Sílvio Tadeu de Campos – Pós-Graduando em Direito Administrativo pela Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito SP). Graduado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie. E-mail: [email protected].
Resumo: O presente artigo visa demonstrar a relação entre o princípio administrativo e constitucional da eficiência, inserido no rol de princípios do artigo 37 da Carta Magna, fruto da Emenda Constitucional nº 19/98 e a concessão, a permissão e a prestação do serviço de transporte público estadual e municipal, elencando as principais características e formas pelas quais está presente no transporte público, visto como um serviço essencial à população. O trabalho aborda os meios e técnicas utilizados pelos poderes públicos concedentes e os concessionários e permissionários, com o fim de garantir, com maior efetividade e objetividade, a observância e concretização do princípio analisado, como a adoção de tecnologias já conhecidas dos brasileiros e novos dispositivos (as tecnologias disruptivas), observando as novas regras de privacidade dispostas na legislação brasileira; e métodos no sistema de transporte público atual e a utilização de práticas mais eficientes na formalização do contrato com a iniciativa privada. Intenta-se analisar, por fim, o equilíbrio econômico financeiro e a prevalência do princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados da Administração Pública e da iniciativa privada, assim como o impacto da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais sobre a prestação desses serviços.
Palavras-chave: Concessão e permissão de serviço de transporte público. Eficiência. Tecnologias disruptivas. Serviço adequado. Proteção de Dados.
Abstract: This article aims to demonstrate the relationship between the administrative and constitucional principle of efficiency, inserted in the list of principles of article 37 of the Magna Carta, the result of Constitutional Amendment nº 19/98 and the concession, permission and provision of public transport servisse state and municipal, listing the main characteristics and ways in which it is present in public transport, seen as an essential service to the population. The work adresses the means and techniques used by the granting public authorities and concessionaires and permissionaires, in order to guarantee, with greater effectiveness and objectivity, the observance and concretization of the analyzed principle, such as the adoption of technologies already approved by Brazilians and new devices (disruptive technologies), observing the new privacy rules provided for in Brazilian legislation; and the current public transport method and the use of more efficient practices in formalizing the contract with the private sector. Finally, the intention is to analyze the economic and financial balance and the prevalence of the principle of the supremacy of the public interest over private individuals in the Public and Private Administration, as well as the impact of the General Law on Protection of Personal data on the provision of services.
Keywords: Concession and permission of the transport public services. Efficiency. Disruptive Technologies. Adequated Service. Data Protection.
Sumário: Introdução; 1. O princípio da eficiência na Administração Pública Brasileira; 2. O princípio da eficiência na concessão e permissão do serviço de transporte público; 3. O princípio da eficiência na prestação de serviço de transporte público, o uso de novas tecnologias e o impacto da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais; Conclusão; Referências Bibliográficas.
Introdução
A Administração Pública é norteada por princípios elencados no Artigo 37, caput da Constituição Federal de 1988, dentre os quais está presente o princípio da eficiência, adicionado pela Emenda Constitucional nº 19/98, tendo em vista a Reforma do Aparelho Administrativo pela qual passava o Estado Brasileiro, cujos objetivos ficaram expressos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em 21/09/1995, que originou a emenda acima referida (DI PIETRO, 2017, pg. 37)
A reforma acima referida, ocorrida em meados de 1995, trata-se da Reforma do Aparelho do Estado, quando se visava uma administração pública gerencial, mais flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, e não mais para o atendimento voltado para a figura do Estado, como o era na administração pública mais burocrática (no termo mais técnico da palavra, definido por Max Weber)[1], concebida na segunda metade do século XIX, em que muitas vezes o interesse público se confundia com o interesse do próprio aparelhamento estatal (DI PIETRO, 2017, pgs. 38 e 39).
O princípio da eficiência impõe ao agente público, nos casos em que os serviços públicos são objeto de contratos de concessão, um modo de atuar e regular as atividades exercidas pelo agente privado que produza resultados favoráveis aos usuários e ao alcance dos fins a que o Poder Público está sujeito a alcançar.
O princípio em análise, na concessão e permissão do serviço de transporte público brasileiro se faz presente tanto no momento da firmação do contrato de concessão entre a Administração Pública com a pessoa jurídica ou consórcio de empresas (no caso da concessão) ou pessoa física (no caso da permissão), de forma que é um dos princípios que deram origem ao instrumento e impõe aos contratantes a sua observância, ao fim de levar maior flexibilidade e eficiência a eles próprios; quanto da prestação do serviço contratado pelo concessionário ou permissionário, levando em consideração a eficiência que deve ser levada aos usuários beneficiados, sem deixar de observar o princípio constitucional da legalidade, que limita a flexibilidade adotada pelos contratantes.
Nesse contexto, os especialistas em contratos de concessão de serviço público têm inovado no sentido de levar praticidade e flexibilidade aos contratantes, bem como aos usuários, com a instalação de tecnologias disruptivas e outras facilidades, garantindo aos últimos um serviço de transporte adequado, que “de acordo com a definição legal, é o que satisfaz às condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.” (NOHARA, 2013, pg. 160). Além disso, importante fazer uma reflexão, inclusive, quanto ao impacto da Lei Geral de Proteção de Dados, cuja maior parte de seus dispositivos entraram em vigor em 18 de setembro de 2020, sobre a eficiência na prestação desses serviços com a utilização das novas tecnologias.
Dessa forma, tem-se como objetivo analisar o princípio da eficiência no Direito Administrativo Brasileiro e sua relação com a concessão e a prestação de serviço de transporte público, identificando tecnologias e facilidades que transformaram esse serviço, tão essencial aos cidadãos brasileiros, mais adequado e eficiente ao Poder Público e aos cidadãos, observando a legislação brasileira de proteção de dados.
- O princípio da eficiência na Administração Pública Brasileira
O princípio da eficiência, previsto no artigo 37 da Constituição Federal de 1988, é o mais novo inserido no referido artigo da Carta Magna. Sua inclusão se deu no período da Reforma do Estado, cujos objetivos se apresentavam expressos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que previa a Reforma do Aparelho do Estado, voltada para tornar a administração pública mais eficiente e zelosa para com o interesse coletivo, em que se denomina de administração pública gerencial, mais eficiente e flexível, abandonando a administração pública burocrática ineficiente, criada na segunda metade do século XIX. Esse modelo de administração “se baseia nos princípios da profissionalização, organização em carreira, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo” (DI PIETRO, 2017, pg. 38).
A administração pública gerencial, por sua vez, surge como uma resposta ao desenvolvimento socioeconômico da economia brasileira e mundial, tendo a eficiência da administração pública se tornado essencial, substanciada na ideia da “necessidade de restringir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário (DI PIETRO, 2017, pg. 38).”
Neste contexto, o artigo 37 da Carta teve incluído em seus princípios norteadores da Administração Pública o princípio da eficiência, que, segundo José dos Santos Carvalho Filho, “corresponde ao conjunto de métodos empregados pela Administração Pública para alcançar as metas que efetivamente representem a solução de demandas da coletividade.” (CARVALHO FILHO, 2017, pg. 78). Citando Onofre Alves Batista Junior, ainda, Carvalho Filho defende que o administrador deve atuar de forma mais flexível, conforme delimitado pelo princípio da eficiência, sem, contudo, deixar de observar a legalidade e uma fiscalização rígida frente a essa postura mais flexível, de modo que os cidadãos tenham acesso a uma boa administração. (CARVALHO FILHO, 2017, pg. 78).
Perante essas premissas quanto à definição de eficiência, faz-se necessário determinar o que seja serviço adequado, cuja finalidade é o que os administradores públicos buscam ao aplicar o referido princípio em suas atividades, sem ignorar o princípio da legalidade.
O princípio em análise mostra-se presente na própria definição de serviço adequado, aquele a que o usuário tem direito, uma vez que, como diz Celso Antônio Bandeira de Mello, “a figura estelar em tema de serviço público só pode mesmo ser o usuário, já que o serviço é instituído unicamente em seu prol” (BANDEIRA DE MELLO, 2017, pg. 108). Ele é um importante artifício contra a má administração, uma vez que legitima o controle do exercício da atividade do agente público, tanto pelos cidadãos quanto pelo Poder Público. “ E este controle abrange tanto a competência vinculada, como a discricionária dos agentes públicos. Isso porque o objetivo do princípio da eficiência é a própria satisfação do interesse público.”[2]
Em contrapartida à contribuição dos cidadãos aos cofres públicos, estes têm o direito de exigir uma contraprestação que possua uma relação custo/benefício satisfatória, conforme o § 3º, do artigo 37, da Carta Magna, que estabelece a forma legal pela qual os usuários de serviços públicos podem participar da Administração Pública direta e indireta, “isso porque o serviço público e a atividade administrativa do Estado como um todo, deve visar o próprio cidadão”. [3]
O serviço adequado é direito dos usuários, como fixamente expressamente no art. 7º, inciso I, da Lei nº 8.987, de 13.02.1995, e representa aquele que satisfaz as condições gerais de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas (Lei nº 8.987/1995, art. 6º, §1º) (grifamos). O tema, porém, será tratado mais profundamente no item 4 do presente trabalho, para que se tenha um foco no princípio na Administração Pública em geral.
- O princípio da eficiência na concessão e permissão do serviço de transporte público
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, em sua obra sobre parcerias, discorre sobre a evolução das formas de descentralização administrativa, ideia sobre a qual os serviços públicos no Brasil foram delegados tanto à inciativa privada quanto a empresas estatais.
Segundo a autora, a descentralização administrativa caminhou pelo Estado Liberal, em que a atividade estatal se resumia à defesa externa e à segurança interna, tendo-se que o conceito de serviço público ligava-se estritamente à Administração Pública, o que, basicamente, era o critério para separar atividade estatal da privada.
Após a fase liberal, os administradores públicos sentiram a necessidade de ampliar as formas de gestão do Estado, tendo em vista as preocupações socioeconômicas que passaram a ter. Assim, passaram a pensar nas ideias de especialização, para que se tivesse melhores resultados; e de “utilização de métodos de gestão privada, mais flexíveis e mais adaptáveis ao novo tipo de atividade assumida pelo Estado” (DI PIETRO, 2017, pg. 62). Com essas novas concepções envolvendo o serviço público, o regime jurídico foi deixando de ser o eixo que separava a atividade estatal da atividade particular, tendo os administradores públicos adotado outras formas de gestão, começando pela delegação dos serviços públicos a empresas privadas, por meio da chamada concessão (DI PIETRO, 2017, pg. 338).
Por esse método, o benefício que a Administração Pública tem a seu favor é a própria ideia da eficiência, de modo que o Estado presta o serviço público sem a necessidade de inverter recursos financeiros do Tesouro, por conta e risco do particular. Outrossim, é de se notar que o princípio da eficiência se mostra, também, na concessão de serviços públicos a empresas estatais, de forma que, nela, a Administração Pública “mantém seu poder de controle sobre o concessionário, inclusive na fixação de preços; por outro lado, todos os riscos do empreendimento ficam por conta do concedente (e não mais do concessionário), já que ele é o acionista majoritário da empresa” (DI PIETRO, 2017, pg. 65).
O contrato de concessão de transporte público firmado entre uma empresa privada ou consórcio e o Estado apresenta condições que tenham em sua formação a presença do princípio objeto deste trabalho, além do fato de que, como já exposto, a própria concessão mostra-se um ato da Administração Pública influenciado pelo princípio.
Dessa forma, cabe analisar a presença deste princípio no próprio contrato de concessão de serviço de transporte público, isto é, de que forma está presente no contrato, observando as condições e benefícios que levam àqueles que o firmam.
Um contrato de concessão de serviço de transporte público, como o próprio nome diz, tem por objeto a prestação de serviço público de transporte coletivo. Objetiva transferir os encargos da prestação a um particular (ou consórcio), sob a fiscalização e titularidade estatais. Assim, um contrato de concessão como esse prevê o objeto que será firmado entre os contratantes.
Como exemplo, pode-se mencionar o contrato de Concessão da prestação de serviço público de transporte coletivo do município de Cachoeiro de Itapemirim, no estado do Espírito Santo, firmado na data de 27 de abril de 2015, o qual prevê a concessão do serviço em lote único, compreendendo alguns sub-serviços, como o Serviço Especial Ir e Vir, que prevê maior conforto e acessibilidade aos usuários com necessidade especiais, atendendo ao princípio da eficiência que deve ser respeitada pelo Poder Público.[4]
A eficiência aparece, ainda, antes mesmo da formalização do Contrato entre o Poder Concedente e a Concessionária, no edital publicado pelo Poder Concedente, no caso em tela, pelo município capixaba, uma vez que no edital encontra-se a modalidade de licitação a ser adotada, visando a preservação do princípio da supremacia do interesse público, qual seja, a prestação do serviço de transporte público de maneira eficiente.
Visando a eficiência, ainda, do serviço de transporte público, o contrato de concessão deve ser elaborado sob um valor que não seja oneroso para o Poder Público, mas que prevaleça o interesse público, como no caso do contrato acima referido, cujo valor soma o montante de aproximadamente 615 milhões de reais, para um prazo de 15 anos, podendo ser prorrogado por uma única vez, por igual período.
Sobre o prazo da concessão e permissão e sua possível prorrogação, importante mencionar o entendimento da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, na obra específica sobre parcerias com o Poder Público, na qual ela menciona que, embora não haja previsão expressa sobre o prazo dos contratos de concessão na Lei das Concessões, isso não significa que se deve aplicar os limites apontados no artigo 57, da Lei de Licitações, uma vez que a ideia da omissão seria a de não comprometer o orçamentos dos exercícios financeiros subsequentes ao da elaboração do contrato.
Os prazos curtos pretendidos pelo legislador, porém, ainda segundo a ilustríssima professora, são, de forma geral, incompatíveis com a concessão de serviços públicos, tendo em vista a necessidade da modicidade e da razoabilidade das tarifas, para o equilíbrio entre a possibilidade dos usuários e as exigências da concessionária, resumidas na obtenção de lucro, no retorno financeiro pretendido com o investimento e a manutenção do serviço adequado prestado, apresentando, assim, a fixação do prazo como elemento essencial ao equilíbrio econômico financeiro e, consequentemente, como instrumento importante para a prevalência do princípio da eficiência no firmamento do contrato, garantindo o referido equilíbrio, e na prestação do serviço público adequado, sem a oneração financeira para os usuários (DI PIETRO, 2017, pg. 134).
Os autores Aldemir Berwig e Laís Gasparotto Jalil apontam a presença do princípio da eficiência, ainda, nas licitações públicas, adotadas nas concessões de serviços públicos. Nas licitações realizadas pela Administração Pública, observa-se o excesso de burocratização e o excesso de formalidades legais, o que acaba distanciando o Poder Público Concedente de seu principal objetivo, qual seja, a melhor contratação, e, consequentemente, dificulta a concretização do princípio da eficiência nos atos administrativos da Administração Pública.[5]
O contrato acima referido, ainda, contém um elemento importante para a observância do princípio em tela: dos direitos e obrigações dos usuários do serviço de transporte público a ser prestado, resumidos em transporte com segurança, conforto e higiene, respeito pelos servidores que os atendem e a fixação do valor da tarifa em conformidade com a qualidade do serviço (demanda essa, por exemplo, das manifestações populares ocorridas em junho de 2013, iniciadas pelo Movimento Passe Livre, organização não governamental, esses relativos aos direitos); enquanto que as obrigações podem se resumir no pagamento da tarifa correspondente, no zêlo e não danificação dos bens da concessionária e a obediência aos atos administrativos expedidos pela Administração Pública referentes aos serviço prestado, relevando o fato de que o princípio busca os melhores resultados com o menor custo possível e “deve ser visto em face de um interesse maior, o da comunidade”, obrigando o Estado a observar a concretização do princípio na realização de seus atos administrativos, conforme apontado anteriormente.[6]
A prevalência do princípio, no contrato de concessão, ainda encontra base no dispositivo das prerrogativas do Poder Concedente, consistidas na intervenção, nos termos das Leis nº 8.666/1993 e 8.987/1995, na declaração da extinção da concessão, nas hipóteses previstas na legislação ou no próprio contrato, em cláusula específica, nas hipóteses determinadas (como o advento do termo contratual, a encampação ou a caducidade); na fixação de tarifas e revisões contratuais, para assegurar o equilíbrio econômico-financeiro, já analisado; e, inclusive, de alta relevância, na fiscalização permanente da execução do contrato e do serviço de transporte propriamente dito, zelando pela qualidade, conforto e segurança dos usuários.
O contrato de concessão ora analisado, ainda, dispõe sobre um elemento importante para a análise da eficiência no serviço prestado, traduzido na garantia de cumprimento das obrigações contratuais, no caso de descumprimento das condições estabelecidas pela concessionária, por exemplo, de modo a garantir a execução dos serviços prestados pela concessionária da forma e no prazo estabelecidos no contrato firmado, com o foco na prestação de um serviço adequado e eficiente aos usuários.
Uma característica dos contratos de concessão em geral, também intrínseca e profundamente relacionado ao princípio administrativo da eficiência, consubstancia-se no poder da Administração Pública de decretar a Caducidade da concessão, como é chamado o descumprimento de uma obrigação nesse tipo de contrato administrativo, e o de Intervenção. Este último poder não possui caráter punitivo, mas sim, mostra-se como uma alternativa na apuração de irregularidade e para a observância do princípio da continuidade do serviço público.
As hipóteses que autorizam a intervenção pelo Poder Concedente não estão elencadas em rol algum da Lei nº 8.987/1995, mas seu artigo 32 estabelece que pode ser realizada no momento em que ocorrer o descumprimentos de alguma norma contratual ou legal, ou nos casos em que o serviço não esteja sendo prestado de forma adequada, remetendo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro ao artigo 6º, §1º, que dispõe sobre a satisfação pelo serviço prestado pela necessidade de um serviço regular, contínuo, eficiente, seguro, atual, geral, prestado com cordialidade e modicidade das tarifas (DI PIETRO, 2017, pg. 103). Nesse contexto, ainda, o artigo 78, da Lei nº 8.666/1993, estabelece os motivos para rescisão do contrato, de forma unilateral pela Administração Pública, elencados nos incisos I a XII e XVII, sem a necessidade de o Poder Público mover ação judicial contra o particular (DI PIETRO, 2017, pg. 332).
Em atenção ao princípio da eficiência e ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro, a intervenção pela Administração deve observar também o contraditório, ao instaurar o processo administrativo para a apuração das referidas irregularidades, atentando-se para os direitos da concessionária firmados no contrato, para que esta não tenha prejuízo causado pela atuação do Estado.
Aproximando-se do final do presente item, a relação entre o princípio da eficiência e a formalização dos contratos de concessão em geral pode ser verificada pela possibilidade da adoção da chamada Subconcessão, prevista no artigo 26 da Lei das Concessões, desde que a autorização para tal seja expressa pelo poder concedente. Esta modalidade de contrato tem a mesma natureza jurídica e pública da concessão, e implica a outorga de poderes antes conferidos ao concessionário à subconcessionária, como instituir servidões, gerir recursos públicos utilizados na prestação dos serviçoes, entre outros. No caso da concessão de serviço de transporte público, por exemplo, a concessionária, com o fim de oferecer a seus usuários o melhor serviço com os recursos disponíveis, em contraprestação à tarifa paga por esses cidadãos e sem acarretar prejuízos econômicos financeiros com os custos da atividade de mobilidade, pode se valer da subconcessão de uma parte das linhas de ônibus no município em que atende (DI PIETRO, 2017, pg. 130).
No caso concreto, referente ao município de Cachoeiro de Itapemirim, estado do Espírito Santo, a Administração resolveu pela vedação à subconcessão dos serviços de transporte firmados no contrato nº 056/2015, por algum motivo não descriminado no acordo estabelecido.
Por fim, a concretização do princípio da eficiência mostra-se presente, no contrato exemplo utilizado no presente trabalho, na Cláusula XIX, relativa à Alteração Contratual, facultada ao poder concedente de forma unilateral, na intenção de prevalecer o interesse coletivo; ou por vontade das partes, com o objetivo de manter o equilíbrio econômico-financeiro existente no momento da celebração do contrato com a empresa concessionária.
O princípio da eficiência, em suma, deve estar presente nos contratos de concessão de serviços públicos, no geral, e especificamente para o caso em análise, serviço de transporte público municipal, de forma a garantir aos usuários a prestação de um serviço adequado, nos termos do artigo 6º, §1º, inciso I; o direito à fiscalização sobre a prestação do serviço; o direito ao pagamento de tarifas módicas, garantindo ao concessionário a justa remuneração, possibilitando o melhoramento e a expansão do serviço e lucro, sendo acessível e justo também para os usuários.
Além dos direitos voltados para os usuários dos serviços, o contrato de concessão deve apresentar os direitos e obrigações também da Administração Pública concedente do serviço prestado e do agente privado, vencedor do certame criado para a formalização do contrato de concessão, de modo que se respeite o direito do poder de controle e intervenção que possui o poder concedente, para garantir a supremacia do interesse coletivo; e que se observe o direito da iniciativa privada à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro firmado no contrato, inclusive quando ocorrer uma alteração unilateral pelo Poder Público que venha causar algum prejuízo nos referidos moldes.
A observância aos direitos e obrigações de todas as partes, portanto, é essencial para a concretização do princípio administrativo e constitucional da eficiência, de modo que torna mais adequado o serviço prestado, garantindo sua continuidade, eficiência e, inclusive, sua melhoria e aprimoramento, conforme a adoção de novas tecnologias pelos concessionários. É o que se verá a seguir, de maneira específica para o serviço de transporte público.
- O princípio da eficiência na prestação de serviço de transporte público, o uso de novas tecnologias e o impacto da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais
O princípio constitucional da eficiência, conforme apontado, mostra-se presente, nos contratos de concessão de transporte público, na melhoria e aprimoramento do serviço concedido, de modo que o poder concedente e a concessionária devem respeitar o direito dos usuários de a eles ser oferecido um serviço adequado, regular, contínuo, atual, compatível com a tarifa módica a que são obrigados a pagar quando o utilizam e que observe seus direitos enquanto titulares de dados pessoais.
Neste contexto, a Administração Pública e os concessionários e permissionários têm implantado novas tecnologias, como as tecnologias disruptivas, com o fim de aprimorar os serviços de transporte coletivo de passageiros, garantindo aos usuários um serviço satisfatório em relação ao que recebem com o pagamento das tarifas, de modo a evitar que o serviço seja paralisado por algum descumprimento contratual ou má prestação do serviço contratado pela concessionária/permissionária, fazendo valer os princípios da continuidade, da regularidade, da atualidade e da eficiência do serviço de transporte coletivo no país, sem ignorar a privacidade e a proteção de dados pessoais desses usuários.
O município de Cachoeiro de Itapemirim, no estado do Espírito Santo, cujo contrato de concessão de transporte coletivo, por exemplo, visando à melhoria e à eficiência do serviço prestado iniciou no mês de março de 2017 a implantação de aparelhos de GPS em boa parte da frota de ônibus urbano na cidade, sistema este que possibilita ao usuário de serviço de transporte monitorar as linhas que operam via internet, em tempo real, a qualquer hora do dia.
Essa melhoria, inclusive, está prevista no contrato de concessão nº 056/2015, exaustivamente citado no presente artigo, na Claúsula X (Das Obrigações da Concessionária), subitem 10.1.17, pelo qual o concessionário está obrigado a “promover a atualização e o desenvolvimento tecnológico das instalações, equipamentos e sistemas, com vistas a assegurar a melhoria da qualidade do serviço e a preservação do meio ambiente, nos termos da legislação pertinente”.[7]
A instalação fora elogiada, à época, pelo prefeito do município Victor Coelho (PSB), que disse que tal iniciativa possibilitaria uma nova forma de prestação de serviços na cidade. Houve a realização, também, de um diagnóstico do sistema de transporte, elaborado pelo diretor-presidente da Agersa – Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados, à época, que levantou os benefícios a serem levados ao município, como o menor tempo de espera nos pontos, dada a possibilidade de previsão da chegada dos ônibus a seus locais, escolha da melhor linha para seu destino, no menor tempo possível e com a utilização de cada vez menos recursos públicos, dado a facilidade de locomoção com o uso de tal tecnologia disruptiva.[8]
Outra tecnologia disruptiva muito utilizada atualmente, em âmbito mundial, é o uso do aplicativo Moovit, que, de forma semelhante ao GPS instalado nos ônibus, permite o planejamento de viagens de transporte coletivo pelos usuários e o conhecimento da localização dos ônibus, do tempo da viagem e dos horários de cada linha, acarretando nos benefícios acima apontados, provocados pela instalação de GPS.[9]
Ademais, outro dispositivo eletrônico utilizado por estados e munícipios no país é o sistema de bilhetagem eletrônico, pelo qual os usuários efetuam o pagamento das tarifas por um cartão magnético e validadores instalados no transporte. É o que acontece na cidade de Campo Grande, no estado de Mato Grosso do Sul, por exemplo, em que 100% das tarifas são pagas com o cartão. Esta tecnologia também é bastante presente no estado de São Paulo e na capital São Paulo, em que são utilizados o cartão BOM, para as linhas intermunicipais de ônibus e Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM), e o cartão Bilhete Único (BU), utilizado para as linhas que operam no munícipio de São Paulo e no Metrô, que podem ser recarregados por meio de pagamento efetuado em terminais disponibilizados nas estações ferroviárias e do Metrô.
A empresa que realiza a recarga do Bilhete Único, a Rede Ponto Certo, trabalhou, além disso, com um relógio de pulso que permitia o pagamento da passagem apenas com o gesto do passageiro encostar o dispositivo no leitor do validador, tecnologia esta chamada de Watch2Pay, utilizada também em países como Turquia, Reino Unido e Rússia, sede da Copa do Mundo de Futebol de 2018.[10]
Em uma pesquisa realizada na cidade de Porto Alegre, no estado do Rio Grande do Sul, no ano de 2013, publicada na revista Gestão Contemporânea,[11] foram identificados problemas relativos à mobilidade urbana na cidade e as formas de resolução. Na pesquisa qualitativa, foram entrevistados especialistas das áreas de Tecnologia da Informação e de Mobilidade Urbana, todos eles especialistas de órgãos públicos do Rio Grande do Sul e sua capital. Os principais problemas apontados pelos especialistas foram a falta de planejamento a longo prazo, o crescimento acelerado da cidade, o aumento da frota veicular e o excesso o uso de transporte individual.
Na pesquisa, ainda, frente a esses problemas, os especialistas também indicaram alternativas de melhorias para a mobilidade urbana e para o uso do transporte coletivo urbano no município. Entre elas, destacam-se o uso das TIMS – Tecnologias de Informação Móveis e Sem Fio, como os smartphones, pelos quais ocorreria uma troca mais eficiente de informações e, consequentemente, uma redução do número de deslocamentos pelos usuários de ônibus (e até mesmo de usuários de transporte individual), gerando um gasto menor dos recursos disponibilizados, conforme apontou o especialista EMU4. [12]
Outras propostas indicadas foram o uso de informações antecipadas, mediante o uso de GPS nos ônibus e o uso de painéis de mensagens variadas, como ocorre em outras cidades do país, como São Paulo, em que é possível saber a localização do ônibus a ser utilizado por meio de aplicativos instalados nos aparelhos móveis (como Google Maps e Moovit); ou, ainda, a utilização dos painéis informativos instalados em grandes pontos de ônibus na cidade, como os da Avenida Nove de Julho, auxiliando os usuários a pouparem seus tempos e auxiliarem no gasto cada vez menor de recursos desnecessários.[13]
A instalação de novas tecnologias e melhorias nos transportes coletivos, portanto, é uma forma de proteção ao direito do usuário de a ele ser garantido um serviço público de transporte adequado, que satisfaça as condições regularidade, continuidade, eficiência e atualidade, conforme a professora Dinorá Adelaide Musetti Grotti, baseada na Lei Federal nº 8.987/1995, artigo 6º, §1º, citando, ainda, a Lei paulista nº 7.835/1992, que define o serviço adequado.[14]
A proteção ao usuário mostra-se presente, nesse sentido, com o fato de que, com o avanço das tecnologias no mundo, os poderes concedentes e os concessionários e permissionários do serviço de transporte público podem garantir um serviço atual, na primeira vista, dada sua modernidade; um serviço contínuo, que evita a paralisação por motivos técnicos e operacionais, o que garante também seu caráter regular; e, claro, eficiente, compatível com a tarifa paga pelos usuários, sem acarretar em prejuízo econômico financeiro à iniciativa privada que administra o serviço e à Administração Pública, com recursos desnecessários.
Mais recentemente, porém, acompanhando a realidade regulatória mundial sobre os impactos da tecnologia na privacidade dos usuários e cidadãos, o Brasil editou, em 2018, a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais, que entrou em vigor, após diversas alterações legislativas e presidenciais em seu texto, em setembro de 2020.
A nova lei, dispõe algumas regras voltada à Administração Pública no tratamento de dados pessoais de cidadãos, usuários de serviços públicos, incluindo os serviços de transporte público coletivo estaduais e municipais.
Entre essas normas, podem ser destacadas, na relação existente as concessionárias e permissionárias de serviços públicos e a Administração Pública, o disposto no artigo 26, §1º, que veda ao Poder Público a transferência a entes privados de dados pessoais de cidadãos constantes em suas bases de dados, exceto nos casos de execução descentralizada de atividade pública que exija a transferência. É o caso, portanto, das empresas prestadoras dos serviços de transporte coletivo, que necessitam dos dados dos cidadãos-usuários para a efetiva prestação dos serviços públicos na utilização do sistema de bilhetagem eletrônica, por exemplo.
O mesmo dispositivo, entretanto, prevê a possibilidade de tratamento sem o consentimento do cidadão quando a transferência for respaldada em contratos, convênios ou instrumento congêneres, o que, nos dizeres de Francisco Octavio de Almeida Prado Filho, representa uma obscuridade na lei, que “poderia ser mais específica, indicando com maior clareza os limites de tais contratos, convênios ou instrumentos congêneres” (PRADO FILHO, 2020, pg. 56). Tal questão, juntamente com outras críticas existentes sobre a aplicação da lei no Setor Público, porém, fica para um próximo debate, para que a discussão no presente momento se concentre nos limites impostos pela lei ao tratamento de dados pessoais na prestação de serviços públicos por entes privados.
Rocha Sales e Camila Akemi Tsuzuki, por sua vez, alertam para o fato de que o Estado, na prestação de serviços públicos, deve observar os princípios da boa-fé e os demais previsto no artigo 6º da LGPD, dentre os quais se destacam o princípio da finalidade, pelo qual “o tratamento de dados pessoais deve sempre ser realizado para propósitos legítimos, específicos, explícitos e informados ao titular”; o da adequação, pelo qual os dados devem ser “compatíveis com a s finalidades informadas” ao usuário; e ao princípio da necessidade, segundo o qual os dados são “limitados ao mínimo necessário ao fim a que se propõe” (ROCHA SALES, TSUZUKI, 2020, pg. 79).
As autoras, ainda, lembram o seguinte: “Em coerência com o princípio da finalidade e da necessidade, a Administração deve garantir aos titulares a exatidão, clareza, relevância e atualização dos dados (princípio da qualidade dos dados), além do direito do cidadãos de conhecer a integralidade dos dados pessoais que estão em seu poder, inclusive quanto à forma e duração de seu tratamento (princípio do livre acesso), garantindo informações claras, precisas e acessíveis sobre a realização do tratamento e respectivos agentes de tratamento (princípio da transparência)” (ROCHA SALES, TSUZUKI, 2020, pg, 79). Importante, por fim, colocar que a observância das novas normas fixadas pela LGPD nos contratos administrativos gera um custo para as empresas e órgãos públicos, de forma que essa realidade exige dos agentes de tratamento de dados pessoais “a implantação, operação e manutenção de toda uma infraestrutura (administrativa, operacional e de pessoal) necessária para o cumprimento dessa tarefa, que obviamente, nesse setor em particular, só pode ser conseguida a partir de tecnologias atuais e modernas” de alto valor (DAL POZZO, FACCHINATTO, 2020, pg. 448).
Dessa forma, novos custos de adequação surgirão para as empresas privadas prestadores de serviços de transporte público coletivo, o que “afetará, inclusive, a dinâmica do equilíbrio econômico-financeiro do contrato” (DAL POZZO, FACCHINATTO, 2020, pg. 448).
Nesse sentido, é necessário que as empresas privadas e os entes públicos observem tais normas e tal impacto na realidade financeira para a prestação desses serviços, a fim de que o princípio da eficiência seja observado durante a prestação, mantidos os princípios da regularidade, continuidade, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
Conclusão
Em suma, o princípio administrativo da eficiência, elencado no rol de princípios constitucionais do artigo 37 da Carta Magna, criado pela Emenda Constitucional nº 19/98, que no ano de 2018 completou 20 anos na data de 04 de junho, no contexto da reforma do aparelho do estado pela qual estava passando a Administração Pública Brasileira, passando da reforma burocrática (na concepção positiva do termo, criada por Max Weber) para a reforma gerencial, mostra-se como um princípio essencial na defesa dos direitos dos usuários de serviços públicos em geral e, mais especificamente, dos usuários de transporte coletivo no país, seja nos âmbitos municipal e estadual ou no federal, de modo que tal princípio está intimamente ligado ao conceito de serviço adequado fixado na Lei de Concessões, a Lei Federal nº 8.987/1995, fixado em seu artigo 6º, §1º, qual seja aquele que “satisfaz as condições de: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.
Em termos de lógica, segundo aborda Dinorá Grotti, “se esse diploma legal estabelece as qualificações para caracterizar o serviço público, a ele aplicáveis enquanto objeto de concessão ou permissão, tais índices de exigência também devem prevalecer na prestação de serviços efetuada diretamente pelo poder público”[15], sendo aos usuários, portanto, garantido seu direito de terem um serviço adequado e eficiente, em conformidade com o valor da tarifa que devem pagar, seja efetuado pela iniciativa privada, seja pela Administração Pública, em conformidade ao valor pago nas tarifas por eles sustentado.
O princípio relaciona-se também, igualmente demonstrado no presente trabalho, com a formalização dos contratos de concessão e permissão e, inclusive, antes de sua formalização, no momento do processo licitatório, antes do conhecimento do vencedor do certame, de forma ao poder público ter um certame mais eficiente, da forma mais justa e imparcial possível com o dispêndio do menor gasto possível.
Quando da formalização dos contratos, por sua vez, a eficiência deve ser observada na disposição dos direitos e obrigações dos usuários, do poder concedente e do concessionário ou permissionário, com o intuito de oferecer aos usuários um serviço adequado, sempre atualizado e eficiente; de oferecer ao poder público condições de garantir a prevalência do interesse público sobre o privado, por meio, por exemplo, dos poderes de Controle e Intervenção, quando ocorrer uma irregularidade ou descumprimento de uma norma contratual pelo concessionário, fazendo-se possível concretizar o princípio da legalidade, na presença de mecanismos mais eficientes; e de garantir à concessionária o direito ao equilíbrio econômico-financeiro, em conformidade com o investimento efetuado no contrato com a Administração Pública e compatível com o valor que recebe mediante o pagamento das tarifas pelos usuários; direitos e deveres esses presentes no contrato de concessão do serviço de transporte coletivo do município de Cachoeiro de Itapemirim, no estado do Espírito Santo, firmado entre a Prefeitura Municipal de Cachoeiro de Itapemirim – ES e a concessionária vencedora do certame licitatório CONSÓRCIO NOVOTRANS, em que atua como órgão regulador a Agência Municipal de Regulação dos Serviços Públicos Delegados – AGERSA.
Em atenção ao princípio da eficiência e à obrigação dos prestadores do serviço de transporte público coletivo de oferecem um serviço atualizado, regular e contínuo, o Poder Público e as empresas concessionárias têm, nos últimos anos, implantado tecnologias para o aprimoramento do serviço, como o uso de aplicativos instalados nos aparelhos móveis dos usuários, como os smartphones, tablets e notebooks, como o Moovit, ou até mesmo a instalação de GPS nos ônibus, que podem ser localizados pelo aplicativo do Google Maps. Além dos aplicativos, outros mecanismos são utilizados pelos administradores desse serviço tão essencial para os cidadãos brasileiros, como a utilização de painéis informativo nos pontos de ônibus, pelos quais os usuários podem saber o tempo de espera de cada linha e o tempo trajeto, como os que existem nos pontos de ônibus da Avenida Nove de Julho, na cidade de São Paulo, SP; e a utilização de cartões magnéticos e relógios eletrônicos usados para o pagamento das tarifas, existentes também na cidade de São Paulo, e já existentes em outros países, como a Rússia, país sede da última Copa do Mundo.
Essas modernidades de transporte, inclusive, são objetos de estudo e pesquisas de especialistas em mobilidade urbana, no intuito de aferirem o melhor tipo de serviço de transporte e as formas de se obtê-lo, como levantado pelo grupo de professores da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), em pesquisa publicada na revista Gestão Contemporânea, na edição de julho/dezembro de 2013, em que apontaram os principais problemas da mobilidade urbana na capital gaúcha e as alternativas mais bem-vindas pelos usuários para sua melhoria, como a utilização de GPS nos ônibus, para uma melhor previsão do tempo de espera nos pontos de ônibus, do tempo de viagem das linhas e das condições do trânsito na cidade, fazendo esses usuários terem a possibilidade de realizarem suas viagens no menor tempo possível, acarretando aos cofres públicos e do concessionário menor custo com a operação na cidade, garantindo-lhes um serviço adequado cada vez mais adequado e eficiente, conforme determina a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 37, pelo qual elenca os princípios constitucionais a serem observados nos atos administrativos pela Administração Pública, e a Lei das Concessões nº 8.987/1995, que define, em seu artigo 6º, §1º, o conceito de serviço adequado, baseado nas ideias da regularidade, modicidade das tarifas, continuidade, atualidade e eficiência, um direito que deve ser garantido aos usuários pela Administração Pública e pelas empresas concessionárias e permissionárias.
Tais serviços, no entanto, devem observar as novas normas fixadas na legislação pátria sobre a privacidade e proteção de dados pessoais dos usuários cidadãos, sobre tudo o que dispõe os artigos direcionados expressamente ao Poder Público e às prestadoras de serviços públicos, bem como os princípios norteadores da LGPD, de modo a assegurar aos usuários um serviço de transporte coletivo estadual e municipal que preze pela eficiência e demais princípios assegurados na Carta Magna, frente à alteração do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos provocado pelo advento da lei e consequente alteração no valor pago às empresas privadas que atualizam suas tecnologias a fim de tratarem adequadamente os dados desses cidadãos, como se tal mudança fosse tratada como uma verdadeira “receita acessória” nesses contratos.
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[1] CRUZ, Juliana Machado. Teoria Burocrática da Administração. Disponível em: < https://www.infoescola.com/administracao_/teoria-burocratica-da-administracao/ >. Acesso em: 29.07.2018.
[2] BERWIG, Aldemir; JALIL, Laís Gasparotto. O princípio constitucional da eficiência na Administração Pública. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n. 48, dez 2007. Disponível em: < https://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_%20leitura&artigo_id=4536.> Acesso em 10.06.2018.
[3] BERWIG, Aldemir; JALIL, Laís Gasparotto. O princípio constitucional da eficiência na Administração Pública. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n. 48, dez 2007. Disponível em: < https://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_%20leitura&artigo_id=4536.> Acesso em 10.06.2018.
[4] Contrato de Concessão para Prestação do Serviço Público de Transporte Coletivo Municipal de Passageiros de Cachoeiro de Itapemirim, firmado em 27 de abril de 2015, entre a Prefeitura Municipal de Cachoeiro de Itapemirim e o Consórcio Novotrans.
[5] BERWIG, Aldemir; JALIL, Laís Gasparotto. O princípio constitucional da eficiência na Administração Pública. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, X, n. 48, dez 2007. Disponível em: < https://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_%20leitura&artigo_id=4536.> Acesso em 10.06.2018.
[6] MOURA E CASTRO, Marluce Bárbara de; CASTRO, Marcelo Arantes de; JACOB, Marcela Moura Castro. Princípio da eficiência da Adm Pública. Disponível em: < https://semanaacademica.org.br/system/files/artigos/principio_daeficiencia_da_administracao_publica_qualidade_de_servicos_prestados_a_sociedade_3.pdf > . Acesso em 10.06.2018. pg. 13.
[7] Cláusula 10.1.17. Contrato de Concessão para Prestação do Serviço Público de Transporte Coletivo Municipal de Passageiros de Cachoeiro de Itapemirim, firmado em 27 de abril de 2015, entre a Prefeitura Municipal de Cachoeiro de Itapemirim e o Consórcio Novotrans
[8] Reportagem realizada pela Prefeitura de Cachoeiro de Itapemirim (ES), publicada em 16 de março de 2017, disponível em: < http://www.cachoeiro.es.gov.br/site.php?nomePagina=NOTICIA&id_item=Transporte:_avanca_instalacao_de_GPS_para_usuario_monitorar_linhas >. Acesso em: 03/07/2018.
[9] PERES, Camila. Como usar o app Moovit para ver rotas de ônibus em tempo real. Publicado no site Techtudo, em 14 de março de 2017. Disponível em: < http://www.techtudo.com.br/dicas-e-tutoriais/noticia/2017/03/como-usar-o-app-moovit-para-ver-rotas-de-onibus-em-tempo-real.html> . Acesso em 27.07.2018.
[10] Avanço tecnológico contribui para melhorar gestão e serviço de empresas de ônibus urbanos no Brasil. Reportagem feita para a Revista NTU urbano, ano III, n. 15, mai./jun. 2015, pags. 21/22. Disponível em: < file:///C:/Users/S%C3%ADlvio%20Campos/Downloads/hugepdf.com_tecnologia-contribui-para-melhorar-gestao-de-onibus-urbanos.pdf >. Acesso em: 10.06.2018
[11] BEHR, Ariel. CORSO, Kathiane Benedetti. NASCIMENTO, Luís Felipe. FREITAS, Henrique. Mobilidade urbana sustentável e o uso de tecnologias de informação móveis e sem fio: em busca de alternativas para a cidade de Porto Alegre/RS. In: Gestão Contemporânea, Porto Alegre, ano 10, n. 14, p. 61-90, jul./dez. 2013. Disponível em: < https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/96850/000915853.pdf;sequence=1 >. Acesso em: 10.06.2018.
[12] Na pesquisa realizada na cidade de Porto Alegre, optou-se pela omissão dos nomes dos entrevistados, valendo-se apenas na letra E e, logo após, a especialidade do entrevistado – TI para o especialista em Tecnologia da Informação e MU para o de Mobilidade Urbana, seguidos pela numeração da entrevista.
[13] BEHR, Ariel. CORSO, Kathiane Benedetti. NASCIMENTO, Luís Felipe. FREITAS, Henrique. Mobilidade urbana sustentável e o uso de tecnologias de informação móveis e sem fio: em busca de alternativas para a cidade de Porto Alegre/RS. In: Gestão Contemporânea, Porto Alegre, ano 10, n. 14, p.78, jul./dez. 2013. Disponível em: < https://lume.ufrgs.br/bitstream/handle/10183/96850/000915853.pdf;sequence=1 >. Acesso em: 10.06.2018.
[14] GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Direitos dos usuários. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: < https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/74/edicao-1/direitos-dos-usuarios >. Acesso em 10.07.2018.
[15] GROTTI, Dinorá Adelaide Musetti. Direitos dos usuários. Enciclopédia jurídica da PUC-SP. Celso Fernandes Campilongo, Alvaro de Azevedo Gonzaga e André Luiz Freire (coords.). Tomo: Direito Administrativo e Constitucional. Vidal Serrano Nunes Jr., Maurício Zockun, Carolina Zancaner Zockun, André Luiz Freire (coord. de tomo). 1. ed. São Paulo: Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2017. Disponível em: < https://enciclopediajuridica.pucsp.br/verbete/74/edicao-1/direitos-dos-usuarios >. Acesso em 10.07.2018.
