas palavras de Tathiana de Melo Lessa Amorim:


“A teoria do risco social fornece suporte ao princípio da responsabilidade estatal, servindo como linha divisória entre os atos regulares e os que rompem o equilíbrio dos encargos e vantagens sociais, em prejuízo de alguns particulares que acabam se sujeitando a um ônus que deveria ser suportado pela coletividade, representada pelo Estado, tendo em vista que os benefícios que geraram estes riscos também são coletivos.”


A partir da teoria do risco administrativo é que se chega à responsabilidade objetiva do Estado. Nesta teoria, afasta-se a necessidade de comprovação de culpa por parte do agente, no presente caso do agente estatal, considerando-se a hipossuficiência do administrado no que tange sua capacidade probatória bem como a regularidade dos serviços prestados pelo Estado e o proveito social inerente à esses serviços. Desta forma a “questão se desloca para a investigação da causalidade referente ao evento danoso, sem perder de vista a regularidade da atividade pública, a anormalidade da conduta do ofendido, a eventual fortuidade do acontecimento”.


1.2.3. Responsabilidade objetiva do Estado


A responsabilidade civil do Estado é fruto da evolução histórica da responsabilidade estatal que, como visto anteriormente, começou pela total ausência de responsabilidade por parte do Estado. Assim, a responsabilidade objetiva apresenta-se como o que há de mais moderno em termos de responsabilidade civil.


Para que se possa compreender de forma clara o instituto da responsabilidade objetiva do Estado, é necessário analisar a relação jurídica entre Estado e administrado – cidadão – sob a ótica deste último. Frente ao aparato que possui o Estado para organizar a vida em sociedade e administrar os serviços que deve prestar ao administrado, cidadão comum, este se encontra em flagrante hipossuficiência, ou seja, não tem condições, em um estado de igualdade formal, de concorrer juridicamente com o Estado.


Desta maneira, em face do princípio da isonomia, que em uma leitura atualizada reza que se trate de forma igual os iguais e desigual os desiguais na medida de sua desigualdade, o instituto em tela vêm para equilibrar a relação entre Estado e administrado, tendo em vista que afasta-se a necessidade de prova da culpa, esta a maior dificuldade encontrada pelo cidadão comum em uma relação jurídica.


Ainda embasado no princípio da isonomia, a responsabilidade objetiva do Estado busca a distribuição equânime do ônus das atividades estatais, tendo em vista que o bônus das referidas atividades, em tese, é aproveitado pela sociedade de forma geral. Na ilustração de Celso Antônio Bandeira de Mello:


“na hipótese de danos ligados a situação criada pelo Poder Público – mesmo que não seja o Estado o próprio autor do ato danoso -, entendemos que o fundamento da responsabilidade estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividade desempenhadas no interesse de todos. De conseguinte, seu fundamento é o princípio da igualdade, noção básica do Estado de Direito.”


Na primeira parte do §6º do artigo 37 da Constituição Federal há uma densificação da garantia de indenização frente a lesões causadas por agentes estatais: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”. Fica claro pela leitura do dispositivo que o legislador originário fez opção pela responsabilidade objetiva do Estado – sem necessidade de demonstração de culpa – uma vez o texto constitucional não faz qualquer menção a isso.


Já na segunda parte do dispositivo em comento, há uma dupla garantia: “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Se o direito de regresso é assegurado literalmente em favor do Estado, também fica implicitamente garantido ao agente estatal a possibilidade de ser processado apenas pelo Estado, uma vez que a responsabilidade de indenização do administrado cabe ao próprio Estado. Tal interpretação fica clara pelo julgado do STF:


“O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular.” (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto, DJ 08/09/06)


Assim, ficam consagradas duas espécies distintas de responsabilidade, a responsabilidade objetiva – sem necessidade de averiguação de culpa – do Estado perante o administrado e também a responsabilidade subjetiva – com necessidade de averiguação de culpa – do agente estatal perante o Estado.


1.2.3.1. Responsabilidade subjetiva do agente


No que tange à responsabilidade subjetiva do agente, é importante ressaltar exordialmente o pensamento do Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello:


“não se biparte Estado e agente (como se fossem representado e representante, mandante e mandatário), mas, pelo contrário, são considerados como uma unidade. A relação orgânica, pois, entre o Estado e o agente não é uma relação externa, constituída exteriormente ao Estado, porém interna, ou seja, procedida na intimidade da pessoa estatal”


Essa distinção da relação do Estado com seus agentes é fundamental para se entender a responsabilidade subjetiva do agente. Conforme visto no item anterior, a responsabilidade objetiva do Estado baseia-se no princípio da isonomia. Uma vez que toda a coletividade tira proveito dos serviços prestados pelo Estado, não seria justo que apenas parte dessa coletividade ou atém mesmo um único indivíduo suportem os danos – ônus – oriundos da prestação desses serviços.


Por outro lado, a responsabilidade do agente – subjetiva – baseia-se, conforme visto no capítulo anterior, na culpabilidade, ou seja, no caráter subjetivo da conduta. Destarte, para que possa o agente ser responsabilizado por sua conduta, deve restar comprovado que este agiu com negligência, imprudência ou imperícia.


Tal distinção de responsabilidades nada mais é do que a conseqüência lógica do ordenamento constitucional. Conforme mencionado no início deste capítulo, o Estado, por toda sua singularidade como ente jurídico, deve suportar os danos advindos de suas atividades, de modo que sua relação com os administrados se torne isonômica. Já a relação do Estado com seu agente, conforme visto na ilustração do Professor Bandeira de Mello, possui um caráter interno, de forma que não se esgota no simples cunho patrimonial. Nesta relação também deve ser observado o cunho educacional, motivo pelo qual a responsabilidade do agente é subjetiva, devendo-se sempre averiguar a existência de culpa.


1.2.3.2. Ação de regresso


A ação de regresso do Estado contra seu agente reveste-se de garantia constitucional, conforme se extrai da segunda parte do §6º do artigo 37: “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. O dispositivo em comento não visa garantir tão somente o Estado mas também o agente estatal.


Para o Estado, o direito à ação de regresso possui o cunho de proteção patrimonial, uma vez que nos casos cabíveis pode-se buscar no patrimônio do agente a reposição das perdas ocasionadas pela indenização paga ao administrado em virtude da responsabilidade do Estado. Ainda em relação ao Estado, o direito à ação de regresso possui um cunho educativo. Uma vez que, só tem direito a tal ação nas situações em que seu agente atua com dolo ou culpa, ou seja, com negligência, imprudência ou imperícia, a ação de regresso é uma forma que o Estado possui, em tese, para educar seu agente de forma a não mais cometer tais erros.


Para o agente, o direito estatal à ação de regresso lhe garante a possibilidade de ser processado somente pelo próprio Estado. Muito embora não exista nenhuma norma constitucional vedando ao administrado a possibilidade de processar diretamente o agente estatal, as garantias patrimoniais do Estado no caso de sentença favorável superam largamente as garantias da esmagadora maioria dos agentes estatais.


Não obstante todos estes aspectos, raramente o Estado efetivamente exercita seu direito de regresso contra seus próprios agentes. Os principais motivos dessa inércia são analisados com clareza por Bandeira de Mello:


“o Poder Público dificilmente moverá a ação regressiva, como, aliás, os fatos o comprovam de sobejo. Tirante casos de regresso contra motoristas de veículos oficiais – praticamente os únicos fustigados por esta via de retorno – não se vê o Estado regredir contra funcionários. Diversas razões concorrem para isto. De fora parte o sentimento de classe ou de solidariedade com o subalterno (já de si conducente a uma contenção estatal da matéria), assaz de vezes o funcionário causador do dano age incorretamente com respaldo do superior, quando não em conluio com ele ou, pelo menos, sob sua complacência.”


 Seguindo, o mestre aborda as questões processuais:


“ao ser acionado, o Estado sistematicamente se defende  – e é esta mesma sua natural defesa – alegando não ter existido a causalidade invocada e haver sido absolutamente regular a conduta increpada, por isenta de qualquer falha, imperfeição ou culpa. Diante disto, é evidente que, ao depois, em eventual ação de regresso, enfrentará situação profundamente constrangedora e carente de qualquer credibilidade, pois terá de desdizer-se às completas, de renegar tudo o que dantes disse e proclamar exatamente o oposto do que afincadamente alegaram”


Desta forma, o importante e relevante instituto da ação de regresso, seja por desvios de conduta, seja por questões de lógica processual, acaba por cair em desuso, prejudicando não apenas o Estado como pessoa jurídica, mas a qualidade da prestação do serviço público de forma geral.


 


Notas:

[1] Este artigo foi orientado pelo Professor Renato Duro Dias.


Informações Sobre o Autor

Ricardo Ramos Rodrigues

Acadêmico de Direito na Universidade Federal do Rio Grande – FURG.


A Amplitude de Aplicação da Sanção de Suspensão Temporária…

Autor: Luiz Felipe Nogueira Cezar – 1º Tenente do Exército Brasileiro, Chefe da Assessoria Jurídica do 36º Batalhão de Infantaria Mecanizado. Graduado em Direito...
MariaEduarda
29 min read

A Infidelidade Virtual e suas Consequências

Nilza Novaes Silva, Joseval Martins Viana Resumo: O presente artigo tem como objetivo principal analisar a Infidelidade Virtual e suas consequências. Atualmente com o...
MariaEduarda
20 min read

A subcontratação no âmbito da Lei das Estatais (Lei…

Autores: Sarita Maria Paim. Advogada Pública. Atuação em Direito Administrativo, Civil, Trabalhista, e na área da saúde. Graduada em Direito pela Universidade de Itaúna....
MariaEduarda
32 min read

Deixe uma resposta

O seu endereço de e-mail não será publicado. Campos obrigatórios são marcados com *